Absolute nullity in municipal market-stall procedure and directing bodyNulidad absoluta en procedimiento municipal sobre local de mercado y órgano director

Opinion: 277 of 08/04/2005 C-277-2005 August 4, 2005 Mrs. Annia Picado Mesén Acting Municipal Secretary Municipalidad de Pérez Zeledón S. O.

Dear Madam:

With the approval of the Attorney General of the Republic, we refer to your official communication number TRA-400-05-USM dated June 9, 2005, received by this Attorney General's Office on June 13 following.

I. Subject of the consultation

The Municipalidad de Pérez Zeledón, by agreement of the Municipal Council taken in ordinary session number 162-05 article 7), subsection 3), held on June 7, 2005, ordered the following:

"Having reviewed the document presented by the directing body of the case of Local No. 15 of the Bus Terminal and Municipal Market, referring to the Statement of Proven and Unproven Facts, the same is reviewed and, prior to issuing the final act that resolves this matter in accordance with article 173 (sic), General Law of Public Administration. Transfer the entire Administrative file to the Attorney General's Office, so that it may render a binding opinion regarding the Absolute, Evident, and Manifest Nullity of the acts examined in this Administrative process." The administrative file created for this purpose is attached.

II. Background

In view of the administrative file, number AMD-015-02-USM, which has been submitted to this Advisory Body, and for reasons that will be stated below, it is important to outline the following facts:

1. By agreement of the Municipal Council of Pérez Zeledón taken in article 5 subsection 5) of session 128-00 of June 27, 2000, it was agreed to authorize Mr. XXX the transfer of local number 15 of the Municipal Bus Terminal, which had been occupied by the Empresa GAFESO; as well as the change of line of business from ticket sales to butcher shop. (Statement of facts visible on folio 50 of the administrative file).

2. By Municipal Agreement recorded in minute number 019-02, article 6) subsection 4.D) of September 10, 2002, the directing body of the procedure is formed to: "...address the case of local number 15 of the Bus Terminal and Municipal Market..." occupied by Mr. XXX, being composed of the following municipal council members: Roxana Campos Cubillo, Isidro Montealegre Rodríguez and Marina Mora Acuña. The last-mentioned official was subsequently replaced by Mr. Manuel Ureña Rojas, who holds the position of Municipal President. (folios 5 and 42 of the administrative file).

3. By official communication number OFI-001-04-ODP dated October 1, 2004, the directing body of the procedure issued the initial act of the procedure, providing the statement of facts to be examined in the administrative procedure and summoning the parties to indicate a place for receiving notifications. The referenced official communication was notified to the parties involved in the procedure (folios 40 to 74 of the administrative file).

4. By official communication OFI-004-04-ODP dated November 29, 2004, the directing body of the procedure summoned an oral and private hearing at 8:00 a.m. on January 11, 2005. This resolution was communicated to the parties (folios 94 to 101 of the administrative file).

5. On January 11, 2005, the oral and private hearing was held. The directing body drew up minutes of the referenced hearing, as recorded in folios 141 to 153 of the administrative file. Said minutes were brought to the attention of the parties as recorded in folios 154 to 169 of the administrative file.

6. By resolution of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) issued at two thirty-nine p.m. on May ninth last, the amparo appeal (recurso de amparo) filed by Mr. XXX against the President of the Municipal Council of Pérez Zeledón and the President of the directing body of the administrative procedure under study was admitted (folios 173 and 174 of the administrative file). To date, the referenced appeal has not been resolved.

As is evident from the list of actions indicated above, the procedure initiated relates to the situation of a local in the Municipal Market of Pérez Zeledón, specifically local number 15. Therefore, before examining the aspects specific to the procedure for declaring absolute, evident, and manifest nullity, it is appropriate to discuss the nature of municipal markets.

III. On the nature of municipal markets

Municipal markets are public domain assets, under the terms set forth in numerals 261 and 262 of the Civil Procedure Code (Código Procesal Civil), as they are intended for the common use and utility of the population.

The Constitutional Chamber (Sala Constitucional) has recognized this public domain nature in decision number 4675-97 of 3:45 p.m. on August 13, 1997, in which it revisits the arguments outlined in decisions numbers 5231-94 of 3:18 p.m. on September 13, 1994; 3212-96 of 12:48 p.m. on June 28, 1996; and 3527-96 of 5:21 p.m. on July 10 of the same year, as indicated below:

"IV.- NATURE OF MUNICIPAL MARKETS AND THE LEASE OF THEIR LOCALS: This Chamber considers it important for the resolution of this matter to literally transcribe some extracts from judgments in which this point has been addressed:

Judgment No. 5231-94 of 3:18 p.m. on September 13, 1994 determines the nature of municipal markets as public domain assets, by reason of the purpose to which they are dedicated, and, consequently, the administration and exploitation regime to which they are subject. It was established in that judgment that:

‘In accordance with what is established in the first paragraph of article 262 of the Civil Code, public things, and therefore outside commerce (article 262 id.), are those that by law are permanently destined for any service of general utility and those that, in any case, can be used by everyone because they are dedicated to public use. The way of defining public things configures the system our legal system follows to conceptualize them and implies that the public use determining the dominiality of the asset is not only direct but also indirect, because the essential concept of our regime is that the asset is allocated to any service of general utility; they are, undoubtedly, expressions of public service, it being understood that it involves satisfying the needs of the administered, through any positive provision by the Administration. The foregoing means that if a specific asset (State or municipal building) is destined for common utility or comfort in the exercise of the respective activity, the owner of the asset must act as a public law entity and not as a private law entity, because it would then involve a domain of public service, that is, destined by the municipality for the fulfillment of public interest purposes. What has been explained means that municipal markets make up the group of public domain assets by reason of the purpose to which they are dedicated, and consequently, the administration and exploitation regime is subject to Public Law.’ In turn, in judgments number 3212-96 and 3527-96, of 12:48 p.m. on June 28, 1996, the first, and 5:21 p.m. on July 10 of the same year, the second, the lease of municipal locals is conceptualized as ‘administrative real rights' (derechos reales administrativos), the exercise of which does not constitute a simple rental relationship subject to private law, since it entails for the individual a form of use and utilization of a public thing that tinges certain facets of the service provided with a public character.’ Let us look at the Chamber's opinion on those occasions:

‘Now then, the Administration that owns public domain assets may constitute rights of enjoyment and use over them, as the exercise of attributes inherent to ownership, in the same manner as any owner, but under the forms and procedures established by Public Law, mainly through the figure of the concession. In other words, the concession is understood as the administrative act by means of which the administrative authority empowers an individual to use State assets (broad sense), within the limits and conditions established by law. Thus, the so-called administrative real rights are constituted, of which the rental of locals in markets is an expression. All of the foregoing to conclude that municipal markets are assets that make up the domain of public service and, consequently, must be subject to the special regime that regulates them.’ (The highlighting is not from the original).

‘...it is important to recall what was already expressed by this Chamber in Judgment No. 893-93 of nine thirty-three a.m. on February twenty, nineteen ninety-three, in an amparo appeal in which the same matter was analyzed: «Having established the public domain character of the asset, it goes without saying that the exploitation of a stall in the market does not constitute a simple rental relationship, because it entails for the individual a form of use and utilization of a public thing that tinges certain facets of the service provided with a public character. Indeed, whoever exploits the stall carries out a private commercial activity, certainly, but in an ad hoc municipal place and with an immediate purpose - the very reason why the stall was allocated to them -: to maintain a local exchange center to facilitate the sale and supply of basic necessities, a typical and traditional municipal service... Moreover, if we now examine the case from the angle of the rules governing the relationship between the municipal administration and the stallholder, we find a regulatory clause expressing the immediate public purpose of the allocation, which characterizes it as constrained by public law, since the private regime is governed by the autonomy of will (article 28 of the Constitution) and here there is a regulatory relationship exorbitant from common law… Having established the above, the formalities related to the "lease" procedure for stalls, provided for by Law 7027 itself, whose article 5 is invoked to ground the present appeal, relate to the ‘lease’ of a public domain asset of the municipalities, and the very concept of ‘lease’ is not apt, or rather, it is not expressive of the set of relations derived from the allocation, given the bundle of obligations imposed on the stallholder...» From all of the foregoing, it follows that the lease of commercial premises in municipal markets is a matter subject to Public Law; therefore, the rules of the Civil Code regarding leases are not applicable, nor are those of the Law of Subsistence Goods and its amendments, where applicable, and consequentially, the holders of administrative real rights over the commercial premises are not in a condition of equality with the holders of residential tenancy contracts...’ (The highlighting is not from the original) From the preceding jurisprudential precedents, we have then that this Chamber has already considered that municipal markets are public domain assets and, consequently, the Administration - as the owner of those public domain assets - may constitute rights of enjoyment and use over them, as the exercise of attributes inherent to ownership, in the same manner as any owner, but under the forms and procedures established by Public Law, mainly through the figure of the concession, which is the administrative act by means of which the administrative authority empowers an individual to use State assets, within the limits and conditions established by law, thereby constituting administrative real rights, of which the rental of locals in markets is an expression, so that the holders of administrative real rights over commercial premises are not in a condition of equality with the holders of residential tenancy contracts." (The underlining is not from the original) According to the cited jurisprudential criteria, it is apparent that, in our legal system, the public domain character of municipal markets is an elaboration of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) itself. This character attributes the characteristics to such properties of being unseizable, imprescriptible, and inalienable, the private use of which is permitted, solely and exclusively, in accordance with the law, through an administrative act of concession. Precisely, the characteristics of these assets must be highlighted for the purposes of an administrative procedure related to article 173 of the General Law of Public Administration, especially regarding the four-year period available to the Administration to analyze the defect of absolute, evident, and manifest nullity.

IV. Considerations on absolute, evident, and manifest nullity

This Advisory Body has issued multiple pronouncements regarding what is prescribed by article 173 of the General Law of Public Administration, and the prerogative granted to the Public Administration to issue a declaration of absolute, evident, and manifest nullity of an administrative act declaratory of rights without the need to resort to a lesividad (harmfulness) lawsuit.

On this matter, it has been indicated:

"It is of interest to cite, at least as an administrative jurisprudential precedent, Opinion C-117 dated May 13, 2002, through which this Attorney General's Office conceptualizes the criterion followed to establish the nullity of an administrative act declaratory of rights, as set forth below:

"In accordance with articles 158 and 159 of the General Law of Public Administration, the criterion followed to establish the nullity of the administrative act is related to the lack, defect, or disappearance of any requirement or condition of the administrative act, pointing out that the act that is substantially non-conforming with the legal system will be invalid. The causes of invalidity can be any substantial infractions thereof.

These provisions give the general guidelines for what will constitute defects of the act that may entail its nullity.

Regarding the classes of nullities, the General Law of Public Administration establishes in its articles 165 (sic), 167, and 168 respectively:

"Article 166. - There shall be absolute nullity of the act when one or several of its constitutive elements are totally lacking, in fact or in law.

Article 167. - There shall be relative nullity of the act when one of its constitutive elements is imperfect, unless the imperfection prevents the realization of the purpose, in which case the nullity shall be absolute.

Article 168. - In case of doubt about the existence or classification and importance of the defect, the consequence most favorable to the conservation of the act shall be adopted." From the connection of the foregoing articles, Attorney Ortíz Ortíz concluded the following:

There is absolute nullity when an element of the act is totally lacking - from a factual or legal perspective.

Conversely, there is relative nullity when some element is substantially defective or imperfect.

There shall be absolute nullity, in any case, if the mere defect or vice of an existing element is so serious that it prevents the realization of the act's purpose, as if an essential element of it were totally lacking.

In case of doubt, the solution most favorable to the conservation and effectiveness of the act must be chosen. (ORTÍZ ORTÍZ, Eduardo, "Nullities of the Administrative Act in the General Law of Public Administration (Costa Rica)" in Magazine of the International Seminar on Administrative Law, Costa Rican Bar Association, 1981, p 445.)

Therefore, there shall be absolute nullity of an act when one or several of its constitutive elements are totally lacking, in fact or in law, or when the imperfection of one of those elements prevents the realization of the purpose.

Now then, when faced with an absolute nullity of an act declaratory of rights, the General Law does not grant the Administration the exercise of the self-protection power, but rather it must proceed to declare the harmfulness (lesividad) of the act, and request the declaration of nullity before the contentious-administrative jurisdiction. (Lesividad is regulated in articles 10 and 35 of the Law Regulating the Contentious-Administrative Jurisdiction.)

To make use of the administrative self-protection power, which allows it to declare the nullity of an act through administrative channels, in accordance with what is established in article 173 of the General Law of Public Administration, it is not enough for the act to be tainted by absolute nullity; rather, in addition, this nullity must be evident and manifest. In other words, it is that which is clear and notorious, and which does not require an exhaustive legal interpretation.

Regarding the characteristics of absolute, evident, and manifest nullity, this Attorney General's Office has extensively and completely specified its scope. By way of example, and in order not to fall into unnecessary repetition, only a few opinions that have referred to said nullity are transcribed.

In Opinion C-019-87 dated January 27, 1987, the following was stated on the matter:

"I. - ABSOLUTE, EVIDENT, AND MANIFEST NULLITY:

The idea of adding those two qualifiers in the transcribed norm came from Attorney Eduardo Ortíz Ortíz, who, in the Government and Administration Commission of the Legislative Assembly, which was studying the bill drafted by him, stated the following, in what is relevant:

" .... If instead of speaking of absolute nullity we were to put it like this: 'The declaration of absolute nullity that is not manifest', in other words, to emphasize the fact that when the nullity is evident, the administered party has no right to a lesividad trial. That is, (sic) 'The declaration of absolute nullity, when the absolute nullity is evident and manifest, may be declared by the State, that is, simply eliminate the fact that the nullity is absolute; it may be absolute, but if it is not manifest, obvious, then the principle of lesividad will apply. Do you understand the modality I am giving it? I am restricting the concept, not even in cases of absolute nullity, but in cases of manifest and evident nullity. In those cases, the guarantee of lesividad does not apply, but in the other cases where the nullity is not manifest nor evident, even if it is absolute, which is difficult but can occur, there the principle of lesividad applies.' It was from the preceding reasoning of Attorney Eduardo Ortíz Ortíz that our legislator accepted the idea of qualifying, in the aforementioned manner, the absolute nullity that can be declared by the Administration through administrative channels.

Furthermore, regarding those two adjectives (sic), the Dictionary of the Royal Spanish Academy of Language, concerning the meanings that interest us, states:

'evident (from Lat. evidens, - entis) adj. Certain, clear, patent, and without the slightest doubt' 'Manifiesto, ta. (From Lat. Manifestus) irreg. pp. of Manifestar 2 adj. Uncovered, patent, clear.' In accordance with the spirit of the legislator and with the meaning of the adjectives 'evident' and 'manifest', it should be understood as that which appears clearly, without requiring a dialectical process for its verification, as it is obvious at first sight.

The foregoing induces us to think that, for the purposes of the declaration of nullities within our law, we can distinguish three categories of nullities, which are: relative nullity, absolute nullity, and absolute, evident, and manifest nullity.

The last category is nullity that is easy to grasp, and to differentiate it from the others, we must say that one cannot speak of absolute, evident, and manifest nullity when it is far from obvious to verify, verification whose evidence and ease constitute the substantial and non-declining assumption that serves as the fundamental support for what, within our law, we can call the highest annulment category for administrative acts....." Similarly, in Opinion C-104-92 of July 3, 1992, it was recorded:

".... we can conclude that this type of nullity refers to the existence of defects in the act that are notorious, clear, requiring easy effort and analysis for their verification, since the defect is evident, ostensible, making the declaration of absolute nullity of the act a logical, necessary, and immediate consequence, given the certainty and palpable evidence of the serious defects affecting the act in question." On the other hand, in Opinion C-051-96 of March 28, 1996, it was established in this regard:

"As has been proven, absolute, evident, and manifest nullity not only implies the absence of an essential element of the administrative act, but also that it has a special characteristic, which is its notoriety and clarity, which is why deep effort and analysis are not required for its verification." Likewise, it is worth bearing in mind that Spanish jurisprudence and legislation - the legal system that served as inspiration for our country - have pronounced on absolute, evident, and manifest nullity. Thus, in Opinion C-045-93 of March 30, 1993, the following was noted:

"In the same line of thought, the criterion maintained by this consultative body regarding the conditions required to determine whether or not we are in the presence of an absolute, evident, and manifest nullity, is in accordance with that stipulated by Spanish jurisprudence. Thus, Garrido Falla illustrates for us:

'... Regarding what should be understood by manifest illegality, see the judgment of the Supreme Court of January 26, 1961, ' .....that which is declared and patent, such that it is discovered by the mere confrontation of the administrative act with the legal norm, without the need to resort to interpretation or exegesis'. (GARRIDO FALLA, FERNANDO 'Treatise on Administrative Law', Volume I, General Part, 3rd Edition, Center for Constitutional Studies. Madrid 1982, page 602).

In similar terms, González Pérez points out:

'.....a) That the Infraction be manifest: Here, the jurisprudence established in other cases of manifest infraction can be applied, such as 47.1 a) and article 110 LPA. 'A manifest and patent infraction is necessary, without giving rise to interpretation and exegesis' (Ss. of April 26, 1963, November 6, 1964, and March 5, 1969)....' (GONZALEZ PEREZ, Jesús, 'Commentaries on the Law of the Contentious-Administrative Jurisdiction', Civitas S.A., Madrid, 1979, p. 1291)." Regarding the concept of absolute, evident, and manifest nullity, the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) of the Supreme Court of Justice has indicated, in the same sense as this Advisory Body, that:

"… an act declaratory of rights can only be declared null by the administration itself, when faced with an absolute, manifest, and evident nullity. Therefore, it is not about just any absolute nullity, but about that which is accompanied by a special and aggravated note, consisting of the absolute nullity being easily perceptible, which is the same as, without needing to strain the circumstances to conclude it. If not in the presence of this type of absolute nullity, the administration must resort to the institution of lesividad (harmfulness), only declarable by a judge." (Resolution No. 1563-91 of August 14, 1991)". (Opinion number C-169-2002 of June 26, 2002, revisited in opinion number C-353-2004 of November 25, 2004) Pursuant to the foregoing, the Administration has the power to annul its own firm acts declaratory of rights, without resorting to the jurisdictional lesividad (harmfulness) process, only when dealing with absolute, evident, and manifest nullity under the terms set forth in article 173 of the General Law of Public Administration. To exercise the referenced power, the Administration must follow an administrative procedure that complies with all the guarantees of due process, given that the logical consequence of the eventual declaration of invalidity would imply the suppression of the rights granted.

Likewise, that annulment power is limited in time, that is, the Law provides in its article 173 subsection 5) a four-year period within which the annulment power can be validly exercised.

On this point, it is necessary to specify that in the case of public domain assets, such as municipal markets, the four-year period indicated is not applicable, given that these are imprescriptible assets, so the State is entitled to carry out the pertinent actions to preserve said assets.

The preceding clarification becomes relevant in the case in question, observing that the act that presumably originated the administrative procedure at hand was issued in the year 2000. However, despite the fact that the four-year period referenced has amply expired, it is not applicable because it concerns a public domain asset.

On this matter, this Advisory Body has indicated:

" Non-application of the four-year expiration period of article 173.5 LGAP regarding administrative acts disposing of public domain assets.

The General Law of Public Administration establishes that the power of ex officio review enshrined in article 173 expires four years after the act whose nullity is sought to be declared in the administrative channel is issued. In this case, the agreement of the board of directors adopted in article one of ordinary session 42-00 was approved on June 12, 2000, whereby the legal period expired on June 12, 2004.

According to the documentation submitted, the agreement of the Board of Directors of the IDA by which it was ordered to send the administrative file to the Attorney General's Office was approved on June 13, 2003. However, the respective request was not submitted until May 10, 2004, meaning that, by the date of issuance of this opinion, the period established by article 173.5 LGAP had already elapsed. Indeed, this circumstance is due to the 11-month delay in processing the procedure, and the fact that this Attorney General's Office had barely 20 days to study the administrative file, issue its opinion, and - within that same period - communicate its pronouncement to the IDA for the issuance of the final act.

Now then, the validation of the administrative act of awarding a public domain asset to a private individual, due to the expiration of the deadlines to annul it, would imply admitting that a change of ownership of the asset in favor of a private law entity is possible, which is contradictory to the inalienable character these assets have and which, in the case of the border zone, was established by the Lands and Colonization Law in its article 7. Unless there is a law of declassification (desafectación), those administrative acts disposing of public domain assets cannot be validated by the passage of time, as would happen if they could not be annulled either administratively or judicially. Hence, regarding these, the four-year expiration period referred to in article 173.5 of the LGAP is not applicable." (Opinion C-346-2004 of November 25, 2004. The Underlining is not from the original) Under this context, we proceed to respond to your consultation.

V. Impossibility of issuing the favorable opinion established by article 173 of the General Law of Public Administration

From the detailed review of the administrative file provided, this Advisory Body detects defects that prevent issuing the opinion requested by that Municipal Corporation. Below, we detail the same.

• a)Defect in the composition of the directing body of the procedure.

It is evident from the administrative file that the Municipal Council of Pérez Zeledón, by Agreement recorded in minute number 019-02, article 6) subsection 4.D) of September 10, 2002, formed a directing body to address the case of local number 15 of the Bus Terminal and Municipal Market, which would be composed of three municipal council members: Roxana Campos Cubillo, Isidro Montealegre Rodríguez and Marina Mora Acuña, the latter replaced by Mr. Manuel de Jesús Ureña Rojas.

Although administrative jurisprudence is reiterated in the sense that the Municipal Council is the competent body, within the structure of municipal corporations, to initiate procedures for absolute, evident, and manifest nullity of acts declaratory of rights, it is also reiterated that collegiate bodies, as is the case of Municipal Councils, can only delegate the instruction of administrative procedures to the figure of its Secretary, in application of article 90 subsection e) of the General Law of Public Administration in relation to article 53 of the Municipal Code.

Notwithstanding the foregoing, if special circumstances are observed, duly accredited in the corresponding file, the Municipal Council, by a reasoned act, could delegate the instruction of the procedure to an Ad Hoc Secretary.

This criterion has been set forth by this Advisory Body in opinion number C-294-2004 of October 15, 2004, reiterated in opinion C-353-2004 of November 25, 2004, by stating the following:

" (…) II. Regarding the Directing Body of the Procedure The purpose of this consultation essentially concerns aspects of the composition and appointment of the directing body of the administrative procedure.

In this regard, this Advisory Body has referred in previous pronouncements to the indicated figure, making a distinction between the deciding body and the directing body of the procedure, and analyzing, among other aspects, the composition and appointment of the directing body, aspects which, due to their importance, it is appropriate to mention below.

In that sense, case law has been consistent in pointing out that the deciding body (órgano decisor) is that which, within the organizational structure of the entity, possesses the competence to issue the final act; that is, it is the one who decides, and therefore, it is the competent body to initiate the administrative procedure.

The deciding body may instruct the administrative procedure itself; however, it may delegate the investigatory phase to a directing body appointed by it, hence the distinction between directing body (órgano director) and deciding body. In this regard, this Office of the Attorney General has stated:

" (…) Firstly, it must be noted that the administrative case law issued by this Advisory Body has been insistent in indicating that the directing body of the procedure acts by delegation of the deciding body. Recently, it was also specified that the deciding body may resolve to conduct the respective procedure itself. In this regard, it was stated:

'In this regard, it is interesting to note that within the administrative procedure there are two bodies of importance: the deciding body and the directing body, both with different functions.

The deciding body, according to the administrative case law of this Advisory Body (See in this regard, among others, pronouncements C-173-95 of August 7, 1995, C-343-2001 of December 11, 2001, C-353-2001 of December 20, 2001, and C-261-2001 of September 27, 2001), shall be the body competent to issue the final decision on a given matter; it is the one that must initiate the administrative procedure (As the Constitutional Chamber has held, the competence for the formation of the administrative procedure belongs to the head of the entity, who is the one who must make the final decision (Vote number 7190-94 at 15:24 hrs. of December 6, 1994).) and, in principle, has the competence to instruct it; notwithstanding the foregoing, it may delegate the instruction thereof to a directing body of the procedure.' (The primary power that this directing body shall have is that of instructing the procedure, because even though it has other powers and duties (consult in this regard pronouncements C-173-95 of August 7, 1995, C-055-96 of April 12, 1996, C-062-96 of May 2, 1996, C-065-96 of May 3, 1996, C-88-96 of June 7, 1996, O.J.-047-2000 of May 10, 2000, C-353-2001 of December 20, 2001), its competence is limited to the instruction of the administrative file (See in this regard, among others, resolution No. 0910-93 of 10:24 hours of February 20, 1993, of the Constitutional Chamber, as well as resolution No. 595 of 11:50 hours of August 18, 2000, of the First Chamber of the Supreme Court of Justice, and No. 176-00 of 11:00 hours of June 23, 2000, Contentious-Administrative Tribunal, Second Section). See also in this regard SOSTO LOPEZ, Federico, in the Journal "Seminar on Administrative Procedures"; Directing Body: composition, powers and responsibilities, Imprenta Nacional, year 2000, p. 116). (Opinion C-323-2003 of October 9, 2003) The foregoing thesis has also been upheld by the First Chamber of the Supreme Court of Justice in resolution No. 000398-F-02 of 15:10 hours of May 16, 2002, in which it was stated:

' - To determine the competence of an Administration body, one must turn, first, to the law, and in its absence, to the regulation, to what has been agreed upon regarding delegation for a type of act or for a specific act, and finally to the guidelines imposed by the head of the entity in light of the organizational structure of the entity. The highest-ranking body is identified, by express or implicit provision of the law, considering the nature of its functions, among them, the power to delineate the tasks of the other bodies that are subordinate to it according to the subject matter that corresponds to each and justifies or defines its own existence. The supreme head usually acts as the deciding body and, generally, exhausts the administrative channel. (…) It is thus unquestionable, under the terms of the cited General Law, that the Institution, in contracting matters, has the obligation to ascertain the real truth of the facts through the corresponding administrative procedure within which every act must be issued by the competent body or by that body to which it has been delegated "under the conditions and limits indicated by that law" (Articles 59, 70, 89, and 129). This administrative procedure is, in some cases, a mandatory precedent for the validity of the act finally adopted, but the instruction and the decision do not always have to concur in the same subject. However, when the final act must be adopted by a Board of Directors, the procedure can only be delegated to its Secretary, as provided by Article 90, subsection e) ibidem. It is therefore worth asking what happens when, as occurred in this case, the instruction not only did not fall to the Secretary, but to an official not designated by the Board of Directors nor by an instance to which the Board delegated making that appointment? From a substantial point of view, the administrative law doctrine is unanimous in affirming that the subject is an essential element of the administrative act, which in turn is reflected in section 129, favoring the thesis that the subject is a single entity, that is, that the instructing body and the deciding body must be one and the same (Articles 90 and 314 ibidem), responding in turn to the principles of orality and immediacy of evidence provided for in sections 309 and 314 ibidem. In the specific case, that task was entrusted to Engineer Víctor Rodríguez Araya, appointed for that purpose by the Administrative Manager, without the case file containing any authorization or delegation whatsoever to do so. This situation undoubtedly causes an irregularity in the appointment of the procedure's body because its designation was made by an official without competence to do so, which vitiates the act in one of its essential elements. Article 182 ibidem, where pertinent, establishes: “1. The Judge may not declare the invalidity of the act ex officio, except in the case of substantial infractions relating to the subject, the procedure, or the form, in which cases they must do so. 2.- For the purposes of this article, the subject shall be understood as an element comprising the existence of the entity and its capacity, the existence of the body and its competence, the necessary requirements for the exercise thereof, and the regular investiture of the public servant…” (The highlighting is not from the original). This rule must be related, in turn, to the provisions of section 129 in that it provides: “The act must be issued by the competent body and by the regularly designated servant at the time of issuing it, upon prior compliance with all the substantial procedures provided for that purpose and the indispensable requirements for the exercise of the competence”. Once the defect, which the appellant reproaches in his grievances, has been determined, it is necessary to establish whether this produces an absolute or relative nullity. In principle, nullity for nullity’s sake does not exist; for it to occur, it is necessary that substantial formalities have been omitted, understanding as such those “whose correct performance would have prevented or changed the final decision in important aspects or whose omission caused defenselessness” (Articles 166 and 223 ibidem), situations which, in this case, are lacking. The appellant did not provide evidence in that sense, and his defense rights, in the aspects to which the appeal is confined, were respected as will be set forth later. Moreover, the Board of Directors, upon adopting the final act, did not raise any objection to what was acted upon, correcting any irregularity in the procedure, which is legally possible considering that this is not the non-existence of the subject element as to support an absolute nullity (166 ibidem) but rather its imperfection, paying attention only to the origin of its appointment (167 ibidem), it being important to highlight here that he was a professional linked to the object under discussion and with knowledge of the matter. Finally, and under the protection of the finalist theory, it is clear that the questioned acts fulfilled the essential purpose of administrative action, that is, the satisfaction of the public interest (113 ibidem). Consequently, in the opinion of the Chamber, since the final act was issued by the Board of Directors of the Caja, the competent body to do so (Articles 129 and 319 ibidem), since no defenselessness was caused, because due process was respected, and the public interest was satisfied, it is not appropriate to declare nullity for nullity’s sake, and therefore, the appeal, regarding this grievance, must be dismissed.' (The highlighting is not from the original) It is clear from the thesis upheld by the First Chamber of the Court in the resolution transcribed above, in the sense that the “deciding body” and “the instructor” are the same; but that, in application of the concept of delegation, there can be a separation between the two.

On the other hand, and without claiming that there is a clear line in this regard, the Constitutional Chamber, in resolution number 6379-2002 of 15:22 hours of June 26, 2002, stated:

"For the complainant, Article 55 of the Regulation violates due process from two aspects; firstly, in relation to the principle of impartiality of the judge —in this case, administrative— by entrusting the Head of the Relations Department with the instruction of the process and the imposition of the sanction. Secondly, the principle of legality, by considering that this article departs from section 102 of the General Law of Public Administration, which, in relation to hierarchical power, develops constitutional contents. The Chamber considers, in relation to the first reproach, that concentrating the instruction and the issuance of the final resolution in the same body does not violate the principle of impartiality of the judge; quite the contrary, this system is not illegitimate, as it allows the immediacy of the evidentiary elements. Precisely for this reason, in the criminal process —which serves as inspiration for the administrative sanctioning process— the oral trial concentrates the reception of evidence and the issuance of the sentence in a single procedural act —the hearing—, leaving the incorporation of evidence produced outside the process for exceptional cases. On this point, the Chamber also finds no conflict with the constitutional order." (Opinion number C-122-2004 of April 22, 2004. The highlighting is not from the original) (…)

In the case of collegiate bodies, such as Municipal Councils, the instruction of the procedure may be carried out by the Council itself, or it may be delegated to the Municipal Secretary, in accordance with section 90, subsection e) of the General Law of Public Administration in relation to section 53 of the Municipal Code:

"(…) opinion C-261-2001 of September 27, 2001, is supplemented, in the sense that the Municipal Council may hear, instruct, and resolve a specific administrative procedure, or delegate the instruction of the procedure to its secretary.

(…)

In conclusion, the Municipality, in the exceptional case of needing to compose the directing body with officials initially external to the Administration, must follow the legal procedures established for the contracting of professionals. For example, when proceeding in that manner, the budget line item that covers the expenditure must be available. Violation of the stipulated provisions may lead to the suspension of the responsible official, and recidivism shall be just cause for dismissal, as established in Article 127 of the Municipal Code. Furthermore, we must remember that the Comptroller General of the Republic may eventually disapprove the budget projects it receives in accordance with Article 125 of the Municipal Code.

The appointment must be made by the Municipal Council by means of a duly reasoned Agreement, and those upon whom the designation falls must accept the position and be duly sworn in." (C-173-95 of August 7, 1995. (The highlighting is not from the original)) In accordance with what is indicated in the aforementioned opinion, the directing body may be single-member or multi-member; it may be composed of public officials, and even by private individuals in exceptional cases, when the fulfillment of the public purpose so requires, for which a reasoned act justifying the decision must be issued. However, considering the transcription made of the criterion of the First Chamber of the Supreme Court of Justice regarding the delegation of the instructive task that the directing body of the procedure makes in the case of a collegiate body, the following clarification must be made:

Considering the literal wording of Article 90, subsection e) of the General Law of Public Administration, the instruction of an administrative procedure could only be delegated to the secretary. However, the clarity of the text does not resolve situations, which may well be classified as exceptional, where that official is unable to fulfill the task (e.g., the configuration of a ground for abstention —Article 230 of the General Law—). Given the imperative of continuity in the exercise of public competences, and considering the aforementioned precedent of the First Chamber, one could contemplate the possibility that the Municipal Council, considering the grounds of impediment affecting its secretary, appoint an ad-hoc official to carry out the instruction of an administrative procedure. This, of course, on the understanding that the decision adopted in that sense must be fully supported by a duly reasoned act, which makes evident the need for the exceptional appointment of a third party for the purposes of the procedure in question.

It follows from what is indicated in the preceding paragraph that we must clarify and supplement opinion C-175-93 transcribed above in the following sense: the directing body, in the case of a matter within the competence of the Municipal Council, may be composed of the Council itself, or the latter may delegate such competence to the municipal secretary. Exceptionally, and considering the justification recorded in the administrative act issued for that purpose, an ad hoc secretary may be appointed, it being understood that in this latter case, whether another municipal official is called upon, or a third party who has no service relationship with the corporate entity, will depend on the specific circumstances that must be analyzed through the procedure (…)” (The underlining is not from the original).

Considering the criterion set forth, the Municipal Council may only delegate the instruction of the procedure to its Secretary — in accordance with cited Article 90, subsection e), or, in the face of exceptional circumstances, duly accredited and by means of a sufficiently reasoned act, it may delegate the instruction to an ad hoc secretary. In the case at hand, it appears that the Municipal Council acted in contravention of the foregoing; that is, it delegated the instruction of the procedure to a directing body composed of three municipal councilors, without the administrative file containing any reasoned act whatsoever that justifies the delegation of competence to persons other than the Secretary.

In that sense, we reiterate that the Legal System provides that it is the secretary of the collegiate body to whom the instructive phase of the procedure is delegated, a figure that is not comparable to that of municipal councilors. Consequently, it must be specified that, in the case of Municipal Councils, said body may itself instruct —in plenary— an administrative procedure, but it may not delegate said competence to one or several of its members, since such situation contravenes the referenced Article 90, subsection e).

Thus, in the case under study, the act of appointing the directing body is vitiated by nullity as it contravenes Article 90, subsection e) of the General Law of Public Administration.

• b)Incomplete file: The Agreement of the Municipal Council ordering the initiation of an administrative procedure aimed at the declaration of absolute, evident, and manifest nullity is not incorporated.

As mentioned before, the body competent to order the opening of an administrative procedure for the declaration established by Article 173 of the General Law of Public Administration is the head of the entity, which, in the case of Municipalities, is the Municipal Council.

On this matter, our administrative case law has established that the decision to initiate the procedure must be recorded in an administrative act, which, in the case of Municipalities, takes the form of a municipal agreement.

Said agreement must establish the need to open an administrative procedure for the declaration of nullity contained in Article 173 of the General Law of Public Administration, such that the act or acts declaratory of rights that are intended to be annulled must be clearly and precisely individualized. Likewise, the reasons why the Administration considers that the act contains a defect of absolute, evident, and manifest nullity must be indicated, as well as the nature and purposes of the process, and the possible legal consequences of such annulment. (In this sense, see — among others — opinions numbers C-211-2004 of June 29, 2004, and C-263-2004 of September 9, both of 2004, and C-013-2005 of January 14 and C-075-2005 of February 18, both of 2005, and C-118-2005 of March 31, 2005).

The foregoing is indispensable so that the administrative procedure required within the proceeding referred to in Article 173 of the General Law of Public Administration permits the effective fulfillment of due process and, particularly, respects the principle of notification of charges (principio de intimación) and imputation, whose purpose is directed at guaranteeing proper communication to the administered party of the reasons that cause the Administration to doubt the validity of the act. Regarding the aforementioned principle, and in view of the case law of the Constitutional Chamber, we have stated:

"IV.- The principle of notification of charges aims to guarantee two aspects: a) that the person under investigation is accurately informed of the facts that give rise to the proceeding in question, so that they can provide for their defense, and b) that in the final ruling there is an identity between what was notified and what was resolved. In this case, it is not observed that a violation of this principle was configured to the detriment of the protected party, since it is clear from the administrative file that we have reviewed that the directing body of the procedure clearly informed him about the facts that served as the basis for initiating disciplinary proceedings against him..." (Resolution 216-I-98 of April 14, 1998) From the foregoing resolutions, it is crystal clear the importance that the Constitutional Chamber has granted to the Administration's obligation to indicate in detail the relation of facts, the charges, the nature, and the purposes of the procedure.

It is for this reason that it is not enough, "…to indicate that the procedure to be followed is that regulated in the already cited section 173, but rather, the facts and reasons that motivate the opening of the procedure and those for which it is considered that the act in question contains a defect of absolute, evident, and manifest nullity must also be indicated; that is, an individual indication must be made, for example, of which requirement is not met." (Opinion C-049-99 of March 5, 1999)” (Opinion C-028-2004 of January 23, 2004) In the case under study, a Municipal Agreement that satisfies the foregoing prescriptions is lacking; only the Agreement recorded in Minutes number 019-02, Article 6), subsection 4.D) of September 10, 2002, is observed on folio 5 of the administrative file, which determines the composition of a directing body to "address the case of stall number 15 of the Bus Terminal and Municipal Market," without it being possible in any way to establish that the indicated agreement is the one ordering the initiation of the procedure. In this regard, we emphasize that said act is limited to indicating who comprises the directing body. It is evidently completely silent as to the object, purpose, and possible legal consequences of the procedure intended to be initiated.

Thus, the administrative file does not contain the administrative act, issued by the Municipal Council, which establishes the necessity of opening the administrative procedure for the declaration of nullity established in Article 173 of repeated citation. This would imply the full identification of the act being questioned —which, in turn, must be duly certified in the file—, as well as the reasons why it is considered that said act is vitiated by nullity under the terms of Article 173 of the General Law of Public Administration.

It is worth noting that the Municipal Council, as the deciding body, must determine, clearly and precisely, the aforementioned elements in the act that orders the opening of the procedure (object, purpose, legal consequences, and the reasons why it is considered to be an absolute, evident, and manifest nullity) by virtue of the fact that these specifications delimit the scope of action of the directing body, the latter not being able to substitute the will of the deciding body (see, in this sense, Opinion C-118-2005 of March 31, 2005, in which it concluded: "First, the agreement does not indicate which is the declaratory act of rights that is intended to be annulled, nor are the legal objections regarding the supposed absolute, evident, and manifest nullity of the act established. Thus, it becomes indispensable that, from the beginning of the administrative procedure, the declaratory act of rights be correctly established, duly individualized and reliably recorded in the file, whose absolute, evident, and manifest nullity is intended to be declared, in accordance with Article 173 of the General Law of Public Administration, as well as the nature and purposes of the process, and the possible legal consequences of said annulment."

VI. Conclusion

This Office of the Attorney General is unable to issue the opinion prescribed by Article 173 of the General Law of Public Administration, by virtue of the verification of defects in the processing of the administrative file (improper composition of the directing body because it is constituted by municipal councilors, improper identification of the act, reasons for its presumed absolute, evident, and manifest nullity).

Likewise, it is indicated that, in the case of public domain assets such as the stalls of the Municipal Markets, the four-year period established in section 173, subsection 5) of the General Law of Public Administration is not applicable to that Municipality.

Without further particular, we subscribe, Iván Vincenti Rojas Sandra Sánchez Hernández Administrative Attorney Attorney of the Attorney General's Office IVR/SSH/mvc Attachment: Administrative file

Dictamen : 277 del 04/08/2005 C-277-2005 4 de agosto de 2005 Señora Annia Picado Mesén Secretaria Municipal a.i.

Municipalidad de Pérez Zeledón S. O.

Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos a su oficio número TRA-400-05-USM de fecha 9 de junio de 2005, recibido en esta Procuraduría el día 13 de junio siguiente.

I. Objeto de la consulta

La Municipalidad de Pérez Zeledón, mediante acuerdo del Concejo Municipal tomado en la sesión ordinaria número 162-05 artículo 7), inciso 3), celebrada el día 7 de junio de 2005, dispuso lo siguiente:

“Conocido el documento presentado por el órgano director del caso del Local No. 15 de la Terminal de Buses y Mercado Municipal, referido a la Relación de Hechos probados y no probados, se conoce el mismo y previo a emitir el acto final que resuelva este asunto de conformidad con el artículo 173 (sic), Ley General de Administración Pública. Trasládese el expediente Administrativo íntegramente a la Procuraduría General de la República, para que rinda el dictamen vinculante acerca de la Nulidad Absoluta, Evidente y Manifiesta de los actos que se conocen en este proceso Administrativo” Se adjunta el expediente administrativo levantado al efecto.

II. Antecedentes

Con vista en el expediente administrativo, número AMD-015-02-USM, que se ha hecho llegar a este Órgano Asesor, y por lo que se manifestará más adelante, resulta de importancia reseñar los siguientes hechos:

1. Mediante acuerdo del Concejo Municipal de Pérez Zeledón tomado en el artículo 5 inciso 5) de la sesión 128-00 del 27 de junio de 2000, se acordó autorizar al señor XXX el traspaso del local número 15 de la Terminal de Buses Municipal, que venía siendo ocupado por la Empresa GAFESO; así como el cambio de línea de venta de tiquetes a carnicería. (Relación de hechos visible a folio 50 del expediente administrativo).

2. Mediante Acuerdo Municipal que consta en el acta número 019-02, artículo 6) inciso 4.D) del 10 de setiembre del 2002, se conforma el órgano director del procedimiento para: “…dar tratamiento al caso del local número 15 de la Terminal de Buses y Mercado Municipal…” ocupado por el señor XXX, quedando conformado por los siguientes regidores municipales: Roxana Campos Cubillo, Isidro Montealegre Rodríguez y Marina Mora Acuña. La última funcionaria citada fue sustituida posteriormente por el señor Manuel Ureña Rojas quien ostenta el puesto de Presidente Municipal. (folios 5 y 42 del expediente administrativo).

3. Mediante oficio número OFI-001-04-ODP de fecha 01 de octubre de 2004, el órgano director del procedimiento emite el acto inicial del procedimiento, realizando al efecto la relación de hechos que se examinan en el procedimiento administrativo y emplazando a las partes para que señalen lugar para atender notificaciones. El referido oficio fue notificado a las partes involucradas en el procedimiento (folios 40 a 74 del expediente administrativo).

4. Mediante oficio OFI-004-04-ODP de fecha 29 de noviembre de 2004. el órgano director del procedimiento convocó a una audiencia oral y privada a las 8 horas del día 11 de enero de 2005. Dicha resolución fue comunicada a las partes (folios 94 a 101 del expediente administrativo).

5. Que el día 11 de enero de 2005 se celebró la audiencia oral y privada. El órgano director levantó un acta de la referida audiencia según consta a folios 141 a 153 del expediente administrativo. Dicha acta fue puesta en conocimiento de las partes según consta a folios 154 a 169 del expediente administrativo.

6. Que mediante resolución de la Sala Constitucional dictada a las catorce horas treinta y nueve minutos del nueve de mayo pasado, se le dio curso al recurso de amparo interpuesto por el señor XXX contra el Presidente del Concejo Municipal de Pérez Zeledón y el Presidente del órgano director del procedimiento administrativo de estudio (folios 173 y 174 del expediente administrativo). A la fecha el referido recurso no ha sido resuelto.

Tal y como se desprende de la enumeración de actuaciones indicadas supra, el procedimiento iniciado guarda relación con la situación de un local del Mercado Municipal de Pérez Zeledón, específicamente el local número 15, por lo que es conveniente, previo a examinar los aspectos propios del procedimiento para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, referirnos a la naturaleza de los mercados municipales.

III. Sobre la naturaleza de los mercados municipales

Los mercados municipales son bienes de dominio público, en los términos dispuestos en los numerales 261 y 262 del Código Procesal Civil, al estar destinados al uso y utilidad común de la población.

La Sala Constitucional ha reconocido esa naturaleza demanial en el voto número 4675-97 de las 15 horas 45 minutos del 13 de agosto de 1997, en el que retoma los argumentos esbozados en los votos números 5231-94 de las 15 horas 18 minutos del 13 de setiembre de 1994, 3212-96 de las 12 horas 48 minutos del 28 de junio de 1996 y 3527-96 de las 17 horas 21 minutos del 10 de julio del mismo año, en los términos que se indican de seguido:

"IV.- NATURALEZA DE LOS MERCADOS MUNICIPALES Y EL ARRENDAMIENTO DE SUS LOCALES : Considera esta Sala importante para la resolución de este asunto, transcribir textualmente algunos extractos de sentencias, en las cuales se ha tratado este punto:

La sentencia Nº 5231-94 de 15:18 horas del 13 de setiembre de 1994 determina la naturaleza de los mercados municipales como bienes de dominio público, en razón del fin al que están dedicados, y, en consecuencia, el régimen de administración y explotación al que quedan sujetos. Se dispuso en esa sentencia que:

‘De conformidad con lo que se establece en el párrafo primero del artículo 262 del Código Civil, son cosas públicas y por ello fuera del comercio (artículo 262 id.), las que por ley estén destinadas en un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general y las que de todos modos, pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público. La forma de definir las cosas públicas, configura el sistema que sigue nuestro ordenamiento jurídico para conceptuarlas e implica que el uso público determinante de la dominialidad del bien, no sólo es directo, sino también indirecto, porque el concepto esencial de nuestro régimen es que el bien esté afecto a cualquier servicio de utilidad general; son, a no dudarlo, expresiones del servicio público, entendiéndose que se trata de satisfacer necesidades de los administrados, por cualquier prestación positiva de la Administración. Lo anterior quiere decir, que si un bien determinado (edificio del Estado o municipal) está destinado a la utilidad o comodidad común en el ejercicio de la respectiva actividad, el titular del bien debe actuar como persona del derecho público y no como persona del derecho privado, porque entonces se trataría de un dominio de servicio público, es decir destinado por la municipalidad al cumplimiento de fines de interés público. Lo que se explica quiere decir que los mercados municipales integran el grupo de bienes de dominio público en razón del fin al que están dedicados y en consecuencia, el régimen de administración y explotación, queda sujeto al Derecho Público’.

Por su parte, en las sentencias número 3212-96 y 3527-96, de las 12:48 horas del 28 de junio de 1996 la primera, y de 17:21 horas del 10 de julio del mismo año la segunda, se conceptualiza el arrendamiento de locales municipales como ‘derechos reales administrativos’, cuyo ejercicio no constituye una simple relación de alquiler sometida al derecho privado, pues conlleva para el particular una forma de uso y aprovechamiento de una cosa pública que tiñe de carácter público determinadas facetas del servicio prestado’. Veamos el criterio de la Sala en esas oportunidades:

‘Ahora bien, la Administración titular de bienes demaniales, puede constituir derechos de goce y disfrute sobre ellos, como el ejercicio de atributos inherentes al dominio, en la misma forma que cualquier propietario, pero bajo las formas y procedimientos que establece el Derecho Público, principalmente por la figura de la concesión. En otras palabras, la concesión se entiende como el acto administrativo por medio del cual la autoridad administrativa faculta a un particular para utilizar bienes del Estado (sentido lato), dentro de los límites y condiciones que señala la ley. Se constituyen así los llamados derechos reales administrativos, de los que el alquiler de locales en mercados, es una expresión. Todo lo anterior para concluir en que los mercados municipales son bienes que integran el dominio de servicio público y en consecuencia, deben sujetarse al régimen especial que los regula’. (El resaltado no es del original).

‘...resulta importante recordar lo ya expresado por esta Sala en la Sentencia No.893-93 de las nueve horas treinta y tres minutos del veinte de febrero de mil novecientos noventa y tres, en un recurso de amparo en el que se analizó la misma materia: «Establecido el carácter demanial del bien, va de suyo que la explotación de un puesto en el mercado no constituye una simple relación de alquiler, pues conlleva para el particular una forma de uso y aprovechamiento de una cosa pública que tiñe de carácter público determinadas facetas del servicio prestado. En efecto, quien explota el tramo desempeña una actividad comercial privada, ciertamente, pero en un lugar municipal ad hoc y con una inmediata finalidad -la causa misma de que el puesto se le adjudique-: el mantener un centro de intercambio local para facilitar el expendio y abastecimiento de artículos de primera necesidad, un servicio municipal típico y tradicional...Por lo demás, si examinamos ahora el caso bajo el ángulo de las normas que rigen la relación entre la administración municipal y el titular del puesto, encontramos un clausulado reglamentario expresión de la inmediata finalidad pública de la adjudicación, lo que la caracteriza como constreñida al derecho público, pues el régimen privado es regido por la autonomía de la voluntad (artículo 28 constitucional) y hay aquí una relación reglamentaria exorbitante de derecho común...Sentado lo anterior, las formalidades relativas al trámite de "arrendamiento" de los tramos, previstos por la propia Ley 7027, cuyo artículo 5 es invocado para fundamentar el presente recurso, son relativas al ‘arrendamiento’ de un bien demanial de las municipalidades y el propio concepto de ‘arrendamiento’ no es feliz, o mejor dicho, no es obligaciones impuestas al titular del puesto...» De todo lo anterior resulta que el arrendamiento de locales comerciales en los mercados municipales, es materia sujeta al Derecho Público; por ello no le son aplicables las reglas del Código Civil en cuanto a arrendamientos, ni las de la Ley de Subsistencias y sus reformas, en lo que corresponda y en consecuencia, los titulares de los derechos reales administrativos sobre los locales comerciales, no están en condiciones de igualdad con los titulares de contratos de inquilinato...’ (El resaltado no es del original) De los anteriores precedentes jurisprudenciales, tenemos entonces que ya esta Sala ha estimado que los mercados municipales son bienes de dominio público y, consecuentemente, la Administración -como titular de esos bienes demaniales-, puede constituir derechos de goce y disfrute sobre ellos, como el ejercicio de atributos inherentes al dominio, en la misma forma que cualquier propietario, pero bajo las formas y procedimientos que establece el Derecho Público, principalmente por la figura de la concesión, que es el acto administrativo por medio del cual la autoridad administrativa faculta a un particular para utilizar bienes del Estado, dentro de los límites y condiciones que señala la ley, constituyéndose derechos reales administrativos, de los que el alquiler de locales en mercados es una expresión, de forma que los titulares de los derechos reales administrativos sobre los locales comerciales, no están en condiciones de igualdad con los titulares de contratos de inquilinato.” (El subrayado no es del original) Conforme a los criterios jurisprudenciales citados, se desprende que, en nuestro medio, el carácter demanial de los mercados municipales viene a ser una elaboración de la propia Sala Constitucional. Dicho carácter atribuye las características a dichos inmuebles de inembargables, imprescriptibles e inalienables cuya utilización privativa se permite, única y exclusivamente, de conformidad con la ley, mediante un acto administrativo de concesión. Precisamente, las características de éstos bienes deben ser resaltadas a los efectos de un procedimiento administrativo relacionado con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, en especial en lo que se relaciona al plazo de los cuatro años con que cuenta la Administración para analizar el vicio de nulidad absoluta, evidente y manifiesta.

IV. Consideraciones sobre la nulidad absoluta, evidente y manifiesta

Este Órgano Asesor ha emitido múltiples pronunciamientos en relación con lo que prescribe el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, y la prerrogativa acordada a la Administración Pública para emitir una declaración de nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo declaratorio de derechos sin necesidad de recurrir al contencioso de lesividad.

Sobre el particular se ha indicado:

"Interesa citar, al menos como precedente jurisprudencial administrativo, el Dictamen C-117 de fecha 13 de mayo de 2002, mediante el cual, esta Procuraduría, conceptualiza el criterio seguido para establecer la nulidad del acto administrativo declarativo de derechos, como a continuación se "De conformidad con los artículos 158 y 159 de la Ley General de la Administración Pública, el criterio seguido para establecer la nulidad del acto administrativo está referido a la falta, defecto o desaparición de algún requisito o condición del acto administrativo, señalándose que será inválido el acto que sea sustancialmente disconforme con el ordenamiento jurídico. Las causas de invalidez pueden ser cualesquiera infracciones sustanciales a éste.

Estas disposiciones dan los lineamientos generales de lo que constituirán vicios del acto que pueden acarrear su nulidad.

Acerca de las clases de nulidades, establece la Ley General de la Administración Pública en sus artículos 165 (sic), 167 y 168 respectivamente:

"Artículo 166. - Habrá nulidad absoluta del acto cuando falten totalmente uno o varios de sus elementos constitutivos, real o jurídicamente.

Artículo 167. - Habrá nulidad relativa del acto cuando sea imperfecto uno de sus elementos constitutivos, salvo que la imperfección impida la realización del fin, en cuyo caso la nulidad será absoluta.

Artículo 168. - En caso de duda sobre la existencia o calificación e importancia del vicio deberá estarse a la consecuencia más favorable a la conservación del acto." De la relación de los anteriores artículos, concluyó el Lic. Ortíz Ortíz lo siguiente:

Hay nulidad absoluta cuando falte totalmente -desde un ángulo real o jurídico- un elemento del acto.

Hay, a la inversa, nulidad relativa cuando algún elemento está sustancialmente viciado o es imperfecto.

Habrá nulidad absoluta, en todo caso, si el mero defecto o vicio de un elemento existente es tan grave que impide la realización del fin del acto, como si faltara totalmente un elemento esencial de éste.

En caso de duda, se debe estar por la solución más favorable a la conservación y eficacia del acto. (ORTÍZ ORTÍZ, Eduardo, "Nulidades del Acto Administrativo en la Ley General de la Administración Pública (Costa Rica)" en Revista del Seminario Internacional de Derecho Administrativo, Colegio de Abogados de Costa Rica, 1981, p 445.)

Entonces, habrá nulidad absoluta de un acto cuando falten totalmente uno o varios de sus elementos constitutivos, real o jurídicamente, o cuando la imperfección de uno de esos elementos impida la realización del fin.

Ahora bien, cuando se está en presencia de una nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos, la Ley General no le otorga a la Administración el ejercicio de la potestad de autotutela, sino que ésta debe proceder a declarar la lesividad del acto, y solicitar ante la jurisdicción contencioso administrativa la declaración de nulidad. (La lesividad se encuentra regulada en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa.)

Para hacer uso de la potestad de autotutela administrativa, que le permite declarar la nulidad de un acto en vía administrativa, de conformidad con lo establecido en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, no basta que el acto se encuentre viciado de nulidad absoluta, sino que, además, ésta debe ser evidente y manifiesta. En otras palabras, es aquella que es clara y notoria, y que no requiere de una exhaustiva interpretación legal.

En cuanto a los caracteres de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, esta Procuraduría General ha precisado en forma amplia y completa sus alcances. A modo de ejemplificación, y con el fin de no caer en repeticiones innecesarias, se transcriben, sólo algunos dictámenes que se han referido a dicha nulidad.

En Dictamen C-019-87 de fecha 27 de enero de 1987, se expuso al respecto:

"I. - LA NULIDAD ABSOLUTA, EVIDENTE Y MANIFIESTA:

La idea de apuntar esos dos calificativos en la transcrita norma fue del Lic. Eduardo Ortíz Ortíz, quien en la Comisión de Gobierno y Administración de la Asamblea Legislativa, que estudiaba el proyecto de ley por él redactado, en lo que interesa, dijo:

" .... Si en lugar de hablar de la nulidad absoluta pusiéramos así; "La declaración de nulidad absoluta que no sea manifiesta", en otras palabras, para acentuar el hecho de que el administrado cuando sea evidente la nulidad no tiene derecho al juicio de lesividad. Es decir, (sic) "La declaración de nulidad absoluta cuando la nulidad absoluta sea evidente y manifiesta, podrá hacerse la declaración de la misma por el Estado, es decir, eliminar simplemente el hecho de que la nulidad sea absoluta, puede ser que sea absoluta, pero si no es manifiesta, obvia, entonces jugará el principio de lesividad. ¿Entiende la modalidad que le estoy dando? Estoy restringiendo el concepto ya ni en los casos de nulidad absoluta, sino en los casos de nulidad manifiesta y evidente. En esos casos no juega la garantía de lesividad, pero en los otros casos donde la nulidad no es manifiesta ni es evidente, aunque sea absoluta, lo que es difícil pero puede ocurrir, ahí juega el principio de lesividad".

Fue a partir del anterior razonamiento del Lic. Eduardo Ortíz Ortíz que nuestro legislador acogió la idea de calificar, en la forma supracitada, la nulidad absoluta que puede ser declarada por la Administración en vía administrativa.

Por otra parte, en cuanto a esos dos adjetivos (sic) el Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, en relación con las acepciones que nos interesan expresa:

"evidente (del Lat. evidens, - entis) adj. Cierto, claro, patente, y sin la menor duda" Manifiesto, ta. (Del lat. Manifestus) pp. irreg. de Manifestar 2 adj. Descubierto, patente, claro".

En forma acorde con el espíritu del legislador y con el significado de los adjetivos "evidente" y "manifiesta", debe entenderse que la que aparece de manera clara, sin que exija un proceso dialéctico su comprobación, por saltar a primera vista.

Lo anterior nos induce a pensar que, para efectos de la declaratoria de las nulidades, dentro de nuestro derecho podemos distinguir tres categorías de nulidades, que son: la nulidad relativa, la nulidad absoluta, y la nulidad absoluta evidente y manifiesta.

La última categoría es la nulidad de fácil captación y para hacer la diferencia con las restantes tenemos que decir, que no puede hablarse de nulidad absoluta evidente y manifiesta cuando se halla muy lejos de saltar a la vista de su comprobación, comprobación cuya evidencia y facilidad constituyen el supuesto sustancial e indeclinable que sirve de soporte fundamental a lo que, dentro de nuestro derecho, podemos denominar la máxima categoría anulatoria de los actos administrativos....." De igual modo, en Dictamen C-104-92 de 3 de julio de 1992, se consignó:

".... podemos concluir que este tipo de nulidad está referida a la existencia de vicios del acto que sean notorios, claros, de fácil esfuerzo y análisis para su comprobación, ya que el vicio es evidente, ostensible, que hace que la declaratoria de la nulidad absoluta del acto sea consecuencia lógica, necesaria e inmediata, dada la certeza y evidencia palpable de los vicios graves que padece el acto de que se trate." Por otro lado, en Dictamen C-051-96 de 28 de marzo de 1996, se estableció al respecto:

"Como se ha comprobado, la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, no solo implica la ausencia de un elemento esencial del acto administrativo, sino también que el mismo tenga una característica especial, cual es su notoriedad y claridad, razón por la cual no se requiere un esfuerzo y análisis profundo para su comprobación." Asimismo, conviene tener presente que la jurisprudencia y legislación española -ordenamiento jurídico que sirvió de inspiración para nuestro país-, se han pronunciado sobre la nulidad absoluta, evidente y manifiesta. Es así como en Dictamen C-045-93 de 30 de marzo de 1993 se señaló lo siguiente:

"En la misma línea de pensamiento, el criterio sostenido por este órgano consultivo en cuanto a las condiciones requeridas para determinar si estamos o no en presencia de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta, viene a ser conforme con lo estipulado por la jurisprudencia española. Así, Garrido Falla nos ilustra:

"... Sobre qué debe entenderse por ilegalidad manifiesta, véase la sentencia del Tribunal Supremo de 26 de enero de 1961, " .....la que es declarada y patente, de suerte que se descubra por la mera confrontación del acto administrativo con la norma legal, sin necesidad de acudir a la interpretación o exégesis". (GARRIDO FALLA, FERNANDO "Tratado de Derecho Administrativo", Volumen I, Parte General, 3 Edición, Centro de Estudios Constitucionales. Madrid 1982, página 602).

En términos similares apunta González Pérez:

".....a) Que la Infracción sea manifiesta: Aquí puede aplicarse la jurisprudencia recaída en otros supuestos de infracción manifiesta, como el 47.1 a) y artículo 110 LPA. Es necesario "una manifiesta y patente infracción, sin dar lugar interpretación y exégesis" (Ss. de 26 de abril de 1963, 6 de noviembre de 1964 y 5 de marzo de 1969)...." (GONZALEZ PEREZ, Jesús, "Comentarios de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa", Civitas S.A., Madrid, 1979, p. 1291)." Sobre el concepto de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha indicado, en el mismo sentido que este Organo Asesor, que:

"… un acto declaratorio de derechos solamente puede ser declarado nulo por la propia administración, cuando se esté en presencia de una nulidad absoluta, manifiesta y evidente. Por manera que no se trata de cualquier nulidad absoluta, sino de aquélla que se encuentre acompañada de una nota especial y agravada, consistente en que la nulidad absoluta sea perceptible fácilmente, lo que es igual, sin necesidad de forzar las circunstancias para concluir con ello. De no estarse en presencia de este tipo de nulidad absoluta, la administración debe recurrir al instituto de la lesividad, solamente declarable por un juez." (Resolución N° 1563-91 de 14 de agosto de 1991)". (Dictamen número C-169-2002 de 26 de junio del 2002, retomado en el dictamen número C-353-2004 de 25 de noviembre de 2004) De conformidad con lo citado, la Administración cuenta con la potestad para anular sus propios actos firmes y declaratorios de derechos, sin recurrir al proceso jurisdiccional de lesividad, únicamente cuando se trate de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta en los términos dispuestos en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. Para ejercer la referida potestad, la Administración debe seguir un procedimiento administrativo que cumpla con todas las garantías del debido proceso, toda vez que se trata la consecuencia lógica de la eventual declaratoria de invalidez implicaría la supresión de los derechos otorgados.

Asimismo, esa potestad anulatoria se encuentra limitada en el tiempo, esto es, que la Ley prevé en su artículo 173 inciso 5) un plazo cuatrienal dentro del cual puede ser ejercida validamente la potestad anulatoria.

En este punto cabe precisar que tratándose de bienes de dominio público, como es el caso de los mercados municipales, no resulta de aplicación el plazo cuatrienal señalado, toda vez que se trata de bienes imprescriptibles por lo que el Estado se encuentra legitimado para llevar a cabo las acciones pertinentes para conservar dichos bienes.

La anterior precisión adquiere relevancia en el caso en cuestión al observarse que el acto que se presume origina el procedimiento administrativo de marras fue dictado en el año 2000. No obstante, a pesar de haber transcurrido sobradamente el plazo cuatrienal referido, ése no resulta de aplicación al tratarse de un bien de dominio público.

Sobre el particular este órgano Asesor ha indicado:

“ No aplicación del plazo de caducidad de cuatro años del artículo 173.5 LGAP respecto actos administrativos de disposición de bienes de dominio público.

La Ley General de la Administración Pública establece que la potestad de revisión oficiosa que consagra el artículo 173, caduca cuatro años después de dictado el acto cuya nulidad se pretende declarar en la vía administrativa. En este caso, el acuerdo de la junta directiva adoptado en el artículo primero de la sesión ordinaria 42-00, fue aprobado el día 12 de junio del año 2000, con lo cual el plazo legal venció el 12 de junio del 2004.

Según consta en la documentación remitida, el acuerdo de la Junta Directiva del IDA mediante el cual se dispuso enviar el expediente administrativo a la Procuraduría, fue aprobado desde el día 13 de junio del año 2003. No obstante, no es hasta el 10 de mayo del 2004 que se remite la solicitud respectiva, con lo cual a la fecha de emisión de este dictamen, el plazo que establece el artículo 173.5 LGAP, ya transcurrió. En efecto, esta circunstancia se debe al atraso de 11 meses en la tramitación del procedimiento, y al hecho de que esta Procuraduría contara con escasos 20 días para estudiar el expediente administrativo, emitir su dictamen y, -dentro de ese mismo plazo- comunicar su pronunciamiento al IDA para el dictado del acto final.

Ahora bien, la convalidación del acto administrativo de adjudicación a un particular de un bien demanial, por vencimiento de los plazos para anularlo, implicaría admitir que es posible el cambio de titularidad del bien a favor de un sujeto de derecho privado, lo cual es contradictorio con el carácter inalienable que tienen estos bienes y que para el caso de la zona fronteriza, estableció la ley de tierras y colonización en su artículo 7. A menos que haya una ley de desafectación, aquellos actos administrativos de disposición de bienes dominicales no pueden convalidarse por el paso del tiempo, como ocurriría si no pudieran anularse ni administrativa ni judicialmente. De allí que, respecto de estos, no sea aplicable el plazo de caducidad de los cuatro años a que se refiere el artículo 173.5 de la LGAP.“ (Dictamen C-346-2004 de 25 de Noviembre de 2004. El Subrayado no es del original) Bajo este contexto procedemos a dar respuesta a su consulta.

V. Imposibilidad de emitir el dictamen favorable que establece el artículo 173 de la Ley General de Administración Pública

De la revisión detallada del expediente administrativo que se aporta, este Órgano Asesor detecta vicios que impiden emitir el dictamen que se solicita por parte de esa Corporación Municipal. De seguido, pasamos a detallar los mismos a) Vicio en la integración del órgano director del procedimiento.

Se desprende del expediente administrativo, que el Concejo Municipal de Pérez Zeledón, mediante Acuerdo consignado en el acta número 019-02, artículo 6) inciso 4.D) del 10 de setiembre del 2002, conforma un órgano director para dar tratamiento al caso del local número 15 de la Terminal de Buses y Mercado Municipal, el cual estaría integrado por tres regidores municipales: Roxana Campos Cubillo, Isidro Montealegre Rodríguez y Marina Mora Acuña, ésta última sustituida por el señor Manuel de Jesús Ureña Rojas.

Si bien resulta reiterada la jurisprudencia administrativa en el sentido de que el Concejo Municipal es el órgano competente, dentro de la estructura de las corporaciones municipales, para iniciar los procedimientos de nulidad absoluta, evidente y manifiesta de actos declaratorios de derechos, es también reiterado que los órganos colegiados, como es el caso de los Concejos Municipales, solo pueden delegar la instrucción de los procedimientos administrativos en la figura de su Secretario, en aplicación del artículo 90 inciso e) de la Ley General de la Administración Pública en relación con el artículo 53 del Código Municipal.

No obstante lo anterior, en caso de observarse circunstancias especiales, debidamente acreditadas en el expediente correspondiente, el Concejo Municipal, mediante acto motivado, podría delegar la instrucción del procedimiento en un Secretario Ad Hoc.

Este criterio ha sido expuesto por este Órgano Asesor en el dictamen número C-294-2004 de 15 de octubre del 2004, reiterado en el dictamen C-353-2004 de 25 de noviembre de 2004, al indicar lo siguiente:

“ (…) II. Sobre el Órgano Director del Procedimiento El objeto de la presente consulta versa esencialmente sobre aspectos de integración y nombramiento del órgano director del procedimiento administrativo.

Al respecto este Órgano Asesor se ha referido en anteriores pronunciamientos a la indicada figura, realizando una diferenciación entre órgano decisor y órgano director del procedimiento, y analizando, entre otros aspectos, la conformación y nombramiento del órgano director, aspectos que, por su importancia, resultan conveniente mencionar a continuación.

En ese sentido, la jurisprudencia ha sido conteste en señalar que el órgano decisor, es aquel que dentro de la estructura organizativa de la entidad, posee la competencia para emitir el acto final, es decir, es quien decide, por ende, resulta ser el competente para iniciar el procedimiento administrativo .

Como órgano decisor puede instruir el procedimiento administrativo, no obstante, puede delegar la fase de instrucción en un órgano director nombrado por él, de ahí resulta la distinción entre órgano director y órgano decisor. Al respecto, esta Procuraduría ha señalado:

“ (…) En primer término, debe rescatarse que la jurisprudencia administrativa emitida por este Órgano Asesor ha sido insistente en indicar que el órgano director del procedimiento actúa por delegación del órgano decisor. Recientemente, también se precisó que el órgano decisor puede resolver llevar él mismo el procedimiento respectivo. Al respecto se señaló:

“Al respecto, interesa indicar que dentro del procedimiento administrativo existen dos órganos de importancia: el órgano decisor y el órgano director, ambos con funciones diferentes.

El órgano decisor, conforme a la jurisprudencia administrativa de este Órgano Asesor ( Véanse al respecto, entre otros, los pronunciamientos C-173-95 de 7 de agosto de 1995, C-343-2001 de 11 de diciembre del 2001, C-353-2001 de 20 de diciembre de 2001 y C-261-2001 de 27 de setiembre del 2001. ) , será el órgano competente para dictar la decisión final de un asunto determinado; es quien debe iniciar el procedimiento administrativo, ( Según lo ha sostenido la Sala Constitucional, la competencia de la formación del procedimiento administrativo, corresponde al jerarca, que es quien debe tomar la decisión final (Voto número 7190-94 las 15:24 hrs. del '6 de diciembre de 1994) . 'y en principio, tiene la competencia para instruirlo; no obstante lo anterior, puede delegar la instrucción del mismo en un órgano director del procedimiento.” (La facultad primordial que tendrá ese órgano director será la de instruir el procedimiento, pues pese a que tiene otras atribuciones y deberes (consultarse al respecto los pronunciamientos C-173-95 de 7 de agosto de 1995, C-055-96 de 12 de abril de 1996, C-062-96 de 2 de mayo de 1996, C-065-96 de 3 de mayo de 1996, C-88-96 de 7 de junio de 1996, O.J.-047-2000 de 10 de mayo del 2000, C-353-2001 de 20 de diciembre de 2001), su competencia se limita a la instrucción del expediente administrativo (Véase al respecto, entre otras, la resolución Nº 0910-93 de las 10:24 horas del 20 de febrero de 1993, de la Sala Constitucional, así como la resolución Nº 595 de las 11:50 horas del 18 de agosto del 2000, de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia y la Nº 176-00 de las 11:00 horas del 23 de junio del 2000, Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Segunda). Véase también al respecto SOSTO LOPEZ, Federico, en Revista "Seminario sobre Procedimientos Administrativos"; Órgano Director: integración, facultades y responsabilidades, Imprenta Nacional, año 2000, pág. 116). (Dictamen C-323-2003 de 9 de octubre del 2003) La tesis anterior también ha sido sostenida por la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia en resolución Nº 000398-F-02 de las 15:10 horas del 16 de mayo del 2002, en la que se indicó:

“- Para determinar la competencia de un órgano de la Administración debe acudirse, en primer término, a la ley, y en ausencia de ella, al reglamento, a lo que se haya acordado sobre delegación para un tipo de acto o para un acto determinado, y por último a los lineamientos impuestos por el jerarca a la luz de la estructura organizativa de la entidad. El órgano de mayor jerarquía se identifica, por disposición expresa o implícita de la ley, atendiendo a la naturaleza de sus funciones, entre ellas, la potestad de delimitar las tareas de los demás órganos que le están subordinados según la materia que a cada cual corresponde y justifica o define su propia existencia. El jerarca supremo suele actuar como decisor y, por lo general, agota la vía administrativa. (…) Es así como resulta incuestionable, a tenor de la citada Ley General, la obligación de la Institución, en materia de contratación, de averiguar la verdad real de los hechos mediante el correspondiente procedimiento administrativo dentro del cual, todo acto debe ser dictado por el órgano competente o por aquél a quien se le haya delegado "en las condiciones y límites indicados por esa ley" (artículos 59, 70, 89 y 129). Este procedimiento administrativo es, en algunos casos, un precedente obligado para la validez del acto que en definitiva se adopte, pero no siempre deben concurrir en un mismo sujeto la instrucción y la decisión. Sin embargo, cuando el acto final deba ser adoptado por una Junta Directiva, el procedimiento sólo puede ser delegado en su Secretario, por así disponerlo el artículo 90 inciso e) ibídem. Cabe entonces preguntarse qué ocurre, cuando, cómo en la especie sucedió, la instrucción no sólo no recayó en el Secretario, sino en un funcionario no designado por la Junta Directiva ni por una instancia a quien ésta delegara hacer ese nombramiento? Desde un punto de vista sustancial, la doctrina ius administrativista es conteste en afirmar que el sujeto es un elemento esencial del acto administrativo, lo que recoge a su vez el ordinal 129, privilegiando la tesis de que el sujeto es uno sólo, esto es, que el órgano instructor y el decisor deben ser uno sólo (artículos 90 y 314 ibídem), respondiendo a su vez a los principios de oralidad e inmediación de la prueba previstos en los numerales 309 y 314 ibídem. En el caso concreto esa tarea fue encomendada al Ingeniero Víctor Rodríguez Araya, nombrado para ese efecto por el Gerente Administrativo, sin que en autos conste, autorización o delegación alguna para hacerlo. Esta situación provoca sin duda una irregularidad en el nombramiento del órgano del procedimiento pues su designación fue hecha por un funcionario sin competencia para ello, lo que vicia el acto en uno de sus elementos esenciales. El artículo 182 ibídem, en lo conducente establece: “ “1. El Juez no podrá declarar de oficio la invalidez del acto, salvo que se trate de infracciones sustanciales relativas al sujeto, al procedimiento o la forma, casos en los cuales deberá hacerlo. 2.- Para efectos de este artículo el sujeto se entenderá como elemento comprensivo de la existencia del ente y su capacidad, de la existencia del órgano y su competencia de los requisitos necesarios para el ejercicio de ésta y de la regular investidura del servidor público…” (Lo resaltado no es del original). Esta norma debe relacionarse a su vez, con lo dispuesto en el ordinal 129 en cuanto dispone: “El acto deberá dictarse por el órgano competente y por el servidor regularmente designado al momento de dictarlo, previo cumplimiento de todos los trámites sustanciales previstos al efecto y de los requisitos indispensables para el ejercicio de la competencia”. Determinado el vicio, que en sus agravios reprocha el casacionista, es preciso establecer si con ello se produce una nulidad absoluta o relativa. En tesis de principio, la nulidad por la nulidad misma no existe, para que ello ocurra, es menester que se hayan omitido formalidades sustanciales, entendiendo por tales, aquellas “cuya realización correcta hubiere impedido o cambiado la decisión final en aspectos importantes o cuya omisión causare indefensión” (artículos 166 y 223 ibídem) situaciones que, en la especie, se echan de menos. El recurrente no procuró prueba en ese sentido y su derecho de defensa, en los aspectos a que el recurso se contrae, fue respetado como más adelante se expone. Por otra parte, la Junta Directiva, al adoptar el acto final, no hizo reparo alguno a lo actuado, subsanando cualquier irregularidad en el procedimiento, lo cual es legalmente posible en consideración a que no se trata de la inexistencia del elemento sujeto como para sustentar una nulidad absoluta (166 ibídem) sino de su imperfección, en atención únicamente al origen de su nombramiento (167 ibídem), siendo importante destacar aquí que se trató de un profesional ligado al objeto en discusión y con conocimiento sobre la materia. Finalmente y al amparo de la teoría finalista, es claro que los actos cuestionados cumplieron el fin esencial del actuar administrativo, sea la satisfacción del interés público (113 ibídem). En consecuencia, en criterio de la Sala, al haber sido dictado el acto final por la Junta Directiva de la Caja, órgano competente para hacerlo (artículos 129 y 319 ibídem), no haberse causado indefensión, pues se respetó el debido proceso, se satisfizo el interés público no es procedente declarar la nulidad por la nulidad misma, por lo que el recurso, en cuanto a este agravio, debe rechazarse." (Los resaltados no son del original) Es clara la tesis sostenida por la Sala Primera de la Corte en la resolución supra transcrita, en el sentido de que el “órgano decisor” y “el instructor” son el mismo; pero que en aplicación de la figura de la delegación puede haber una separación entre ambos.

De otra parte, y sin pretender que exista una línea clara al respecto, la Sala Constitucional, en resolución número 6379-2002 de las 15:22 horas del 26 de junio del 2002, indicó:

“Para el accionante el artículo 55 del Reglamento transgrede el debido proceso desde dos aspectos; en primer término en relación con el principio imparcialidad del juzgador -en este caso administrativo- al encomendarle a la Jefatura del Departamento de Relaciones la instrucción del proceso y la imposición de la sanción. En segundo término, el principio de legalidad, al estimar que ese artículo se aparta del numeral 102 de la Ley General de la Administración Pública, que en relación a la potestad jerárquica desarrolla contenidos constitucionales. La Sala estima, en relación con el primer reproche, que el hecho de concentrar en un mismo órgano la instrucción y el dictado de la resolución final no violenta el principio de imparcialidad del juzgador, todo lo contrario, este sistema no resulta ilegítimo, en tanto permite la inmediación de los elementos probatorios. Precisamente por este motivo en el proceso penal -que es el sirve de inspiración al proceso administrativo sancionatorio- el juicio oral concentra la recepción de prueba y el dictado de la sentencia en un acto procesal -el debate-, dejando para casos excepcionales la incorporación de prueba producida fuera del proceso. En este punto tampoco encuentra la Sala enfrentamiento con el orden constitucional" (Dictamen número C-122-2004 de 22 de abril de 2004. Lo resaltado no es del original) (…)

En el caso de los órganos colegiados, como lo son los Concejos Municipales, la instrucción del procedimiento puede ejercerla el Concejo mismo, o bien, delegarla en la figura del Secretario Municipal, de conformidad con el numeral 90 inciso e) de la Ley General de la Administración Pública en relación con el numeral 53 del Código Municipal:

“(…) se adiciona el dictamen C-261-2001 del 27 de setiembre del 2001, en el sentido de que el Concejo Municipal puede conocer, instruir y resolver un determinado procedimiento administrativo, o bien delegar la instrucción del procedimiento en su secretario.

(…)

En conclusión, la Municipalidad en el caso excepcional de requerir integrar el órgano director con funcionarios ajenos en principio a la Administración, deberá seguir los procedimientos legales establecidos para la contratación de profesionales. Por ejemplo, cuando se proceda de esa forma, deberá contarse con la subpartida presupuestaria que ampare el egreso. La violación de lo estipulado puede generar la suspensión del funcionario responsable y la reincidencia será causa justa de separación, según lo establece el artículo 127 del Código Municipal. Además, debemos recordar que la Contraloría General de la República puede eventualmente improbar los proyectos de presupuesto que reciba de conformidad con el artículo 125 del Código Municipal.

El nombramiento deberá efectuarlo el Concejo Municipal mediante Acuerdo debidamente razonado y aquéllos en quienes recaiga la designación deberán aceptar el cargo y ser debidamente juramentados.” (C- 173-95 de 7 de agosto de 1995. (Lo resaltado no es del original) De conformidad con lo indicado en el dictamen antes citado, el órgano director puede ser unipersonal o colegiado; puede ser integrado por funcionarios públicos, e inclusive, por particulares en casos excepcionales, cuando la realización del fin público así lo requiera, para lo cual deberá dictarse un acto motivado que justifique la decisión. Sin embargo, atendiendo a la transcripción que se realizara del criterio de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia en punto a la delegación de la tarea instructiva que hace el órgano director de procedimiento en tratándose de un órgano colegiado, cabe hacer la siguiente precisión:

Atendiendo la literalidad del artículo 90 inciso e) de la Ley General de la Administración Pública, la instrucción de un procedimiento administrativo sólo podría delegarse en el secretario. Sin embargo, la claridad del texto no resuelve situaciones, que bien cabe calificar de excepcionales, en donde ese funcionario esté imposibilitado de cumplir la tarea (v.g., configuración de una causal de abstención -artículo 230 de la Ley General-). Dado el imperativo de la continuidad en el ejercicio de las competencias públicas, y atendiendo al ya citado precedente de la Sala Primera, cabría pensar en la posibilidad de que el Concejo Municipal, atendiendo a los motivos de impedimento que recaen en su secretario, nombrar a un funcionario ad-hoc para que realice la instrucción de un procedimiento administrativo. Ello, claro está, bajo el entendido de que la decisión que se adopte en tal sentido debe estar plenamente respaldada en un acto debidamente motivado, que haga patente la necesidad del nombramiento excepcional de un tercero a los efectos del trámite que interesa.

Se deriva de lo indicado en el párrafo precedente que debamos precisar y adicionar el dictamen C-175-93 supra transcrito en el siguiente sentido: el órgano director, tratándose de un asunto de competencia del Concejo Municipal, puede estar conformado por el propio Concejo, o bien éste puede delegar tal competencia en el secretario municipal. Excepcionalmente, y atendiendo a la justificación que se consigne en el acto administrativo que al efecto se emita, podrá nombrarse un secretario ad hoc, siendo que en éste último supuesto dependerá de las específicas circunstancias que deban ser analizadas a través del procedimiento, el que se llame a otro funcionario municipal, o bien, a un tercero que no tenga relación de servicio con el ente corporativo(…)” (El subrayado no es del original).

Atendiendo al criterio expuesto, el Concejo Municipal únicamente puede delegar la instrucción del procedimiento en su Secretario- de conformidad con el artículo 90 inciso e) citado, o bien, ante circunstancias excepcionales, debidamente acreditadas, y mediante un acto suficientemente motivado, puede delegar la instrucción en un secretario ad hoc. En el caso que nos ocupa, se desprende que el Concejo Municipal actúo en contravención a lo indicado, esto es, delegó la instrucción del procedimiento en un órgano director integrado por tres regidores municipales, sin que conste en el expediente administrativo, acto motivado alguno, que justifique la delegación de la competencia en personas distintas a la figura del Secretario.

En ese sentido, reiteramos que el Ordenamiento prevé que sea al secretario del órgano colegiado a quien se le delegue la fase instructiva del procedimiento, figura que no es asimilable con la de los regidores municipales. Consecuentemente, debe precisarse que, tratándose de los Consejos Municipales, dicho órgano puede instruir por sí mismo -en pleno- un procedimiento administrativo, pero no puede delegar dicha competencia en uno o varios de sus miembros, toda vez que, tal situación contraviene el artículo 90 inciso e) referido.

Así las cosas, en el caso de estudio, el acto de nombramiento del órgano director encuentra un vicio de nulidad al contravenir el artículo 90 inciso e) de la Ley General de la Administración Pública.

• b)Expediente incompleto: No se incorpora el Acuerdo del Concejo Municipal que ordena el inicio de un procedimiento administrativo tendiente a la declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta.

Tal y como se mencionó antes, el órgano competente para ordenar la apertura de un procedimiento administrativo para la declaratoria que establece el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, lo es el jerarca de la entidad, que en el caso de las Municipalidades lo es el Concejo Municipal.

Sobre el particular, nuestra jurisprudencia administrativa ha establecido que la decisión de iniciar el procedimiento debe constar en un acto administrativo, que en el caso de las Municipalidades se traduce en un acuerdo municipal.

Dicho acuerdo debe establecer la necesidad de abrir un procedimiento administrativo para la declaratoria de nulidad contenida en el artículo 173 de la Ley General de Administración Pública, de suerte que, el o los actos declarativos de derechos que se pretenden anular deben quedar individualizados de forma clara y precisa. Asimismo, debe indicarse los motivos por los cuales la Administración estima que el acto contiene un vicio de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, así como el carácter y fines del proceso, y las posibles consecuencias jurídicas de dicha anulación. (En ese sentido vease - entre otros - los dictámenes números C-211-2004 del 29 de junio 2004 y C-263-2004 del 09 de setiembre, ambos del 2004 y C-013-2005 del 14 de enero y C-075-2005 del 18 de febrero, ambos del 2005 y C-118-2005 de 31 de marzo del 2005).

Lo anterior, resulta indispensable para que el procedimiento administrativo requerido dentro del trámite a que se refiere el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública permita el efectivo cumplimiento del debido proceso y particularmente, respetar el principio de intimación e imputación cuya finalidad se dirige a garantizar la debida comunicación al administrado de los motivos que hacen dudar a la Administración sobre la validez del acto Sobre el principio antes indicado, y con vista en la jurisprudencia de la Sala Constitucional, hemos señalado:

"IV.- El principio de intimación pretende garantizar dos aspectos: a) que a la persona investigada, se le comuniquen de manera exacta los hechos que dan origen al proceso que se interesa, con la finalidad de que pueda proveer a su defensa, y b) que en el pronunciamiento de fondo se de una identidad entre lo intimado y lo resuelto. En la especie, no se observa que se haya configurado una violación a este principio en perjuicio del amparado, pues del expediente administrativo que se ha tenido a la vista se desprende que el órgano director del procedimiento, le ha informado de manera clara sobre los hechos que sirvieron de base para iniciar en su contra un proceso disciplinario..." (Resolución 216-I-98 de 14 abril de 1998) De las anteriores resoluciones, se desprende con claridad meridiana, la importancia que la Sala Constitucional le ha otorgado a la obligación de la Administración de indicar con detalle la relación de hechos, los cargos, el carácter y los fines del procedimiento.

Es por ello que no basta, "…con señalar que el procedimiento a seguir es el regulado en el numeral 173 ya citado, sino que además, se deben indicar los hechos y razones que motivan la apertura del procedimiento y aquellas por las cuales se considera que el acto en cuestión contiene un vicio de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, esto es, debe realizarse una indicación individual, por ejemplo, de cuál es el requisito que no cumplen." (Dictamen C-049-99 de 5 de marzo de 1999)” (Dictamen C-028-2004 del 23 de enero del 2004) En el caso de estudio, se echa de menos un Acuerdo Municipal que satisfaga las anteriores prescripciones; únicamente se observa a folio 5 del expediente administrativo el Acuerdo consignado en el Acta número 019-02, artículo 6) inciso 4.D) del 10 de setiembre del 2002, que determina la conformación de un órgano director para “dar tratamiento al caso del local número 15 de la Terminal de Buses y Mercado Municipal”, sin que de modo alguna pueda establecerse que el acuerdo indicado sea el que ordena iniciar el procedimiento. Al efecto, destacamos que dicho acto se limita a indicar quienes integran el órgano director. Evidentemente resulta ser omiso en cuanto al objeto, fin y posibles consecuencias jurídicas del procedimiento que se pretende iniciar.

Así las cosas, no consta en el expediente administrativo el acto administrativo, dictado por el Consejo Municipal, en el que se establezca la necesidad de la apertura del procedimiento administrativo para la declaratoria de nulidad establecida en el artículo 173 de reiterada cita. Ello implicaría la plena identificación del acto que se cuestiona -mismo que, a su vez, debe constar debidamente certificado en el expediente-, así como las razones por las cuales se estima que aquel se encuentra viciado de nulidad en los términos del artículo 173 de la Ley General de Administración Pública.

No esta de más indicar que el Consejo Municipal, como órgano decisor, debe determinar, de forma clara y precisa, los elementos antes señalados en el acto que ordena la apertura del procedimiento (objeto, fin, consecuencias jurídicas y las razones por las cuales se estima que se trata de una nulidad, absoluta, evidente y manifiesta) en virtud de que esas precisiones delimitan el ámbito de acción del órgano director, no pudiendo éste último suplir la voluntad del órgano decisor (ver, en este sentido, el Dictamen C-118-2005 del 31 de marzo del 2005, en cuanto concluyó: “En primer término, el acuerdo no indica cuál es el acto declaratorio de derechos que se pretende anular, y tampoco se establecen los reproches jurídicos sobre la supuesta nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto. Así, deviene indispensable que desde el inicio del procedimiento administrativo se establezca correctamente el acto declaratorio de derechos, debidamente individualizado y que conste fehacientemente en el expediente, que se pretende declarar su nulidad absoluta, evidente y manifiesta, de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, así como el carácter y fines del proceso, y las posibles consecuencias jurídicas de dicha anulación.”

VI. Conclusión

Esta Procuraduría General se encuentra imposibilitada para emitir el dictamen que prescribe el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, en virtud de la constatación de vicios en la tramitación del expediente administrativo (indebida conformación del órgano director al estar constituido por regidores municipales, indebida identificación del acto, motivos de presunta nulidad absoluta, evidente y manifiesta de aquel) Asimismo, se indica que tratándose de bienes de dominio público como es el caso de los locales de los Mercados Municipales el plazo cuatrienal establecido en el numeral 173 inciso 5) de la Ley General de la Administración Pública no resulta de aplicación para esa Municipalidad.

Sin otro particular, se suscriben, Iván Vincenti Rojas Sandra Sánchez Hernández Procurador Administrativo Abogada de Procuraduría IVR/SSH/mvc Adjunto: Expediente administrativo