Impropriety of economic compensation for prohibition under Article 123 of Law 8131Improcedencia de compensación económica por prohibición del artículo 123 de la Ley 8131

Opinion: 336 of 09/07/2005 C-336-2005 San José, September 7, 2005 Mr. David Fuentes Montero Acting Minister of Finance S. D.

Dear Sir:

With the approval of the Deputy Attorney General of the Republic, I refer to your official letter DM-1161-2005, dated July 28 last, through which you request us to render the opinion provided for in Article 173 of the General Public Administration Law, for the annulment in the administrative venue of the act materialized in official letter CLAS-009-2003 of January 7, 2003, by means of which the employee XXX was granted payment of an additional 65% over her base salary as economic compensation for the prohibition on the private practice of the profession; this based on the provisions of Article 123 of the Financial Administration of the Republic and Public Budgets Law - No. 8131 of September 18, 2001.

I.- Background.

From the documents on file in the administrative record submitted together with the matter before us, the following facts of interest for the resolution of this matter can be extracted:

· By unnumbered official letter of October 24, 2002, XXX, General Coordinator of the Technical Unit of Financial Resources of the Ministry of Finance, requested the Technical Unit of Human Resources the economic recognition, retroactively to the publication of the Financial Administration of the Republic and Public Budgets Law - No. 8131 of September 18, 2001 -, of the item corresponding to payment for the prohibition on practicing liberal professions outside the position (Article 123 of the cited Law No. 8131) (Files 29 and 30).

· By official letter CLAS-1306-2002 of November 8, 2002, the Technical Unit of Human Resources consults the Legal Advisory Office of the General Administrative and Financial Directorate of the Ministry of Finance, whether the Budget Officer can be considered as a participating body in the budget process, and if so, whether they are entitled to be remunerated for the prohibition according to Article 123 of Law No. 8131. (Files 32 and 33).

· According to opinion DGAF-1181-2002 of December 2, 2002, the Legal Advisory Office of the General Administrative and Financial Directorate of the Ministry of Finance concludes that the Head of the Technical Unit of Financial Resources of said Ministry is part of the Financial Administration, and even though budgetarily they belong to a different code because they are in the Central Administration program, they are indeed subject to the prohibitions established in Article 123 under discussion. (Files 1 to 6).

· In accordance with the foregoing and based on Law No. 8131 and report DGAF-1181-2002 of December 2, 2002, from the Legal Advisory Office of the General Administrative and Financial Directorate of the Ministry of Finance, the Technical Unit of Human Resources declares position 009252, General Coordinator 2, budget code 13200010001, subject to the prohibition on the professional practice, and recognizes payment of economic compensation for said concept to employee XXX; this by official letter No. CLAS-009-2003 of January 7, 2003 (Files 7 and 8).

· By circular No. DG-005-2003 of March 27, 2003, signed by MSc. Francisco Chang Vargas, Director of Technical Standardization of the General Directorate of Civil Service, it is stated, among other things, that: "Article 123 of the Law of interest imposes limitations, inter alia, on the practice of liberal professions outside the position (...) on the heads of the subsystems of the Financial Administration and the other officials belonging to them (among whom are the so-called Financial Directors and Budget Officers (...) In order to recognize the economic compensation derived from the prohibition on the private practice of the profession, it is necessary not only a norm establishing the limitation, but also that there exist a legal provision that expressly authorizes the respective salary payment (...) In the case of the limitations to which the persons cited in numeral 3 of this circular letter are subject under Article 123 of Law No. 8131, there is no norm authorizing any economic compensation for said 'prohibition', limitation, or impediment; therefore, it is not appropriate to grant that salary component (...)". (Files 9 and 10) · The General Coordinator of the Technical Unit of Human Resources, by official letter DGAF-468-2003 of April 28, 2003, addressed to the Director of Technical Standardization of the General Directorate of Civil Service, sets forth the reasons why she does not share what is stated in the aforementioned Circular Letter No. DG-005-2003. (Files 11 to 15).

· By official letter No. IT-NT-093-2003 of May 28, 2003, the Director of Technical Standardization of the General Directorate of Civil Service states that payment for the prohibition will only proceed insofar as there is an express law authorizing it (File 16).

· By official letter CLAS-756-2003 of June 17, 2003, and based on what is established in the aforementioned official letter No. IT-NT-093-2003, the Coordinator of the Technical Unit of Human Resources of the Ministry of Finance informs employee XXX that the benefit or economic compensation for the prohibition granted would be eliminated from July 1, 2003 (File 17).

· Employee XXXX filed a petition for revocation with subsidiary appeal against said official letter (File 34).

· By resolution No. CLAS-851-2003 at 11:00 a.m. on July 15, 2003, the Technical Unit of Human Resources of the Ministry of Finance declares the petition for revocation with subsidiary appeal without merit (Files 36 and 37).

· On July 24, 2003, employee XXX, together with another colleague, filed an amparo action against that Ministry, by virtue of the provisions in the aforementioned official letter CLAS-756-2003 of June 17, 2003, which eliminated the prohibition item.

· By resolution No. 2004-09223 at 3:31 p.m. on August 25, 2004, the Constitutional Chamber declares the aforementioned amparo action with merit and annuls the acts contained in official letters CLAS-756-2003 and CLAS-760-2003, both of June 17, 2003, as well as official letter No. IT-NT-093-2003 of May 28, 2003. It should be noted that in said ruling, the Chamber expressly warns the Administration of the need to initiate an ordinary administrative proceeding for the review or ex officio annulment of administrative acts, pursuant to Article 173 of the General Public Administration Law, or failing that, to establish a lesividad process (Articles 10 and 35 of the Regulating Law of the Contentious-Administrative Jurisdiction), if applicable (Files 19 to 28).

· By official letter CLAS-1360-2004 of November 4, 2004, the Coordinator of the Technical Unit of Human Resources of the Ministry of Finance informs the Minister of the matter of what occurred and recommends proceeding against that act that recognizes payment of economic compensation for the prohibition to said employee; this in accordance with the provisions of paragraph 3 of Article 173 of the General Public Administration Law (Files 40 to 42).

· By Agreement No. DM-16-2005 of February 4, 2005, the Minister of Finance appointed the corresponding sole directing body to process the ordinary proceeding aimed at declaring the eventual absolute, evident, and manifest nullity of the act by which economic compensation for the prohibition on professional practice was conferred upon employee XXX; this based on the provisions of Article 123 of the Financial Administration of the Republic and Public Budgets Law - No. 8131 of September 18, 2001 - and report DGAF-1181-2002 of December 2, 2002, from the Legal Advisory Office of the General Administrative and Financial Directorate of the Ministry of Finance. (Files 43 to 48).

· By resolution No. ODP-ICN-001-2005 at 10:15 a.m. on March 14, 2005 - personally notified on March 16, 2005 - (file 57), the directing body of the administrative proceeding carried out the corresponding disclosure and imputation of charges to Mrs. XXX and summoned her to an oral and private hearing (Files 49 to 50).

· According to the minutes drawn up for that purpose, the oral and private hearing took place on the date, time, and place previously indicated, and Mrs. XXX personally attended, providing a written statement and not wishing to add anything else to the record (Files 58 to 61).

· By official letter No. ODP-ICN-002-2005 of April 27, 2005, the directing body renders a final report and recommends that the Minister proceed to request the corresponding legal opinion from the Office of the Attorney General of the Republic (Files 62 to 82).

· By official letter No. 610-2005 at 1:00 p.m. on July 27, 2005, the Acting Minister of Finance accepts the recommendation of the directing body and requests the Office of the Attorney General of the Republic to issue the corresponding legal opinion for the purpose of declaring the eventual absolute, evident, and manifest nullity of the administrative act issued by the Technical Unit of Human Resources by official letter CLASS-009-2003 dated January 7, 2003, insofar as it recognized in favor of the aforementioned employee the economic compensation for the prohibition on the private practice of the profession (Not foliated).

· By official letter No. DM-1161-2005 of July 28, 2005, the Acting Minister of Finance formalizes the aforementioned request for an opinion.

Before carrying out the rigorous analysis required in these cases, we deem it advisable to refer to a series of legal-doctrinal aspects that will allow us to establish whether, in the present case, it is legally possible to legitimately exercise the annulment power provided for in Article 173 of the General Public Administration Law, and the scope it would have.

II.- Article 173 of the General Public Administration Law and the exceptional power to ex officio annul or review favorable administrative acts or acts declaratory of rights.

All administrative action is subject to the principle of legality, encompassing the different norms and principles that make up the legal system. Therefore, subjection to and conformity with that principle of legality will determine the validity of the administrative act, but also the duty of the Administration to ensure the regularity of its own actions; a duty that, as we have indicated, finds limits, especially in relation to acts declaratory of rights, because even though an absolutely null act is considered not to create rights and the Administration is obliged not to apply said act, having to annul it, the truth is that the declaration of nullity of an act is exceptional, particularly when that act generates rights in favor of an administered party.

For the sake of the principle of intangibility of subjective legal situations and the rights of administered parties, the legal system prohibits the Administration from freely withdrawing acts declaratory of rights. Consequently, such withdrawal is exceptional and must also be based on the existence of absolute nullity, in the terms of Article 173 of the General Public Administration Law. This implies that the defect of the act must be of such gravity that it affects public order, which in turn gives rise to the legal duty to withdraw and not execute the act so vitiated. And it is for this reason that the Administration is permitted to exercise its power of self-review. Outside of this circumstance, the Administration is not free to reconsider its own acts. Rather, in the case of absolute nullity that is not evident and manifest, it must resort to the contentious-administrative process, first declaring the act lesivo. Consequently, in the administrative venue, the declaration of nullity is subject to limits and only proceeds insofar as the nullity is absolute in the terms of Article 173 of the Law.

In accordance with the provisions of Article 173 of the General Public Administration Law:

"1.- When the absolute nullity of an act declaratory of rights is evident and manifest, it may be declared by the Administration in the administrative venue, without the need to resort to the lesividad contentious proceeding indicated in Articles 10 and 35 of the Regulating Law of the Contentious-Administrative Jurisdiction, No. 3667, of March 12, 1966, prior to a favorable opinion from the Office of the Attorney General of the Republic.

When the nullity concerns administrative acts directly related to the budget process or administrative procurement, the Office of the Comptroller General of the Republic must render the favorable opinion.

(…)

3.- Before annulling the acts referred to in this article, the final act must be preceded by an ordinary administrative proceeding, in which the principles and guarantees of due process have been observed and all involved parties have been given a hearing.

4.- In the above cases, the opinion must expressly pronounce on the absolute, manifest, and evident nature of the nullity.

5.- The power of ex officio review enshrined in this article shall expire in four years.

6.- The administrative annulment of an act contrary to the provisions of this article, whether due to omission of the required formalities or because the nullity is not absolute, evident, and manifest, shall be absolutely null.

Furthermore, the Administration shall be obliged to pay costs, damages, and losses, without prejudice to the personal liabilities of the acting servant, in accordance with the second paragraph of Article 199.

(...)". (Our emphasis).

As can be inferred, the declaration of absolute, evident, and manifest nullity must be carried out subject to the rules and principles of Due Process. Article 173 of the General Public Administration Law obliges the Administration to first conduct an ordinary administrative proceeding, as it is considered that the regulation of this proceeding fully satisfies the fundamental right to due process and the value of justice. Therefore, the declaration of absolute nullity of an act without subjection to that proceeding is absolutely null in the terms of said Law, but also doubtfully constitutional by virtue of violating due process.

Now, for obvious reasons, we have determined that the provisions of Article 173 transcribed above are intended to regulate the nullity of "acts declaratory of rights"; therefore, they are not applicable to acts of a different nature. That is why the concept of "act declaratory of rights" takes on particular importance.

As is known, an administrative act is a declaration of will made by the Public Administration in the exercise of an administrative power. In the terms of Article 130 of the General Public Administration Law, a free and conscious declaration of will, directed at producing a legal effect determined by the legal system. Then, when that legal effect is to create, recognize, or declare the existence of a subjective right or a consolidated legal situation, we are in the presence of an act declaratory of rights for the effects of Article 173 in question.

Based on the foregoing, we can affirm that an act declaratory of rights is a definitive administrative act, i.e., decisory and imperative, and also favorable, because it produces a positive legal effect in the legal sphere of the administered party, insofar as it recognizes or grants them a right, a faculty, or releases them from a limitation, duty, or burden. And it is casually based on that administered party, and to ensure them the legitimate and effective exercise of the right of defense - which includes the right to be heard, the right to offer and produce evidence, to obtain a reasoned decision, and the right to challenge the administrative decision - that the guaranteeing nature of the procedure established in Article 173 of the General Public Administration Law is established, because undoubtedly, the declaration of absolute nullity of an act creating rights strongly impacts the legal sphere of the administered party (See in this regard resolutions No. 1563-91 at 3:00 p.m. on August 14, 1991, and 4639-2003 at 8:30 a.m. on May 23, 2003, both from the Constitutional Chamber, among many others).

Thus, it is irrefutable in our environment that said procedure has a dual purpose. On one hand, - as we said -: to safeguard the integrity of the rights and interests of administered parties. And on the other, to guarantee that the administrative action, aimed at declaring the nullity of an act declaratory of rights, responds to objective criteria, respects citizens' rights, and is also subject to the legal system.

In short, as we have concluded: the declaration of said nullity must be subject to the provisions of Article 173 of the General Public Administration Law, as long as it concerns an act declaratory of rights (See Opinion C-245-2005 of July 4, 2005, and similarly to all the foregoing, Opinion C-249-2005 of July 7, 2005).

III.- The subjection to the prohibition regime on the private practice of a profession, as an incompatibility in public employment, is a typical example of a burdensome act.

Among the diversity of criteria with which public law doctrine classifies administrative acts, it is of interest to refer to that which bases its differentiation on their content or effects, ultimately, on how they affect the legal sphere of administered parties, into favorable acts and burdensome acts.

In general terms, we can affirm - as explained - that favorable acts are those that expand the legal sphere of citizens, insofar as they favor them by granting a right, a faculty, or releasing them from a burden, and burdensome acts are those that restrict it, imposing on the citizen an obligation, or a new burden, or depriving them of a right or faculty. The former obviously imply an advantage or benefit, the latter a detriment. Favorable acts are identified with acts declaratory of rights, and their importance lies in the strict procedure legally established for their annulment or revocation. Examples: admissions, concessions, authorizations, approvals, dispensations, etc. Burdensome acts are those that restrict the freedom or rights of individuals or impose sanctions on them. Therefore, their production procedure grants many guarantees to citizens: hearing and reasoning process, while on the contrary, their revocation is very easy, with the sole limit that it is not contrary to the public interest, to the principle of equality, and that it does not constitute a dispensation not permitted by the legal system. Examples: orders, expropriations, confiscations, sanctions, etc.

The following quotation serves to illustrate the commented differentiation:

"Those administrative acts that have an external recipient may affect them in two different ways: favoring them, by expanding their legal patrimony, granting or recognizing a right, a faculty, a plus in title or action, releasing them from a limitation, a duty, a burden, thus producing an advantageous result for the recipient; or in the second hypothesis, restricting their previous legal patrimony, imposing a new obligation or burden, reducing, depriving, or extinguishing some right or faculty that was previously intact. The former are favorable acts or those that expand rights and faculties (...); the latter are burdensome or limiting acts" (GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo and FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón. "Curso de Derecho Administrativo, Tomo I, Novena Edición, Civitas Ediciones S.L., Madrid, 1999, p. 560).

Now, as established by our administrative jurisprudence, in the case of restrictions on the private practice of professions - understood as prohibition -, due to the incompatibility regime in public employment, we are not in the presence of acts declaratory of rights, but rather "burdensome acts", insofar as they reduce, deprive, or extinguish some right or faculty of the administered parties, previously intact, and that when they affect substantial rights, they must be legitimized in precepts of statutory rank. For this reason, the guarantor procedure provided for in Article 173 of the General Public Administration Law, as well as the mechanism inherent to administrative self-review, i.e., annulment in the administrative venue, is not applicable in these cases.

To fully illustrate our position, the following quotation is provided:

"(...) it is not possible to accept that the act by which a certain servant is declared subject to a prohibition - even if as a consequence thereof they receive economic compensation - is an act declaratory of rights. On the contrary, it is an act that imposes limitations on the exercise of the general freedom that the person enjoys in their private sphere, even when being a public official. The compensation granted by the legal system in favor of those who cannot privately practice the profession confirms the thesis that the act declaring a specific official subject to said prohibition is not an act declaratory of rights, but rather a burdensome act.

For this reason, the procedure provided for in Article 173 of the General Public Administration Law for the annulment in the administrative venue of an act declaratory of rights is not applicable in this case, because - we insist - it is not an act with those characteristics.

In our environment, the existence of economic compensation in favor of persons subject to a prohibition on the private practice of the profession has led to the mistake of thinking that the act by which an official is declared subject to that prohibition is an act declaratory of rights, which is not correct. Although the payment of economic compensation is an effect of the existence of the prohibition, the former cannot be seen independently of the latter.

Therefore, we consider that the procedure provided for in Article 173 of the General Public Administration Law is not applicable to the matter under analysis, because we are not in the presence of an act declaratory of rights, but rather a burdensome act, which declares a specific prohibition to the detriment of a public servant" (Opinion C-032-2000 of February 17, 2000; similarly Opinion C-307-2002 of November 13, 2002.)

As can be deduced from the foregoing, for the Office of the Attorney General, the act that declares a certain public position subject to the incompatibility regime - understood as prohibition in this case - is a typical burdensome act; and although the payment of economic compensation is an effect of the existence of the prohibition, the former cannot be seen independently of the latter. For this reason, it has been considered that Article 173 of the General Public Administration Law is not applicable in situations where the active Administration seeks to annul that specific burdensome act through that procedural route.

It must be clear that with our position we have not intended to create a sphere or scope of administrative immunity, in which certain acts - in this case those of negative content - cannot be reviewed or challenged; which would obviously violate the widespread doctrinal call for full and universal control of administrative conduct to be recognized and exercised. We have simply established that ex officio review in those cases is legally inappropriate via the special procedure established in Article 173 of the General Law; which does not annul, in any way, the possibility for the administered party to exercise the means of challenge provided for both in said General Law, for the governmental venue, and in the Law of the Contentious-Administrative Jurisdiction, for the jurisdictional venue, and attempt to obtain the annulment of that administrative conduct that illegitimately harms their legal sphere.

IV.- Differentiating elements of the present case and recognition of the existence of mixed administrative acts or acts of mixed content (effect).

Notwithstanding the foregoing, we consider that in the present case, although it is evident that the administrative act by which the position held by Mrs. XXX was declared subject to the prohibition is the same one that granted her recognition of 65% of her base salary as compensation (official letter CLASS-009-2003 dated January 7, 2003, issued by the Technical Unit of Human Resources of the Ministry of Finance), the truth is that we are facing a different circumstance than those analyzed in previous cases. We explain why below.

The background outlined in section I of this opinion substantiates that in the present case, unlike those analyzed in Opinions C-032-2000 and C-307-2002 cited above, the will of the active Administration is and has been to annul the recognition of the economic compensation for the prohibition, not the subjection of the position to the incompatibility regime. That has been the apparent object of the initiated administrative proceeding.

Starting from this conceptual premise - we insist, different from the aforementioned administrative precedents -, we must admit, secondly, that we are facing an administrative act of mixed content or effect; that is, an act that apparently being burdensome (subjection to the incompatibilities regime - prohibition on practicing liberal professions -), produces some positive effect (recognition of the economic compensation for the prohibition on professional practice) by which the individual has seen their legal sphere expanded; which makes it burdensome and partially favorable. Note that the administrative decision materialized in that act does not have merely burdensome content, but produces an important favorable or declaratory effect of right for the administered party.

Recently, the First Chamber of the Supreme Court of Justice itself has recognized, in pertinent part, that: "(...) The act that declares a specific servant subject to a prohibition, even if as a consequence it brings economic compensation, is not an exclusively declaratory act of rights, because it also imposes obligations. It is, rather, a mixed act that declares a specific prohibition to the detriment of the official and, in turn, compensates them with an economic benefit (...)" (Resolution No. 000210-F-2005 at 9:30 a.m. on April 7, 2005).

The previous observation is basic, as it allows us to redirect the necessary legal parameters for the analysis of the present case, according to which, given the undeniable existence of administrative conduct manifested in an apparently burdensome act that generates favorable effects, the possibility must remain open to apply, regarding that eminently favorable content, the special procedure of administrative protection provided for in Article 173 of the General Law, since it is to purely burdensome acts, or to the burdensome content of the mixed act, that this route becomes legally inapplicable.

The foregoing does not imply a rupturing interpretation in our administrative doctrine, but rather a new way of seeing and understanding the content of administrative acts, especially that of mixed or double-effect acts; thus recognizing an undeniable diversity of existing administrative actions, not previously considered, and with which, moreover, we manage to divest ourselves of the rigidity of an isolated and dogmatic classification that has been attributed in doctrine on this matter. We insist that any classification of administrative acts, to be complete, must refer to the inexhaustible and changing legal casuistry. And that is what we intend to do in this case.

Thus, we consider that this matter can and should be examined, regarding its declaratory content of rights, in accordance with the special procedure provided for by Article 173 of the General Public Administration Law; a task we undertake below.

V.- On the administrative proceeding.

It is clear that the intervention that Article 173 of the LGAP grants to the Office of the Attorney General as a legality controller undoubtedly constitutes an additional guarantee for the administered party in cases such as the present, where the Administration seeks to go against its own acts declaratory of rights in the administrative venue, since in that sense, Article 176, subsection 6) of said legal body categorically provides that: "The administrative annulment of an act contrary to the provisions of this article, whether due to omission of the required formalities or because the nullity is not absolute, evident, and manifest, shall be absolutely null. Furthermore, the Administration shall be obliged to pay costs, damages, and losses, without prejudice to the personal liabilities of the acting servant, in accordance with the second paragraph of Article 199".

Therefore, and given that compliance with the substantive rules of administrative procedure constitutes an inexorable duty of public bodies, the observance of which guarantees the administered party not only the adequate and timely protection of their rights, but also the effective exercise of their right of defense, the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República) always undertakes to corroborate in detail all actions aimed at annulling acts declaratory of rights through administrative channels, in order to thereby prevent potential condemnations arising from the administrative annulment of acts declaratory of rights, in contravention of the procedures established in Article 173 of the aforementioned law as guarantees for the administered party.

In this vein, and as can be inferred from the analysis of the administrative file attached to the request before us, there is no doubt that the proceeding initiated by the directing body of the procedure, as an inexorable prerequisite for the administrative declaration of the absolute, evident, and manifest nullity of the administrative act that generated the payment of economic compensation for the prohibition in favor of the public servant XXX, essentially complied with all the guarantees inherent to due process. The foregoing, given that, as can be verified in Section I of this legal opinion (Background), the Minister of Finance, in his capacity as institutional head, ordered the opening of the respective administrative procedure and designated the corresponding directing body, who, after issuing the necessary opening resolution, notified the interested party of the object, nature, and purposes of the proceeding, advising her not only of her right to appeal the decision issued for such purposes and to be accompanied by an attorney of her choice, but also to indicate a place or means for receiving notifications and to submit exculpatory evidence, as well as the consequences of her eventual failure to appear. From that point onward and throughout the proceeding, the interested party not only had the opportunity to fully access the information and background of the administrative file, but also had broad participation in it. During the legally mandated hearing, she was heard, presented her arguments, and provided the evidence she deemed pertinent.

Thus, the administrative file reflects compliance with all the stages and substantive formalities that constitute due process in administrative matters.

It remains then to determine whether the act by which the payment of economic compensation for the prohibition was recognized and made effective to the interested party, based on the request she submitted, proves to be substantially inconsistent with the legal system, to the extent that it contains defects that constitute an absolute, evident, and manifest nullity.

VI.- The absolute, evident, and manifest nullity.

Under the terms of Article 173 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública, LGAP), it is a fact that in order to exercise the power of administrative self-review (autotutela administrativa), by virtue of which it is feasible to declare the nullity of an act declaratory of rights through administrative channels, it is not sufficient that the act is vitiated by absolute nullity, but rather, this nullity must also be evident and manifest; that is, not any degree of invalidity or nullity authorizes the ex officio annulment of an administrative act declaratory of rights to be decreed, given that the legal system requires that certain specific and aggravated characteristics or connotations concur to qualify it (See, among others, resolution No. 2004-01003 of 14:40 hours on February 4, 2004, from the Constitutional Chamber (Sala Constitucional)).

Therefore, it is important to recall that this type of nullity is characterized by being easily perceptible, as "it refers to the existence of defects in the act that are notorious, clear, requiring little effort and analysis for their verification, since the defect is evident, ostensible, making the declaration of absolute nullity of the act a logical, necessary, and immediate consequence, given the certainty and palpable evidence of the serious defects afflicting the act in question" (Legal Opinion C-104-92 of July 3, 1992). In other words, this nullity not only implies the absence of an essential element of the administrative act, but it is one that is patent and notorious, such that it is discovered by the mere comparison of the administrative act with the legal norm, without needing to resort to interpretation or exegesis (see among many others, C-200-83 of June 21, 1983, C-019-87 of January 27, 1987, C-062-88 of April 4, 1988, C-194-91 of December 3, 1991, C-104-92 of July 3, 1992, C-045-93 of March 30, 1993, C-165-93 of November 18, 1993, C-037-95 of February 27, 1995, C-051-96 of March 28, 1996, C-047-2000 of February 29, 2000, C-055-2000 of March 20, 2000, C-109-2000 of May 17, 2000, C-126-2000 of June 2, 2000, C-007-2002 of January 8, 2002, C-130-2002 of June 4, 2002, C-205-2002 of August 14, 2002, C-280-2003 of September 19, 2003, C-317-2003 of October 7, 2003, C-356-2003 of November 13, 2003, and C-089-2005 of March 1, 2005).

In this regard, the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice has indicated that:

"IV.- Evident and manifest nullity as a prerequisite enabling public administrations to exercise their power of ex officio annulment of administrative acts favorable to the administered party. Not any degree of invalidity or nullity authorizes a public entity or body to decree the ex officio annulment of an administrative act declaratory of rights for an administered party, given that the administrative legal system requires that certain specific and aggravated characteristics or connotations concur to qualify it. The nullity that justifies ex officio review must have such transcendence and magnitude that it must be, in accordance with the provisions of section 173, paragraph 1, of the General Law of Public Administration, 'evident and manifest.' What is evident and manifest is that which is patent, notorious, ostensible, palpable, clear, certain, and which offers no margin for doubt or which does not require a dialectical or logical process or effort of verification to discover it, precisely because of its gross and serious nature. In this sense, it is sufficient to compare the administrative act with the legal or regulatory norm that provides its coverage to reach such a conclusion, without the need for any hermeneutics or exegesis (...)". (Ruling No. 2003-4369 of 08:30 hours on May 23, 2003, from the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice. In a similar sense, see judgments No. 458-90 and 1563-91 of 15:00 hours on August 14, 1991, 2004-01003, 2004-01005, and 2004-01831 op. cit. from that High Court).

Having thus set forth the administrative and judicial case law on the matter of absolute, evident, and manifest nullity, and always bearing in mind that the power of ex officio annulment of acts conferring subjective rights on administered parties expires within the peremptory period of four years, counted from the moment they were issued (paragraph 5 of Article 173 LGAP), and that therefore, in the sub-litem case we are within the cited period, we will now proceed to determine whether or not this type of nullity exists in the case under study.

VII.- Analysis of the specific case.

Within public employment, servants in general have duties correlative to their statutorily recognized rights. That said, it is an indisputable fact that those who carry out their labor, employment, or professional activity in the service of the Administration not only have the duty to faithfully fulfill their functions, but may also be obliged not to engage in other lucrative labor or professional activities, whether in the public or private sector, except in the exceptional cases provided for by law, as the public service itself demands. This implies that their professional activities cannot be made compatible with holding a second job, position, or activity in the public sector. This is what is known in Administrative Law as the regime of incompatibilities of public function (Legal Opinion C-316-2005 of September 5, 2005).

The most common objective and reasonable justification for the incompatibility regime is ethical, and lies in the protection of the principles of impartiality, loyalty, objectivity, and independence of the public employee, and tends to prevent the collusion of interests between public and private activities. But that is not the sole purpose, because incompatibilities can also be regulated with the aim of ensuring that each employee dedicates themselves exclusively to a single job position and does not earn more than one economic remuneration from public budgets, which creates an economic incompatibility, obviously connected with the principle of administrative efficiency (Legal Opinion C-316-2005 op. cit.). The latter is what occurs with respect to the prohibition imposed on some public servants, by reason of their position, from freely practicing their professions.

Our administrative jurisprudence, as well as constitutional jurisprudence, have been forceful in pointing out that any regulation affecting the fundamental right to the free practice of a profession – a harmonious conjunction of articles 46 and 56 of the Constitution – which impacts and conditions its enjoyment or effective exercise, must be legitimized or based on normative precepts of legal rank – in a formal and material sense; this is what doctrine has called "acts of burden" (actos gravamen) (Legal Opinions C-054-2000, C-055-2001, and C-209-2002; Pronouncements O.J.-123-2001, O.J.-105-2002, O.J.-088-2003, among others; as well as resolutions Nos. 2508-94 of 10:27 hours on May 27, 1994, 1626-97 of 15:21 hours on May 18, 1997, and 7123-98 of 16:33 hours on October 6, 1998, from the Constitutional Chamber).

Notwithstanding the foregoing, we have also insisted that it is not enough for a norm of legal rank to exist establishing the prohibition on professional practice in relation to holding a specific public office, to assume that the payment of some economic retribution for that concept must be made; rather, it is additionally indispensable that that same norm or another normative provision provide for that possibility; only then would the effective recognition of economic compensation by way of supplementary salary (sobresueldo) legitimately proceed (Legal Opinions C-194-2000 and C-209-2002 op. cit; Pronouncements O.J.-035-2000 and O.J.-088-2003).

Even Law No. 5867 of December 15, 1975, which establishes economic compensation for public officials subject to prohibition of professional practice by reason of their positions, through its Regulation provides for such recognition, solely and exclusively for those servants expressly or exhaustively included by the laws issued for that purpose, or when a judicial resolution so authorizes (Articles 5 and 9, subsections a) and c) of Executive Decree number 22614 of October 22, 1993, published in La Gaceta No. 209 of November 2, 1993).

The foregoing fully conforms to the modern constructions of the principle of administrative legality or juridicity, which point to the so-called "positive link" (vinculación positiva), according to which "no juridical power is admitted in favor of the Public Administration that is not the development of a preceding normative attribution" (DORMÍ, Roberto. "E procedimiento administrativo". First reprint, Ediciones Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1996, p. 214); that is, it can only do what is expressly permitted.

It is worth recalling then the nature of the act as a necessary expression of an administrative power; this is precisely what connects the act to administrative legality, for there is no power without a prior norm, and since the act must express one of those powers previously specified by the legal system, it can be concluded that there is no valid act without a specific norm that authorizes and provides for it. The act in that sense is essentially typical and, from a legal standpoint, named, as it obeys exclusively a prior normative provision (GARCIA DE ENTERRÍA, op. cit pp. 537 et seq.).

Now, in the specific case of the positions subject to the prohibition provided for in Article 123 of the Law of Financial Administration of the Republic and Public Budgets (Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos), we must consider the following:

Said norm, in what is relevant, provides:

"Article 123.- Limitations on the exercise of other functions The heads of the subsystems of Financial Administration and the other officials belonging to them may not:

a. Practice liberal professions outside of their position, except in strictly personal matters, those of their spouse, ascendants, descendants, and siblings.

b. (...)." For its part, Article 29 of the same recently cited Law indicates which are the subsystems of Financial Administration, in the following terms:

"Article 29.- Subsystems The Financial Administration System comprises the following subsystems, which must be interrelated:

• a)Budget Subsystem.
• b)Treasury Subsystem.
• c)Public Credit Subsystem.
• d)Accounting Subsystem.

Likewise, the System of Administration of Goods and Administrative Contracting shall be conceived as a complementary system".

Article 30 of said law defines the Budget Subsystem – which is the one of interest here – as follows:

"Article 30.- Definition The Budget Subsystem comprises the principles, techniques, methods, and procedures used, as well as the bodies participating in the budget process".

Note that the law does not mention each one of the bodies that form part of the Budget Subsystem, but rather uses an objective criterion to define it. In any case, by indicating that "the bodies participating in the budget process" are comprised within that Subsystem, it must be understood (unless otherwise determined by the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República)) that the Financial Units of each entity or body of the public sector form part of the cited Subsystem and that the officials who provide their services in said units – including Budget Officers, as heads of said Units – are subject to the prohibition analyzed herein.

To prove that the Financial Units participate in the budget process, it is pertinent to transcribe Articles 21 and 22 of the Regulation to the Law of Financial Administration of the Republic and Public Budgets, issued by decree No. 30058 of December 19, 2001:

"Article 21.- Financial Units. In each component body of the Central Administration, there shall exist a Unit in charge of financial administration, which shall depend administratively on the formal hierarchy of the body in question, and technically on the Ministry of Finance." "Article 22.- Responsibilities. It shall be the responsibility of the Financial Units referred to in the previous article to ensure the adequate and timely fulfillment of all stages related to the management of the financial resources of the body of which they form a part, which are: budget programming, formulation, execution, control, and evaluation:

For purposes of the foregoing, it shall carry out the following functions:

• a)Ensure that the budgetary activity of the body is in accordance with the legal system and the technical norms issued by the National Directorate of the National Budget (Dirección General de Presupuesto Nacional).
• b)Coordinate and consolidate the preliminary draft budget of the body, adhering to the technical norms established by the National Directorate of the National Budget, as well as the general and specific guidelines and directives issued by the Budget Authority. The preliminary draft must be presented to the head of the body in question for approval and subsequent processing before the National Directorate of the National Budget.
• c)Coordinate, consolidate, and present to the head of the body in question the programming of the physical and financial execution of the body's budget and ensure compliance with the final programming, once authorized by the head and approved by the National Directorate of the National Budget.
• d)Record the different documents of budget execution generated by the body of which it forms a part, through the Integrated Financial Administration Information System (Sistema Integrado de Información de la Administración Financiera), without prejudice to the supervision exercised by the National Accounting Office (Contabilidad Nacional) and the superior oversight of the Comptroller General of the Republic.
• e)Exercise the legal, accounting, and technical control of the budget execution documents, established in accordance with the current legal and regulatory norms.
• f)Maintain and safeguard a file of the budget execution documents that support the financial operations carried out, in accordance with the regulations and guidelines defined by the Ministry of Finance, in coordination with the Comptroller General of the Republic.
• g)Administer the petty cash authorized by the National Treasury (Tesorería Nacional), in accordance with the provisions established for that purpose.
• h)Propose to the National Treasury the payments corresponding for the goods or services acquired by the body, in accordance with the regulations defined by it for that purpose.
• i)Any others established by current legislation and other complementary provisions issued by the competent bodies." Apart from the foregoing, specific competences are attributed to the Financial Units in Articles 36, 51, 53, 55, 56, and 93 of the cited Regulation.

In summary, it should be noted that in accordance with Article 123 subsection a) of the Law of Financial Administration of the Republic and Public Budgets, the heads of the Financial Administration Subsystems and the other officials belonging to them are prohibited from practicing liberal professions outside of their position. The Financial Units of the bodies of the Central Administration form part of the Budget Subsystem, insofar as they participate in the budget process, therefore their officials are affected by that prohibition, provided they are in a position to freely practice one or more liberal professions.

Despite what has been said, this Advisory Body considers that indeed there is no legal norm that expressly grants the heads of the Financial Administration Subsystems and the other officials belonging to them economic compensation for the prohibition to which we have referred.

In that sense, note for example that in the case of the prohibition provided for in subsection c) of Article 34 of the General Law of Internal Control (prohibition which is similar to the one analyzed here), that same article, in its final paragraph, ordered the payment of economic compensation of 65% in favor of the officials subject to it.

In other cases, such as for example the prohibition regulated by Article 118 of the Code of Tax Norms and Procedures (Código de Normas y Procedimientos Tributarios), the servants subject to that prohibition did not receive any economic compensation until a specific law was passed that so provided, as was Law No. 5867 already mentioned.

Subsequent to the issuance of Law No. 5867 recently cited, some other special laws that imposed prohibitions on certain officials referred to it for the payment of economic compensation. This occurred, for example, with the prohibition established to the detriment of the engineers and surveyor experts of the National Cadastre (Catastro Nacional), as provided in Article 38 of Law No. 6545 of March 25, 1981.

In the case analyzed here, Article 123 of the Law of Financial Administration of the Republic and Public Budgets limited itself to establishing the prohibition, but it did not authorize therein or in any other norm of that law the payment of compensation. Nor was any reference made to the economic compensations regulated in the cited Law No. 5867.

Based on the foregoing, it can be inferred without great difficulty that the heads of the Financial Administration Subsystems and the other officials belonging to them, subject to the prohibition contemplated in subsection a) of Article 123 of said law, do not have the right to receive any economic compensation for that concept, since there is no legal norm whatsoever that authorizes it; therefore, its payment in such circumstances is completely improper (See pronouncements O.J.-172-2002 of December 12, 2002, and O.J.-190-2003 of October 13, 2003).

Thus, it is notorious and easily verifiable that the mixed or dual-effect administrative act, materialized in official letter CLAS-009-2003 of January 7, 2003, from the Technical Human Resources Unit, proves substantially inconsistent with the legal system, especially with respect to its favorable or rights-declaratory content, by which the public servant XXX was granted payment of an additional 65% on her base salary as economic compensation for the prohibition of the free practice of her profession; this based on the provisions of Article 123 of the Law of Financial Administration of the Republic and Public Budgets – No. 8131 of September 18, 2001 – since it is ostensible, based on the foregoing, that it is totally devoid of the motive, cause, prerequisite, or legal requirement (right) required by the applicable regulations for its issuance (Article 133 of the LGAP), given that at the time the act was issued, there did not exist, nor currently exists, any normative provision or judicial resolution that authorizes the Administration to pay that economic retribution.

Added to the above, if we take into consideration that the adequacy of the administrative act to the end depends on the verification or effective confirmation of the motive, as the former is the ultimate and objective result pursued by the administrative act in relation to the motive, we can affirm that the foregoing negatively impacts the end pursued by the acts in question (Article 132 subsection 2) of the LGAP). In other words, the absence of the motive entails the same consequence for the end.

Finally, we have that given the motive is non-existent, the content becomes impossible, by reason that the latter encompasses the same questions of fact and law that arise from the motive (Article 132 subsection 1) LGAP).

In sum, the irregularities of the motive and content indicated above translate into an inadequacy to its end of the administrative act in question and, in our judgment, entail defects generating an absolute, evident, and manifest nullity (Articles 131, 132, 133, 158, 166, and 173, all of the LGAP), with respect to the part thereof concerning the recognition and subsequent payment of an additional 65% on her base salary as economic compensation for the prohibition of the free practice of the profession, since, in the absence of a legal cause supporting the payments received for that concept, said economic compensation is undue, and therefore, the administrative action is flagrantly illegitimate, as it does not substantially conform to the legal system.

And under the premise that the aforementioned defect affects only one part of the administrative act under examination, that is: its favorable or rights-declaratory content regarding the recognition of economic compensation for the prohibition on professional practice, we consider that in all other respects, which are totally independent of this, the challenged act has full validity; this in accordance with the provisions of section 164.2 of the General Law of Public Administration.

Consequently, we must be clear in warning that the absolute nullity declared in this case does not entail a variation of the burden or rights-limiting content of the challenged act, insofar as it declares the position held by Ms. XXX subject to the regime of incompatibilities of public function, and more specifically to the prohibition on professional practice; which must be maintained as valid and effective, especially when this achieves the purpose desired by the legislator (Article 123 of the Law of Financial Administration of the Republic and Public Budgets – No. 8131 of September 18, 2001).

Conclusion:

In accordance with the provisions of Articles 164.2, 173, and concordant articles of the General Law of Public Administration, and based on the legal considerations set forth, this Office of the Attorney General renders a favorable legal opinion, so that proceedings may be undertaken to declare the partial annulment through administrative channels of the act materialized in official letter CLAS-009-2003 of January 7, 2003, from the Technical Human Resources Unit of the Ministry of Finance, with respect to its favorable or rights-declaratory content in favor of the official XXX, regarding the recognition of the economic compensation of 65% of her base salary for the prohibition on professional practice.

The foregoing does not entail a variation of the burden or rights-limiting content of the challenged act, insofar as it declares the position held by the aforementioned subject to the regime of incompatibilities of public function, and more specifically to the prohibition on professional practice; which must be maintained as valid and effective.

It is specified that the analysis was carried out based on the act whose nullity is sought.

The administrative file sent for this purpose is attached.

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera ATTORNEY GENERAL (PROCURADOR) See in this regard, among many others, the following internet addresses: <http://www.legalinfo-panama.com/articulos/actoadm.pdf>; <http://html.rincondelvago.com/acto-administrativo_4.html>; <http://galeon.hispavista.com/abmagana/aconst6.htm>; <http://inspeccion-uvmi2.iespana.es/inde5816.htm>.

Pronouncements C-209-2002 of August 21, 2002, O.J.-088-2003 of June 12, 2003, and O.J.-147-2003 of August 19, 2003.

Mixture of elements referred to by German doctrine that speaks of "dual-effect administrative acts" (GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo y Otro. "Curso de Derecho Administrativo", Tomo I, ninth edition, Civitas Ediciones S.L., Madrid, 1999, p. 561.). In our context, an important doctrinal approach to the matter has been made by Dr. González Camacho, regarding the suspension – precautionary measure – of mixed-effect acts, that is, acts that being negative (those by virtue of which, upon a petition from the administered party, the Administration implicitly or explicitly denies the issuance of an act favorable to the latter) produce some positive effect insofar as they imply an alteration of the pre-existing legal position as a consequence of the denial effected. (GONZALEZ CAMACHO, Oscar E. "La Justicia Administrativa". Tomo III. Medidas cautelares positivas. First Edition. Investigaciones Jurídicas, S.A. San José, Costa Rica, 2002, p. 106 et seq.). Although the cases analyzed in said work are different from those analyzed here, said position serves to validate the doctrinal recognition of this special type of administrative act.

GARCIA DE ENTERRIA, op. cit. pp. 556 and 557.

Article 164.- 1. The invalidity of an act shall not imply that of the successive acts in the procedure that are independent of the invalid one. 2. The partial invalidity of an act shall not imply that of the other parts of the same act that are independent of it.

Dictamen : 336 del 07/09/2005 C-336-2005 San José, 7 de setiembre de 2005 Señor David Fuentes Montero Ministro de Hacienda a. i.

S. D.

Estimado Señor:

Con la aprobación de la Señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio DM-1161-2005, de fecha 28 de julio último, por medio del cual nos solicita rendir el dictamen previsto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, para la anulación en sede administrativa del acto materializado en el oficio CLAS-009-2003 de 7 de enero de 2003, mediante el cual se le concedió a la servidora XXX, el pago de un 65% adicional sobre su salario base como compensación económica por concepto de prohibición del ejercicio liberal de la profesión; esto con base en lo dispuesto por el artículo 123 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos -Nº 8131 de 18 de setiembre de 2001-.

I.- Antecedentes.

De los documentos que constan en el expediente administrativo remitido conjuntamente con la gestión que nos ocupa, se logran extraer los siguientes hechos de interés para la resolución de este asunto:

· Mediante oficio sin número de fecha 24 de octubre de 2002, XXX, Coordinadora General de la Unidad Técnica de Recursos Financieros del Ministerio de Hacienda solicitó a la Unidad Técnica de Recursos Humanos el reconocimiento económico, en forma retroactiva a la publicación de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos -Nº 8131 de 18 de setiembre de 2001-, del rubro atinente al pago de la prohibición al ejercicio de profesiones liberales fuera del cargo (artículo 123 de la citada Ley Nº 8131) (Folios 29 y 30).

· Por oficio CLAS-1306-2002 de 8 de noviembre de 2002, la Unidad Técnica de Recursos Humanos consulta a la Asesoría Legal de la Dirección General Administrativa y Financiera del Ministerio de Hacienda, si el Oficial Presupuestal puede considerarse como un órgano participante en el proceso presupuestal, y siendo así, si tiene derecho a ser remunerado por concepto de prohibición según el artículo 123 de la Ley Nº 8131. (Folios 32 y 33).

· Según dictamen DGAF-1181-2002 de 2 de diciembre de 2002, la Asesoría Legal de la Dirección General Administrativa y Financiera del Ministerio de Hacienda concluye que él o la Jefatura de la Unidad Técnica de Recursos Financieros de ese Ministerio, forma parte de la Administración Financiera, y aunque presupuestariamente pertenezca a un código diferente por encontrarse en el programa Administración Central, sí se encuentra sujeta a las prohibiciones establecidas en el artículo 123 de comentario. (Folios 1 al 6).

· De acuerdo con lo expuesto y con fundamento en la Ley Nº 8131 y el informe DGAF-1181-2002 de 2 de diciembre de 2002 de la Asesoría Legal de la Dirección General Administrativa y Financiera del Ministerio de Hacienda, la Unidad Técnica de Recursos Humanos declara afecto a la prohibición del ejercicio profesional el puesto 009252 de Coordinador General 2, código presupuestario 13200010001, y le reconoce el pago de la compensación económica por dicho concepto a la funcionaria XXX; esto mediante oficio Nº CLAS-009-2003 de 7 de enero de 2003 (Folios 7 y 8).

· Por circular Nº DG-005-2003 de 27 de marzo de 2003, suscrita por el MSc. Francisco Chang Vargas, Director de Normalización Técnica de la Dirección General de Servicio Civil, se indica, entre otras cosa que: “el artículo 123 de la Ley objeto de interés, impone limitaciones, entre otras, al ejercicio de profesiones liberales fuera del cargo (...) a los jerarcas de los subsistemas de la Administración Financiera y los demás funcionarios pertenecientes a ellos (entre los que se encuentran los denominados Directores Financieros y Oficiales Presupuestales (...) Para reconocer la compensación económica derivada de la prohibición para el ejercicio liberal de la profesión, es necesario no solo una norma que establezca la limitación, si no además, que exista disposición legal que en forma expresa autorice el pago salarial respectivo (...) Para el caso de las limitaciones a que se encuentran sujetos por el artículo 123 de la Ley Nº 8131, los personeros citados en el numeral 3 del presente oficio circular, no existe norma que autorice alguna compensación económica por dicha “prohibición”, limitación o impedimento; con lo cual no resulta procedente otorgar ese componente salarial (...)”. (Folios 9 y 10) · La Coordinadora General de la Unidad Técnica de Recursos Humanos, mediante oficio DGAF-468-2003 de 28 de abril de 2003, remitido al Director de Normalización Técnica de la Dirección General de Servicio Civil, expone los motivos por los cuales no comparte lo indicado en el Oficio Circular Nº DG-005-2003 op. cit. (Folios 11 al 15).

· Por oficio Nº IT-NT-093-2003 de 28 de mayo de 2003, el Director de Normalización Técnica de la Dirección General de Servicio Civil indica que únicamente procederá el pago por concepto de prohibición, en el tanto exista una ley expresa que así lo autorice (Folio 16).

· Mediante oficio CLAS-756-2003 de 17 de junio de 2003, y con fundamento en lo establecido en el oficio Nº IT-NT-093-2003 op. cit., la Coordinadora de la Unidad Técnica de Recursos Humanos del Ministerio de Hacienda le informa a la servidora XXX que el beneficio o compensación económica por concepto de prohibición concedido, le sería eliminado a partir del 1º de julio de 2003 (Folio 17).

· La servidora XXXX interpuso recurso de revocatoria con apelación en subsidio en contra del citado oficio (Folio 34).

· Mediante resolución Nº CLAS-851-2003 de las 11:00 horas del 15 de julio del 2003, la Unidad Técnica de Recursos Humanos del Ministerio de Hacienda, declara sin lugar el recurso de revocatoria con apelación en subsidio (Folios 36 y 37).

· El 24 de julio de 2003 la servidora XXX presentó junto con otra compañera un recurso de amparo en contra de ese Ministerio, en virtud de lo dispuesto en el oficio CLAS-756-2003 de 17 de junio de 2003 op. cit, que le eliminaba el rubro de prohibición.

· Mediante resolución Nº 2004-09223 de las 15:31 horas del 25 de agosto de 2004, la Sala Constitucional declara con lugar el recurso de amparo aludido y anula los actos contenidos en los oficios CLAS-756-2003 y CLAS-760-2003, ambos de 17 de junio de 2003, así como el oficio Nº IT- NT-093-2003 de 28 de mayo de 2003. Cabe advertir que en dicho fallo la Sala advierte expresamente a la Administración de la necesidad de incoar un procedimiento administrativo ordinario para la revisión o anulación oficiosa de actos administrativos, conforme al numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, o en su defecto establecer un proceso de lesividad (arts. 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa), en caso de ser procedente (Folios 19 al 28).

· Por oficio CLAS-1360-2004 de 4 de noviembre de 2004, la Coordinadora de la Unidad Técnica de Recursos Humanos del Ministerio de Hacienda, informa al Ministro del ramo lo ocurrido y le recomienda proceder contra aquél acto que reconoce el pago de compensación económica por concepto de prohibición a dicha funcionaria; esto de conformidad con lo previsto en el párrafo 3º del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública (Folios 40 al 42).

· Por acuerdo Nº DM-16-2005 de 4 de febrero de 2005, el Ministro de Hacienda designó al órgano director unipersonal correspondiente para tramitar el procedimiento ordinario tendente a declarar la eventual nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto mediante el cual se le confirió a la servidora XXX, la compensación económica por concepto de prohibición al ejercicio profesional; esto con base en lo dispuesto por el artículo 123 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos -Nº 8131 de 18 de setiembre de 2001- y el informe DGAF-1181-2002 de 2 de diciembre de 2002, de la Asesoría Legal de la Dirección General Administrativa y Financiera del Ministerio de Hacienda. (Folios 43 al 48).

· Mediante resolución Nº ODP-ICN-001-2005 de las 10:15 horas del 14 de marzo de 2005 -notificada personalmente el 16 de marzo de 2005- (folio 57), el órgano director del procedimiento administrativo efectuó el correspondiente traslado e imputación de cargos a la señora XXX y la convocó a una comparecencia oral y privada (Folios 49 al 50).

· Según acta levantada al efecto, la comparecencia oral y privada se efectuó en la fecha, hora y lugar previamente indicados, y a la misma asistió personalmente la señora XXX, quien aportó declaración escrita y no quiso agregar nada más al expediente (Folios 58 al 61).

· Por oficio Nº ODP-ICN-002-2005 de 27 de abril de 2005, el órgano director rinde informe final y recomienda al señor Ministro proceder a solicitar a la Procuraduría General de la República el dictamen legal correspondiente (Folios 62 al 82).

· Mediante oficio Nº 610-2005 de las 13:00 horas del 27 de julio de 2005, el Ministro de Hacienda a.i., acoge la recomendación del órgano director y solicita a la Procuraduría General de la República emitir dictamen legal correspondiente a los efectos de declarar la eventual nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto administrativo emitido por la Unidad Técnica de Recursos Humanos mediante oficio CLASS-009-2003 de fecha 07 de enero de 2003, en cuanto reconoció a favor de la supracitada servidora la compensación económica por concepto de prohibición al ejercicio liberal de la profesión (Sin foliar).

· Por oficio Nº DM-1161-2005 de 28 de julio de 2005, el Ministro de Hacienda a.i. formaliza el requerimiento de dictamen aludido.

De previo a efectuar el análisis de rigor en estos casos, estimamos conveniente referirnos a una serie de aspectos jurídico-doctrinales que nos permitirán establecer si en el presente caso es jurídicamente posible ejercer de forma legítima la potestad anulatoria que prevé el ordinal 173 de la Ley General de la Administración Pública y los alcances que esta tendría.

II.- El artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública y la potestad excepcional para anular o revisar de oficio los actos administrativos favorables o declarativos de derechos.

Toda actuación administrativa está sujeta al bloque de legalidad, comprensivo de las diferentes normas y principios que integran el ordenamiento jurídico. Por ende, la sujeción y la conformidad con aquel bloque de legalidad determinarán la validez del acto administrativo, pero también el deber de la Administración de velar por la regularidad de su propia actuación; un deber que, según hemos indicado, encuentra límites, especialmente en relación con los actos declarativos de derechos, porque si bien se considera que un acto absolutamente nulo no crea derechos y que la Administración está obligada a no aplicar dicho acto, debiendo anularlo, lo cierto es que la declaratoria de nulidad de un acto es excepcional, particularmente, cuando ese acto genera derechos a favor de un administrado.

En aras del principio de intangibilidad de las situaciones jurídicas subjetivas y de los derechos de los administrados, el ordenamiento prohibe que la Administración pueda retirar libremente los actos declaratorios de derechos. En consecuencia, ese retiro resulta excepcional y debe fundarse además en la existencia de una nulidad absoluta, en los términos del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. Lo cual implica que el vicio del acto debe ser de una gravedad tal que afecte el orden público, lo que a su vez origina el deber jurídico de retirar y de no ejecutar el acto así viciado. Y es por ello que se le permite a la Administración ejercer su potestad de autotutela. Fuera de ese supuesto, la Administración no es libre de revenir sobre sus propios actos. Antes bien, en caso de nulidad absoluta, pero no evidente y manifiesta debe acudir al proceso contencioso-administrativo, declarando previamente lesivo el acto. Por consiguiente, en vía administrativa, la declaratoria de nulidad está sujeta a límites y solo procede en el tanto en que la nulidad sea absoluta en los términos del artículo 173 de la Ley.

De conformidad con lo dispuesto por el artículo 173 de la Ley General de Administración Publica:

“1.- Cuando la nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos fuere evidente y manifiesta, podrá ser declarada por la Administración en la vía administrativa, sin necesidad de recurrir al contencioso de lesividad señalado en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, No. 3667, de 12 de marzo de 1966, previo dictamen favorable de la Procuraduría General de la República.

Cuando la nulidad versare sobre actos administrativos relacionados directamente con el proceso presupuestario o la contratación administrativa, la Contraloría General de la República deberá rendir el dictamen favorable.

(…)

3.- Antes de anular los actos referidos en este artículo, el acto final debe estar precedido por un procedimiento administrativo ordinario, en el que se hayan observado los principios y las garantías del debido proceso y se haya brindado audiencia a todas las partes involucradas.

4.- En los casos anteriores, el dictamen deberá pronunciarse expresamente sobre el carácter absoluto, manifiesto y evidente de la nulidad.

5.- La potestad de revisión oficiosa consagrada en este artículo caducará en cuatro años.

6.- La anulación administrativa de un acto contra lo dispuesto en este artículo, sea por omisión de las formalidades previstas o por no ser la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, será absolutamente nula.

Además, la Administración estará obligada a pagar las costas, los daños y perjuicios, sin mengua de las responsabilidades personales del servidor agente, conforme al segundo párrafo del artículo 199.

(…)”.(Lo destacado es nuestro).

Como se infiere, la declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta debe realizarse con sujeción a las reglas y principios del Debido Proceso. El artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública obliga a la Administración a realizar previamente un procedimiento administrativo ordinario, ya que se considera que la regulación de este procedimiento satisface plenamente el derecho fundamental al debido proceso y el valor justicia. Por ello, la declaratoria de nulidad absoluta de un acto sin sujeción a ese procedimiento es absolutamente nula en los términos de la citada Ley, pero además dudosamente constitucional en virtud de que se violenta el debido proceso.

Ahora bien, por razones obvias, hemos determinado que las disposiciones del artículo 173 transcrito tienen como objeto regular la nulidad de “actos declaratorios de derechos”; por lo que no resultan aplicables a actos de distinta naturaleza. Es por ello que cobra particular importancia el concepto “acto declaratorio de derechos”.

Como es sabido, el acto administrativo es una declaración de voluntad realizada por la Administración Pública en ejercicio de una potestad administrativa. En los términos del artículo 130 de la Ley General de la Administración Pública, una declaración de voluntad libre y consciente, dirigida a producir un efecto jurídico determinado por el ordenamiento. Entonces, cuando ese efecto jurídico es el crear, reconocer o declarar la existencia de un derecho subjetivo o de una situación jurídica consolidada, estamos en presencia de un acto declaratorio de derechos para los efectos del artículo 173 de mérito.

Por lo expuesto, podemos afirmar que el acto declaratorio de derechos es un acto administrativo definitivo, es decir, decisorio e imperativo, y además favorable, porque produce un efecto jurídico positivo en la esfera jurídica del administrado, en el tanto le reconoce u otorga un derecho, una facultad o le libera de una limitación, deber o gravamen. Y es casualmente en función de ese administrado, y en aras de asegurarle el ejercicio legítimo y efectivo del derecho de defensa - que comprende el derecho a ser oído, el derecho a ofrecer y producir pruebas, a obtener una decisión fundada y el derecho a impugnar la decisión administrativa -, que se establece el carácter garantista del procedimiento establecido en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, porque sin lugar a dudas, la declaratoria de nulidad absoluta de un acto creador de derechos incide fuertemente en la esfera jurídica del administrado (Véanse al respecto las resoluciones N°s 1563-91 de las 15 horas del 14 de agosto de 1991 y 4639-2003 de 8:30 hrs. de 23 de mayo de 2003, ambas de la Sala Constitucional, entre otras muchas).

Así las cosas, resulta irrefutable en nuestro medio que aquel procedimiento tiene una doble finalidad. Por un lado, -como dijimos-: salvaguardar la integridad de los derechos e intereses de los administrados. Y por el otro, garantizar que la actuación administrativa, tendente a declarar la nulidad de un acto declaratorio de derechos, responde a criterios objetivos, respeta los derechos de los ciudadanos y se somete por demás al ordenamiento jurídico.

En fin, según hemos concluido: la declaratoria de dicha nulidad debe estar sujeta a lo dispuesto por el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, en tanto se trate de un acto declaratorio de derechos (Ver Dictamen C-245-2005 de 4 de julio de 2005 y en sentido similar a todo lo expuesto, el Dictamen C-249-2005 de 7 de julio de 2005).

III.- La afectación al régimen de prohibición del ejercicio liberal de una profesión, como incompatibilidad en el empleo público, es un ejemplo típico de acto gravamen.

Dentro de la diversidad de criterios con los que la doctrina ius publicista clasifica a los actos administrativos, interesa referirnos a aquella que sustenta su diferenciación por su contenido o bien por sus efectos, en fin, por la forma de afectar a la esfera jurídica de los administrados, en actos favorables y actos gravamen.

En términos generales, podemos afirmar -según explicamos- que los actos favorables son los que amplían la esfera jurídica de los ciudadanos, por cuanto les favorecen otorgándole un derecho, una facultad o liberándoles de una carga y los gravamen los que la restringen, imponiendo al ciudadano una obligación, o una carga nueva, o privándole de un derecho o facultad. Los primeros suponen obviamente una ventaja o beneficio, los segundos un perjuicio. Los favorables se identifican con actos declarativos de derechos y su importancia radica en el procedimiento estricto establecido legalmente para su anulación o revocación. Ejemplos: admisiones, concesiones, autorizaciones, aprobaciones, dispensas, etc. Los actos gravamen son los que restringen la libertad o derechos de los individuos o les imponen sanciones. Por ello su procedimiento de producción concede muchas garantías a los ciudadanos: trámite de audiencia y motivación, siendo por el contrario su revocación muy fácil, con el único límite de que ésta no sea contraria al interés público, al principio de igualdad y que no suponga una dispensa no permitida por el ordenamiento. Ejemplos: órdenes, Sirva la siguiente trascripción para ilustrar la diferenciación comentada:

"Aquellos actos administrativos que tienen un destinatario externo pueden afectar a éste de dos maneras diferentes: favoreciéndolo, con la ampliación de su patrimonio jurídico, otorgándole o reconociéndole un derecho, una facultad, un plus de titularidad o de actuación, liberándole de una limitación, de un deber, de un gravamen, produciendo, pues, un resultado ventajoso para el destinatario; o bien segunda hipótesis, restringiendo su patrimonio jurídico anterior, imponiéndole una obligación o una carga nuevas, reduciendo, privando o extinguiendo algún derecho o facultad hasta entonces intactos. Los primeros son los actos favorables o ampliatorios de derechos y facultades (…); los segundos actos de gravamen o limitativos" (GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón. "Curso de Derecho Administrativo, Tomo I, Novena Edición, Civitas Ediciones S.L., Madrid, 1999, pág. 560).

Ahora bien, según lo ha establecido nuestra jurisprudencia administrativa, en el caso de restricciones al ejercicio liberal de profesiones -entiéndase prohibición-, en razón de régimen de incompatibilidades en el empleo público, no se está en presencia de actos declarativos de derechos, sino más bien de “actos de gravamen”, por cuanto reducen, privan o extinguen algún derecho o facultad de los administrados, hasta entonces intactos, y que cuando afecten a derechos sustanciales, deben legitimarse en preceptos de rango de ley. Razón por la cual, el trámite garantista previsto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, así como el mencanismo propio de autotutela administrativa, es decir, la anulación en sede administrativa, no es aplicable en estos casos.

Para ilustrar plenamente nuestra posición, sirva la siguiente trascripción:

“(...) no es posible aceptar que el acto mediante el cual se declara a un servidor determinado afecto a una prohibición -aunque como consecuencia de ello reciba una compensación económica- sea un acto declarativo de derechos. Por el contrario, se trata de un acto que impone limitaciones al ejercicio de la libertad general de que goza la persona en su ámbito privado, aún cuando sea funcionario público. La compensación que otorga el ordenamiento jurídico a favor de quienes no pueden ejercer liberalmente la profesión, confirma la tesis de que el acto que declara a un funcionario determinado afecto a la prohibición aludida, no es un acto declarativo de derechos, sino más bien un acto de gravamen.

En razón de lo anterior, el procedimiento previsto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública para la anulación en sede administrativa de un acto declarativo de derechos, no es de aplicación en este caso, porque -insistimos- no se trata de un acto con esas características.

En nuestro medio, la existencia de una compensación económica a favor de las personas sujetas a prohibición para el ejercicio liberal de la profesión, ha inducido al error de pensar que el acto mediante el cual se declara a un funcionario afecto a esa prohibición es un acto declarativo de derechos, lo cual no es correcto. Si bien el pago de la compensación económica es un efecto de la existencia de la prohibición, no puede verse lo primero independientemente de lo segundo.

Por lo anterior consideramos que el trámite previsto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública no es aplicable al asunto bajo análisis, por no estar en presencia de un acto declarativo de derechos, sino más bien de un acto de gravamen, que declara una prohibición concreta en perjuicio de un servidor público” (Dictamen C-032-2000 de 17 de febrero de 2000; en sentido similar el dictamen C-307-2002 de 13 de noviembre de 2002.)

Según se puede colegir de lo expuesto, para la Procuraduría General el acto que declara afecto al régimen de incompatibilidad -entiéndase prohibición en este caso- un determinado cargo público, es un típico acto gravamen; y si bien, el pago de la compensación económica es un efecto de la existencia de la prohibición, no puede verse lo primero independientemente de lo segundo. En razón de lo cual, se ha estimado que el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública no es aplicable en situaciones en las que la Administración activa pretenda anular por esa vía procedimental aquél acto gravamen en concreto.

Debe quedar claro que con nuestra posición no hemos pretendido crear una esfera o ámbito de inmunidad administrativa, en la que ciertos actos -en este caso los de contenido negativo- no puedan ser revisados o impugnados; lo cual atentaría obviamente contra el clamor doctrinal generalizado para que se reconozca y ejercite un control pleno y universal del comportamiento administrativo. Simplemente hemos establecido revisión oficiosa en esos casos resulta jurídicamente improcedente por la vía del procedimiento especial establecido en el numeral 173 de la Ley General; lo cual no enerva, de ninguna manera, la posibilidad de que el administrado ejercite los medios impugnatorios que prevé tanto la citada Ley General, para la vía gubernativa, como la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, para la sede jurisdiccional, e intente conseguir la anulación de aquella conducta administrativa que lesiona ilegítimamente su esfera jurídica.

IV.- Elementos diferenciadores del presente caso y reconocimiento de la existencia de actos administrativos mixtos o de contenido (efecto) mixto.

No obstante lo expuesto, consideramos que en el presente caso, si bien resulta ostensible que el acto administrativo mediante el cual se declaró afecto a la prohibición el cargo que ocupa la señora XXX, es el mismo que le concedió el reconocimiento del 65% de su salario base por concepto de compensación (oficio CLASS-009-2003 de fecha 07 de enero de 2003, emitido por la Unidad Técnica de Recursos Humanos del Ministerio de Hacienda), lo cierto es que nos encontramos frente a un supuesto diferente al analizado en casos precedentes. De seguido explicamos por qué.

Los antecedentes reseñados en el aparte I de este dictamen acreditan que en el presente caso, a diferencia de los analizados en los dictámenes C-032-2000 y C-307-2002 op. cit., la voluntad de la Administración activa es y ha sido la de anular el reconocimiento de la compensación económica por concepto de prohibición, no así la afectación del cargo al régimen de incompatibilidades. Ese ha sido el objeto ostensible del procedimiento administrativo incoado.

Partiendo de esa premisa conceptual - insistimos, distinta a la de los precedentes administrativos aludidos-, debemos admitir, en segundo término, que nos encontramos frente a un acto administrativo de contenido o efecto mixto; es decir, un acto que siendo aparentemente gravamen (afectación al régimen de incompatibilidades -prohibición de ejercer profesiones liberales-), produce algún efecto positivo (reconocimiento de la compensación económica por concepto de prohibición al ejercicio profesional) por el que el particular ha visto ampliada su esfera jurídica; lo que lo convierte en gravamen y parcialmente favorable. Véase que la decisión administrativa materializada en aquél acto no tiene un mero contenido gravamen, sino que produce un importante efecto favorable o declarativo de derecho para el administrado.

Recientemente la propia Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia ha reconocido, en lo que interesa, que: “(...) El acto que declara a un servidor determinado, afecto a una prohibición, aunque como consecuencia traiga consigo una compensación económica, no es un acto exclusivamente declarativo de derechos, porque también impone obligaciones. Se trata más bien, de un acto mixto que declara una prohibición concreta en perjuicio del funcionario y a su vez le compensa con un beneficio económico (...)” (Resolución Nº 000210-F-2005 de las 09:30 horas del 7 de abril de 2005).

La observación anterior es básica, pues nos permite reconducir los parámetros jurídicos necesarios para el análisis del presente caso, según los cuales, ante la innegable existencia de una conducta administrativa manifestada en un acto gravamen en apariencia, que genera efectos favorables, debe quedar abierta la posibilidad de aplicar respecto a ese contenido inminentemente favorable, el procedimiento especial de tutela administrativa previsto en el numeral 173 de la Ley General, pues es a los actos gravamen puros, o bien al contenido gravamen del acto mixto, a los que esa vía deviene jurídicamente inaplicable.

Lo anteriormente expuesto no supone una interpretación de ruptura en nuestra doctrina administrativa, sino una nueva manera de ver y de entender el contenido de los actos administrativos, especialmente el de los mixtos o de doble efecto; reconociéndo así una innegable diversidad de actuaciones administrativas existentes, antes no consideradas, y con lo cual, además, logramos despojarnos de la rigidez de una clasificación aislada y dogmática que al respecto ha venido atribuyéndose en doctrina. Insistimos en que toda clasificación de los actos administrativos, para ser completa, tiene que remitirse a la inagotable y cambiante casuística legal. Y eso es lo que pretendemos hacer en este caso.

Así las cosas, consideramos que este asunto puede y debe examinarse, en cuanto al contenido declaratorio de derechos, de conformidad con el procedimiento especial previsto por el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública; labor que de seguido emprendemos.

V.- Sobre el procedimiento administrativo.

Es claro que la intervención que como contralor de legalidad le otorga el numeral 173 de la LGAP a la Procuraduría General, configura sin duda alguna una garantía más para el administrado en casos como el presente, en que la Administración pretende ir contra sus propios actos declaratorios de derechos en sede administrativa, pues en tal sentido el artículo 176 inciso 6) de dicho cuerpo legal categóricamente dispone que: "La anulación administrativa de un acto contra lo dispuesto en este artículo, sea por omisión de las formalidades previstas o por no ser la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, será absolutamente nula. Además la Administración estará obligada a pagar las costas, los daños y perjuicios, sin mengua de las responsabilidades personales del servidor agente, conforme al segundo párrafo del artículo 199".

Por ello y en razón de que el cumplimiento de las normas sustanciales del procedimiento administrativo configuran un deber inexorable de los órganos públicos, cuya observancia garantiza al administrado no sólo la adecuada y oportuna tutela de sus derechos, sino el efectivo ejercicio de su derecho de defensa, es que la Procuraduría General de la República se aboca siempre a corroborar en detalle todas las actuaciones tendentes a anular en vía administrativa actos declaratorios de derechos, a efectos de prevenir con ello eventuales condenas ante la anulación en sede administrativa de actos declarativos de derechos, en contravención de los procedimientos establecidas en el artículo 173 de la citada ley como garantías para el administrado.

En tal orden de ideas y según se desprende del análisis del expediente administrativo adjunto a la solicitud que nos ocupa, no cabe duda de que el procedimiento incoado por el órgano director de procedimiento, como requisito previo inexorable para la declaratoria en sede administrativa de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto administrativo que generó el pago de la compensación económica por concepto de prohibición a favor de la servidora XXX, cumplió en esencia con todas las garantías propias del debido proceso. Lo anterior en razón de que según se puede constatar en el apartado I de este dictamen (Antecedentes), el Ministro de Hacienda, en su condición de jerarca institucional, ordenó la apertura del respectivo procedimiento administrativo y designó el correspondiente órgano director, quien tras dictar el necesario auto de apertura notificó a la interesada el objeto, carácter y fines del procedimiento, previniéndole no solo de su derecho de recurrir la decisión dictada a tales efectos y hacerse acompañar por el abogado de su elección, sino también el de señalar lugar o medio para atender notificaciones y aportar la prueba de descargo, así como las consecuencias que tendría su eventual inasistencia. A partir de entonces y lo largo del procedimiento, la interesada no solo tuvo oportunidad de acceder plenamente a la información y antecedentes del expediente administrativo, sino que tuvo amplia participación en el mismo. Durante la comparecencia de ley ella fue escuchada, presentó sus argumentos y aportó las pruebas que estimó pertinentes.

De esta forma, el expediente administrativo refleja el cumplimiento de todas las etapas y formalidades sustanciales que conforman el debido proceso en materia administrativa.

Queda entonces por determinar, si el acto por el que se reconoció e hizo efectivo el pago de la compensación económica por concepto de prohibición a la interesada, con motivo de la solicitud por ella planteada, resulta ser sustancialmente disconforme con el ordenamiento jurídico, al grado de que contenga vicios que configuren una nulidad absoluta, evidente y manifiesta.

VI.- La nulidad absoluta, evidente y manifiesta.

Bajo los términos del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP), es un hecho que para hacer uso de la potestad de autotutela administrativa, por virtud de la cual es factible declarar la nulidad de un acto declarativo de derechos en vía administrativa, no basta que el acto se encuentre viciado de nulidad absoluta, sino que además, ésta debe ser evidente y manifiesta; es decir, no es cualquier grado de invalidez o nulidad la que autoriza decretar la anulación oficiosa de un acto administrativo declaratorio de derechos, dado que el ordenamiento jurídico exige que concurran ciertas características o connotaciones específicas y agravadas que la califiquen (Véase, entre otras, la resolución Nº 2004-01003 de las 14:40 horas del 4 de febrero de 2004, de la Sala Constitucional).

Por ello, es importante recordar que este tipo de nulidad se caracteriza por ser fácilmente perceptible, pues "está referida a la existencia de vicios del acto que sean notorios, claros, de fácil esfuerzo y análisis para su comprobación, ya que el vicio es evidente, ostensible, que hace que la declaratoria de la nulidad absoluta del acto sea consecuencia lógica, necesaria e inmediata, dada la certeza y evidencia palpable de los vicios graves que padece el acto de que se trate" (Dictamen C-104-92 de 3 de julio de 1992). En otras palabras, esta nulidad no solo implica la ausencia de un elemento esencial del acto administrativo, sino que es aquella que es patente y notoria, de suerte que se descubra por la mera confrontación del acto administrativo con la norma legal, sin necesidad de acudir a la interpretación o exégesis (ver entre otros muchos, C-200-83 del 21 de junio de 1983, C-019-87 de 27 de enero de 1987, C-062-88 de 4 de abril de 1988, C-194-91 de 3 de diciembre de 1991, C-104-92 de 3 de julio de 1992, C-045-93 de 30 de marzo de 1993, C-165-93 de 18 de noviembre de 1993, C-037-95 de 27 de febrero de 1995, C-051-96 de 28 de marzo de 1996, C-047-2000 de 29 de febrero del 2000, C-055-2000 de 20 de marzo del 2000, C-109-2000 de 17 de mayo del 2000, C-126-2000 de 2 de junio del 2000, C-007-2002 de 8 de enero del 2002, C-130-2002 de 4 de junio del 2002, C-205-2002 de 14 de agosto del 2002, C-280-2003 de 19 de setiembre del 2003, C-317-2003 de 7 de octubre del 2003, C-356-2003 de 13 de noviembre del 2003 y C-089-2005 del 01 de marzo del 2005).

En tal sentido, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha indicado que:

“IV.- La nulidad evidente y manifiesta como presupuesto que habilita a las administraciones publicas para ejercer su potestad de anulación oficiosa de actos administrativos favorables para el administrado. No cualquier grado de invalidez o nulidad autoriza a un ente u órgano público para decretar la anulación oficiosa de un acto administrativo declaratorio de derechos para un administrado, dado que, el ordenamiento jurídico administrativo exige que concurran ciertas características o connotaciones específicas y agravadas que la califiquen. La nulidad que justifica la revisión de oficio debe tener tal trascendencia y magnitud que debe ser, a tenor de lo establecido en el numeral 173, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública, “evidente y manifiesta”. Lo evidente y manifiesto es lo que resulta patente, notorio, ostensible, palpable, claro, cierto y que no ofrece ningún margen de duda o que no requiere de un proceso o esfuerzo dialéctico o lógico de verificación para descubrirlo, precisamente, por su índole grosera y grave. En tal sentido, basta confrontar el acto administrativo con la norma legal o reglamentaria que le dan cobertura para arribar a tal conclusión, sin necesidad de hermenéutica o exégesis ninguna (...)”. (Voto Nº 2003-4369 de las 08:30 horas del 23 de mayo del 2003, de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. En sentido similar, pueden consultarse las sentencias Nº 458-90 y 1563-91 de las 15:00 horas del 14 de agosto de 1991, 2004-01003, 2004-01005 y 2004-01831 op. cit. de ese Alto Tribunal).

absoluta, evidente y manifiesta, y teniendo siempre presente que la potestad de anulación de oficio de los actos que confieren derechos subjetivos a los administrados caduca en el perentorio plazo de cuatro años, contados a partir del momento en que fueron dictados (párrafo 5° del artículo 173 LGAP), y que por ende, en el sub-litem estamos dentro del citado plazo, seguidamente nos abocaremos a determinar si en el caso en estudio existe o no este tipo de nulidad.

VII.- Análisis del caso concreto.

Dentro del empleo público los servidores en general tienen correlativos deberes a sus derechos estatutariamente reconocidos. Ahora bien, es un hecho indiscutible que quienes despliegan su actividad laboral, de empleo o profesional al servicio de la Administración, no sólo tienen el deber de cumplir fielmente sus funciones, sino que pueden estar obligados a no ejercer otras actividades laborales o profesionales lucrativas, ya sea en el sector público o en el privado, más que en los casos excepcionales previstos en la ley, según demande el propio servicio público. Lo cual supone que no se puedan compatibilizar sus actividades profesionales con el desempeño de un segundo puesto de trabajo, cargo o actividad en el sector público. Esto es lo que se conoce en el Derecho Administrativo como régimen de incompatibilidades de la función pública (Dictamen C-316-2005 de 5 de setiembre de 2005).

La justificación objetiva y razonable más común del régimen de incompatibilidades es ética, y se halla en la tutela del principio de imparcialidad, lealtad, objetividad e independencia del empleado público, y tiende a evitar la colusión de intereses entre las actividades públicas y privadas. Pero esa no es la única finalidad, porque se pueden regular también incompatibilidades con el fin de conseguir que cada empleado se dedique en forma exclusiva a un solo puesto de trabajo y no devengue más de una remuneración económica con los presupuestos públicos, lo cual crea una incompatibilidad económica, obviamente conectada con el principio de eficacia administrativa (Dictamen C-316-2005 op. cit.). Esto último es lo que ocurre respecto de la prohibición impuesta a algunos servidores públicos, en razón de su cargo, de ejercer liberalmente sus profesiones.

Nuestra jurisprudencia administrativa, así como la constitucional, han sido contundentes en señalar que toda regulación que se pretenda del derecho fundamental al ejercicio liberal de la profesión -conjunción armónica de los artículos 46 y 56 constitucionales-, que incida y condicione su disfrute o ejercicio efectivo, debe legitimarse o bien fundamentarse en preceptos normativos de rango de ley -en sentido formal y material-; esto es, lo que la doctrina ha denominado “actos gravamen” (Dictámenes C-054-2000, C-055-2001 y C-209-2002; Pronunciamientos O.J.-123-2001, O.J.-105-2002, O.J.-088-2003, entre otros; así como las resoluciones Nºs 2508-94 de las 10:27 horas del 27 de mayo de 1994, 1626-97 de las 15:21 horas del 18 de mayo de 1997 y 7123-98 de 16:33 horas del 6 de octubre de 1998, de la Sala Constitucional).

No obstante lo expuesto, hemos insistido también en que no basta con que exista una norma de rango legal que establezca la prohibición al ejercicio profesional en relación con el desempeño de un cargo público determinado, para que se tenga que asumir el pago de alguna retribución económica por ese concepto, sino que es indispensable adicionalmente que esa misma norma u otra disposición normativa prevean dicha posibilidad; sólo así procedería legítimamente el reconocimiento efectivo de una compensación económica a manera de sobresueldo (Dictámenes C-194-2000 y C-209-2002 op. cit; Pronunciamientos O.J.-035-2000 y O.J.-088-2003).

Incluso la Ley Nº 5867 de 15 de diciembre de 1975 que establece una compensación económica para funcionarios públicos sujetos a prohibición del ejercicio profesional en razón de sus puestos, a través de su Reglamento prevé dicho reconocimiento, única y exclusivamente para aquellos servidores incluidos expresa o taxativamente por la leyes emitidas al efecto, o bien cuando una resolución judicial así lo autorice (arts. 5 y 9, incisos a) y c) del Decreto Ejecutivo número 22614 de 22 de octubre de 1993, publicado en La Gaceta Nº 209 de 2 de noviembre de 1993).

Lo anterior se ajusta plenamente a las construcciones modernas del principio de legalidad o juridicidad administrativa, que apuntan a la llamada “vinculación positiva”, según la cual “no se admite ningún poder jurídico a favor de la Administración Pública, que no sea desarrollo de una atribución normativa precedente” (DORMÍ, Roberto. “E procedimiento administrativo”. Primera reimpresión, Ediciones Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1996, pág. 214); es decir, aquélla sólo puede hacer lo que está permitido expresamente.

Conviene recordar entonces el carácter del acto como expresión necesaria de una potestad administrativa; esto es casualmente lo que conecta al acto con la legalidad administrativa, pues no hay potestad sin norma previa y como el acto ha de expresar una de esas potestades previamente especificadas por el ordenamiento, puede concluirse que no hay acto válido sin norma específica que lo autorice y prevea. El acto en ese sentido es esencialmente típico y desde el punto de vista legal nominado, pues obedece exclusivamente a una previsión normativa previa (GARCIA DE ENTERRÍA, op. cit pág. 537 y ss).

Ahora bien, en el caso concreto de los cargos afectos a la prohibición prevista en el artículo 123 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, debemos considerar lo siguiente:

Dicha norma, en lo que interesa, dispone:

"Artículo 123.- Limitaciones al ejercicio de otras funciones Los jerarcas de los subsistemas de la Administración Financiera y los demás funcionarios pertenecientes a ellos no podrán:

a. Ejercer profesiones liberales fuera del cargo, excepto en asuntos estrictamente personales, en los de su cónyuge, ascendientes, descendientes y hermanos.

a. (…)".

Por su parte, el artículo 29 de la misma Ley recién citada indica cuáles son los subsistemas de la Administración Financiera, en los siguientes términos:

"Artículo 29.- Subsistemas El Sistema de Administración Financiera comprende los siguientes subsistemas, que deberán estar interrelacionados:

• a)Subsistema de Presupuesto.
• b)Subsistema de Tesorería.
• c)Subsistema de Crédito Público.
• d)Subsistema de Contabilidad.

Asimismo, el Sistema de Administración de Bienes y Contratación Administrativa se concebirá como un sistema complementario".

El artículo 30 de dicha ley define el Subsistema de Presupuesto - que es el que aquí interesa- de la siguiente forma:

"Artículo 30.- Definición El Subsistema de Presupuesto comprende los principios, las técnicas, los métodos y procedimientos empleados, así como los órganos participantes en el proceso presupuestario".

Obsérvese que la ley no menciona cada uno de los órganos que forman parte del Subsistema de Presupuesto, sino que utiliza un criterio objetivo para definirlo. En todo caso, al indicarse que se encuentran comprendidos dentro de ese Subsistema "los órganos participantes en el proceso presupuestario", debe entenderse (salvo criterio en contrario de la Contraloría General de la República) que las Unidades Financieras de cada ente u órgano del sector público forman parte del citado Subsistema y que los funcionarios que prestan sus servicios en dichas unidades - incluyendo a los Oficiales Presupuestales, como jefes de dichas Unidades- están afectos a la prohibición que aquí se analiza.

Para acreditar que las Unidades Financieras participan en el proceso presupuestario, interesa transcribir, los artículos 21 y 22 del Reglamento a la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, emitido mediante decreto N° 30058 de 19 de diciembre del 2001:

"Artículo 21.-Unidades Financieras. En cada órgano componente de la Administración Central, existirá una Unidad encargada de la administración financiera, que dependerá administrativamente de la jerarquía formal del órgano de que se trate, y técnicamente del Ministerio de Hacienda".

"Artículo 22.-Responsabilidades. Será responsabilidad de las Unidades Financieras a que se refiere el artículo anterior, el adecuado y oportuno cumplimiento de todas las etapas relacionadas con la gestión de los recursos financieros del órgano del que forman parte, que son: programación, formulación, ejecución, control y evaluación presupuestaria:

Para efectos de lo anterior, realizará las siguientes funciones:

• a)Vigilar que la actividad presupuestaria del órgano sea acorde con el ordenamiento jurídico y la normativa técnica impartida por la Dirección General de Presupuesto Nacional.
• b)Coordinar y consolidar el anteproyecto de presupuesto del órgano, atendiendo la normativa técnica establecida por la Dirección General de Presupuesto Nacional, así como los lineamientos y directrices, generales y específicos, emitidos por la Autoridad Presupuestaria. El anteproyecto deberá ser presentado al jerarca del órgano de que se trate para su aprobación y posterior trámite ante la Dirección General de Presupuesto Nacional c) Coordinar, consolidar y presentar al jerarca del órgano de que se trate la programación de la ejecución física y financiera del presupuesto del órgano y velar por el cumplimiento de la programación definitiva, una vez autorizada por el jerarca y aprobada por la Dirección General de Presupuesto Nacional.
• d)Registrar los diferentes documentos de ejecución presupuestaria que genera el órgano del cual forma parte, a través del Sistema Integrado de Información de la Administración Financiera, sin perjuicio de la supervisión que ejerza la Contabilidad Nacional, y de la fiscalización superior de la Contraloría General de la República.
• e)Ejercer el control jurídico, contable y técnico de los documentos de ejecución presupuestaria, establecidos conforme a la normativa legal y reglamentaria vigente.
• f)Mantener y custodiar un archivo de los documentos de ejecución presupuestaria que respaldan las operaciones financieras que se realicen, de conformidad con las regulaciones y lineamientos que defina el Ministerio de Hacienda, en coordinación con la Contraloría General de la República.
• g)Administrar la caja chica que hubiere autorizado la Tesorería Nacional, de conformidad con las disposiciones que se establezcan para tal efecto.
• h)Proponer a la Tesorería Nacional los pagos que correspondan por los bienes o servicios adquiridos por el órgano, de conformidad con las regulaciones que al efecto ésta defina.
• i)Las demás que establezca la legislación vigente y otras disposiciones complementarias emitidas por los órganos competentes." Aparte de lo anterior, a las Unidades Financieras se le atribuyen competencias específicas en los artículos 36, 51, 53, 55, 56 y 93 del citado Reglamento.

En síntesis, cabe indicar que de conformidad con el artículo 123 inciso a) de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, a los jerarcas de los Subsistemas de Administración Financiera y a los demás funcionarios pertenecientes a ellos, les está prohibido ejercer profesiones liberales fuera del cargo. Las Unidades Financieras de los órganos de la Administración Central forman parte del Subsistema de Presupuesto, en tanto participan del proceso presupuestario, por lo que a sus funcionarios les afecta esa prohibición, siempre que estén en posibilidad de ejercer liberalmente una o más profesiones liberales.

A pesar de lo dicho, considera este Órgano Asesor que en efecto no existe norma legal que funcionarios pertenecientes a ellos, una compensación económica por la prohibición a la cual hemos hecho referencia.

En ese sentido, nótese por ejemplo que en el caso de la prohibición prevista en el inciso c) del artículo 34 de la Ley General de Control Interno (prohibición que es similar a la que aquí se analiza) ese mismo artículo, en su párrafo final, ordenó el pago de una compensación económica de un 65% a favor de los funcionarios afectos a ella.

En otros casos, como por ejemplo el de la prohibición que regula el artículo 118 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, los servidores sometidos a esa prohibición no recibieron compensación económica alguna hasta que se aprobó una ley específica que así lo dispuso, como lo fue, la N° 5867 ya mencionada.

Con posterioridad a la emisión de la Ley N° 5867 recién citada, algunas otras leyes especiales que impusieron prohibiciones a determinados funcionarios, remitieron a ella para el pago de la compensación económica. Así ocurrió por ejemplo con la prohibición establecida en perjuicio de los ingenieros y peritos topógrafos del Catastro Nacional, según lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley N° 6545 de 25 de marzo de 1981.

En el caso que aquí se analiza, el artículo 123 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos se limitó a establecer la prohibición, pero no autorizó ahí ni en alguna otra norma de esa ley, el pago de compensación. Tampoco se hizo remisión alguna a las compensaciones económicas reguladas en la Ley N° 5867 de cita.

Por lo expuesto, puede colegirse sin mayor dificultad que los jerarcas de los Subsistemas de Administración Financiera y a los demás funcionarios pertenecientes a ellos, afectos a la prohibición contemplada en el inciso a) del artículo 123 de dicha ley, no tienen derecho a percibir compensación económica alguna por ese concepto, pues no existe norma legal alguna que así lo autorice; por lo que su pago en tales circunstancias, resulta del todo improcedente (Véanse los pronunciamientos O.J.-172-2002 de 12 de diciembre de 2002 y O.J.-190-2003 de 13 de octubre de 2003).

Así las cosas, resulta notorio y de fácil constatación el hecho de que el acto administrativo mixto o de doble efecto, materializado en el oficio CLAS-009-2003 de 7 de enero de 2003, de la Unidad Técnica de Recursos Humanos, deviene sustancialmente disconforme con el ordenamiento jurídico, especialmente en cuanto a su contenido favorable o declarativo de derechos, por el que se le concedió a la servidora XXX, el pago de un 65% adicional sobre su salario base como compensación económica por concepto de prohibición del ejercicio liberal de la profesión; esto con base en lo dispuesto por el artículo 123 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos -Nº 8131 de 18 de setiembre de 2001-, pues resulta ostensible conforme a lo expuesto, que está totalmente desprovisto del motivo, causa, presupuesto antecedente o requisito jurídico (derecho) requerido por la normativa aplicable para su emisión (artículo 133 de la LGAP), ya que al momento en que se emitió el acto, no existía, ni existe actualmente disposición normativa alguna o resolución judicial que autorice a la Administración el pago de aquella retribución económica.

Aunado a lo anterior, si tomamos en consideración que la adecuación del acto administrativo al fin depende de la constatación o verificación efectiva del motivo, por ser aquél el resultado último y objetivo que persigue el acto administrativo en relación con el motivo, podemos afirmar que lo anteriormente expuesto incide negativamente en el fin perseguido por los actos en mención (artículo 132 inciso 2) de la LGAP). En otras palabras, la ausencia del motivo conlleva la misma consecuencia para el fin.

Por último tenemos que dado que el motivo es inexistente, el contenido resulta imposible, en razón de que éste abarca las mismas cuestiones de hecho y de derecho que surgen del motivo (artículo 132 inciso 1) LGAP).

En suma, las irregularidades del motivo y contenido antes señaladas se traducen en una inadecuación a su fin del acto administrativo en cuestión y comportan a nuestro juicio vicios generadores de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta (artículos 131, 132, 133, 158, 166 y 173, todos de la LGAP), respecto de la parte de éste que atañe al reconocimiento y subsecuente pago de un 65% adicional sobre su salario base como compensación económica por concepto de prohibición del ejercicio liberal de la profesión, pues al no existir causa legal que sustente los pagos recibidos por dicho concepto, esa compensación económica resulta indebida, y por ende, la actuación administrativa es flagrantemente ilegítima, pues no se ajusta sustancialmente el ordenamiento jurídico.

Y bajo la premisa de que el vicio aludido afecta sólo una parte del acto administrativo en examen, esto es: su contenido favorable o declaratorio de derechos en cuanto al reconocimiento de la compensación económica por concepto de la prohibición al ejercicio profesional, estimamos que en lo demás, que resulta totalmente independiente de esto, el acto impugnado tiene plena validez; esto al tenor de lo dispuesto por el numeral 164.2 de la Ley General de la Administración Pública.

En consecuencia, debemos ser claros en advertir que la nulidad de pleno derecho declarada en este caso no comporta una variación del contenido gravamen o limitativo de derechos del acto impugnado, en cuanto declara afecto al régimen de incompatibilidades de la función pública, y más concretamente a la prohibición del ejercicio profesional, el cargo ocupado por la señora XXX; el cual debe ser mantenido como válido y eficaz, máxime cuando este logra la finalidad querida por el legislador (artículo 123 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos -Nº 8131 de 18 de setiembre de 2001-).

Conclusión:

De conformidad con lo establecido en los artículos 164.2, 173 y concordantes de la Ley General de la Administración Pública, y con base en las consideraciones jurídicas expuestas, esta Procuraduría General rinde dictamen favorable, a fin de que se proceda a declarar la anulación parcial en vía administrativa del acto materializado en el oficio CLAS-009-2003 de 7 de enero de 2003, de la Unidad Técnica de Recursos Humanos del Misterio de Hacienda, respecto de su contenido favorable o declaratorio de derechos a favor de la funcionaria XXX, en cuanto al reconocimiento de la compensación económica del 65% de su salario base por concepto de la prohibición al ejercicio profesional.

Lo anterior no comporta una variación del contenido gravamen o limitativo de derechos del acto impugnado, en cuanto declara afecto al régimen de incompatibilidades de la función pública, y más concretamente a la prohibición del ejercicio profesional, el cargo ocupado por la susodicha; el cual debe ser mantenido como válido y eficaz.

Se precisa que el análisis se realizó a partir del acto cuya nulidad se pretende.

Se adjunta el expediente administrativo remitido al efecto.

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera Véansela respecto, entre otras muchas, las siguientes direcciones de Internet:

<http://www.legalinfo-panama.com/articulos/actoadm.pdf>; <http://html.rincondelvago.com/acto-administrativo_4.html>; <http://galeon.hispavista.com/abmagana/aconst6.htm>; <http://inspeccion-uvmi2.iespana.es/inde5816.htm>.

Pronunciamientos C-209-2002 de 21 de agosto de 2002, O.J.-088-2003 de 12 de junio de 2003 y O.J.-147-2003 de 19 de agosto de 2003.

Mixtura de elementos a la que alude la doctrina alemana que habla de los “actos administrativos de doble efecto” (GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo y Otro. “Curso de Derecho Administrativo”, Tomo I, novena edición, , Civitas Ediciones S.L., Madrid, 1999, pág. 561. ). En nuestro medio, doctrinalmente se ha hecho un importante acercamiento a la materia, por parte del Dr. González Camacho, en cuanto a la suspensión -medida cautelar- de actos de efecto mixto, es decir, de actos que siendo negativos (aquellos en virtud de los cuales, ante una petición del administrado, la Administración niega implícita o explícitamente la emanación de un acto favorable a aquél) producen algún efecto positivo en cuanto implican una alteración de la posición jurídica preexistente como consecuencia de la denegación efectuada. (GONZALEZ CAMACHO, Oscar E. “La Justicia Administrativa”. Tomo III. Medidas cautelares positivas. Primer Edición. Investigaciones Jurídicas, S.A. San José, Costa Rica, 2002, pág. 106 y ss.). Aunque los supuestos analizados en dicha obra son distintos a los aquí analizados, dicha postura sirve para la validar el reconocimiento doctrinal de este tipo especial de acto administrativo.

GARCIA DE ENTERRIA, op. cit. págs. 556 y 557.

Artículo 164.- 1. La invalidez de un acto no implicará la de los sucesivos en el procedimiento que sean independientes del inválido. 2. La invalidez parcial del acto no implicará la de las demás partes del mismo que sean independientes de aquella.