Public nature of beaches, accesses, camping, and ICT's roleNaturaleza pública de las playas, accesos, acampadas y función del ICT

Legal Opinion: 128 - J of 08/31/2005 OJ-128-2005 August 31, 2005 Dr. Rodrigo Carazo Zeledón Deputy Asamblea Legislativa S. O.

Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, we respond to your Official Letter 131-2005-RAC, in which you request:

• a)A report on the pronouncements issued by this Institution regarding roads and public access to national beaches; and b) A Legal Opinion on:
• 1)What responsible, transparent, and guaranteeing conduct of the national public interest should be, regarding the ownership and concession of national beaches.
• 2)How often access to the beaches is necessary for them to be considered truly public.
• 3)What the mechanisms are to ensure access to these areas for the enjoyment of camping on the beaches.
• 4)The role that the Instituto Costarricense de Turismo should have in these matters, as an entity that safeguards and protects the right of nationals to local tourism, under adequate conditions.

Since the subject of the consultation, and especially point b.4), is of interest to the Instituto Costarricense de Turismo, its Board of Directors was granted a hearing.

On behalf of the Board, the Minister of Tourism responded to the referral in Official Letter DM-905-05. He states that beaches are public by legal mandate, with the duty of the State and the Municipalities to build roads that connect them. The role of the ICT, as the superior and general overseer of the maritime terrestrial zone (zona marítimo terrestre), is embodied in the approval process for coastal regulatory plans (Ley 6043, article 38), which must guarantee access to the public zone (zona pública), where camping is not permitted.

In this regard, we state the following:

I.- SCOPE OF THIS PRONOUNCEMENT It is clarified once again that the advice provided by the Procuraduría to members of the Asamblea Legislativa is in the nature of a non-binding legal opinion.

This is by virtue of it being another Branch of the Republic, whose functions cannot be substituted by this Institution, via an opinion.

II.- PRONOUNCEMENTS REGARDING ROADS AND PUBLIC ACCESS TO BEACHES Multiple pronouncements from the Procuraduría address the issue of roadways and public access to national beaches (Zona Pública). They can be consulted on our website: www.pgr.go.cr.

The following are cited: C-174-88, C-171-93, C-228-98, C-002-99, C-026-2001, C-077-2001, OJ-018-2002, C-264-2004, O.J.-074-2003, O.J.-210-2003, O.J.-216-2003, O.J.-253-2003, O.J.-004-2005 and O.J.-012-2005.

They were also addressed when responding to the action of unconstitutionality against Decreto Ejecutivo N° 30175-MP-TUR, No. 02-001922-0007-CO. (See page of the Costa Rican Legal Information System, Sistema Costarricense de Información Jurídica).

III.- GENERAL CONSIDERATIONS Beforehand, returning to the criteria set forth in previous opinions, it is appropriate to make some general considerations regarding the public nature of beaches, the guarantee and characteristics of common use as a priority purpose of the Zona Pública, and free access to it.

III.1) PUBLIC DOMAIN NATURE OF BEACHES "Although the edge of the continent, we said in Opinion C-002-99, may be constituted of abrupt or rocky banks or some other unconsolidated material (small stones, shells, pebbles, etc.), transported to the coasts and shaped by wave movement, beaches usually consist of a sandy strip, uncovered during low tide or the sea's retreat. Therefore, in the most common notion, a beach is the expansive space of the seashore, with an almost flat surface, formed of sand, with a slight slope or incline towards the sea water.

The Spanish Ley de Costas No. 28/1969, of April 26, article 1, defined them as 'the shores of the sea or of the estuaries formed by sandbanks or stony grounds on an almost flat surface, with no or scarce characteristic vegetation.' The Ley de Costas of 1988 (art. 3, subsection b) introduces a notable conceptual opening, characterizing beaches as zones of deposits of loose materials, such as sands, gravels, or pebbles—a list that admits expansion—; it includes escarpments, berms, and dunes; they may or may not have vegetation; they are formed by sea action, sea wind, or other natural or artificial causes; it makes a referential omission to surface topography, and allows inclined and irregular surfaces to be assigned to the notion of beach, as is expressly permitted for escarpments.

The diverse natural factors to which beaches are subject make them quite indeterminate inland or unstable in their dimensions, which—for the most part—experience constant widening or reductions. In general, beaches constitute a fragile resource, of great value or utility, and present variable types, forms, length, and distribution, with dynamic natural erosion and deposition processes, among others.

Since ancient Roman Law, beaches were considered property outside of commerce, not susceptible to private legal relationships, that are at the service of all, without any private individual being able to appropriate them. In Spain, the nature of state public domain of beaches even has constitutional basis in art. 132.2, and is ratified by the Ley de Costas 22/1988, article 3, subsection b).

The Italian Civil Code, art. 822, and the Navigation Code, art. 28, subsec. a), assign the belonging to the state maritime domain of the spiaggia or beach. For France, among other countries, a similar statute is provided for in article 538 of the Civil Code, the Ley litoral of November 28, 1963, and the Code of Maritime Ports. Les plages are terrains of sand or gravel adjacent to the sea. The domain nature of natural plages depends on their forming part of the rivage or relais, and artificial ones, on lands reclaimed from the sea. (Cf.: LEFEBRE, A. and PESCATORE, G. Manuale di Diritto della Navegazione. Dott. A. Giuffré Editore. Milano. 1983, pg. 137. DUEZ, P. et. DEBEYRE, G. Traité de Droit Administratif. Librairie Dalloz. Paris. 1952, pgs. 770 - 783. AUBY, J. - BON, P.. Droit administratif des biens. Dalloz, Paris, 1991, pgs. 28 - 30. ALLARD, R. et KINERT, G.. Le droit administratif du domaine public et de la voire. Editions Eyrolles, Paris, 1975, pgs. 58 and 59).

In our legal system, that condition is established, generically, by the Ley de Aguas No. 276 of August 26, 1942, articles 3, subsection I, 10, 70, the heading of Chapter III, and Ley 6043, arts. 1, 9 and 20, in accordance with which beaches are public property of the Nation, for the use of all inhabitants. (…)

The fact that beaches are assets forming part of the public heritage of the State, for common use, prevents the Administration, in principle, from granting exclusive rights for permanent and exclusive use, with stable works or buildings. Their purpose for free pedestrian transit and public use is not reconcilable with the circulation of motor vehicles, which—as a rule—is prohibited. The tranquility and safety for bathers, visitors, or users of the beaches, the inconsistency of the sandy soil, the preservation of the natural state of the resources and the landscape so advise." Coastal Municipalities have the duty to ensure the common use of the Zona Pública, as administrators of the maritime terrestrial zone (zona marítimo terrestre), in compliance with the regulations of Ley 6043, and in the areas of coastal cities, by having the obligation to promote the integral (sustainable) development of the canton and adequate urban planning, functions within which would be that of ensuring the correct use of public use areas not entrusted to the defense of other institutions, to guarantee their purpose, the greatest collective well-being, and a better quality of life for the population. (Articles 169 of the Constitution, 3, paragraph 2, and 12, subsections i, k, o of the Código Municipal and 15 of the Ley de Planificación Urbana. SALA CONSTITUCIONAL, judgment 2306-91 and 4717-94, 6785-94, among others).

The urban planning that corresponds to the Municipalities by constitutional mandate includes the use of land for public purposes. (Vote of the SALA CONSTITUCIONAL No. 2153-93 of May 21, 1993).

III.2) THE GUARANTEE OF COMMON USE AS A PRIORITY PURPOSE OF THE ZONA PÚBLICA "Contrary to the privatization of properties that predecessor legislation permitted, Ley 6043 establishes as an essential pillar the public law principle in the ownership and use of the maritime terrestrial domain, respecting duly acquired and registered private property.

To combat the privatization of the coastline, legal schemes must enable free access to the coast, under equal conditions, as a manifestation of individual freedom, the principle of equality, and the right of all to enjoy an appropriate environment. (…)

What was stated by the Sala Constitucional when resolving the action of unconstitutionality against the reform of decreto ejecutivo No. 22.489-MP-J-TUR, resolution of 10:15 a.m. on October 27, 1995, is valid here, where it stated that although 'the Constitución Política does not go so far as to deal with matters related to the maritime-terrestrial zone' (…) 'what can be affirmed, given the extraordinary legislative variability in the matter, is that the immovable core of the law regulating the maritime terrestrial zone has been that relating to the strip of fifty meters wide from the ordinary high tide, declared public, and as such, it is not only impossible to appropriate it by any means, but it has been placed at the service of all persons, without exception. The public domain nature of that strip, therefore, has had sustained legal recognition and could be considered prima facie that, by long-standing, it is intangible for the legislator.' (Sala Constitucional, vote No. 5210-97, of 4:00 p.m. on September 2, 1997, considering IV)." (Opinion C-026-2001. Reiterated in part in opinion C-077-2001).

III.3) ACCESS TO THE COAST or ZONA PUBLICA "Although Ley 6043, on the Zona Marítimo Terrestre, and its Reglamento (Decreto 7841) allude to access in several articles, circumscribed to the public zone, the spirit that animates it is to ensure for the community a zone of free transit that facilitates the public use and enjoyment of the beaches, coastal sea, cliffs, estuaries, and safeguards the safety of persons. (…)

In the public zone, it is prohibited to travel in motor vehicles, except when the corresponding municipal permit is held" (art. 9). A permit that will be exceptional, for isolated situations that warrant it and for the purpose of traveling along stretches other than public roads. To these must be understood as referring the circulation of vehicles on 'the country's beaches,' which the Ley de Tránsito subjects to its regulations (art. 1, 127 and 130, subsection m). (…)

The main purpose of access to the public zone is to ensure public use of the sea and its shore, to carry out the activities enabled by Ley 6043 and its Reglamento (recreation, sports practice, leisure, free transit, etc.). Access is functional and is exercised, as a rule, via the public road. The free and safe transit guaranteed in the public zone is essentially for collective enjoyment, protection, and oversight of the maritime domain (sea, beaches, etc.); not based on private interests." (Opinion C-228-98).

III.3.1) COMMON PUBLIC USE: CHARACTERISTICS Assets destined for public use "can be utilized by all, with the limitations imposed by police regulations and those required for their conservation, and are outside legal commerce as long as the contrary is not legally provided. (…)

The opening to general common use implies undifferentiated utilization, which any person can carry out, without any exception, nor need for special qualification or status, in accordance with the nature of the assets, and without deteriorating them.

Classic is the definition of common use provided by the Reglamento de Bienes de las Entidades Locales of Spain (art. 59 in the 1955 text; 75 in the 1986 one), followed by that country's doctrine, as 'that corresponding equally to all citizens without distinction, so that the use by some does not impede that of other interested parties.' It is characterized by the principles of freedom, gratuity, impersonality, and equality. It is of free exercise, although subject to the pertinent administrative regulations (not an absolute freedom), without altering the dedication to collective use, nor creating discriminatory categories. Its free nature does not exclude in certain cases (highways, for example) the legally established imposition of tolls to cover conservation or maintenance expenses. Impersonality alludes to the anonymous, non-individualized character of the users. The access of all, under a regime of equality, entails coordinated utilization, subject to reciprocal limitations." (Opinion C-230-2001) IV.- ANSWERS b.1) RESPONSIBLE CONDUCT REGARDING BEACHES In accordance with the foregoing, beaches are national property and for public use. (Ley 6043, arts. 1, 9 and 20; Ley de Aguas, arts. 3 subsec. I and 10). This is the right that every person has to use and enjoy the public zone in its entire extension, without limitations other than those imposed by laws and their regulations. (Art. 2 subsec. l, of the Reglamento to Ley 6043).

"In the exercise of the right to public use, the general interest must always be kept in mind, guaranteeing at all times access to the zone and free transit within it for any person, the practice of sports and activities for healthy physical and cultural leisure." (Decreto 7841-P, art. 9).

The administering entity (Municipality and, in the case of the Proyecto de Desarrollo Turístico Papagayo, the ICT), as well as the institutions competent to authorize exceptional uses of the Zona Pública, must dictate and enforce the necessary provisions to guarantee the free and safe transit of persons and the public use of the zone. Art. 20 in fine; Ley 6043.

Therefore, responsible, transparent, and guaranteeing conduct of the national interest is that which tends to preserve the State's public property over the beaches and their common use in accordance with their purpose, through the adoption of the respective measures that ensure it and control for due compliance. Such measures can be implemented in the respective coastal Plan Regulador.

The purpose of common use rules out, in principle, that beaches can be granted in concession to private parties.

b.2) SIZING OF ACCESS TO BEACHES The public nature of beaches lies in the declaration and legal dedication; not in the sizing of the accesses to them.

As these are questions that must be assessed on a case-by-case basis, taking into account the characteristics and needs of each place, as well as the purposes of land use, the coastal regulations do not specify the distances or 'how often access to the beaches is necessary' so that real access to them can be had.

This is an aspect of territorial planning, to be assessed by the administering Municipalities and other entities that intervene in the approval of the coastal Planes Reguladores to be implemented, such as the INVU and the ICT, following criteria of reasonableness and proportionality, in a manner that ensures the best realization of the public purpose.

(In the same sense, we noted in opinion C-228-98 that the access to the public road for properties granted in concession within the maritime terrestrial zone must be foreseen in the previously approved Plan Regulador. We referred to roadways, as an element of planning, in Legal Opinion O. J.-076-2003).

In particular, the regulations on the maritime terrestrial public domain intend for the Municipalities—and the ICT, in the case of the Proyecto Papagayo (opinion C-210-2002)—to equip the national beaches with the necessary and convenient accesses so that they can be enjoyed by the public, without de facto privatizations in the hands of a few who may have that communication. The important thing is that the public purpose can be fulfilled, under proper conditions.

If there is not yet an approved Plan Regulador, or if having one it is warranted, the State, as owner of the maritime terrestrial zone, and the Municipalities, as administrators and planning entities of that territory, must "build roads to guarantee access to the public zone." (Ley 6043, article 23). For expropriation purposes, that article "declares of public interest every existing access road or one originating in the development planning of the public zone and its expropriation shall proceed," when they occupy private lands. "But if it concerns properties that were subject to specific restrictions for public roads in favor of the State or are unregistered in the Registro Público, it will suffice that they are declared for free transit by decreto ejecutivo." (Regarding reserves for public roads in favor of the State, see articles 7 of the Ley General de Caminos Públicos, 19, subsection a, of the Ley de Informaciones Posesorias and opinion C-174-88).

In the ICT's response, the obligation is affirmed to specify in the Planes Reguladores the accesses or public roads to the beaches (Zona Pública), "based on the tourism dynamics and the development vision of the zone." And if there are no accesses, in the review process of those it is required that they be located as proposed roads, conditioning the granting of concessions on the Municipality declaring the streets public.

To guarantee free access to the public zone, the State or its institutions and, mainly, the administering entity, may open whatever roads they consider necessary on lands granted in concession for agricultural purposes, without compensating the concessionaire, except for improvements that must be destroyed. (Art. 71 of the Reglamento to Ley 6043).

On those lands, the streets opened for access to the public zone shall have a minimum right-of-way of fourteen meters, unless the MOPT, the INVU, or the ICT indicate a larger one. (Art. 72 ibid. It is in harmony with the Ley General de Caminos Públicos, article 4, according to which the width of highways and local roads shall be that indicated by the Technical Departments of the Ministerio de Obras Públicas y Transportes, without it being able to be less than twenty meters for the former and fourteen meters for the latter. Access to the Zona Pública must be comfortable and adequate. Cf. opinion C-228-98).

(An analogical interpretation, for parity of reason and in accordance with the constitutional principle of equality, would lead to extending that regulatory norm to concessions for tourism purposes, for which a similar canon is not foreseen).

It is a cause for cancellation of concessions that the concessionaire impedes or hinders the general use of the public zone. Art. 53 subsec. d of Ley 6043.

b.3) MEANS TO ENSURE ACCESS TO THE ZONA PÚBLICA FOR THE ENJOYMENT OF CAMPING ON BEACHES "Those who place temporary or mobile installations such as tents or trailers in the maritime terrestrial zone must do so in the zones designated for such purposes, where they exist; in any case, they are obliged to observe the norms dictated by the health authorities, being subject to the sanctions contemplated in the Ley General de Salud." (Reglamento to Ley 6043, Decreto Ejecutivo 7841-P, article 10, paragraph 2).

Regarding this norm, the Procuraduría, in opinion C-084-95 stated that the legislator's spirit was "to expressly prohibit the placement of camping tents in the public zone." There were cited the statements made within the Congress, during the processing of the legislative file that originated Ley 6043, folios 1389-90, to the effect that situating camping areas in the Zona Pública would defeat the prohibition of special use contemplated in article 20 of that Law.

Likewise, the SALA CONSTITUCIONAL, in judgments 2004-04950 and 2004-08502, considered that the community cannot dispose of the Zona Pública at will, as it is dedicated to the use of all and the free transit of persons. It is reasonable, it says, to prohibit "the erection of any type of work in it that would hinder it, including temporary or mobile installations such as camping tents." Consequently, it adds, the Reglamento to Ley 6043 "establishes that this type of installation can only be erected in zones designated for such purposes, 'where they exist,' which evidently must meet minimum sanitary conditions, such as the supply of potable water and sanitary services." In this vein, the Sala Constitucional deemed adjusted to the Right of the Constitution the presence on the beach of law enforcement personnel to prevent the alteration of order with unilateral erections of tents by private individuals. "The measures executed to prevent the erection of camping tents or similar installations in the public beach zone… and the entry and circulation of motor vehicles in that zone" do not injure free transit.

It is inferred then that the right to the common use of the public zone guaranteed to all inhabitants by article 20 of Ley 6043 does not entail the possibility of installing tents in it, since these mobile installations, which adhere to the ground, imply a special use, excluding that one.

They can only be located in spaces of the maritime terrestrial zone (Zona Restringida) designated in the Planes Reguladores for these purposes, where they exist, and must meet the minimum health conditions: supply of potable water, garbage deposit sites, etc.

b.4) ROLE OF THE ICT IN THESE MATTERS The responsibility of the Instituto Costarricense de Turismo is full within the Proyecto de Desarrollo Turístico de Papagayo.

With exclusion of the public zone (Ley 6758 of June 4, 1982, art 18), "the lands, of public ownership, that the State transferred, free of charge, to the Instituto Costarricense de Turismo, in whose name they are registered in the Registro de la Propiedad Inmueble (property number 23252, Partido de Guanacaste), are destined for the granting of concessions, in accordance with the procedure of the Reglamento to the Ley sobre Zona Marítimo Terrestre (art. 93) and the Reglamento to Ley 6758" (Opinion C-210-2002).

In the area of the so-called "Proyecto Papagayo," the Instituto Costarricense de Turismo is responsible for guaranteeing access to the Zona Pública, for the use of all inhabitants, and for regulating—if appropriate according to the planning—what concerns the sites where the installations of tents may be permitted.

In the other coastal sectors where Ley 6043 applies, the Instituto Costarricense de Turismo acts as the superior and general overseer, on behalf of the State (art. 2). Oversight that, in the terms of the Contraloría General de la República (Official Letters FOE-AM-0430 of July 26, 2004, and DFOE-AM-12/2004, of December 14, 2004) "is not limited to a simple observer," but rather obligates the Institute to have a leading role to ensure compliance with Ley 6043, with its connected regulations, and can materialize in "an action of superior coordination with the different public agents involved to standardize criteria in the application of the cited Law throughout the country." Regarding the topics of interest, the ICT, in its condition of superior overseer, may manage before the respective state bodies and, especially, the Municipalities administering the maritime terrestrial zone, the adoption of actions and measures required to guarantee the purpose of common use of the beaches, the existence of appropriate accesses to them, the installation of tents in whatever zones exist for those purposes, and the removal of those located in unauthorized sites, etc., even with the help of the Fuerza Pública if necessary, etc. At the same time, it can file complaints before the Ministerio Público against transgressors of criminal offenses committed to the detriment of the coastal domain, with the evidence gathered.

V.- CONCLUSIONS 1) Regarding the topic of roads and public access to national beaches (Zona Pública), the different pronouncements issued by the Procuraduría are indicated, which can be consulted on our website: www.pgr.go.cr.

• 2)As it concerns a member of another Branch of the Republic, whose functions cannot be substituted by this Institution, via an opinion, in the nature of a Legal Opinion, it is concluded:

2.1) By way of general considerations, it is clarified that:

2.1.1) Since beaches are assets forming part of the public heritage of the State, for common use, the Municipalities are prevented, in principle, from granting exclusive rights for permanent and exclusive use, with stable works or buildings.

2.1.2) An essential pillar of Ley 6043 is the public law principle in ownership, use, and free access to the coast, under equal conditions, as a manifestation of individual freedom, the principle of equality, and the right of all to enjoy an adequate environment.

2.1.3) The purpose of access to the public zone is to ensure public use of the sea and its shore, to carry out the activities permitted by Ley 6043 and its Reglamento (recreation, sports practice, leisure, free transit), protection and oversight of the coastal domain, etc. Access is functional and is exercised, as a rule, via the public road.

2.1.4) Common use is characterized by the principles of freedom, gratuity, impersonality, and equality.

2.2) In response to the questions, it is stated:

2.2.1) Responsible, transparent, and guaranteeing conduct of the national interest is that which tends to preserve the State's public property over the beaches and their common use in accordance with their legal purpose, through the adoption of measures that ensure it and control for due compliance.

2.2.2) The public nature of beaches lies in the declaration and legal dedication; not in the sizing of the accesses to them.

The coastal regulations do not specify the distances or 'how often access to the beaches is necessary,' so that the public can have real access to them. These are questions that must be assessed on a case-by-case basis, taking into account the characteristics and needs of each place, as well as the objectives of the territorial planning carried out by the administering Municipalities, in coordination with other entities that intervene in the approvals of the coastal Planes Reguladores to be implemented, (INVU, Dirección de Urbanismo, and the ICT), following criteria of reasonableness and proportionality, in a manner that ensures the best realization of the public purpose.

If there is not yet an approved Plan Regulador, or having one it is warranted, the State, as owner of the maritime terrestrial zone, and the Municipalities, as administrators and planning entities of that territory, must build roads to guarantee access to the public zone.

2.2.3) The right to the common use of the public zone guaranteed to all inhabitants by article 20 of Ley 6043 does not entail the possibility of installing camping tents in it, since these mobile installations, with adherence to the ground, imply a special use, excluding that one.

They can only be located in spaces of the maritime terrestrial zone (Zona Restringida) designated in the Planes Reguladores for these purposes, "where they exist," and must meet the minimum health conditions: supply of potable water, garbage deposit sites, etc.

2.2.4) Regarding these topics, the Instituto Costarricense de Turismo has full competence within the Proyecto de Desarrollo Turístico de Papagayo. It is responsible for guaranteeing access to the Zona Pública, for the use of all inhabitants, and for regulating—if appropriate according to the planning—what concerns the sites where the installations of tents may be permitted.

In the remaining coastal sectors where Law 6043 applies, the Costa Rican Tourism Institute (Instituto Costarricense de Turismo) acts as superior and general overseer, on behalf of the State. In that capacity, in addition to its intervention in the approval process for regulatory plans (planes reguladores), it may petition the respective state authorities and, especially, the coastal municipalities (Municipalidades litorales), for the adoption of actions and measures required to guarantee the public-use purpose of the beaches, the existence of appropriate accesses to them, the installation of tents in the zones designated for such purposes, the removal of those located in unauthorized sites, etc., including with the assistance of the Public Force (Fuerza Pública) if necessary, etc. It may also file complaints before the Public Prosecutor’s Office (Ministerio Público) against those who commit criminal offenses to the detriment of the coastal public domain (demanio costero), with the evidence gathered.

Sincerely,

Dr. José J. Barahona Vargas Licda. Lydiana Rodríguez Paniagua Director Attorney (Procurador Director) Environmental Attorney-Attorney General's Office (Abogada-Procuraduría Ambiental) Area of Agrarian and Environmental Law (Área de Derecho Agrario y Ambiental) JJBV/LRP/fmc cc: Board of Directors (Junta Directiva) Costa Rican Tourism Institute (Instituto Costarricense de Turismo) Arch. Francisco Mora Protti Director of Urban Planning, INVU Licda. Rocío Aguilar Montoya Comptroller General of the Republic (Contralora General de la República)

Opinión Jurídica : 128 - J del 31/08/2005 OJ-128-2005 31 de agosto del 2005 Dr. Rodrigo Carazo Zeledón Diputado Asamblea Legislativa S. O.

Estimado señor:

Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, damos respuesta a su Oficio 131-2005-RAC, en el que nos solicita:

• a)Un informe de los pronunciamientos emitidos por esta Institución acerca de las vías y acceso público a las playas nacionales; y b) Una Opinión Jurídica sobre:
• 1)La que debe ser una actuación responsable, transparente y garante del interés público nacional, acerca de la propiedad y concesión de las playas nacionales.
• 2)Cada cuánto es necesario el acceso a las playas para que puedan considerarse realmente públicas.
• 3)Cuáles son los mecanismos de asegurar el acceso a esas zonas para el disfrute de acampadas en las playas.
• 4)El papel que el Instituto Costarricense de Turismo debe tener en estos asuntos, como ente que resguarda y protege el derecho de los nacionales al turismo local, en condiciones adecuadas.

Por ser el objeto de la consulta y, en especial, el punto b.4), de interés para el Instituto Costarricense de Turismo, se le confirió audiencia a su Junta Directiva.

Por encargo de ésta, el señor Ministro de Turismo contestó el traslado en Oficio DM-905-05. Expresa que las playas son públicas por mandato legal, con deber del Estado y las Municipalidades de construir vías que comuniquen a éstas. El papel del ICT, como superior y general vigilante de la zona marítimo terrestre, se plasma en el trámite de aprobación de planes reguladores costeros (Ley 6043, artículo 38), los que deben garantizar accesos a la zona pública, en la que no es permitido acampar.

Al respecto, le manifestamos lo siguiente:

I.- ALCANCE DE ESTE PRONUNCIAMIENTO Se aclara de nuevo que la asesoría brindada por la Procuraduría a los miembros de la Asamblea Legislativa es con carácter de opinión jurídica no vinculante.

Lo anterior, en virtud de tratarse de otro Poder de la República, cuyas funciones son insustituibles por esta Institución, vía dictamen.

II.- PRONUNCIAMIENTOS ACERCA DE VÍAS Y ACCESO PÚBLICO A LAS PLAYAS Múltiples pronunciamientos de la Procuraduría tratan el tema de la vialidad y acceso público a las playas nacionales (Zona Pública). Pueden consultarse en nuestra página Web: www.pgr.go.cr.

Se citan los siguientes: C-174-88, C-171-93, C-228-98, C-002-99, C- 026-2001, C-077-2001, OJ-018-2002, C-264-2004, O.J.-074-2003, O.J.-210-2003, O.J.-216-2003, O.J.-253-2003, O.J.-004-2005 y O.J.-012-2005.

También se abordaron al contestar la acción de inconstitucionalidad contra el Decreto Ejecutivo N° 30175-MP-TUR, N° 02-001922-0007-CO. (Vid. pg. del Sistema Costarricense de Información Jurídica).

III.- CONSIDERACIONES GENERALES De previo, retomando el criterio vertido en dictámenes anteriores, conviene hacer algunas consideraciones generales en cuanto al carácter público de las playas, la garantía y características del uso común como fin prioritario de la Zona Pública, y el libre acceso a ésta.

III.1) CARÁCTER DE DOMINIO PÚBLICO DE LAS PLAYAS “Aunque la orilla del continente, dijimos en el Dictamen C-002-99, puede estar constituida por riberas abruptas o rocosas o algún otro material no consolidado (piedras pequeñas, conchas, guijarros, etc.), transportado a las costas y moldeado por el movimiento de las olas, las playas suelen consistir en una faja arenosa, descubierta durante la bajamar o repliegue del mar. Por ello, en la noción más frecuente playa es el espacio dilatado de la ribera de mar, de superficie casi plana, formada de arena, con leve declive o pendiente hacia el agua marina.

La Ley española de Costas N °28/1969, de 26 de abril, artículo 1°, las definía como “las riberas del mar o de las rías formadas por arenales o pedregales en superficie casi plana, con vegetación nula o escasa y característica”. La Ley de Costas de 1988 (art. 3, inciso b) introduce una notaria apertura conceptual caracterizando las playas por ser zonas de depósitos de materiales sueltos, tales como arenas, gravas o gijarros -elenco que admite ampliación-; incluye escarpes, bermas y dunas; pueden tener vegetación o no; se forman por la acción del mar, del viento marino u otras causas naturales o artificiales; hace una omisión referencial a la topografía de la superficie, y permite adscribir a la noción de playa superficies inclinadas e irregulares, como expresamente se consiente para los escarpes.

Los diversos factores naturales a que están sujetas las playas, hace que sean bastante indeterminadas hacia el interior o poco estables en sus dimensiones, que -en su mayoría- tienen ensanchamientos o reducciones constantes. En general, las playas conforman un recurso frágil, de gran valor o utilidad, y presentan tipos, formas, longitud y distribución variables, con procesos dinámicos de erosión y depósito naturales, entre otros.

A las playas desde el Derecho romano antiguo se les consideró bienes fuera del comercio, no susceptibles de relaciones jurídicas privadas, que están al servicio de todos, sin que ningún particular pueda apropiárselas. En España el carácter de dominio público estatal de las playas tiene incluso asiento constitucional en el art. 132.2, y lo ratifica la Ley de Costas 22/1988, artículo 3°, inciso b).

El Código Civil italiano, art. 822, y el Código de la Navegación, art. 28, inc. a), asignan la pertenencia al demanio marítimo estatal de la spiaggia o playa. Para Francia, entre otros países, prevén un estatuto similar el artículo 538 del Código Civil, la Ley litoral de 28 de noviembre de 1963 y el Código de Puertos Marítimos. Les plages son terrenos de arena o grava aledaños al mar. El carácter demanial de las plages naturales depende de que formen parte de la rivage o relais, y las artificiales, de los terrenos ganados al mar. (Cfr.: LEFEBRE, A. y PESCATORE, G. Manuale di Diritto della Navegazione. Dott. A. Giuffré Editore. Milano. 1983, pg. 137. DUEZ, P. et. DEBEYRE, G. Traité de Droit Administratif. Librairie Dalloz. Paris. 1952, pgs. 770 - 783. AUBY, J. - BON, P.. Droit administratif des biens. Dalloz, Paris, 1991, pgs. 28 - 30. ALLARD, R. et KINERT, G.. Le droit administratif du domaine public et de la voire. Editions Eyrolles, Paris, 1975, pgs. 58 y 59).

En nuestro medio, consagra esa condición, de manera genérica, la Ley de Aguas N° 276 de 26 de agosto de 1942, artículos 3°, inciso I, 10, 70, el enunciado del Capítulo III, y la Ley 6043, arts. 1°, 9 y 20, a tono con los cuales las playas son propiedad pública de la Nación, para uso de todos los habitantes. (…)

El hecho de ser las playas bienes integrantes del patrimonio público del Estado, de uso común, impide a la Administración, en principio, otorgar derechos privativos para aprovechamiento permanente y exclusivo, con obras o edificaciones estables. Su destino a libre tránsito peatonal y uso público no se concilia con la circulación de vehículos automotores, que -por norma- se prohíbe. La tranquilidad y seguridad para los bañistas, visitantes o usuarios de las playas, la inconsistencia del suelo arenoso, la preservación del estado natural de los recursos y del paisaje así lo aconsejan”.

Las Municipalidades costeras tienen el deber de velar por el uso común de la Zona Pública, como administradoras de la zona marítimo terrestre, con apego a las regulaciones de la Ley 6043, y en las áreas de las ciudades litorales, por tener la obligación de promover el desarrollo integral (sostenible) del cantón y el adecuado ordenamiento urbano, funciones en las que se hallaría la de velar por la correcta utilización de las áreas de uso público no confiadas a la defensa de otras instituciones, para garantizar su destino, el mayor bienestar colectivo y una mejor calidad de vida de la población. (Artículos 169 de la Constitución, 3, pfo. 2°, y 12, incisos i, k, o del Código Municipal y 15 de la Ley de Planificación Urbana. SALA CONSTITUCIONAL, sentencia 2306-91 y 4717-94, 6785-94, entre otras).

La planificación urbana que corresponde a las Municipalidades por mandato constitucional incluye el uso de la tierra para fines públicos. (Voto de la SALA CONSTITUCIONAL N° 2153-93 de 21 de mayo de 1993).

III.2) LA GARANTÍA DE USO COMÚN COMO FIN PRIORITARIO DE LA ZONA PÚBLICA “En contra de la privatización de inmuebles que consintió la legislación predecesora, la Ley 6043 sienta como pilar esencial el principio publicista en la titularidad y uso del demanio marítimo terrestre, respetando la propiedad privada adquirida e inscrita debidamente.

Para combatir la privatización del litoral, los esquemas legales deben posibilitar el libre acceso a la costa, en condiciones paritarias, como manifestación de la libertad individual, del principio de igualdad y del derecho de todos a disfrutar de un medio ambiente apropiado. (…)

Tiene aquí validez lo expuesto por la Sala Constitucional al resolver la acción de inconstitucionalidad contra la reforma del decreto ejecutivo N° 22.489-MP-J-TUR, resolución de 10:15 hrs. del 27 de octubre de 1995, donde manifestó que si bien "la Constitución Política no llega a ocuparse de temas relacionados con la zona marítimo-terrestre" (…) "lo que puede afirmarse, dada la extraordinaria variabilidad legislativa en la materia, es que el núcleo inamovible de la ley reguladora de la zona marítimo terrestre ha sido el relativo a la franja de cincuenta metros de ancho a partir de la pleamar ordinaria, declarada pública, y como tal, no solamente es imposible apropiársela por ningún modo, sino que ha sido puesta al servicio de todas las personas, sin excepción. La demanialidad de esa franja, pues, ha tenido un reconocimiento jurídico sostenido y podría estimarse prima facie que, por inveterada, resulta intangible para el legislador". (Sala Constitucional, voto N° 5210-97, de las 16 horas del 2 de setiembre de 1997, considerando IV)”. (Dictamen C-026-2001. Reiterado en parte en el dictamen C-077-2001).

III.3) ACCESO A LA COSTA o ZONA PUBLICA “Pese a que la Ley 6043, sobre la Zona Marítimo Terrestre, y su Reglamento (Decreto 7841) aluden al acceso en varios artículos, circunscritos a la zona pública, el espíritu que la anima es asegurar a la colectividad una zona de libre tránsito que facilite el uso y disfrute públicos de las playas, mar litoral, riscos, esteros y resguarde la seguridad de las personas. (…)

En la zona pública es prohibido transitar en vehículos motores, salvo cuando para ello se cuente con el correspondiente permiso municipal" (art. 9). Permiso que será excepcional, para situaciones aisladas que lo ameriten y con el objeto de circular por tramos distintos a las vías públicas. A estas ha de entenderse referida la circulación de vehículos por "las playas del país", que la Ley de Tránsito sujeta a sus regulaciones (art. 1°, 127 y 130, inciso m). (…)

El fin principal de acceso a la zona pública es asegurar utilización pública del mar y su ribera, para realizar las actividades que posibilita la Ley 6043 y su Reglamento (recreación, práctica de deportes, esparcimiento, libre tránsito, etc). El acceso es funcional y se ejercita, por regla, a través de la vía pública. El libre y seguro tránsito que se garantiza en la zona pública es esencialmente para el disfrute colectivo, protección y vigilancia del demanio marítimo (mar, playas, etc.); no en función de intereses privados.” (Dictamen C-228-98).

III.3.1) USO PÚBLICO COMÚN: CARACTERÍSTICAS De los bienes destinados a uso público “todos pueden aprovecharse, con las limitaciones impuestas por las normas de policía y las que exija su conservación, y están fuera del tráfico jurídico mientras legalmente no se disponga lo contrario. (…)

La apertura al uso común general implica la utilización indiferenciada, que puede realizar cualquier persona, sin excepción alguna, ni necesidad de habilitación o calidad especial, acorde con la naturaleza de los bienes, y sin deteriorarlos.

Es clásica la definición que del uso común hace el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales de España (art. 59 en texto de 1955; 75 en el de 1986), seguida por la doctrina de ese país, como "el correspondiente por igual a todos los ciudadanos indistintamente, de modo que el uso de unos no impida el de los demás interesados".

Se caracteriza por los principios de libertad, gratuidad, impersonalidad e igualdad. Es de ejercicio libre, aunque supeditado a las reglamentaciones administrativas pertinentes (no una libertad omnímoda), sin trastocar la afectación al uso colectivo, ni crear categorías discriminatorias. Su naturaleza gratuita no excluye en ciertos casos (autopistas, por ejemplo) la imposición legalmente establecida de peajes para sufragar los gastos de conservación o mantenimiento. La impersonalidad hace alusión al carácter anónimo, no individualizado, de los usuarios. El acceso de todos, en régimen de igualdad, conlleva una utilización coordinada, sujeta a recíprocas limitaciones”. (Dictamen C-230-2001) IV.- RESPUESTAS b.1) ACTUACIÓN RESPONSABLE EN TORNO A LAS PLAYAS De acuerdo con lo expuesto, las playas son propiedad nacional y de uso público. (Ley 6043, arts. 1°, 9° y 20; Ley de Aguas, arts. 3° inc. I y 10). Este es el derecho que tiene toda persona de usar y disfrutar la zona pública en toda su extensión, sin otras limitaciones que las impuestas por las leyes y sus reglamentos. (Art. 2° inc l, del Reglamento a la Ley 6043).

“En el ejercicio del derecho al uso público debe tenerse siempre presente el interés general, garantizando en todo momento el acceso a la zona y el libre tránsito en ella de cualquier persona, la práctica de deportes y de actividades para el sano esparcimiento físico y cultural”. (Decreto 7841-P, art. 9°).

La entidad administradora (Municipalidad y, en el caso del Proyecto de Desarrollo Turístico Papagayo, el ICT), así como las instituciones competentes para autorizar usos excepcionales de la Zona Pública deben dictar y hacer cumplir las disposiciones necesarias para garantizar el libre y seguro tránsito de las personas y el uso público de la zona. Art. 20 in fine; Ley 6043.

Por tanto, una actuación responsable, transparente y garante del interés nacional es la que tienda a preservar la propiedad pública del Estado sobre las playas y el uso común de las mismas conforme a su destino, a través de la adopción de las respectivas medidas que lo aseguren y de control para su debido cumplimiento. Tales medidas pueden implementarse en el respectivo Plan Regulador litoral.

El destino a uso común descarta, en principio, que las playas puedan otorgarse en concesión a los particulares.

b.2) DIMENSIONAMIENTO DE ACCESOS A LAS PLAYAS El carácter público de las playas radica en la declaratoria y afectación de ley; no en el dimensionamiento de los accesos a éstas.

Tratándose de cuestiones que deben apreciarse casuísticamente, atendiendo a las características y necesidades de cada lugar, así como a los fines del uso de la tierra, no concreta la normativa costera las distancias o “a cada cuanto es necesario el acceso a las playas”, para que pueda tenerse acceso real a ellas.

Este es un aspecto de la planificación territorial, a valorar por las Municipalidades administradoras y otras entidades que intervienen en la visación de los Planes Reguladores costeros a implementarse, como el INVU y el ICT, siguiendo criterios de razonabilidad y proporcionalidad, de manera que aseguren la mejor realización del fin público.

(En el mismo sentido, anotamos en el dictamen C-228-98 que el acceso a la vía pública de los inmuebles que se otorguen en concesión dentro de la zona marítimo terrestre debe preverse en el Plan Regulador previamente aprobado. A la vialidad, como elemento de la planificación, nos referimos en la Opinión Jurídica O. J.-076-2003).

En el particular, la normativa de dominio público marítimo terrestre pretende que las Municipalidades -y el ICT, en el caso del Proyecto Papagayo (dictamen C-210-2002)- habiliten las playas nacionales con los necesarios y convenientes accesos para que puedan disfrutarse por el público, sin privatizaciones de hecho en manos de unos pocos que puedan tener esa comunicación. Lo importante es que pueda cumplirse el fin público, en condiciones debidas.

Si no hubiere aún Plan Regulador aprobado, o si habiéndolo se ameritare, el Estado, como titular de la zona marítimo terrestre, y las Municipalidades, como administradoras y entes planificadores de ese territorio, deben "construir vías para garantizar el acceso a la zona pública." (Ley 6043, artículo 23). A los efectos expropiatorios, ese numeral “declara de interés público toda vía de acceso existente o que se origine en el planeamiento del desarrollo de la zona pública y procederá su expropiación”, cuando ocupen terrenos privados. “Pero si se trata de inmuebles que estuvieren con restricciones específicas para vías públicas a favor del Estado o sin inscribir en el Registro Público, bastará que sean declarados de libre tránsito mediante decreto ejecutivo”. (Sobre reservas para caminos públicos a favor del Estado, ver artículos 7° de la Ley General de Caminos Públicos, 19, inciso a, de la Ley de Informaciones Posesorias y dictamen C-174-88).

En la respuesta del ICT se afirma la obligatoriedad de especificar en los Planes Reguladores los accesos o vías públicas a las playas (Zona Pública), “en función de la dinámica turística y la visión de desarrollo de la zona”. Y de no haber accesos, en el proceso de revisión de aquellos se exige que se ubiquen como vías propuestas, condicionando el otorgamiento de concesiones a que la Municipalidad declare públicas las calles.

Para garantizar el libre acceso a la zona pública, el Estado o sus instituciones y, principalmente el ente administrador, podrán abrir las vías que consideren necesarias en terrenos otorgados en concesión para fines agropecuarios, sin indemnizar al concesionario, excepto por mejoras que deban ser destruidas. (Art. 71 del Reglamento a la Ley 6043).

En esos terrenos, las calles que se abran para acceso a la zona pública tendrán un derecho de vía mínimo de catorce metros, salvo que el MOPT, el INVU o el ICT indiquen uno mayor. (Art. 72 ibid. Guarda armonía con la Ley General de Caminos Públicos, artículo 4°, a cuyo tenor el ancho de las carreteras y de los caminos vecinales será el que indiquen los Departamentos Técnicos del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, sin que pueda ser menor de veinte metros para las primeras y de catorce metros para los segundos. El acceso a la Zona Pública ha de ser cómodo y adecuado. Cfr. dictamen C-228-98).

(Una interpretación analógica, por paridad de razón y conforme al principio constitucional de igualdad, llevaría a extender esa norma reglamentaria a las concesiones con fines turísticos, para las que no se prevé un canon semejante).

Es causal de cancelación de las concesiones que el concesionario impida o estorbe el uso general de la zona pública. Art. 53 inc. d de la Ley 6043.

b.3) MEDIOS DE ASEGURAR EL ACCESO A LA ZONA PÚBLICA PARA EL DISFRUTE DE LAS ACAMPADAS EN LAS PLAYAS “Quienes ubiquen en la zona marítimo terrestre instalaciones temporales o móviles como tiendas de campaña o trailers deberán hacerlo en las zonas destinadas para tales fines, cuando las hubiere; en todo caso, están obligados a observar las normas dictadas por las autoridades de salud, quedando sujetos a las sanciones contempladas en la Ley General de Salud”. (Reglamento a la Ley 6043, Decreto Ejecutivo 7841-P, artículo 10, párrafo 2°).

Con relación a esta norma, la Procuraduría, en el dictamen C-084-95 manifestó que el espíritu del legislador fue “prohibir expresamente la ubicación de las tiendas de acampar en la zona pública”. Ahí se citaron las declaraciones vertidas en el seno del Congreso, durante el trámite del de campamento en la Zona Pública daría al traste con la prohibición de uso especial que contempla el artículo 20 de esa Ley.

Asimismo la SALA CONSTITUCIONAL, en las sentencias 2004-04950 y 2004-08502, consideró que la comunidad no puede disponer a su antojo de la Zona Pública, por estar dedicada al uso de todos y al libre tránsito de las personas. Es razonable, dice, que se prohíba “el levantamiento de cualquier tipo de obra en ella que lo obstaculizara, incluyendo instalaciones temporales o móviles como tiendas de campaña”. En consecuencia, agrega, el Reglamento a la Ley 6043 “establece que este tipo de instalaciones se pueden levantar solamente en las zonas destinas para tales fines, ‘cuando las hubiere’, las cuales evidentemente deberán reunir condiciones mínimas de sanidad, tales como el suministro de agua potable y servicios sanitarios”.

En este orden de ideas, la Sala Constitucional estimó ajustado al Derecho de la Constitución la presencia en la playa de efectivos de la fuerza pública para impedir la alteración del orden con levantamientos unilaterales de tiendas de campaña por los particulares. No lesionan el libre tránsito “las medidas ejecutadas para evitar el levantamiento de tiendas de campaña o instalaciones similares en la zona pública de playa…. y el ingreso y circulación de vehículos automotores en esa zona”.

Se colige entonces que el derecho al uso común de la zona pública que garantiza a todos los habitantes el artículo 20 de la Ley 6043 no conlleva la posibilidad de instalar en ella tiendas de campaña, pues estas instalaciones móviles, que se adhieren al suelo, implican un uso especial, excluyente de aquel.

Sólo pueden ubicarse en espacios de la zona marítimo terrestre (Zona Restringida) destinados en los Planes Reguladores a esos fines, cuando los hubiere, y reunir las condiciones mínimas de salud: suministro de agua potable, sitios de depósito de basuras, etc.

b.4) PAPEL DEL ICT EN ESTOS TEMAS La responsabilidad del Instituto Costarricense de Turismo es plena dentro del Proyecto de Desarrollo Turístico de Papagayo.

Con exclusión de la zona pública (Ley 6758 de 4 de junio de 1982, art 18), “los terrenos, de titularidad pública, que el Estado traspasó, a título gratuito, al Instituto Costarricense de Turismo, a nombre de quien se hallan inscritos en el Registro de la Propiedad Inmueble (finca número 23252, Partido de Guanacaste), están destinados al otorgamiento de concesiones, con encaje al trámite del Reglamento a la Ley sobre Zona Marítimo Terrestre (art. 93) y al Reglamento a la Ley 6758” (Dictamen C-210-2002).

En el área del denominado “Proyecto Papagayo”, el Instituto Costarricense de Turismo es responsable de garantizar el acceso a la Zona Pública, para uso de todos los habitantes, y de regular -si procediere con arreglo a la planificación- lo concerniente a los sitios en que pueda permitirse las instalaciones de tiendas de campaña.

En los demás sectores litorales donde se aplica la Ley 6043, el Instituto Costarricense de Turismo actúa como superior y general vigilante, en nombre del Estado (art. 2°). Vigilancia que en términos de la Contraloría General de la República (Oficios FOE-AM-0430 del 26 de julio del 2004 y DFOE-AM-12/2004, del 14 de diciembre del 2004) “no se limita a un simple observador”, sino que obliga al Instituto a tener un papel protagónico para asegurar el cumplimiento de la Ley 6043, con su normativa conexa, y puede materializarse en “una acción de coordinación superior con los diferentes agentes públicos involucrados para uniformar criterios en la aplicación de la Ley de cita en todo el país”.

Relativo a los temas de interés, el ICT, en su condición de superior vigilante, podrá gestionar ante las instancias estatales respectivas y, en especial, las Municipalidades administradoras de la zona marítimo terrestre, la adopción de actuaciones y medidas requeridas para garantizar el destino de uso común de las playas, la existencia de accesos apropiados a éstas, la instalación de tiendas de campaña en las zonas que hubiere a esos fines, y la remoción de las que se ubiquen en sitios no autorizados, etc., incluso con ayuda de la Fuerza Pública si fuere menester, etc. A la vez, puede interponer denuncias ante el Ministerio Público contra los transgresores de ilícitos penales que cometieren en perjuicio del demanio costero, con las pruebas recabadas.

V.- CONCLUSIONES 1) Con relación al tema de vías y acceso público a las playas nacionales (Zona Pública) se indican los distintos pronunciamientos vertidos por la Procuraduría, que pueden consultarse en nuestra página Web: www.pgr.go.cr.

• 2)Por tratarse de un miembro de otro Poder de la República, cuyas funciones son insustituibles por esta Institución, vía dictamen, con carácter de Opinión Jurídica, se concluye:

2.1) A modo de consideraciones generales, se aclara que:

2.1.1) Por ser las playas bienes integrantes del patrimonio público del Estado, de uso común, las Municipalidades están impedidas, en principio, para otorgar derechos privativos para aprovechamiento permanente y exclusivo, con obras o edificaciones estables.

2.1.2) Pilar esencial de la Ley 6043 es el principio publicista en la titularidad, uso y el libre acceso a la costa, en condiciones paritarias, como manifestación de la libertad individual, del principio de igualdad y del derecho de todos a disfrutar de un medio ambiente adecuado 2.1.3) El fin de acceso a la zona pública es asegurar utilización pública del mar y su ribera, para realizar las actividades que permite la Ley 6043 y su Reglamento (recreación, práctica de deportes, esparcimiento, libre tránsito), protección y vigilancia del demanio litoral, etc. El acceso es funcional y se ejercita, por regla, a través de la vía pública.

2.1.4) El uso común se caracteriza por los principios de libertad, gratuidad, impersonalidad e igualdad.

2.2) En respuesta a las interrogantes, se manifiesta:

2.2.1) Una actuación responsable, transparente y garante del interés nacional es la que tienda a preservar la propiedad pública del Estado sobre las playas y su uso común conforme al destino legal, a través de la adopción de medidas que lo aseguren y de control para el debido cumplimiento.

2.2.2) El carácter público de las playas radica en la declaratoria y afectación de ley; no en el dimensionamiento de los accesos a éstas.

La normativa costera no concreta las distancias o “a cada cuanto es necesario el acceso a las playas”, para que el público pueda tener acceso real a ellas. Son cuestiones que deben valorarse casuísticamente, atendiendo a las características y necesidades de cada lugar, así como a los objetivos de la planificación territorial que hagan las Municipalidades administradoras, en coordinación con otras entidades que intervienen en los visados de los Planes Reguladores costeros a implementarse, (INVU, Dirección de Urbanismo, y el ICT), siguiendo criterios de razonabilidad y proporcionalidad, de manera que aseguren la mejor realización del fin público.

Si no hubiere aún Plan Regulador aprobado, o habiéndolo se ameritare, el Estado, como titular de la zona marítimo terrestre, y las Municipalidades, como administradoras y entes planificadores de ese territorio, deben construir vías para garantizar el acceso a la zona pública.

2.2.3) El derecho al uso común de la zona pública que garantiza a todos los habitantes el artículo 20 de la Ley 6043 no conlleva la posibilidad de instalar en ella tiendas de campaña, pues estas instalaciones móviles, con adherencia al suelo, implican un uso especial, excluyente de aquel.

Las mismas sólo pueden ubicarse en espacios de la zona marítimo terrestre (Zona Restringida) destinados en los Planes Reguladores a esos fines, “cuando los hubiere”, y deben reunir las condiciones mínimas de salud: suministro de agua potable, sitios de depósito de basuras, etc.

2.2.4) Relativo a estos temas, el Instituto Costarricense de Turismo tiene plena competencia dentro del Proyecto de Desarrollo Turístico de Papagayo. Es el responsable de garantizar el acceso a la Zona Pública, para uso de todos los habitantes, y de regular -si procediere con arreglo a la planificación- lo que concierne a los sitios en que pueda permitirse las instalaciones de tiendas de campaña.

En los demás sectores litorales donde se aplica la Ley 6043, el Instituto Costarricense de Turismo actúa como superior y general vigilante, en nombre del Estado. En tal carácter, amén de su intervención en el trámite aprobatorio de planes reguladores, puede gestionar ante las instancias estatales respectivas y, en especial, las Municipalidades litorales, la adopción de actuaciones y medidas requeridas para garantizar el destino de uso común de las playas, la existencia de accesos apropiados a éstas, la instalación de tiendas de campaña en las zonas que hubiere a tales fines, la remoción de las que se ubiquen en sitios no autorizados, etc., incluso con ayuda de la Fuerza Pública si fuere menester, etc. También puede interponer denuncias ante el Ministerio Público contra los transgresores de ilícitos penales que cometieren en perjuicio del demanio costero, con las pruebas recabadas.

De usted, atentamente, Dr. José J. Barahona Vargas Licda. Lydiana Rodríguez Paniagua Procurador Director Abogada-Procuraduría Ambiental Área de Derecho Agrario y Ambiental JJBV/LRP/fmc c.i.: Junta Directiva Instituto Costarricense de Turismo Arq. Francisco Mora Protti Director de Urbanismo, INVU Licda. Rocío Aguilar Montoya Contralora General de la República