Request for favorable opinion on absolute nullity of War Regime pension denied for procedural defectsSolicitud de dictamen favorable sobre nulidad absoluta de pensión del Régimen de Guerra denegada por vicios procesales

Opinion: 289 of 08/08/2005 C-289-2005 August 8, 2005 Licenciado Fernando Trejos B. Minister of Labor and Social Security S. D.

Dear Sir:

With the approval of the Señora Procuradora General de la República, I am responding to your official letter number DMT-1459-2005 of July 27, 2005, through which certified copies of the administrative procedure case file conducted against Mrs. XXX, identity card number XXX, are sent to us. She is the beneficiary of two economic benefits for survivorship, both from the Hacienda Pension Regime and from the War Regime. The foregoing is because the body competent to determine whether or not a declaration of absolute, evident, and manifest nullity of the granting of the benefit of the aforementioned War Regime is appropriate is the Procuraduría General de la República.

In that sense, we categorically state from the outset that, regrettably, we cannot grant your request, because as can be verified from the case file sent for this purpose, substantial formalities of the administrative procedure were breached in this case, to the detriment of the guarantees of the individual rights of the administrated party; therefore, the activity carried out by the Administration has been illegitimate.

I.- Background.

The following chronology of facts of interest for the proper resolution of this matter can be extracted from the unnumbered administrative case file attached to us.

• 1)On August 19, 2003, Mrs. XXX filed a formal request before the National Pension Directorate for the transfer of a pension from the Hacienda Regime –Ley 148-, as the surviving spouse of Humberto Picado Chinchilla, who was the original beneficiary of that regime.
• 2)On September 4, 2003, the aforementioned lady filed a formal request before the National Pension Directorate for the transfer of a War pension, as the widow of XXX, the original beneficiary of that regime.
• 3)By resolution R-TP-DNP-NRE-14782-2003 at 12:10 hours on September 30, 2003, the National Pension Directorate granted the aforementioned lady the requested transfer for survivorship of the Hacienda pension.
• 4)By resolution PG-5208-2004 at 14:10 hours on March 29, 2004, notified on September 20, 2004, the request filed was declared granted, and the interested party was awarded the War pension for survivorship.
• 5)By Resolution No. 913 at 11:55 hours on March 3, 2005, the Minister of Labor and Social Security appointed an Investigative Commission to analyze and determine the existence of possible absolute, evident, and manifest nullities or detrimental acts (lesividades) in the granting of the retirement benefit under the War Regime in favor of Mrs. XXX.
• 6)By official letter dated March 15, 2005, signed by Messrs. Mario Esteban López Mora and Carlos Roberto Ramos Monge, both officials of the Ministry of Labor and Social Security, in compliance with what was ordered by the cited Resolution No. 913 at 11:55 hours on March 3, 2005, they render a report on the determination of possible evident and manifest nullities or detrimental acts (lesividades) of the economic benefit granted to Mrs. XXX under the War Regime, and in this regard recommend: "(...) having verified (sic) the existence of the cited absolutely null, evident, and manifest act, due to violation of article 32 of Ley 7302 that reformed article 11 of Ley 1922 of August 5, 1955, and that we are within the period established in article 173 of the cited law, for the Public Administration to exercise its power to declare the Absolute Nullity of an act declaratory of rights, since both benefits were granted, the first by resolution issued on September 30, 2003, and the second on March 29, 2005, and since it is an act (sic) that emanated from this Ministry, the appropriate course is for the Minister of Labor and Social Security to appoint the Directing Body of the Administrative Procedure, so that, following an affirmative opinion from the Procuraduría General de la República, the nullity of the act in question may be declared." 7) By Resolution No. 321 at 11:25 hours on March 28, 2005, the Minister of Labor and Social Security resolved to appoint officials Dilma Araya Ordoñez and Cynthia Calvo Mora as members of the directing body of the administrative procedure, so that within the period indicated by the regulations, they proceed to determine the existence of absolute, evident, and manifest nullities in the declaration of the retirement right under the War Regime in favor of Mrs. XXX.
• 8)By Resolution No. ODP-0008-2005 at 13:58 hours on June 8, 2005, the cited directing body made the notification of charges (traslado de cargos) to Mrs. XXX, under the understanding –after a great integrative effort of what was said in that order assuming jurisdiction (auto de avocamiento)– that the purpose of said procedure is to determine the real truth about possible irregularities and non-observance of current legal norms in the granting of the pension she enjoys under the War Regime, and warns her that if it is found that the pension was granted irregularly, they will proceed in accordance with article 173 of the Ley General de la Administración Pública to recommend that the nullity process for that retirement benefit be carried out, and also issues the summons for the oral and private hearing to be held at 09:00 hours on June 30, 2005. As indicated, that resolution was notified to the interested party on Wednesday, June 15, 2005.
• 9)Mrs. XXX appeared and indicated a place for notifications by written submission dated June 21, 2005.
• 10)According to the record, the oral and private hearing was held at 09:05 hours on June 30, 2005, with the presence of the directing body, Mrs. XXX, and her lawyer, Licenciada XXX, who, in addition to making final arguments, submitted a statement of defense (escrito de descargo).
• 11)By official letter No. R-ODP-0010-2005 dated July 22, 2005, the directing body renders its final report and recommends: "Once the act concluding the investigative phase (sic) has been issued and ratifies the preliminary existence of the serious defect, this matter (the complete case file) must be sent to the Procuraduría General de la República, in order to corroborate the defects of absolute, evident, and manifest nullity that affect the administrative act in its elements of validity and effectiveness. Disciplinary proceedings shall be initiated (sic) against the officials who incurred the serious error in order to prevent situations of that nature from continuing to occur. Proceed to communicate to the National Director of Pensions (...) the situation presented, and furthermore, that he proceed to issue corresponding directives to the War and Grace Nucleus so that measures are taken to ensure a new event of this nature does not occur, which in addition to being an evident error, generates unnecessary expense for the Public Administration. Also, that in the present case, the respective Lesivity Process will be carried out as legally appropriate. Proceed to communicate to Mrs. XXX (...) that it is not appropriate to include the amount of the pension granted to her for the transfer from the War Regime in the Pensioner and Retiree Payroll System, as it is an act absolutely detrimental (lesivo) to the Public Administration and the public treasury." II.- Violation of due process and its corollaries, especially the principle of proper notification of charges (principio de intimación).

Our administrative jurisprudence has been emphatic in pointing out that article 173 of the Ley General de la Administración Pública (LGAP) establishes an exception to the principle of irrevocability of one's own acts, by allowing the Administration to reconsider its own acts in clear cases of absolute, evident, and manifest nullity, and provided that said nullity is declared through an ordinary administrative procedure (articles 308 and following of the Ley General de la Administración Pública), in which the principles and guarantees of due process are observed, all of which must be verified by the Procuraduría General de la República prior to issuing the mandatory opinion.

As we have warned on repeated occasions, the object, character, and purposes of the administrative procedure must necessarily be expressly determined from the administrative resolution by which the directing body is appointed. Therefore, when the annulment of acts granting subjective rights is sought, the directing body must take into consideration that it becomes indispensable that from the very beginning of the administrative procedure, that is, with the notification of charges (traslado de cargos), the affected party has full knowledge of which duly individualized act declaratory of rights –and which is also reliably contained in the respective case file– is intended to be annulled in accordance with article 173 of the Ley General de la Administración Pública, and that therefore, they are thus warned of the possible legal consequences of such a procedure (See, among others, opinions C-242-2001 of September 7, 2001, C-243-2001 of September 10, 2001, C-255-2001 of September 25, 2001, C-326-2001 of November 28, 2001, C-340-2001 and C-341-2001, both of December 10, 2001).

Now, taking the foregoing as a parameter, and once the exhaustive analysis of the administrative case file in which the proceeding before us was carried out is concluded, a series of essential violations of the principle of due process are evident, which prevent this body from rendering the requested favorable opinion.

In view of the documents that comprise the case file sent, it is observed that in the ad-litem proceeding, the requirements set forth in the penultimate paragraph were not met, because in accordance with the account of the facts giving rise to the decision to open the proceeding brought against XXX, it is clear that the object, character, and purposes of this procedure were not correctly stated by the directing body, specifically at the time of notifying the charges (traslado de los cargos) to the interested party. According to what is stated in Resolution No. ODP-0008-2005 at 13:58 hours on June 8, 2005, with somewhat confusing wording, they limit themselves to indicating that said procedure aims to determine the real truth about possible irregularities and non-observance of current legal norms in the granting of the pension she enjoys under the War Regime. And while they warn the interested party that if it is found that the pension was granted irregularly, they will proceed in accordance with article 173 of the Ley General de la Administración Pública to recommend that the nullity process for that retirement benefit be carried out, the truth is that she is led into error in believing that this is not the procedure that will culminate with the declaration of said nullity, but rather that it would be another one that this body would recommend to be carried out later. An imprecision which, in the judgment of this body responsible for controlling administrative legality, not only produces a serious limitation on the exercise of the interested party's effective defense, but also flagrantly vitiates the content of the order assuming jurisdiction (auto de avocamiento) by which the charges were notified to the administrated party. Due to what has been stated, this was done without due compliance with the provisions of subsections c) and f) of article 249 and 245 of the Ley General de la Administración Pública, as the interested party was not duly notified of the certain character and the specific purposes of the procedure, nor of the effective legal consequences that it could entail for her, should the act that formally granted her the War survivorship pension be annulled. And in that sense, numeral 254 of the cited General Law is clear in imposing that defective notifications due to the omission of any of the requirements demanded by numeral 249 shall be null, and so it must be declared in this case.

Indeed, due to the imprecision and ambiguity of the manner in which the object, character, and purposes of this procedure are stated, the final recommendation of the directing body recommends carrying out the respective lesivity process. On other occasions, we have already warned that in such cases, the administrative will is not considered duly constituted regarding the options contemplated in articles 10 and 35 of the Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa and 173 of the Ley General de la Administración Pública (Opinion C-089-2005 of March 1, 2005).

We insist that these are two different avenues. The first is the avenue that may lead to the declaration of nullity by the jurisdictional body, in which case it must not be preceded by an ordinary administrative procedure, but rather the reasoned declaration of detriment (lesividad) by the superior body of the corresponding administrative hierarchy is sufficient. The second arises solely and exclusively when facing the hypothesis of absolute nullity, “evident and manifest,” and the corresponding ordinary procedure has been observed, at the end of which the Administration could declare the nullity, should the mandatory opinion of this body be affirmative. The exclusive responsibility of the consulting Administration will then be the prior assessment of the type of invalidity that vitiates the administrative acts under examination, and based on that, also the determination of the applicable procedure for their annulment.

All of the foregoing thus entails a basic problem in the proper notification and imputation of charges (intimación e imputación); a basic principle of the administrative procedure that obliges the body responsible for conducting the procedure to inform the affected party of a timely, express, precise, clear, and detailed account of the facts for which the investigation is initiated and their probable legal consequences. This must be joined with the unavoidable duty of the Administration to notify the character and purposes of the procedure (See Votes No. 2945-94 of 08:12 hours on June 17, 1994, No. 2253-98 of 13:03 hours on March 27 and No. 2376-98 of April 1, both from 1998; No. 216-I-98 of 16:45 hours on April 14, 1998 and No. 632-99 of 10:48 hours on January 29, 1999, all from the Sala Constitucional of the Corte Suprema de Justicia. And in the same sense, No. 21 of 14:15 hours on April 9, 1997, from the Sala Primera of the Corte Suprema de Justicia).

III.- The summons of the parties to the oral and private hearing must be made fifteen days in advance (art. 311 of the Ley General de la Administración Pública).

As expressly and specially prescribed by the Ley General de la Administración Pública, the summons to the oral hearing must be made fifteen business days in advance (harmonized application of articles 311 and 256.2 Ibidem), otherwise, the opportunity for the administrated parties to adequately prepare their defense and arguments would be illegitimately limited (See in this regard, among many others, pronouncements C-193-2001 of July 11, 2001 and C-263-2001 of October 1, 2001).

Said period constitutes a legal guarantee that has been qualified by the Sala Constitucional itself, and by the Procuraduría General, as a substantial formality of the ordinary administrative procedure, the omission of which causes the absolute nullity of actions taken in contravention of that norm; this in accordance with the provisions of numerals 223 and 254 of the cited General Law (I refer, among others, to resolutions No. 5653-93 of 08:27 hours on November 5, 1993 and 2002-02175 of 10:31 hours on March 1, 2002, of the Sala Constitucional, as well as pronouncements C-223-97 of November 24, 1997, C-193-2001 of July 11, 2001, C-205-2002 of August 14, 2002, C-159-2002 of June 18, 2002 and C-340-2003, among many others).

And as stated in the case record, the initial resolution of the directing body was not notified with the fifteen business days of anticipation required by article 311 of the General Law, as notification took place on June 15, 2005, and the hearing was held on June 30 of the same year, that is, 11 days later (see folios 20 to 22 and 25). Added to the imprecision and ambiguity of the manner in which the object, character, and purposes of this procedure were imputed, it is obvious that the administrated party was placed in an unfair position in which she could not effectively exercise her defense.

Thus, in accordance with the provisions of numerals 223, 239, 247, and 254 of the General Law, the indicated omissions are of a substantial nature, as they negatively affect the constitutional principle of due process and its corollaries of the right to be heard and the right to defense, which constitute formal guarantees required of any administrative authority seeking to annul its own acts that create subjective rights (See Votes No. 1224-91 of 16:30 hours on June 27, 1991, No. 2945-94 of 08:12 hours on June 17, 1994, and No. 5469-95 of 18:03 hours on October 4, 1995, all from the Sala Constitucional of the Corte Suprema de Justicia).

Consequently, if there was no proper notification of the character and purposes of the procedure (debida intimación), nor an express indication of the act now intended to be annulled, nor was the period provided by law for the administrated party to prepare to exercise her right to defense respected, in full compliance with the guarantee purpose of due process that originates our intervention as controller of legality in these matters, in which the Administration –exceptionally– intends to act against its own acts in the governmental sphere, we must declare the absolute nullity of all actions taken with the pertinent effects, with no option but to return the case file without the favorable opinion that was required in application of the aforementioned article 173.

Finally, we do not omit to point out that if we take into consideration that one of the prerequisites or components of what is called due process is the opportunity for the administrated party to prepare her arguments, which necessarily includes access to the information and administrative background related to the matter in question (see, among others, Vote No. 211-95 of January 11, 1995, of the Sala Constitucional), and that the Procuraduría General de la República has been consistent in affirming that the numbering of the folios of the administrative case file "(...) the order in the processing of the procedure forms part of the cited constitutional guarantee [due process]." (See in this regard, for example, legal opinion No. O.J. 060-98 of July 15, 1998, and opinions C-210-00 of September 4 and C-290-2000 of November 20, both from the year 2000), we recommend the corresponding consecutive foliation of the respective administrative case file, which comes fragmented into at least three separate parts and without the proper consecutive numbering. Indeed, the certified case file of the administrative procedure is not foliated.

Conclusion:

In accordance with the foregoing, this Office is legally prevented from rendering the favorable opinion referred to in article 173 of the Ley General de la Administración Pública, given that the actions taken in the corresponding administrative procedure are absolutely null.

Therefore, we return the administrative case file provided to us for this study, so that within the expiration period provided in the legal system, the corresponding procedures may be corrected.

Nothing further.

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera 1) That is: that said nullity, besides being absolute –due to substantial non-conformity with the legal system– is patent, notorious, ostensible, palpable in a certain and clear manner, without any margin of doubt and without requiring an interpretive or exegetical process or effort for its verification, given its gross and serious nature (See in this regard, among many others, resolution No. 2003-4369 of 08:30 hours on May 23, 2003, from the Sala Constitucional).

Dictamen : 289 del 08/08/2005 C-289-2005 8 de agosto del 2005 Licenciado Fernando Trejos B.

Ministro de Trabajo y Seguridad Social S. D.

Estimado señor:

Con la aprobación de la Señora Procuradora General de la República, doy respuesta a su oficio número DMT-1459-2005 del 27 de julio del 2005, por medio del cual, se nos remiten copias certificadas del expediente del procedimiento administrativo realizado en contra de doña XXX, cédula de identidad número XXX, quien es beneficiaria de dos prestaciones económicas por concepto de sobrevivencia tanto del Régimen de Pensiones de Hacienda como del de Guerra. Lo anterior, en razón de que el órgano competente para dictaminar la procedencia o no de la declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta del otorgamiento del beneficio del régimen de Guerra antes señalado, es la Procuraduría General de la República.

En tal sentido, desde ya establecemos de manera categórica que lamentablemente no podremos acceder a su petición, en razón de que según se logra constatar con vista del expediente remitido al efecto, en el presente caso se incumplieron formalidades sustanciales del procedimiento administrativo que van en detrimento de las garantías de los derechos individuales del administrado; por lo cual, la actividad desplegada por la Administración ha sido ilegítima.

I.- Antecedentes.

Del expediente administrativo sin numeración que se nos anexa, se logran extraer la siguiente cronología de hechos de interés para la debida resolución de este asunto.

• 1)El día 19 de agosto de 2003, la señora XXX presenta ante la Dirección Nacional de Pensiones formal solicitud de traspaso de pensión del Régimen de Hacienda –Ley 148-, en virtud de ser la cónyuge supérstite de Humberto Picado Chinchilla, quien fuera beneficiario original de ese régimen.
• 2)El día 4 de setiembre de 2003, la citada señora presenta ante la Dirección Nacional de Pensiones formal solicitud de traspaso de pensión de Guerra, en virtud de ser la viuda de XXX, beneficiario original de ese régimen.
• 3)Mediante resolución R-TP-DNP-NRE-14782-2003 de las 12:10 horas del 30 de setiembre de 2003, la Dirección Nacional de Pensiones le otorgó a la mencionada señora el traspaso solicitado por sobrevivencia de la pensión de Hacienda.
• 4)Mediante resolución PG-5208-2004 de las 14:10 horas del 29 de marzo de 2004, notificada el 20 de setiembre de 2004, se declara con lugar la solicitud formulada y se le otorga por concepto de sobrevivencia la pensión de Guerra a la interesada.
• 5)Mediante resolución Nº 913 de las 11:55 horas del 3 de marzo de 2005, el Ministro de Trabajo y Seguridad Social nombra una Comisión investigadora para que analice y determine la existencia de posibles nulidades absolutas, evidente y manifiestas o lesividades en el otorgamiento del beneficio jubilatorio por el Régimen de Guerra a favor de la señora XXX.
• 6)Por oficio de fecha 15 de marzo de 2005, suscrito por los señores Mario Esteban López Mora y Carlos Roberto Ramos Monge, ambos funcionarios del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, en cumplimiento de lo ordenado por la citada resolución Nº 913 de las 11:55 horas del 3 de marzo de 2005, rinden informe sobre la determinación de posibles nulidades , evidentes y manifiestas o lesividades del beneficio económico otorgado a la señora XXX por el Régimen de Guerra, y al respecto recomiendan: “(...) constatado (sic) la existencia del citado acto absolutamente nulo, evidente y manifiesto, por violación del artículo 32 de la Ley 7302 que reformó el artículo 11 de la ley 1922 del 5 de agosto de 1955 y que nos encontramos dentro del plazo establecido en el artículo 173 de cita, para que la Administración Pública ejerza su potestad de declarar la Nulidad Absoluta de un acto declarativo de derechos, ya que ambos beneficios fueron otorgados, el primero por resolución dictada el 30 de setiembre del 2003 y el segundo el 29 de marzo del 2005, y entratándose (sic) de un acto (sic) fue emanado de este Ministerio, lo procedente es que el señor Ministro de Trabajo y Seguridad Social nombre el órgano Director del Procedimiento Administrativo, para que previo dictamen afirmativo de la Procuraduría General de la República, se proceda a declarar la nulidad del acto en mención”.
• 7)Por resolución Nº 321 de las 11:25 horas del 28 de marzo de 2005, el Ministro de Trabajo y Seguridad Social resuelve nombrar como integrantes del órgano director de procedimiento administrativo a las funcionarias Dilma Araya Ordoñez y Cynthia Calvo Mora, para que dentro del plazo que señala la normativa, procedan a determinar la existencia de nulidades absolutas, evidentes y manifiestas en la declaración del derecho jubilatorio por el Régimen de Guerra a favor de la señora XXX.
• 8)Por resolución Nº ODP-0008-2005 de las 13:58 horas del 8 de junio de 2005, el citado órgano director hace el traslado de cargos a la señora XXX, esto bajo el entendido –luego de un gran esfuerzo integrativo de lo dicho en ese auto de avocamiento- de que dicho procedimiento tiene por objeto el determinar la verdad real sobre posibles irregularidades e inobservancia de normas legales vigentes en el otorgamiento de la pensión que ella disfruta por el Régimen de Guerra, y le previene que de encontrase que la pensión fue otorgada de forma irregular, se procederá de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública a recomendar que se realice el proceso de nulidad de ese beneficio jubilatorio, y además realiza la citación a comparecencia oral y privada que se efectuaría a las 09:00 horas del 30 de junio de 2005. Según se indica, esa resolución fue notificada el miércoles 15 de junio de 2005 a la interesada.
• 9)La señora XXX se apersonó y señaló lugar para notificaciones mediante escrito de fecha 21 de junio de 2005.
• 10)Según acta, la comparecencia oral y privada se celebró a las 09:05 horas del 30 de junio de 2005, con la presencia del órgano director, la señora XXX y su abogada la Licenciada XXX, quienes además de hacer conclusiones, presentan un escrito de descargo.
• 11)Por oficio Nº R-ODP-0010-2005 de fecha 22 de julio de 2005, el órgano director rinde su informe final y recomienda: “Una vez que se haya dictado el acto que concluya la fase (sic) instrucción y que ratifique la existencia preliminarmente del defecto grave, este asunto (el corroborar los vicios de nulidad absoluta, evidente y manifiesta que afectan al acto administrativo en sus elementos de validez y eficacia. Se inicié (sic) proceso disciplinario en contra de los funcionarios que incurrieron en el error grave con el fin de evitar que se sigan presentando situaciones de esa naturaleza. Se proceda a comunicarle al señor Director Nacional de Pensiones (...) de la situación presentada, además que proceda a emitir directrices correspondientes al Núcleo de Guerra y Gracia para que se tomen medidas para que no ocurra un nuevo hecho de esta naturaleza, que además de que es un evidente error, genera un gasto innecesario para la Administración Pública. Así como de que en el presente caso se procederá a realizar el respectivo Proceso de Lesividad como en derecho corresponde. Se proceda a comunicarle a la señora XXX (...) que no es procedente incluir el monto de la pensión que por concepto de traspaso del régimen de Guerra se le concedió, en el Sistema de Planillas de Pensionados y Jubilados por ser un acto absolutamente lesivo para la Administración Pública y el erario público”.

II.- Violación al debido proceso y sus corolarios, especialmente del principio de intimación.

Nuestra jurisprudencia administrativa ha sido contundente en señalar que el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP) establece una excepción al principio de intangibilidad de los actos propios, al permitirle a la Administración volver sobre sus propios actos, en casos patentes de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, y en el tanto dicha nulidad sea declarada mediante un procedimiento administrativo ordinario (artículos 308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública), en el que se observen los principios y las garantías del debido proceso, todo lo cual debe ser constatado por la Procuraduría General de la República de previo a emitir el dictamen de rigor.

Tal y como lo hemos advertido en reiteradas oportunidades, necesariamente el objeto, el carácter y los fines del procedimiento administrativo deben quedar expresamente determinados desde la resolución administrativa por la cual se nombra al órgano director. Por ello, cuando se pretenda la anulación de actos que otorgan derechos subjetivos, el órgano director debe tomar en consideración que deviene indispensable que desde el propio inicio del procedimiento administrativo, es decir, con el traslado de cargos, el afectado tenga pleno conocimiento de cuál es el acto declaratorio de derechos debidamente individualizado -y que además conste fehacientemente en el respectivo Administración Pública, y que por ende, se advierta así de las posibles consecuencias jurídicas de tal procedimiento (Ver, entre otros, los dictámenes C-242-2001 de 7 de setiembre del 2001, C-243-2001 de 10 de setiembre del 2001, C-255-2001 de 25 de setiembre del 2001, C-326-2001 de 28 de noviembre del 2001, C-340-2001 y C-341-2001, ambos de 10 de diciembre del 2001).

Ahora bien, teniendo como parámetro lo expuesto, y una vez concluido el análisis exhaustivo del serie de violaciones esenciales al principio del debido proceso, que impiden a este órgano rendir el dictamen favorable solicitado.

Con vista de los documentos que conforman el expediente remitido, se observa que en el ad-litem no se cumplió con las exigencias expuestas en el párrafo transanterior, pues de conformidad con la relación de los hechos que dan origen a la decisión de apertura del procedimiento seguido en contra de XXX, es claro que el objeto, el carácter y los fines de este procedimiento, no fueron enunciados correctamente por parte del órgano director, esto al momento de efectuar el traslado de los cargos a la interesada, pues según consta en la resolución Nº ODP-0008-2005 de las 13:58 horas del 8 de junio de 2005, con una redacción algo confusa se limitan a indicar que dicho procedimiento tiene por objeto el determinar la verdad real sobre posibles irregularidades e inobservancia de normas legales vigentes en el otorgamiento de la pensión que ella disfruta por el Régimen de Guerra, y si bien le previenen a la interesada que de encontrase que la pensión fue otorgada de forma irregular, se procederá de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública a recomendar que se realice el proceso de nulidad de ese beneficio jubilatorio, lo cierto es que se le hace incurrir en error de que este no es el procedimiento que culminará con la declaratoria de dicha nulidad, sino que sería otro que ese órgano recomendará para que se realice posteriormente. Imprecisión que a juicio de este órgano contralor de legalidad administrativa no sólo produce una seria limitación al ejercicio de la defensa efectiva de la interesada, sino que también vicia flagrantemente el contenido del auto de avocamiento por el que se le dio traslado de cargos a la administrada, el cual por lo dicho se hizo sin el debido cumplimiento de lo previsto en los incisos c) y f) del artículo 249 y 245 de la Ley General de la Administración Pública, pues no se le notificó debidamente a la interesada del carácter cierto y de los fines concretos del procedimiento, ni de las consecuencias jurídicas efectivas que éste podría acarrearle, en caso de anularse el acto que le otorgó formalmente la pensión por sobrevivencia de Guerra. Y en ese sentido, el numeral 254 de la citada Ley General es claro en imponer que las citaciones defectuosas por omisión de alguno de los requisitos exigidos por el numeral 249, serán nulas, y así hay que declararlo en este caso.

Inclusive, por la imprecisión y la ambigüedad de la forma en que se enuncia el objeto, carácter y fines de este procedimiento, en la recomendación final del órgano director se recomienda realizar el respectivo proceso de lesividad. Ya en otras oportunidades hemos advertido que en esos casos no se tiene por debidamente constituida la voluntad administrativa en relación con las opciones contempladas en los artículos 10 y 35 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y 173 de la Ley General de la Administración Pública (dictamen C-089-2005 de 1º de marzo de 2005).

Insistimos en que se trata de dos vías distintas. La primera es la vía que puede llevar a la declaratoria de nulidad por el órgano jurisdiccional, en cuyo caso no debe ir precedido por un procedimiento administrativo ordinario, sino que basta la declaratoria fundamentada de lesividad por parte del órgano superior de la jerarquía administrativa correspondiente. La segunda, surge única y exclusivamente cuando se está ante la hipótesis de nulidad absoluta, “evidente y manifiesta” y se ha observado el correspondiente procedimiento ordinario, al cabo del cual la Administración podría declarar la nulidad, en caso de ser afirmativo el dictamen preceptivo de este órgano. Será entonces resorte exclusivo de la Administración consultante, la valoración previa del tipo de invalidez que vicia los actos administrativos en examen, y con base en ello, también la determinación del procedimiento aplicable para su anulación.

Todo lo anterior conlleva entonces un problema básico en la intimación e imputación; principio básico del procedimiento administrativo que obliga al órgano encargado de realizar el procedimiento, a poner en conocimiento del afectado una relación oportuna, expresa, precisa, clara y circunstanciada de los hechos por los cuales se inicia la investigación y sus probables consecuencias legales, lo que debe unirse al ineludible deber de la Administración de notificar el carácter y fines del procedimiento (Ver Votos Nº 2945-94 de las 08:12 horas del 17 de junio de 1994, N° 2253-98 de las 13:03 horas del 27 de marzo y N° 2376-98 del 1º de abril, ambas de 1998; N° 216-I-98 de las 16:45 horas del 14 de abril de 1998 y N° 632-99 de las 10:48 horas del 29 de enero de 1999, todas de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Y en igual sentido, la Nº 21 de las 14:15 horas del 9 de abril de 1997, de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia).

III.- La citación de las partes a la comparecencia oral y privada debe hacerse con quince días de anticipación (art. 311 de la Ley General de la Administración Pública).

Según prescribe de manera expresa y especial la Ley General de la Administración Pública, la citación a la comparecencia oral deberá hacerse con quince días hábiles de anticipación (relación armónica de los artículos 311 y 256.2 Ibídem), en caso contrario se estaría limitando ilegítimamente la oportunidad para los administrados de preparar adecuadamente su defensa y alegación (Véanse al respecto, entre otros muchos, los pronunciamientos C-193-2001 de 11 de julio de 2001 y C-263-2001 de 1 de octubre de 2001).

Dicho plazo constituye una garantía legal que ha sido calificada por la propia Sala Constitucional, y por la Procuraduría General, como una formalidad sustancial del procedimiento administrativo ordinario, cuya omisión ocasiona la nulidad absoluta de lo actuado a contrapelo de esa norma; esto conforme a lo dispuesto por los numerales 223 y 254 de la citada Ley General (Remito entre otras, a las resoluciones Nº 5653-93 de las 08:27 horas del 5 de noviembre de 1993 y 2002-02175 de las 10:31 horas del 1º de marzo de 2002, de la Sala Constitucional, así como los pronunciamientos C-223-97 de 24 de noviembre de 1997, C-193-2001 de 11 de julio de 2001, C-205-2002 de 14 de agosto de 2002, C-159-2002 de 18 de junio de 2002 y C-340-2003, entre otros muchos).

Y según consta en autos, la resolución inicial del órgano director no se notificó con los quince días hábiles de antelación requeridos por el ordinal artículo 311 de la Ley General, pues ésta se llevó a cabo el 15 de junio del 2005 y la comparecencia se verificó el 30 de junio del mismo año, o sea, 11 días después (ver folios 20 a 22 y 25). Sumado esto a la imprecisión y la ambigüedad de la forma en que se imputó el objeto, carácter y fines de este procedimiento, es obvio que a la administrada se le colocó en una injusta posición en la que no pudo ejercer en forma efectiva su defensa.

Así las cosas, conforme a lo dispuesto en los numerales 223, 239, 247 y 254 de la Ley General, tenemos que las señaladas omisiones son de carácter substancial, pues inciden negativamente en el principio constitucional del debido proceso y sus corolarios de derecho de audiencia y de defensa, los cuales constituyen garantías formales exigibles a toda autoridad administrativa que pretenda anular actos propios creadores de derechos subjetivos (Ver Votos Nº 1224-91 de las 16:30 horas del 27 de junio de 1991, N° 2945-94 de las 08:12 horas del 17 de junio de 1994 y N° 5469-95 de las 18:03 horas del 4 de octubre de 1995, todas de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia).

Por consiguiente, si no medió la debida intimación del carácter y fines del procedimiento, como tampoco la expresa indicación del acto que ahora se pretende anular, ni se respetó el plazo previsto en la ley para que la administrada pudiera prepararse a ejercer su derecho de defensa, en cabal cumplimiento del fin garantista del debido proceso que origina nuestra intervención como contralor de legalidad en estos asuntos, en los que la Administración -de forma excepcional- pretenda ir contra sus propios actos en sede gubernativa, debemos declarar la nulidad absoluta de todo lo actuado con los efectos pertinentes, sin más opción que devolver el expediente sin el dictamen favorable que fuera requerido en aplicación del supracitado artículo 173.

Por último, no omitimos señalar que si tomamos en consideración que uno de los presupuestos o componentes del denominado debido proceso lo constituye la oportunidad para el administrado de preparar su alegación, lo que incluye necesariamente el acceso a la información y a los antecedentes administrativos, vinculados con la cuestión de que se trate (ver entre otros el voto de la Sala Constitucional N° 211-95 del 11 de enero de 1995) y que la Procuraduría General de la República ha sido conteste en afirmar que la numeración de los folios del expediente administrativo"(…) conforma parte de la garantía constitucional citada [el debido proceso] el orden en la tramitación del procedimiento." (Véase al respecto, verbigracia opinión jurídica N° O.J. 060-98 del 15 de julio de 1998, y los dictámenes números C-210-00 del 4 de setiembre y C-290-2000 del 20 de noviembre ambos del año 2000), recomendamos la correspondiente foliatura corrida del respectivo expediente administrativo, que viene fragmentado en al menos tres partes separadas y sin la debida numeración consecutiva. Inclusive, el expediente certificado del procedimiento administrativo no viene foliado.

Conclusión:

De conformidad con lo expuesto, este Despacho se encuentra jurídicamente imposibilitado para rendir el dictamen favorable al que hace referencia del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, toda vez que lo actuado en el correspondiente procedimiento administrativo resulta absolutamente nulo.

En razón de lo anterior, devolvemos el expediente administrativo que nos fuera suministrado para este estudio, a efecto de que dentro del plazo de caducidad previsto en el ordenamiento jurídico, se enderecen los procedimientos correspondientes.

Sin otro particular, MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera 1) Esto es: que dicha nulidad además de absoluta –por disconformidad sustancial con el ordenamiento- sea patente, notoria, ostensible, palpable de manera cierta y clara, sin que exista margen de duda y sin que se requiera de un proceso o esfuerzo interpretativo o exegético para su verificación, dada su índole grosera y grave (Véase al respecto, entre otras muchas, la resolución Nº 2003-4369 de las 08:30 horas del 23 de mayo de 2003, de la Sala Constitucional).