Legality of Article 9(d) of the Liquor Law RegulationLegalidad del inciso d) artículo 9 Reglamento a la Ley de Licores

OJ-147-2005 September 26, 2005 Señor Ronaldo Alfaro García Diputado Movimiento Libertario S.O.

Dear Deputy:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I am responding to your note of November 15, 2004, received at our institution on the 22nd of said month. Before addressing your inquiry, please accept our apologies for the delay in attending to your concern, which was due to the volume of work handled by this Attorney General's Office.

It is not idle to recall that, in view of the consultant's status as a Deputy to the Legislative Assembly, this pronouncement is issued as a legal opinion, without the binding nature typical of our formal advisory opinions (dictámenes) (Article 2 of the Organic Law of the Attorney General's Office of the Republic, opinion C-231-99 of November 19, 1999). Incidentally, it is worth pointing out that this channel of collaboration with members of Parliament is carried out in attention to the duties inherent to their office. In compliance with a consolidated jurisprudential line, it is necessary to remember our role as advisors to the Administration and not to private individuals, who may turn to their own attorneys.

Therefore, we could not condone the consultative and legal advisory work provided by this Attorney General's Office being distorted through a mechanism such as the one implied by the submission of a request for collaboration by a Deputy, solely by agreeing to serve as a conduit for a legal question concerning a private individual or group of individuals. As is clearly stated in our Organic Law, our consultative competence is exercised in response to requests made by the Public Administration, prohibiting not only requests from private individuals but also, even the possibility of our referring, in our advisory opinions (dictámenes), to specific cases (with the exception of what is indicated in Article 173 of the General Law of Public Administration), due to the imminent transformation of our already indicated consultative nature into one of active Administration. If this is the case in the tasks expressly mandated to us by the Legal System, we would be remiss in ignoring the same parameters for the advisory and collaboration work provided to the Deputies.

I. Formulation of the inquiry

The Deputy is interested in an analysis of the legality of the phrase contained in subparagraph d) of Article 9 of the Regulation to the Law on the Sale of Liquor (Decreto Ejecutivo N° 17757-G of September 28, 1987, and its amendments) that grants the competence to municipal entities to: "… assess the advisability and convenience (oportunidad y conveniencia)…" in the possible exception for a restaurant declared of tourist interest (interés turístico) by the Costa Rican Tourism Institute (ICT) to be located at a distance less than four hundred meters from the places mentioned in subparagraph a) of said article.

In his opinion: "… it is clear that we are faced with a precept that grants a discretionary power (potestad discrecional) to the municipality to apply or not apply the distances in subparagraph a) to a commercial establishment (only restaurants) when authorizing the operation of a liquor license (patente de licores), which in practice creates an odious discrimination since diverse, unregulated evaluative criteria converge to authorize or not authorize it." Arguing that this discretionary power has been used contradictorily depending on the municipality applying it, and after indicating aspects related to the principle of legality and the limits of discretionary power, in light of Articles 11, 12, 13, 15, 17, and 18 of the General Law of Public Administration, the following concern is formulated:

"Based on the foregoing considerations, it is valid to question the discretion contained in subparagraph d) of Article 9 of Decreto Ejecutivo 17757-G, the Regulation to the Law on Liquor No. 10 of 1936, since it is not possible for municipalities, without using technical or regulated criteria, to authorize some businesses today and not others. However, most importantly, in accordance with Article 81 of the Municipal Code, when granting the commercial license, municipalities have assessed that the main activity, or main business, is not contrary to the law, morality, or good customs. Thus, in the case of restaurants, and furthermore those with a Declaration of Tourist Interest, as stated by this very Attorney General's Office in C-156-2004 of May 25, 2004 (…)

Notwithstanding the above, it is of primary interest to determine that this questioned discretionary element takes on more meaning in light of Law 8220. The non-acceptance by municipalities of the Declaration of Tourist Interest contravenes Article 3 of said Law, "Respect of Competences," since, in the face of a Declaration of Tourist Interest arising from Decreto Ejecutivo 25226-MEIC-TUR, which is the Regulation of Tourist Activities, it has not only, through a technical criterion, qualified the activity as gastronomic or as a restaurant, according to Article 2 "Tourist Declaration": "it is the act by which the Management of the Institute declares a company or activity as tourist, after fulfilling the technical, economic, and legal requirements indicated in this regulation and in the respective manuals," but, in contrast, municipalities in general have not even issued general policies or guidelines to regulate the application of this subparagraph d), much less regulated this matter, which evidently contravenes the principle of minimal regulation."

II.Regarding the discretionary competence of subparagraph d) of Article 9 of the Regulation to the Law on Liquor, Decreto Ejecutivo N° 17757-G of September 29, 1987.

As you well mention in your background information, Article 9 of Decreto Ejecutivo N° 17757-G has been subjected to actions of unconstitutionality on multiple occasions. With the exception of Resolution No. 4905-95, where the unconstitutionality of subparagraph b) was upheld, in the rest of the cases the Court has maintained a jurisprudential line affirming that the mentioned text conforms to the Fundamental Text (see Resolutions 4450-00, 8752-00, 9753-01, 6579-94, 552-95, 5653-97, 1273-95, 849-95, 4074-96, 1029-96, 2399-97, and 8465-04). So much so that, on the matter of constitutionality, and as long as the Chamber (Sala Constitucional) does not resolve otherwise, the point concerning the valid affectation of fundamental rights by the restrictions contemplated in the article under scrutiny does not present major questions.

At the level of legality, and within the scope of our consultative competence, a preliminary clarification is necessary. It falls outside the powers conferred upon this Advisory, Legal-Technical Body of the Public Administration to pronounce on the correctness or incorrectness of a particular norm within the Legal System. It is clear that, as a product of legal exegesis, contradictory or confrontational aspects with the Fundamental Text or the rest of the Legal System may be pointed out, but without us being allowed to issue a value judgment on the appropriateness or inappropriateness of the provision's existence. Obviously, it will be up to the Legislative Assembly, in the case of laws, or the Executive Branch or other public administrations, in the case of executive decrees or regulations, to assess our comments in order to propose reforms to the texts under review.

Specifically regarding the article that motivates your concern, let us recall the full text:

"ARTICLE 9.- The operation of any liquor license (patente de licores) in any of its modalities (tavern, bar, cantina, liquor store, discotheques; dance halls, seafood restaurants, chicken sales, etc.) shall not be permitted in the following cases:

• a)If the place where the license is to be operated is not located more than four hundred meters from Catholic churches, sports facilities, and health centers of all types, children's nutrition or play centers, daycare centers, schools, high schools, and other similar educational establishments, whether public or private, for preschool, primary, secondary, university, technical, and para-university education, and political clubs. The measurement shall be established from the closest point between the total land to be occupied by the business and the site relevant for the purposes of this subparagraph, even if said points are not occupied by buildings. In the same sense, the establishments referred to in this subparagraph shall be considered to exist, even if they are in a formal construction project.

(The former final paragraph was repealed by Article 1 of Decreto Ejecutivo No. 24719 of November 30, 1995) b) (ANNULLED by Resolution of the Sala Constitucional No. 4905-95 at 3:21 p.m. on September 5, 1995) c) If the place where the license is to be operated is located in exclusively residential zones and, consequently, dedicated to family housing. In these zones, the operation of a liquor license shall only be permitted in restaurants where the sale of liquor is a secondary and not the main activity. If the sale of liquor becomes the main activity of the establishment, the Ministry of Governance and Police shall be authorized to suspend the sale of liquor at that location.

(This subparagraph was amended by Article 2 of Decreto Ejecutivo No. 24719 of November 30, 1995) d) The Provincial Governance may, assessing the advisability and convenience (oportunidad y conveniencia), not apply the distances established in subparagraph a), in the case of Restaurants declared of tourist interest (interés turístico) by the Board of Directors of the Costa Rican Tourism Institute (ICT). However, if the sale of liquor should at any point become the main activity and not a secondary one, thereby circumventing the will of the Administration, the Provincial Governor shall be authorized to suspend the sale of liquor at that location.

(Thus partially and tacitly amended by Article 2 of Decreto Ejecutivo No. 25289 of June 4, 1996). NOTE: originally added by Article 3 of Decree No. 24719 of November 30, 1995) e) The restrictions on distances contained in subparagraph a) of this article shall not apply to those public events such as civic, patron saint, cultural festivals, fairs, and similar events that have the respective permit from the Provincial Governor, who may grant it after verifying the existence of the corresponding municipal agreement.

(This subparagraph was added by Article 3 of Decreto Ejecutivo No. 24719 of November 30, 1995)" In the thesis of the Deputy, the power of assessment exercised by the municipalities in compliance with the recently transcribed subparagraph d) represents a violation of the principles of legality and minimal regulation. Furthermore, it disregards the significance and value of the declaration of "tourist interest" implied by the administrative act issued to that effect by the Costa Rican Tourism Institute (ICT). We believe these are two different matters, which we will try to elucidate separately below.

In the first place, we have indeed pronounced not only on the discretionary nature of the power but also on the necessary justification (motivación) of the act denying a location for a liquor license, even when it operates in a restaurant of tourist interest. However, we consider it appropriate to note that the context of that criterion was related to an attempt to extend the scope of the distance exception to other commercial premises (a discotheque):

"Given the 'police' nature, in the terms expressed above, of the norms comprising the Regulation to the Law on the Sale of Liquor, it is worth asking whether we can interpret subparagraph d) as possibly contemplating other types of commercial premises that hold the 'tourist' status granted by the Costa Rican Tourism Institute (ICT). Two orders of reasoning lead us to a negative answer.

In the first place, it is clear that both the Legislator when issuing normative texts (Article 2 of Law No. 7633), and the Executive Branch, in the exercise of its regulatory power, have been careful to differentiate the commercial premises called a 'restaurant' from that called a 'discotheque.' Both in regard to the establishment of specific hours for the sale of liquor, and in the categories of activities and companies that can obtain the declaration of tourist interest (Article 6 of Decreto Ejecutivo N° 25226-MEIC-TUR), it can be concluded that there is no identity of concepts between the 'restaurant' and the 'discotheque.' So much so that the potential inclusion of discotheques in the concept of 'restaurant' for the purposes of subparagraph d) of Article 9 of the Regulation to the Law on the Sale of Liquor is not valid.

In the second place, the Attorney General's Office believes that attempting the identity we mentioned in the preceding paragraph would be contrary to the intended protection of public order and morality. This is because it can be argued that the oft-cited subparagraph d) represents a sort of exception to the distance restrictions indicated in subparagraph a) of Article 9 of the regulation. An exception which, given the nature of these norms, must be interpreted restrictively. And this is in accordance with a logical process of exegesis of the Legal System (Articles 10 and 16 of the General Law of Public Administration), since it becomes reasonable that restaurants declared of tourist interest may be exempt from the distance restriction, considering that their activity is part of an important industry for the national economy, and moreover, it is less 'dangerous' in terms of representing a reason to bring protected groups closer to activities where liquor is sold." (Opinion C-156-2004 of May 25, 2004) In a new analysis of the previous conclusions, it cannot be said that this Attorney General's Office has implicitly endorsed that, in all cases where a restaurant has obtained the declaration of "tourist interest," it has the right to have the distance exception applied. On the contrary, the discretionary power of the municipalities is reaffirmed insofar as the normative text itself uses the verb "may" (podrá), an aspect that reveals the non-binding nature of the declaration on the decision ultimately adopted by the Territorial Entity.

For the purposes of this legal opinion, it seems timely to outline a recent criterion that cites the constitutional basis for the decision the Municipality may adopt regarding the exception to the four hundred meter distance, to be shown as independent of the qualification made by the Costa Rican Tourism Institute (ICT) regarding the restaurant's characteristics:

"3. The declaration of tourist interest (interés turístico) is an exclusive competence of the Costa Rican Tourism Institute (ICT). As the consultant correctly points out, since the judgment of the Sala Constitucional No. 6469-97, the matter does not present major doubts:

'XII.- Places of tourist interest.- The Chamber (Sala) does not consider the participation of the Costa Rican Tourism Institute (ICT) to be unconstitutional, regarding the declaration of tourist interest for establishments so that they may be granted a special license with indefinite closing hours. As stated, Law 7633, in its Article 2, when defining Category F, corrected the original error that granted provincial governorates the power to grant such licenses or "special patents," now correctly stating that it corresponds to the municipalities. The qualification of tourist interest corresponds to the Costa Rican Tourism Institute (ICT), but its opinion cannot be binding for the municipality, which may or may not grant the special license, but in any case, through a justified act (acto motivado).' In addition to the above, there is a normative basis so that this point does not generate major conflicts of interpretation: to this effect, we can cite Law No. 1917 of July 30, 1955, especially its Article 5 (Creation of the Costa Rican Tourism Institute); Law No. 6990 of July 15, 1985 (Incentives for Tourism Development), and Decreto Ejecutivo N° 25226-MEIC-TUR of March 15, 1996 (Regulation of Tourist Activities and Companies) which in its first article confirms: 'The purpose of this Regulation is to regulate the granting of tourist declarations to companies and activities that classify as tourist. Said classification shall be the exclusive faculty of the Costa Rican Tourism Institute (ICT).' It is therefore worth establishing our position that the granting of the declaration of tourist interest (with the consequences that such qualification may entail in the rest of the legal system - e.g., subparagraph d) of Article 9 of the Regulation to the Law on Liquor) for premises or businesses operating in its territorial jurisdiction is not a municipal competence.

4. Subparagraph f) of Article 2 of Law No. 7633 has a wording that could raise doubts that the declaration of tourist interest by the Costa Rican Tourism Institute (ICT) generates an obligation for the municipality where the business so qualified is located to grant a license for the sale of liquor. Let us recall that this provision indicates: 'Category F: Establishments of categories A, B, and C, declared of tourist interest (interés turístico), in which alcoholic beverages are sold, at retail, for consumption on the premises, which meet the requirements indicated by the Costa Rican Tourism Institute (ICT). The licenses for this category shall be awarded by the respective municipality, with the prior approval of this Institute. No restriction on the hours for selling alcoholic beverages shall apply to this category. Under no circumstances may this license be granted to hotels without a guest register.' However, in our view, the legislator's intention at the time of enacting Law No. 7633 was not to introduce an additional exception to the system for assigning licenses for the sale of liquor.

In the first place, it must not be lost sight of that Law No. 7633 was adopted by Congress with the express purpose of regulating the hours for the sale of liquor, as well as safeguarding against the sale of such products to minors. It was not the legislator's intention to create an exception to the rule contained in the Law on the Sale of Liquor regarding the procedure for obtaining the license for such sale. We derive this affirmation from the review of the legislative file (No. 11938) where Law No. 7633 was discussed and approved. Therefore, it must be interpreted that the mention made in the sense that the municipality will award the license with the prior approval of the Costa Rican Tourism Institute does not imply granting a new license, but rather allowing the license already granted to those establishments to empower them to sell liquor without restriction on hours.

On the other hand, it is clear that the establishments referred to in categories A, B, and C of the oft-mentioned Article 2 of Law No. 7633, before opting for the declaration of tourist interest, must already be operating with a liquor license (patente de licores). This interpretation conforms with the need to integrate the meaning of the norms by the context where they are located, as well as in relation to the rest of the Legal System. Along this line of reasoning, it should be noted that the amendments introduced by Law No. 7633 to the Law on the Sale of Liquor implied the repeal of provisions of the latter concerning particular regulations on hours (Articles 27, 34, and 35 of Law No. 10), supported by "special licenses" (patentes especiales). These latter were merely "authorizations" for the sale of liquor at hours different from those applicable to the rest of the licenses, an aspect which is what the prescriptions of Law No. 7633 come to modify.

It should also be noted that when the Legal Directorate of ICT was consulted on the matter, that Department expressed itself in terms identical to those set forth above, that is, that category F corresponds to an authorization of hours directed at a series of specific establishments that previously hold a liquor license and subsequently the declaration of tourist interest, requirements that qualify them to begin the procedure for inclusion in said category F: 'To obtain said license, the establishment must have the respective liquor license and the Tourist Declaration as well as prior approval from the Institute. Thus Article 20 of the Regulation of Tourist Companies and Activities (...)' Costa Rican Tourism Institute. Legal Directorate. Official Letter DL-605-2001 of June 28, 2001.

Along this same line of reasoning, the Attorney General's Office indicated:

'Regarding special type liquor licenses, without closing time limits, in tourist areas of the maritime terrestrial zone, the case of Playas del Coco, the Attorney General's Office has highlighted on other occasions the need to have the prior approval of the Costa Rican Tourism Institute (ICT), qualifying the omission of this requirement as a serious defect (opinions C-242-81, 2-126-81, 2-137-81, 168-81, 2-178-81, 1-135-82).

In opinions C-242-81 and 2-137-81, the Attorney General's Office held that the granting of liquor licenses by the Municipality, without the implementation of a Regulatory Plan, nor a concession contract, carried serious vices in the act, and the Municipality had to initiate the appropriate proceedings to render them without effect.

Those pronouncements were based on the application of different articles, today repealed; namely: 96 and 98 of the Municipal Code of 1970, 27 of the Law on Liquor, and 24 of the Regulation of Tourist Companies and Activities, Decree No. 9387-MEIC.

Currently, the corresponding provisions in the new Municipal Code are: Article 79, which institutes the duty to have a municipal license to engage in any for-profit activity. It is obtained "through the payment of a tax," for the entire time it is exercised or for the period the license is held, even if the activity is not carried out. Article 81, which lists the cases in which the application for a license to engage in for-profit activities may be denied: if the activity is contrary to the law, morality, good customs, "when the establishment has not fulfilled the legal and regulatory requirements or when the activity, by reason of its physical location, is not permitted by the laws" or current municipal regulations. Article 82, which requires municipal approval for transfers of municipal licenses. And Article 83 refers the tax on licenses and the license for the retail sale of liquor to special regulation.

To the legislation already cited, the following is added: The Regulation to the Law on Liquor, Decree No. 17757-G, of September 28, 1987, of which Articles 1, 3, and 5 were declared unconstitutional (Sala Constitucional; judgment No. 6469-97), and does not contain provisions relevant to the case.

The Law for the Regulation of Operating Hours in Alcoholic Beverage Outlets, No. 7633 of September 26, 1996, Article 2, letter F, regarding the special category for establishments declared of tourist interest (interés turístico), where alcoholic beverages are sold at retail, without restriction on hours. It requires that the licenses be awarded by the respective Municipality, with prior approval from ICT (Art. 2 f and paragraph 7). By virtue of the new regulation it establishes, it repealed Articles 27, 34, and 35 of the Law on the Sale of Liquor (see Art. 11).

The Regulation of Tourist Companies and Activities, current Decree No. 25226 of March 15, 1996, amended by Decrees 26843 of March 2, 1998, and 29058 of November 6, 2000 (Article 20, current text) reiterates that "only establishments declared tourist may opt for category F licenses" of Article 2 of Law 7633, with approval from ICT, before the granting of the license by the Municipality. Among the documents that must be provided in the procedure, it indicates the property title where the project will be developed or a lease or concession contract, as the case may be, for companies dedicated to tourist lodging (Art. 10 subpara. g).

The same Regulation clarifies that "the declaration of a tourist company or activity does not grant the benefits established in the Law of Incentives for Tourism Development No. 6990 and its Regulations. In order to obtain those benefits, "the procedures and formalities of a tourist contract must be carried out once the tourist declaration is obtained" (Art. 9).

For its part, the Law of Incentives for Tourism Development, No. 6990 of July 15, 1985, expressly respects, in Article 16, the scope of the Law on the Maritime Terrestrial Zone, and includes, among the benefits that may be granted to certain tourist activities, such as hotel services, "the granting of municipal licenses required by companies for the development of their activities"; that is, common or ordinary licenses (Art. 7 subparagraph a, point iv).

An article that its Regulation, Decree No. 24863-H-TUR of December 5, 1995, reproduces in Article 30, subparagraph c), warning that the liquor license obtained under these conditions may not be used in a different establishment. The tourist incentive contract is granted by ICT, after the approval of the Tourism Regulatory Commission (Art. 4; Law 6990).

From what has been noted, it follows that while the granting of commerce licenses and licenses for the retail sale of liquor, with the issuance of licenses (patentes), is an attribution of the Municipality, this is not applicable when the application is for an activity to be carried out in the Public Zone, of common use, in which, as a rule, private individuals are prohibited from exercising any right or special occupations. Article 63, in relation to Article 20, of Law 6043, punishes with imprisonment the official who grants concessions or occupancy permits contrary to its provisions or related laws. At the same time, the situation would fall within the cases for denial of a license provided for in the Municipal Code (Art. 81; 99 of the previous Code), because the activity is not permitted by law and is contrary to it, given the physical location, public ownership, and destination of the assets. (On the responsibility of local governments for the improper use of licenses, infractions against the legal regime, and excesses committed, cf. Sala Constitucional, vote 6469-97).

For the same reasons, and since there is no concession contract supporting the activity, according to the note received, we would also not be dealing with special liquor licenses without time limits, with prior approval from ICT, much less benefits granted under a tourist incentive contract signed with that Institute.' (Opinion C-077-2001 of March 19, 2001) It can be said, by way of conclusion, that the declaration of tourist interest is a competence exercised by the Costa Rican Tourism Institute (ICT) over premises that request such qualification. If said places sell liquor, they must have a liquor license of those regulated in Law No. 10 of October 7, 1936. After obtaining the declaration, the interested party may go to the Municipality to request that a category f) license be granted, as regulated by the Law for the Regulation of Operating Hours in Alcoholic Beverage Outlets, a license whose implication is the freedom of hours regulated by that subparagraph. The granting of that license to operate without restriction on hours cannot be equated to obtaining an additional or new license authorizing the sale of liquor." (Opinion C-325-2005 of September 16, 2005) On the other hand, it bears recalling that the exercise of this type of discretionary powers by the municipalities is not exclusively referred to the matter of liquor licenses. In the Municipal Code, we find a norm of a similar nature, Article 81, on which we have indicated:

"Despite the above, and addressing the mention made of Article 81 of the Municipal Code, this Attorney General's Office takes the liberty of outlining a criterion that may serve as a guide to the consulting Municipality. The same is contained in opinion C-271-2000 of November 8, 2000, and which, in what is indicated, concluded:

"III.- CASES IN WHICH AN APPLICATION FOR A LICENSE TO ENGAGE IN A COMMERCIAL ACTIVITY MAY BE DENIED The inquiry before us aims to determine if the Municipal Council of Heredia can, in the exercise of administrative discretion and arguing reasons of public interest, reject the permits for holding commercial fairs in the Sports Palace.

In this regard, we must point out that although the exercise of commerce is not an absolute right, it may be subject to regulation—and even restriction when superior interests are at stake—provided that the limits of constitutional reasonableness and proportionality are not exceeded. The Constitutional Chamber has so recognized in reiterated case law. For example, in judgment No. 1195-91, of 4:15 p.m. on June 25, 1991, it stated:

"I.- Article 46 of the Political Constitution, cited as violated, enshrines the principle of freedom of enterprise. The aforementioned norm provides, in what is relevant, that 'Monopolies of a private nature, and any act, even if originating in a law, that threatens or restricts freedom of commerce, agriculture, or industry are prohibited.' As a matter of principle, a literal interpretation could lead us to the error of maintaining that this freedom—as such—is exempt from any type of regulation or limitation by the State and, consequently, to deem them violations of the Fundamental Charter, which is incorrect. In that line of thought, it is worth noting that constitutional norms must be interpreted harmonically, in such a way that they are made compatible under the same ideological framework that informs them. Thus, the second paragraph of Article 28 of the Constitution provides that 'Private actions that do not harm public morality or order, or that do not harm third parties, are outside the reach of the law.' This norm, interpreted systematically with the one transcribed above, allows us to conclude that freedom of commerce is susceptible to regulation by the State, provided—of course—that the limits of constitutional reasonableness and proportionality are not exceeded. In that same sense, this Chamber has expressed that Article 28 of the Constitution, viewed as a guarantee, '...implies the non-existence of regulatory powers to restrict fundamental freedom or rights, and the loss of legislative powers to regulate private actions outside the exceptions of that article in its second paragraph, which thus creates a true "constitutional reserve" in favor of the individual, guaranteeing their liberty against their peers, but, above all, against public power.' (see judgment No. 1635-90 of 5:00 p.m. on November 14, 1990). That same guarantee is found developed in Article 19 of the General Law of Public Administration, which provides:

'1.- The legal regime of constitutional rights shall be reserved to the law, without prejudice to the corresponding executive regulations.

2.- Autonomous regulations on this matter are prohibited.' In the ruling transcribed supra, it was expressed in this respect that '...it is not any type of state provision that can limit those private actions within the exceptions provided for by said Article 28, but only those regulations with the force of law, thus expressly excluding "decrees" or "regulatory decrees" issued by the Executive Branch, and "autonomous regulations", issued by the same Executive Branch, or by decentralized entities for the self-regulation of their functions or services, as well as any other norm of equal or lesser hierarchy.' Consequently, Article 28 of the Constitution (interpreted e contrario sensu) allows us to conclude that actions that harm public morality or order or that harm third parties shall be susceptible to regulation by the Legislative Assembly, and not by the Executive Branch through a Decree, because that would be to transform freedom of commerce, in a vain attempt to protect the rights of the individual, with an open violation of the Fundamental Charter. Within the hierarchy of sources, only the Law can establish limitations on that fundamental right granted by the Constitution to the individual, since to understand it otherwise would be to break the balance between authority and liberty, inherent to any State governed by the rule of law." (The bold and underlined emphasis is not from the original).

As the Chamber correctly points out, freedom of commerce is susceptible to regulation by the State; however, as it is a fundamental right, it can only be limited through formal law and in those cases where its exercise is contrary to morality, public order, or harms third parties.

Consistent with the foregoing, Article 81 of the Municipal Code establishes the causes or reasons for which a municipal license (licencia municipal) may be denied:

"The municipal license referred to in the previous article may only be denied when the activity is contrary to the law, morality, or good customs, when the establishment has not met the legal and regulatory requirements, or when the activity, by reason of its physical location, is not permitted by the laws or, failing that, by the current municipal regulations." From the transcribed norm it follows, expressly, that an application to exercise a lucrative or commercial activity may only be denied by the respective Municipality if any of the following circumstances occur: a) the activity intended to be carried out is contrary to the law, morality, or good customs; b) the establishment does not meet the legal and regulatory requirements; and c) the activity, by reason of its physical location, is not permitted by the laws or, failing that, by the current municipal regulations.

In this regard, the Constitutional Chamber has indicated that "A reasoned denial to grant a patent or license does not constitute, by itself, an injury to any fundamental right of the interested party, since, apart from and in addition to the reasoning set forth in the preceding paragraphs, it is possible to point out that the granting or non-granting of a permit fundamentally depends on the fulfillment of a series of requirements by the interested party, this latter fact definitively determining the decision one way or another, after verifying the applicant's conditions and the circumstances of time and place, in such a way that if the petitioner does not meet them or the circumstances noted do not permit it, the permit could not consequently be granted, without the denial, in its case, being considered a penalty or repression, since to affirm the contrary would imply denying the administration the power of control over the activity, allowing any person to carry it out in whatever way they please and wherever they deem convenient, which would be detrimental to the fundamental rights of other citizens and life in society itself" (Judgment No. 6747-93, of 3:12 p.m. on the 22nd [sic] of 1993).

In another later judgment, the same Chamber indicated:

"(...) in order for a municipal license to be issued, it is clear that the administered party must meet a series of requirements established by law; therefore, the fact that in this specific case the requested patent was not granted because the area in which it is located is residential, is not a violation of their fundamental rights, since there are provisions that regulate the commercial activity they intend to carry out and it is the Administration's responsibility to ensure that the appropriate conditions are met in commercial premises, without this curtailing the right to the free exercise of commerce, a right which, in any case, is not absolute and which may be subject to regulation and even restriction when superior interests are at stake, such as the problem of location and possible noise in residential areas." (Vote No. 960-96, of 9:33 a.m. on February 26, 1996).

From the transcribed resolutions it follows that to obtain a municipal license or authorization to exercise a commercial activity, the interested party must fulfill not only the requirements that the legal system establishes for that purpose; but also, the Municipal Administration must assess the circumstances of time and place where the commercial activity of interest is intended to be carried out in order to determine if it is permitted.

Now, as it involves the exercise of a fundamental right, municipalities could not limit or deny a commercial license for reasons other than those expressly established in Article 81 of the Municipal Code, transcribed above.

And although the assessment of indeterminate legal concepts such as "morality", "public order", and "good customs" allows for some administrative discretion (discrecionalidad administrativa), it is the criterion of the Attorney General's Office of the Republic that the granting of municipal licenses is, as a matter of principle, a regulated power. That is, as long as the interested party in exercising a specific commercial activity meets the requirements established by the legal system and the circumstances of time and place where they intend to carry it out permit it, the Municipal Administration could not deny it.

Furthermore, in the event that one of the grounds upon which a commercial license may be denied arises, the respective municipality must notify the interested party through a duly reasoned act (acto debidamente motivado), in which it must record the factual and legal reasons for which it denies the application." In a recent legal opinion, these criteria were reiterated as follows:

"From the transcribed resolutions (referring to the votes of the Constitutional Chamber numbers 960-96 and 6774-93, already reviewed in the previous citation) it follows that to obtain a municipal license or authorization to exercise a commercial activity, the establishment must fulfill not only the requirements that the legal system establishes for that purpose; but also, the Municipal Administration must assess the circumstances of time and place where the commercial activity of interest is intended to be carried out, in order to determine if it is permitted.

Now, as it involves the exercise of a fundamental right, such as freedom of commerce, municipalities could not limit or deny a commercial license for reasons other than those expressly established in Article 81 of the Municipal Code, transcribed above, unless a legal norm provides an additional requirement." (Legal Opinion C-259-2002 of September 30, 2002) This Advisory Body highlights the importance of the obligation to adequately state reasons (motivar) (in the understanding of Article 136 of the General Law of Public Administration) for the administrative act (acto administrativo) that resolves, negatively, the petition of an administered party seeking authorization for a patent, when they have fulfilled the requirements contained in the Legal System for that purpose. This is because, in cases involving indeterminate legal concepts such as "morality" and "good customs" included in Article 81 of the Municipal Code, it is the Municipality's obligation to adequately demonstrate and reason why a specific petition could endanger them. It follows from this that there is no predetermined rule for similar or analogous situations; rather, it is an obligation incumbent upon the Municipal Corporation to analyze, in each case, the particularities and characteristics of the petition, and apply the elementary parameters of justice, logic, and appropriateness (Article 16 of the General Law of Public Administration) when making the decision that, for that specific case, best satisfies those protected interests." (Legal Opinion C-306-2002 of November 12, 2002) From the foregoing arises the possibility of making a series of clarifications that are of interest for this legal opinion:

1. Municipalities may apply the minimum distance exception contemplated in subsection d) of Article 9 of the Regulation to the Liquor Law (Reglamento a la Ley de Licores) in those cases of restaurants declared by the Costa Rican Tourism Institute (Instituto Costarricense de Turismo) as "of tourist interest".

2. The declaration made by the Costa Rican Tourism Institute does not bind the Municipality.

3. For the purposes of resolving the petition, the corporate entity must adequately state reasons for the decision it may adopt, since it implies a restriction on a fundamental right.

4. It is not seen that the discretionary power (potestad discrecional) granted to the municipality in the aforementioned subsection d) violates the principle of legal certainty or minimal regulation, as long as the duty to state reasons obliges the corporation to make explicit the reasons and criteria on which it would base the eventual denial of the distance exception. Obviously, this criterion may be reviewed by the corresponding judicial authority, as expressly empowered by Articles 15 and 16 of the General Law of Public Administration.

5. Given the nature of the petition that is implicit in the case of subsection d) under analysis, it is possible to affirm that a manual or regulation foreseeing all the circumstances in which approval of an application made by a restaurant of tourist interest to be exempted from the distances prescribed by the Legal System would be difficult to specify. Note, by way of example, that while the commercial business may represent a mechanism for promoting tourism activity and, furthermore, employment opportunities for those who work there, it is also true that the proposed location may be one where other places authorized for the sale of liquor already exist (increase in supply), or that there are plans to locate it adjacent to a church, an educational center, or a sports facility. It is clear that in these hypothetical cases, the Municipality must conduct an exhaustive examination of the proposed spatial and infrastructure conditions, as well as the number of people using the places listed in subsection a) and the magnitude of the operations the business will carry out. Certainly, in such cases, the importance of obliging the Municipality to weigh all these factors in a reasoned and logical manner, through the administrative act that resolves the proceeding, is clearly revealed.

6. Finally, it should be noted that, as the norm being glossed is drafted, the mere circumstance of the declaration of tourist interest does not imply an indefinite and unmodifiable authorization for the restaurant. The norm contemplates the fact that the main activity of that establishment may become exclusively directed toward the sale of liquor. In such a case, the revocation of the granted location is authorized. It is clear to this Attorney General's Office that such an attribution is indicated as a guarantee measure that the establishment will indeed have a main activity directed towards the sale of food, with certain quality and service characteristics that make it promotable for tourists visiting the country. But not even that circumstance could ignore the fact that, faced with an increase in the secondary activity of selling liquor, to the point that it surpasses the main food activity, the authorization must be revoked in order to respect the legitimate and constitutionally valid parameters contained in subsection a) of the aforementioned Article 9, thereby avoiding fraud of law (fraude de ley) and giving effect to the legal principle of good faith (Articles 20 and 21 of the Civil Code).

III. Conclusion

The discretionary competence contemplated in subsection d) of Article 9 of the Regulation to the Liquor Law must be applied in such a way that the resolution adopted by the municipality regarding a petition for an exception to the minimum distances regulated in that same article reveals the logical and reasonable process through which the corporate entity resolves the acceptance or denial of the application. In other words, it is an act that must be duly reasoned (Article 136 of the General Law of Public Administration), in order to protect the rights of the administered party, who, if they consider that the basic principles applicable to the exercise of discretionary power have been breached, may resort to the jurisdictional route to challenge the legality of the adopted decision.

Without further particular, I subscribe, Iván Vincenti Rojas ADMINISTRATIVE ATTORNEY GENERAL

Opinión Jurídica : 147 - J del 26/09/2005 OJ-147-2005 26 de setiembre de 2005 Señor Ronaldo Alfaro García Diputado Movimiento Libertario S.O.

Estimado señor Diputado:

Con la aprobación de la Sra. Procuradora General de la República, me refiero a su nota del pasado 15 de noviembre del 2004, recibida en nuestra institución el día 22 del citado mes. Previo a referirnos a lo consultado, sírvase aceptar nuestras excusas por la tardanza en la atención de su inquietud, motivado en el volumen de trabajo que atiende esta Procuraduría.

No es ocioso recordar que, en atención a la condición de Diputado ante la Asamblea Legislativa del consultante, el presente pronunciamiento se emite como una opinión jurídica, sin que revista el carácter vinculante típico de nuestros dictámenes (artículo 2° de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, dictamen C-231-99 de 19 de noviembre de 1999). De paso, no está de más puntualizar que esta vía de colaboración con los miembros del Parlamento se realiza en atención a las labores propias de ese cargo. En acatamiento a una consolidada línea jurisprudencial, es necesario recordar nuestra condición de asesores de la Administración y no de particulares, los cuales pueden acudir a sus propios abogados.

Por lo tanto, no podríamos cohonestar que la labor consultiva y de asesoría jurídica que presta esta Procuraduría General se vea desvirtuada por la vía de un mecanismo como el que supone la formulación de la solicitud de colaboración, por parte de un señor diputado, únicamente accediendo a servir de canal transmisor de una duda jurídica que atañe a un particular o grupo de ellos. Como está claramente enunciado en nuestra Ley Orgánica, nuestra competencia consultiva se ejercita en atención a las gestiones que la Administración Pública formule, vedándose no sólo las gestiones de particulares, sino que, incluso, la posibilidad de que nos refiramos, en nuestros dictámenes, a casos concretos (excepción hecha de lo que indica el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública), por la inminente transformación de nuestra ya indicada naturaleza consultiva a una propia de la Administración activa. Si ello es así en las labores que expresamente el Ordenamiento Jurídico nos manda a realizar, mal haríamos en obviar iguales parámetros para la labor de asesoría y colaboración que se presta a los señores diputados.

I. Planteamiento de la consulta

Interesa al Sr. Diputado que se analice la legalidad de la frase contenida en el inciso d) del artículo 9 del Reglamento a la Ley sobre la Venta de Licores (Decreto Ejecutivo N° 17757-G de 28 de setiembre de 1987 y sus reformas) que otorga la competencia a los entes municipales para: “… valorar la oportunidad y conveniencia…” en la posible excepción para que un restaurante declarado de interés turístico, por el Instituto Costarricense de Turismo, se ubique a una distancia menor a los cuatrocientos metros de los lugares que se mencionan en el inciso a) del citado numeral.

En su criterio: “… resulta claro que nos encontramos con un precepto que otorga una potestad discrecional a la municipalidad para aplicar o no las distancias del inciso a) a un establecimiento comercial (únicamente a restaurantes) a la hora de autorizar la explotación de una patente de licores, lo que en la práctica origina una odiosa discriminación pues confluyen diversidad de criterios valorativos no reglados para autorizarla o no autorizarla.” Aduciendo que esa potestad discrecional ha sido utilizada de manera contradictoria según la municipalidad que la aplique, y luego de indicar aspectos relacionados con el principio de legalidad y de los límites de la potestad discrecional, a la luz de los artículos 11, 12, 13, 15, 17 y 18 de la Ley General de la Administración Pública, se llega a formular la siguiente inquietud:

“Con fundamento de la anteriores consideraciones resulta válido cuestionar la discrecionalidad contenida en el inciso d) del artículo 9 del Decreto Ejecutivo 17757-G Reglamento de la Ley de Licores N° 10 de 1936 ya que no es posible que las municipalidades, sin emplear criterios técnicos o reglados autoricen a unos negocios hoy y a otros no, sin embargo, lo más importante es que, de conformidad con el artículo 81 del Código Municipal, las municipalidades al otorgar la licencia comercial, han valorado que la actividad principal, o el negocio principal no sea contrario a la ley la moral o las buenas costumbres, así en tratándose de restaurantes y, además con Declaratoria de Interés Turístico, como lo dice esta misma Procuraduría en C-156-2004 de 25 de mayo del 2004 (…)

No obstante lo anterior, resulta de interés primordial determinar que este elemento discrecional cuestionado, toma más sentido a la luz de la Ley 8220, en que la no aceptación por parte de las municipalidades de la Declaratoria de Interés Turístico contraviene el artículo 3 de la citada Ley “Respeto de Competencias” ya que, ante una declaratoria de Interés Turístico que deviene del Decreto Ejecutivo 25226-MEIC-TUR, que es el Reglamento de las Actividades Turísticas, no solo, con un criterio técnico ha calificado la actividad como gastronómica o de restaurante, de conformidad con el artículo 2 “Declaratoria Turística”: es el acto mediante el cual la Gerencia del Instituto declara a una empresa o actividad como turística, luego de cumplir con los requisitos técnicos, económicos y legales señalados en este reglamento y en los manuales respectivos.”, en contraposición, las municipalidades en general, no han siquiera dictado políticas o directrices generales para regular la aplicación de este inciso d) mucho menos reglamentado esta materia lo que evidentemente contraviene el principio de regulación mínima.”

II.Sobre la competencia discrecional del inciso d) del artículo 9 del Reglamento a la Ley de Licores, Decreto Ejecutivo N° 17757-G de 29 de setiembre de 1987.

Como bien lo menciona en sus antecedentes, el artículo 9 del Decreto Ejecutivo N° 17757-G ha sido sometido, en múltiples ocasiones, a acciones de inconstitucionalidad. Con la excepción de la Resolución N° 4905-95, en que se estimó la inconstitucionalidad del inciso b), en el resto de los casos el Tribunal ha mantenido una línea jurisprudencial en el sentido de que el texto mencionado es conforme al Texto Fundamental (ver resoluciones 4450-00, 8752-00, 9753-01, 6579-94, 552-95, 5653-97, 1273-95, 849-95, 4074-96, 1029-96, 2399-97 y 8465-04). De suerte tal que, sobre el tema de la constitucionalidad, y hasta tanto la Sala no resuelva lo contrario, el punto acerca de la afectación válida de derechos fundamentales, por las restricciones que contempla el numeral de comentario, no presenta mayores cuestionamientos.

A nivel de legalidad, y en lo que es propio de nuestra competencia consultiva, es necesario hacer una aclaración preliminar. Escapa a las atribuciones con que se dota a este Órgano Asesor, Técnico Jurídico, de la Administración Pública, el pronunciarnos sobre la corrección o incorrección de una determinada norma del Ordenamiento Jurídico. Es claro que producto de una labor de exégesis jurídica, puedan puntualizarse aspectos contradictorios o confrontativos con el Texto Fundamental o con el resto del Ordenamiento Jurídico, pero sin que nos sea dado el emitir un juicio de valor sobre la procedencia o no de que exista la disposición. Obviamente, corresponderá a la Asamblea Legislativa, en el caso de las leyes, o al Poder Ejecutivo o otras administraciones públicas, en tratándose de decretos ejecutivos o reglamentos, el valorar nuestros comentarios con el fin de proponer reformas a los textos que se examinan.

En concreto sobre el artículo que motiva su inquietud, recordemos la integralidad de su texto:

“ARTICULO 9º.- No se permitirá la explotación de ninguna patente de licores en ninguna de sus modalidades (taberna, bar, cantina, licorería, discotecas; salones de baile, marisquerías, venta de pollo, etc.) en los siguientes casos:

• a)Si el lugar donde se fuere a explotar la patente no estuviere ubicado a más de cuatrocientos metros de iglesias católicas, instalaciones deportivas y centros de salud de todo tipo, centros infantiles de nutrición o de juegos, guarderías infantiles, escuelas, colegios y otros establecimientos educativos similares, ya sean públicos o privados, de enseñanza preescolar, primaria, secundaria, universitaria, técnica y parauniversitaria y clubes políticos. La medida se establecerá desde el punto más cercano entre el terreno total que ocuparía el negocio y el sitio que interese para los efectos de este inciso, aunque dichos puntos no estuvieren ocupados por construcciones. En igual sentido se entenderá que existen los establecimientos a que se refiere este inciso, aun en el caso de que estuvieren en proyecto formal de construcción.

( Derogado el antiguo párrafo final por el artículo 1º del Decreto Ejecutivo No. 24719 de 30 de noviembre de 1995) b) ( ANULADO por Resolución de la Sala Constitucional Nº 4905-95 de las 15:21 horas del 5 de setiembre de 1995) c) Si el lugar donde se fuere a explotar la patente estuviere ubicado en zonas exclusivamente residenciales y dedicadas por consiguiente a la habitación familiar. En estas zonas solo se podrá permitir la explotación de una patente de licores en restaurantes en que el expendio de licores es activiada secundaria y no principal. Si la venta de licores se convirtiere en la actividad principal del establecimiento, el Ministerio de Gobernación y Policía estará facultado para suspender la venta de licores en ese lugar.

( El presente inciso fue reformado por el artículo 2º del Decreto Ejecutivo Nº 24719 de 30 de noviembre de 1995) d) Podrá la Gobernación Provincial valorando la oportunidad y conveniencia, no aplicar las distancias establecidas en el inciso a), cuando se trate de Restaurantes declarados de interés turístico por la Junta Directiva del Instituto Costarricense de Turismo. Sin embargo, si la venta de licores llegare en algún momento a ser actividad principal y no secundaria, burlándose así la voluntad de la Administración, el Gobernador de Provincia quedará facultado para suspender la venta de licores en aquel lugar.

(Así reformado parcial y tácitamente por el artículo 2º del Decreto Ejecutivo Nº 25289 de 4 de junio de 1996). NOTA: originalmente fue adicionado por el artículo 3º del Decreto Nº 24719 de 30 de noviembre de 1995) e) No se aplicarán las restricciones sobre distancias contenidas en el inciso a) de este artículo a aquellos actos públicos como fiestas cívicas, patronales, culturales, ferias y similares que cuenten con el permiso respectivo del Gobernador de la Provincia, quien lo podrá otorgar previa verificación de la existencia del acuerdo municipal que corresponda.

( El presente inciso fue adicionado por el artículo 3º del Decreto Ejecutivo Nº 24719 de 30 de noviembre de 1995)” En tesis del Sr. Diputado, la potestad de valoración que realizan las municipalidades en cumplimiento del inciso d) recién transcrito representa una violación a los principios de legalidad y regulación mínima. Además, desconoce la trascendencia y valor de la declaratoria de “interés turístico” que supone el acto administrativo que en tal sentido emana del Instituto Costarricense de Turismo. Creemos que se trata de dos asuntos diferentes, que de seguido tratamos de dilucidar separadamente.

En primer término, ciertamente nos hemos pronunciado no sólo en cuanto a la naturaleza discrecional de la potestad, sino también sobre la necesaria motivación del acto denegatorio de una ubicación de patente de licores, aún cuando ésta opere en un restaurante de interés turístico. Sin embargo, consideramos conveniente reseñar que el contexto de ese criterio tenía relación con una pretensión de hacer extensivo a otros locales comerciales (una discoteca) el ámbito de cobertura de la excepción sobre la distancia:

“Dada la naturaleza “policial”, en los términos supra expresados, de las normas que conforman el Reglamento a la Ley sobre la Venta de Licores, cabe preguntarse si podemos interpretar que el inciso d) puede contemplar otro tipo de locales comerciales que ostenten la condición de “turísticos” otorgada por el Instituto Costarricense de Turismo. Dos órdenes de razones nos llevan a una respuesta negativa.

En primer término, es claro que tanto el Legislador a la hora de emitir textos normativos (artículo 2 Ley N° 7633), como el Poder Ejecutivo, en el ejercicio de su potestad reglamentaria, han tenido cuidado en diferenciar el local comercial denominado “restaurante” de aquel denominado “discoteca”. Tanto en lo que atañe al establecimiento de horarios específicos para la venta de licores, como en las categorías de actividades y empresas que pueden obtener la declaratoria de interés turístico (artículo 6 del Decreto Ejecutivo N° 25226-MEIC-TUR) se puede concluir que no se produce una identidad de conceptos entre el “restaurante” y la “discoteca”. De suerte tal que no sea válida la eventual inclusión de las discotecas en el concepto de “restaurante” para los efectos del inciso d) del artículo 9 del Reglamento a la Ley sobre la Venta de Licores.

En segundo término, estima la Procuraduría que atentaría contra la pretensión de tutela del orden público y la moral, el que se pretenda la identidad a que hacíamos mención en el párrafo precedente. Esto por cuanto es dable sostener que el ya tantas veces citado inciso d) viene a representar una suerte de excepción a las restricciones de distancias que se indican en el inciso a) del artículo 9 reglamentario. Excepción que, atendiendo a la naturaleza de estas normas, debe ser interpretada restrictivamente. Y ello resulta conforme con un proceso lógico de exégesis del Ordenamiento (artículos 10 y 16 de la Ley General de la Administración Pública), puesto que deviene en razonable que los restaurantes declarados de interés turístico puedan exceptuarse de la restricción de distancias, atendiendo a que su actividad es parte de una industria importante para la economía nacional, y además, resulta menos “peligrosa” en términos de representar un motivo de acercar a los grupos protegidos a actividades donde se expende licor.” (Dictamen C-156-2004 de 25 de mayo del 2004) En un nuevo análisis de las anteriores conclusiones, no cabe advertir que, implícitamente, esta Procuraduría haya avalado que, en todos los supuestos que un restaurante haya obtenido la declaración de “interés turístico”, tenga derecho a que se le aplique la excepción de las distancias. Por el contrario, se reafirma la potestad discrecional de las municipalidades en cuanto a que el mismo texto normativo utiliza el verbo “podrá”, aspecto que revela la no vinculatoriedad de la declaratoria con la decisión que, en definitiva, adopte el Ente Territorial.

Para los efectos de la presente opinión jurídica, nos parece oportuno reseñar un criterio reciente, en el que se cita la base constitucional para que la decisión que llegue a adoptar la Municipalidad en torno a la excepción de la distancia de los cuatrocientos metros se revele como independiente de la calificación que haga el Instituto Costarricense de Turismo en cuanto a las características del restaurante:

“3. La declaratoria de interés turístico es una competencia exclusiva del Instituto Costarricense de Turismo. Como bien lo señala el consultante, desde la sentencia de la Sala Constitucional N° 6469-97 el tema no presenta mayores dudas:

“XII.- Lugares de interés turístico.- No estima la Sala que sea inconstitucional la participación del Instituto Costarricense de Turismo, en lo que se refiere a declarar de interés turístico los establecimientos, para que se les conceda una patente especial de cierre indefinido. Como quedó dicho, la Ley 7633, en su artículo 2, al definir la Categoría F, corrigió el yerro original que otorgaba a las gobernaciones la facultad de conceder ellas las licencias o "patentes especiales", señalando ahora, como debe ser, que les corresponde a las municipalidades. La calificación del interés turístico, le corresponde al Instituto Costarricense de Turismo, pero su opinión, no puede ser vinculante para la municipalidad, que podrá o no dar la licencia especial, pero en todo caso, mediante un acto motivado.” Amén de lo anterior, existe base normativa para que este punto no genere mayores conflictos de interpretación: al efecto, podemos citar la Ley N° 1917 del 30 de julio de 1955, en especial su artículo 5° (Creación del Instituto Costarricense de Turismo); la Ley N° 6990 del 15 de julio de 1985 (Incentivos para el Desarrollo Turístico) y el Decreto Ejecutivo N° 25226-MEIC-TUR de 15 de marzo de 1996 (Reglamento de Actividades y Empresas Turísticas) que en su artículo primero confirma: “El presente Reglamento tiene por finalidad regular el otorgamiento de declaratorias turísticas a las empresas y actividades que clasifiquen como turísticas. Dicha clasificación será facultad exclusiva del Instituto Costarricense de Turismo.” Valga, entonces, dejar sentada nuestra posición que no es competencia municipal el otorgamiento de la declaratoria de interés turístico (con las consecuencias que tal calificación puede acarrear en el resto del ordenamiento jurídico -vg el inciso d) del artículo 9 del Reglamento a la Ley de Licores-) para locales o negocios que operen en su jurisdicción territorial.

4. El inciso f) del artículo 2° de la Ley N° 7633 presenta una redacción que podría generar dudas en cuanto que la declaratoria de interés turístico a cargo del Instituto Costarricense de Turismo genere la obligación, para la municipalidad donde se asienta el negocio así calificado, a otorgar una patente para la venta de licores. Recordemos que tal disposición indica: “Categoría F: Establecimientos de las categorías A, B y C, declarados de interés turístico en los que se expendan, al detalle, bebidas alcohólicas para ser consumidas allí mismo, que reúnan los requisitos indicados por el Instituto Costarricense de Turismo. Las licencias para esta categoría serán adjudicadas por la respectiva municipalidad, previa aprobación de este Instituto. A esta categoría no se aplica restricción alguna en el horario para vender bebidas alcohólicas. En ningún caso podrá otorgarse esta licencia a hoteles sin registro de huéspedes.” Sin embargo, en nuestro criterio, la intención del legislador al momento de promulgar la Ley N° 7633 no fue introducir una excepción adicional al sistema de asignación de patentes para la venta de licor.

En primer lugar, no debe perderse de vista que la Ley N° 7633 fue adoptada por el Congreso con la finalidad expresa de regular los horarios de venta de licor, así como tutelar la no venta a menores de edad de tales productos. No fue la intención del legislador excepcionar la regla contenida en la Ley sobre la venta de licores en cuanto al procedimiento para obtener la patente para dicho expendio. Esta afirmación la derivamos de la revisión del expediente legislativo (N° 11938) donde se discutió y aprobó la Ley N° 7633. Por ende, debe interpretarse que la mención que se hace en el sentido de que la municipalidad adjudicará la licencia previa aprobación del Instituto Costarricense de Turismo no implica otorgar una nueva patente, sino permitir que la ya otorgada a esos establecimientos les faculte para expender licores sin restricción de horario.

Por otra parte, es claro que los establecimientos a que se refieren las categorías A, B y C del tantas veces mencionado artículo 2 de la Ley N° 7633, antes de optar por la declaratoria de interés turístico, deben estar operando con una patente de licores. Esta interpretación es conforme con la necesidad de integrar el sentido de las normas por el contexto donde se ubican, así como en relación con el resto del Ordenamiento Jurídico. En tal línea de razonamiento, obsérvese que las modificaciones que introdujo la Ley N° 7633 a la Ley sobre la venta de licores implicaron la derogación de disposiciones de ésta última atinentes a regulaciones particulares de horarios (artículos 27, 34 y 35 de la Ley N° 10), amparados en “patentes especiales”. Estas últimas no eran más que “autorizaciones” para la venta de licor en horarios distintos a los que se aplicaban al resto de las patentes, aspecto que es el que viene a modificar las prescripciones de la Ley N° 7633.

Cabe indicar, además, que consultada la Dirección Jurídica de ICT sobre el tema, ese Departamento se manifestó en iguales términos que los expuestos anteriormente, esto es, que la categoría F responde a una autorización de horario dirigida a una serie de establecimientos específicos que cuenten, previamente, con una patente de licores y con la posterior declaratoria de interés turístico, requisitos que los faculta a iniciar el tramite de inclusión en dicha categoría F: “Para obtener dicha patente, el establecimiento debe contar con la patente de licores respectiva y con la Declaratoria Turística así como una aprobación previa del Instituto. Así el artículo 20 del Reglamento de Empresas y Actividades Turísticas (...)” Instituto Costarricense de Turismo. Dirección Jurídica. Oficio DL-605-2001 de 28 de junio del 2001.

En esta misma línea de razonamiento, la Procuraduría General indicó:

“En cuanto a las patentes de licores de tipo especial, sin limitación de cierre, en áreas turísticas de la zona marítimo terrestre, caso de Playas del Coco, la Procuraduría en otras oportunidades ha destacado la necesidad de contar con la aprobación anterior del Instituto Costarricense de Turismo, calificando como defecto grave la omisión de ese requisito (dictámenes C-242-81, 2-126-81, 2-137-81, 168-81, 2-178-81, 1-135-82.

En los dictámenes C-242-81 y 2-137-81 la Procuraduría estimó que el otorgamiento de patentes de licores por la Municipalidad, sin haber implementación de Plan Regulador, ni contrato de concesión, acarreaban serios vicios del acto y la Municipalidad debía iniciar los trámites procedentes para dejarlos sin efectos.

Esos pronunciamientos partían de la aplicación de distintos artículos, hoy derogados; a saber: 96 y 98 del Código Municipal de 1970, 27 de la Ley de Licores y 24 del Reglamento de Empresas y Actividades Turísticas, Decreto N° 9387-MEIC.

En la actualidad las disposiciones correspondientes en el nuevo Código Municipal son: el artículo 79, que instituye el deber de contar con licencia municipal para ejercer cualquier actividad lucrativa. Se obtiene "mediante el pago de un impuesto", durante todo el tiempo en que ésta se ejerza o por el lapso en que se tenga la licencia, aunque aquella no se realice. El artículo 81, que enumera los casos en que puede denegarse la solicitud de licencia para el ejercicio de actividades lucrativas: si la actividad es contraria a la ley, la moral, las buenas costumbres, "cuando el establecimiento no haya llenado los requisitos legales y reglamentarios o cuando la actividad, en razón de su ubicación física, no esté permitida por las leyes" o reglamentos municipales vigentes. Artículo 82, que exige la aprobación municipal de los traspasos de licencias municipales. Y el 83 remite el impuesto de patentes y la licencia para la venta de licores al menudeo a normación especial.

A la legislación ya citada, se agrega: El Reglamento a la Ley de Licores, Decreto N° 17757-G, del 28 de setiembre de 1987, del que se declararon inconstitucionales los artículos 1, 3 y 5 (Sala Constitucional; sentencia N° 6469-97), y no contiene disposiciones relevantes para el caso.

La Ley de Regulación de Horarios de Funcionamiento en Expendios de Bebidas Alcohólicas, N° 7633 de 26 de setiembre de 1996, artículo 2°, letra F, sobre la categoría especial para los establecimientos declarados de interés turístico, en los que se expendan al detalle bebidas alcohólicas, sin restricción de horario. Exige que las licencias sean adjudicadas por la respectiva Municipalidad, previa aprobación del ICT (art. 2° f y pfo.7°). Por la nueva regulación que hace, derogó los artículos 27, 34 y 35 de la Ley sobre la Venta de Licores (vid. art. 11).

El Reglamento de Empresas y Actividades Turísticas, Decreto vigente N° 25226 del 15 de marzo de 1996, reformado por los Decretos 26843 del 2 de marzo de 1998 y 29058 de 6 de noviembre del 2000 (artículo 20, texto actual) reitera que "sólo los establecimientos declarados turísticos podrán optar a las patentes categoría F" del artículo 2° de la Ley 7633, con aprobación del ICT, antes del otorgamiento de la patente por la Municipalidad. Entre los documentos que deben aportarse en el trámite señala el título de propiedad donde se desarrollará el proyecto o contrato de arrendamiento o concesión, según sea el caso, para las empresas dedicadas al hospedaje turístico (art. 10 inc. g).

El mismo Reglamento aclara que "la declaratoria de empresa o actividad turística no otorga los beneficios establecidos en la Ley de Incentivos para el Desarrollo Turístico N° 6990 y su Reglamento. A efecto de conseguir esos beneficios "deberán realizarse los trámites y procedimientos de un contrato turístico una vez obtenida la declaratoria turística" (art. 9).

Por su parte, La Ley de Incentivos para el Desarrollo Turístico, N° 6990 de 15 de julio de 1985, respeta expresamente, en el artículo 16, los alcances de la Ley de Zona Marítimo Terrestre, e incluye, entre los beneficios que pueden otorgarse a ciertas actividades turísticas, como servicios de hotelería, "la concesión de patentes municipales que requieran las empresas para el desarrollo de sus actividades"; sea, las patentes comunes u ordinarias (art. 7 inciso a, punto iv).

Artículo que reproduce su Reglamento, Decreto N° 24863-H-TUR de 5 de diciembre de 1995, en el numeral 30, inciso c), advirtiendo que la patente de licores obtenida bajo estas condiciones no podrá utilizarse en un establecimiento distinto. El contrato de incentivos turísticos lo otorga el ICT, luego de la aprobación de la Comisión Reguladora de Turismo (art. 4°; Ley 6990).

De lo anotado se desprende que si bien el otorgamiento de licencias de comercio y para la venta de licores al menudeo, con expedición de patentes, es atribución de la Municipalidad, ello no procede cuando la solicitud tiene por fin una actividad a desarrollar en la Zona Pública, de uso común, en la cual, por regla, está prohibido a los particulares ejercer derecho alguno u ocupaciones especiales. El artículo 63, en relación con el 20, de la Ley 6043, sanciona con prisión al funcionario que otorgare concesiones o permisos de ocupación contra sus disposiciones o leyes conexas. A la vez, la situación se enmarcaría dentro de los supuestos de denegatoria de licencia que prevé el Código Municipal (art. 81; 99 del Código anterior), por ser la actividad no permitida por ley y contraria a ésta, dada la ubicación física, titularidad pública y destino de los bienes. (Sobre la responsabilidad de los gobiernos locales por el uso indebido de las patentes, infracciones al régimen jurídico y excesos que se cometan, cfr. Sala Constitucional, voto 6469-97).

Por las mismas razones y al no haber contrato de concesión que respalde la actividad, de acuerdo con la nota recibida, tampoco estaríamos ante patentes especiales de licores sin limitación de horario, con previa aprobación del ICT, ni menos aún de beneficios otorgados al amparo de un contrato de incentivos turísticos suscrito con ese Instituto.” (Dictamen C-077-2001 de 19 de marzo del 2001) Dígase, a modo de conclusión, que la declaratoria de interés turístico es una competencia que ejercita el Instituto Costarricense de Turismo sobre locales que solicitan tal calificación. Si dichos lugares expenden licor, deberán contar con una patente de licores de las que se regulan en la Ley N° 10 de 7 de octubre de 1936. Luego de la obtención de la declaratoria, el interesado puede acudir a la Municipalidad para solicitar se le conceda una patente de la categoría f) que regula la Ley de Regulación de Horarios de Funcionamiento en Expendios de Bebidas Alcohólicas, licencia que tiene como implicación la libertad de horario que regula dicho inciso. El otorgamiento de esa licencia para operar sin restricción de horario no puede equiparase a la obtención de una patente adicional o nueva que autoriza la venta de licores.” (Dictamen C-325-2005 del 16 de setiembre del 2005) Por otra parte, no está de más recordar que el ejercicio de este tipo de competencias discrecionales de las municipalidades no está exclusivamente referido a la materia de patentes de licores. En el Código Municipal encontramos una norma de similar naturaleza, el artículo 81, sobre el cual hemos indicado:

“A pesar de lo anterior, y atendiendo la mención que se hace del artículo 81 del Código Municipal, esta Procuraduría General se permite reseñar un criterio que puede servir de guía a la Municipalidad consultante. El mismo está contenido en el dictamen C-271-2000 del 8 de noviembre del año 2000, y que, en lo indicado, concluyó:

“III.- SUPUESTOS EN LOS QUE CABE DENEGAR UNA SOLICITUD DE LICENCIA PARA EL EJERCICIO DE UNA ACTIVIDAD COMERCIAL La consulta que nos ocupa tiene por objeto determinar si el Concejo Municipal de Heredia puede, en ejercicio de la discrecionalidad administrativa y argumentando razones de interés público, rechazar los permisos para la celebración de ferias comerciales en el Palacio de los Deportes.

Sobre el particular, debemos señalar que si bien el ejercicio del comercio no es un derecho absoluto, sólo puede ser objeto de regulación -y aún de restricciones cuando se encuentren de por medio intereses superiores-- siempre que no se traspasen los límites de razonabilidad y proporcionalidad constitucionales. Así lo ha reconocido en la Sala Constitucional en reiterada jurisprudencia. Por ejemplo, en sentencia n.° 1195-91, de las 16:15 horas del 25 de junio de 1991, señaló:

"I.- El artículo 46 de la Constitución Política, que se cita como violado, consagra el principio de libertad empresarial. Dispone la referida norma, en lo que interesa, que «Son prohibidos los monopolios de carácter particular y cualquier acto, aunque fuera originado en una ley, que amenace o restrinja la libertad de comercio, agricultura o industria». En tesis de principio, una interpretación literal podría llevarnos al error de sostener que esa libertad -en cuanto tal- se encuentra sustraída de todo tipo de regulación o limitación por parte del Estado y, en consecuencia, estimarlas violatorias de la Carta Fundamental, lo cual es desacertado. En ese orden de ideas cabe advertir que las normas constitucionales deben interpretarse de manera armónica, de tal forma que se compatibilicen bajo el mismo techo ideológico que las informa. Así, el artículo 28 párrafo segundo de la Constitución, dispone que «Las acciones privadas que no dañen la moral o el orden públicos, o que no perjudiquen a terceros, están fuera de la acción de la ley». Dicha norma, interpretada sistemáticamente con la anteriormente transcrita, nos permite concluir que la libertad de comercio es susceptible de regulación por parte del Estado, siempre y cuando -claro está- no traspase los límites de razonabilidad y proporcionalidad constitucionales. En ese mismo sentido, esta Sala ha potestades reglamentarias para restringir la libertad o derechos fundamentales, y la pérdida de las legislativas para regular las acciones privadas fuera de las excepciones de ese artículo en su párrafo 2, el cual crea, así una verdadera «reserva constitucional» en favor del individuo a quien garantiza su libertad frente a sus congéneres, pero, sobre todo, frente al poder público». (véase la sentencia No. 1635-90 de las 17:00 Hrs. del 14 de noviembre de 1990). Esa misma garantía la encontramos desarrollada en el artículo 19 de la Ley General de la Administración Pública, el cual dispone:

«1.- El régimen jurídico de los derechos constitucionales estará reservado a la ley, sin perjuicio de los reglamentos ejecutivos correspondientes .

2- Quedan prohibidos los reglamentos autónomos en esta materia».

En el fallo transcrito supra, se expresó a ese respecto que «...no es cualquier tipo de disposición estatal la que puede limitar esas acciones privadas dentro de las excepciones previstas por dicho artículo 28, sino únicamente las normativas con rango de ley, excluyéndose así, «reglamentos autónomos», dictados por el mismo Poder Ejecutivo, o por las entidades descentralizadas para la autorregulación de sus funciones, o servicios, lo mismo que por cualquier otra norma de igual o menor jerarquía». En consecuencia, el artículo 28 Constitucional (interpretado en sentido contrario), nos permite concluir que las acciones que dañen la moral o el orden público o que perjudiquen a terceros serán susceptibles de regulación por parte de la Asamblea Legislativa, y no el Poder Ejecutivo por vía de Decreto, pues ello sería transformar la libertad de comercio, en un vano intento de protección a los derechos del individuo, con abierta violación de la Carta Fundamental. Dentro de la jerarquía de las fuentes, solo la Ley puede establecer limitaciones a ese derecho fundamental acordado por la Constitución al individuo, pues entenderlo de otra manera sería romper el equilibrio entre autoridad y libertad, propio de todo Estado de Derecho." (Lo resaltado en negrita y sublineado no es del original).

Como bien apunta la Sala, la libertad de comercio es susceptible de regulación por parte del Estado; no obstante, por tratarse de un derecho fundamental, sólo podría limitarse mediante ley formal y en aquellos casos en que su ejercicio sea contrario a la moral, al orden público o perjudique a terceros.

Congruente con lo anterior, el artículo 81 del Código Municipal se encarga de establecer las causas o motivos por los cuales se puede denegar una licencia municipal:

"La licencia municipal referida en el artículo anterior solo podrá ser denegada cuando la actividad sea contraria a la ley, la moral o las buenas costumbres, cuando el establecimiento no haya llenado los requisitos legales y reglamentarios o cuando la actividad, en razón de su ubicación física, no esté permitida por las leyes o, en su defecto, por los reglamentos municipales vigentes".

De la norma transcrita se desprende, expresamente, que una solicitud para el ejercicio de una actividad lucrativa o comercial sólo podría ser denegada por la Municipalidad respectiva si se presenta alguno de los siguientes supuestos: a) que la actividad que se pretenda desarrollar sea contraria a la ley, la moral o las buenas costumbres; b) que el establecimiento no reúna los requisitos legales y reglamentarios; y c) que la actividad, en razón de su ubicación física, no esté permitida por las leyes o, en su defecto, por los reglamentos municipales vigentes.

Sobre el particular, la Sala Constitucional ha señalado que "La negativa motivada a otorgar una patente o licencia no constituye, por si sola, una lesión a algún derecho fundamental del interesado, pues, aparte y además del razonamiento expuesto en los párrafos anteriores, es dable señalar que el otorgamiento o no de un permiso, fundamentalmente, obedece al cumplimiento de una serie de requisitos por parte del interesado, hecho este último que determina, en forma definitiva, la decisión de un sentido o en otro, previo bastanteo de las condiciones del solicitante y las circunstancias de tiempo y lugar, de tal modo que si el petente no los cumple o las circunstancias apuntadas no lo permiten, no podría en consecuencia concederse el permiso, sin que la negativa, en su caso, pueda estimarse como una pena o represión, ya que afirmar lo contrario implicaría negarle a la administración la facultad de control sobre la actividad, pudiendo cualquier persona desempeñarla en la forma que mejor le plazca y donde lo estime conveniente, lo que resultaría atentatorio de los derechos fundamentales de los demás ciudadanos y la propia vida en sociedad" (Sentencia n.° 6747-93, de las 15:12 horas del 22 de 1993).

En otra sentencia posterior, la misma Sala indicó:

"(...) a fin de que se extienda una licencia municipal es claro que el administrado debe contar con una serie de requisitos establecidos por ley, por ello, el hecho de que en este caso concreto no se le haya otorgado la patente solicitada en razón de que la zona en que se encuentra es residencial, no es violatorio de sus derechos fundamentales, pues existen disposiciones que regulan la actividad comercial que pretende desarrollar y corresponde a la Administración velar porque se cumplan las condiciones adecuadas en los locales comerciales, sin que ello coarte el derecho del libre ejercicio del comercio, derecho que, en todo caso, no es absoluto y que puede ser objeto de reglamentación y aún de restricciones cuando se encuentran de por medio intereses superiores, como lo son, el problema de ubicación y posibles ruidos en áreas residenciales." (Voto n.° 960-96, de las 9:33 horas del 26 de febrero de 1996).

De las resoluciones transcritas se desprende que para obtener una licencia o autorización municipal para el ejercicio de una actividad comercial, el interesado deberá cumplir no sólo con los requisitos que al efecto disponga el ordenamiento jurídico; sino que, además, la Administración Municipal deberá valorar las circunstancias de tiempo y lugar donde se pretenda desarrollar la actividad comercial que interese a fin de determinar si es permitida.

Ahora bien, por tratarse del ejercicio de un derecho fundamental, las municipalidades no podrían limitar o denegar una licencia comercial por causas ajenas a las que expresamente establece el artículo 81 del Código Municipal, antes transcrito.

Y si bien, la valoración de conceptos jurídicos indeterminados como "moral", "orden público" y "buenas costumbres" permite cierta discrecionalidad administrativa, es criterio de la Procuraduría General de la República que el otorgamiento de licencias municipales es, en tesis de principio, una potestad reglada. Es decir, en el tanto el interesado en ejercer una determinada actividad comercial reúna los requisitos que establece el ordenamiento jurídico y las circunstancias de tiempo y lugar donde pretenda desarrollarla lo permitan, no podría la Administración Municipal denegarla.

Por lo demás, en el supuesto en que presente una de las causales por las que cabe denegar una licencia comercial, la municipalidad respectiva deberá comunicarlo al interesado mediante acto debidamente motivado, en el cual deberá hacer constar las razones de hecho y de derecho por las que deniega la solicitud.” En un reciente dictamen se reiteraron estos criterios del siguiente modo:

“De las resoluciones transcritas (se refiere a los votos de la Sala Constitucional números 960-96 y 6774-93, ya reseñados en la anterior cita) se desprende que para obtener una licencia o autorización municipal para el ejercicio de una actividad comercial, el establecimiento deberá cumplir no sólo con los requisitos que al efecto disponga el ordenamiento jurídico; sino que, además, la Administración Municipal tendrá que valorar las circunstancias de tiempo y lugar donde se pretenda desarrollar la actividad comercial que interese, a fin de determinar si es permitida.

Ahora bien, por tratarse del ejercicio de un derecho fundamental, como es la libertad de comercio, las municipalidades no podrían limitar o denegar una licencia comercial por causas ajenas a las que legal disponga un requisito adicional.” (Dictamen C-259-2002 del 30 de setiembre del 2002) Destaca este Órgano Asesor la importancia que tiene la obligación de motivar (en la inteligencia del artículo 136 de la Ley General de la Administración Pública) adecuadamente el acto administrativo que llegue a resolver, negativamente, la petición de un administrado tendente a que se le autorice una patente, cuando para tal fin ha cumplido los requisitos contenidos en el Ordenamiento Jurídico. Ello por cuanto, en casos donde se involucren conceptos jurídicos indeterminados como lo son “moral” y “buenas costumbres” que recoge el artículo 81 del Código Municipal, es obligación de la Municipalidad acreditar y razonar adecuadamente el porqué de una determinada petición podría poner en peligro a los mismos. De ello se deriva que no exista una regla predeterminada para situaciones similares o análogas, siendo, antes bien, una obligación que recae en la Corporación Municipal el analizar, en cada caso, las particularidades y características de la petición, y en aplicación de los parámetros elementales de justicia, la lógica y la conveniencia (artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública) al tomar la decisión que, para ese caso en concreto, mejor satisfaga aquellos bienes tutelados.” (Dictamen C-306-2002 del 12 de noviembre del 2002) Viene de lo expuesto la posibilidad de hacer una serie de aclaraciones que son de interés para la presente opinión jurídica:

1. Las municipalidades podrán aplicar la excepción de la distancia mínima que contempla el inciso d) del artículo 9 del Reglamento a la Ley de Licores en aquellos casos de restaurantes declarados por el Instituto Costarricense de Turismo como “de interés turístico”.

2. La declaratoria realizada por el Instituto Costarricense de Turismo no vincula a la Municipalidad.

3. A los efectos de resolver la petición, deberá el ente corporativo motivar adecuadamente la decisión que llegue a adoptar, pues implica una restricción a un derecho fundamental.

4. No se aprecia que la potestad discrecional que se faculta a la municipalidad en el precitado inciso d) violente el principio de seguridad jurídica o de regulación mínima, en tanto el deber de motivación obliga a la corporación a hacer explícitas las razones y los criterios en los que sustentaría la eventual denegatoria de la excepción de distancias. Obviamente, ese criterio podrá ser revisado por la autoridad judicial correspondiente, tal y como lo facultan de modo expreso los artículos 15 y 16 de la Ley General de la Administración Pública.

5. Atendiendo a la naturaleza de la petición que está implícita en el caso del inciso d) que se analiza, es dable afirmar que resultaría de difícil concreción un manual o reglamento que venga a prever todos los supuestos en que cabe la aprobación de una solicitud que formule un restaurante de interés turístico para que se le excepcione de las distancias que prescribe el Ordenamiento Jurídico. Nótese, a modo de ejemplo, que si bien el negocio comercial puede significar un mecanismo de fomento de la actividad turística y, por demás, de oportunidades laborales para quienes en él trabajen, también lo es que la ubicación propuesta sea una en la que ya existen otros lugares autorizados para la venta de licores (incremento de la oferta), o bien, que se planee ubicarlo contiguo a una iglesia, un centro educativo, o una instalación deportiva. Es claro que en esos casos hipotéticos, la Municipalidad deberá proceder a un examen exhaustivo de las condiciones espaciales y de infraestructura propuestas, así como de la cantidad de personas que utilizan los lugares reseñados en el inciso a) y de la magnitud de las operaciones que realizará el negocio. Ciertamente, en ese tipo de casos, se revela con claridad la importancia de que se obligue a la Municipalidad a ponderar todos esos factores en una forma razonada y lógica, a través del acto administrativo que resuelva la gestión.

6. Por último, obsérvese que, tal y como está redactada la norma que se glosa, la sola circunstancia de la declaratoria de interés turístico no viene a implicar una autorización indefinida e inmodificable para el restaurante. La norma contempla el hecho de que la actividad principal de ese local se convierta en una exclusivamente dirigida a la venta de licor. En tal caso, se autoriza a la revocatoria de la ubicación concedida. Es claro, para esta Procuraduría General, que tal atribución se indica como una medida de garantía de que el local efectivamente va a tener una actividad principal dirigida a la venta de comida, con determinadas características de calidad y servicios, que lo hacen promocionable para los turistas que visitan al país. Pero ni aún esa circunstancia podría desconocer el hecho de que, ante un incremento de la actividad secundaria de venta de licores, al punto que supere a la principal de la comida, deba revocarse la autorización en aras de respetar los parámetros legítimos y constitucionalmente válidos que contiene el inciso a) del precitado artículo 9, evitando así el fraude de ley y haciendo efectivo el principio jurídico de la buena fe (artículos 20 y 21 del Código Civil).

III. Conclusión

La competencia discrecional que contempla el inciso d) del artículo 9 del Reglamento a la Ley de Licores debe ser aplicada de forma tal que la resolución que adopte la municipalidad en torno a una petición para que se de una excepción a las distancias mínimas que en ese mismo artículo se regulan revele el proceso lógico y razonable a través del cual el ente corporativo resuelva la aceptación o denegación de la solicitud. En otras palabras, se trata de un acto que debe ser debidamente motivado (artículo 136 de la Ley General de la Administración Pública), en aras de tutelar los derechos del administrado, el que, de considerar que se han incumplido los principios básicos aplicables al ejercicio de la potestad discrecional, puede acudir a la vía jurisdiccional para discutir la legalidad de la decisión adoptada.

Sin otro particular, me suscribo, Iván Vincenti Rojas PROCURADOR ADMINSITRATIVO