Competence of the CNC to carry out appraisals in expropriations for road concessionsCompetencia del CNC para realizar avalúos en expropiaciones de concesiones viales

Opinion : 255 of 07/15/2005 C-255-2005 July 15, 2005 Mr. William Calvo Technical Secretary National Concessions Council S. O.

Dear Sir:

With the approval of the Deputy Attorney General, I refer to official letter No. 2005-223 of May 24 last, received on June 6, through which the then Technical Secretary of the Council consulted the opinion of the Attorney General's Office regarding the following topics:

"1. Is the National Concessions Council competent to carry out the expropriation tasks for the real estate required for the development of concession projects, in which the Granting Administration is the Executive Branch? If it is, must it adhere to the procedure established in the Expropriations Law?

2. If the Council is competent under the terms of the previous question, to which body must the Council turn to obtain the administrative appraisal for the determination of the fair price?

3. Would the National Concessions Council be empowered to create within itself its own specialized appraisal unit and what means can it employ to contract the required human resources?

4. In the event that the Attorney General's Office deems that the National Concessions Council cannot participate in the processing of expropriations related to concession projects, including the preparation of the administrative appraisal, if the specialized appraisal unit of the Ministry of Public Works and Transport faces problems of lack of resources (inopia), due to both the absence of specialized professionals and insufficient resources, can the National Concessions Council contract the required professionals in order to place them at the disposal of the said Ministry unit, through an inter-institutional cooperation agreement? Could the exclusivity of the use of the resources contributed by the National Concessions Council for the processing of appraisals related to concession projects be stipulated in that agreement? What contracting mechanisms could the National Concessions Council resort to in order to obtain the aforementioned professional services that it would place at the order of the specialized appraisal unit of the MOPT?" The opinion of the external consultant of the Concessions Council, official letter of May 31 of this year, has been attached. Said opinion stems from the application of the principle of efficiency in the matter of expropriations as a fundamental point for the distinct concession projects that are being promoted and which have the acquisition of real estate as an element. It is considered, in this regard, that inefficiency in the execution of the tasks necessary to carry out the works according to the contractually stipulated schedules can imply significant risks in terms of indemnity for the State. Risks that have been considered by comparative Law in consideration of the financial risks assumed by the parties: the Administration for the indemnities derived from delays and the concessionaire for the difficulty of promptly completing the construction phase so that it can begin operation, without prejudice to the opportunity cost of the delayed investment, to which the social cost is added. It therefore deems a comprehensive reading of the norms regulating concessions necessary. It considers that Article 18, subsection c) of the General Law on Concession of Public Works with Public Services refers to the Expropriations Law in a context relative to the general obligations of the concessionaire and occurs on a subsidiary basis. The foregoing because the task of acquiring real estate is the concessionaire's task. Forced expropriation is not always the mechanism to be used. The legislator foresees that the concessionaire may carry out the acquisition directly, without having to resort to the exercise of sovereign powers. In its opinion, the article indicates that the Granting Administration will proceed with the expropriation procedure and will act in accordance with the procedure established by the Expropriations Law. Therefore, it deems that the reference to this Law "is not in the matter of assigning competencies but for the purposes of the procedure that must be followed in order to deploy the expropriation activity. As for the body competent to carry out that procedure, the article in question is clear in indicating that it will be the Granting Administration". To define which is the Granting Administration, one must adhere to the provisions of Article 5 of the General Law on Concession of Public Works with Public Services, according to which it is the Executive Branch in its capacity as the constitutional body exercising administrative function, as well as public enterprises and decentralized entities. In the case of the Executive Branch, it will act through the National Concessions Council, which operates under a regime of maximum deconcentration. Therefore, it deems that from the comprehensive interpretation of Articles 5, 6 and 18 subsection c) of the referred Law, in the case of road concession projects involving the action of the MOPT, especially through CONAVI, the Granting Administration is the Executive Branch through the National Concessions Council, a body that is subject to the procedure established by the Expropriations Law. The Legal Advisory Office considers that this line of interpretation allows for a comprehensive, logical, and specialized perspective of the administrative management of public works concession projects with public services, which require efficient and effective administrative activity, and generates a clear definition of responsibility with a positive impact on accountability to the national community. The foregoing because it would be clear that the immediate responsibility for the management of the projects corresponds to the National Concessions Council, a body that must render accounts regarding the results of the projects. It is estimated that the participation of other bodies in the expropriation of the lands necessary for concession projects compromises the efficiency and effectiveness of the activity and dilutes responsibility for the success of the projects. It adds that part of the matter concentrated in the Concessions Council is that of expropriations. In this matter, there are two actions that must be carried out by the Executive Branch: the declaration of public interest in the expropriation and the expropriation agreement, so the Council limits itself to preparing the documentation and other necessary inputs that will allow the Executive Branch to issue those acts. In the matter of appraisal, the legislator has considered that it must be carried out by a specialized administrative body. Article 21 of the Expropriations Law establishes that the Administration must resort to the specialized unit or, failing that, to the Dirección General de Tributación. These will perform the appraisal with their own personnel or with the help of the necessary personnel according to the required specialty, which points to a case of lack of resources (inopia) that may be caused by the absence of suitable professionals due to the specialty of the specific appraisal or because there are limited resources that are insufficient to meet the Administration's demands within the time reasonably required to satisfy the public interest. The Concessions Council must resort for the administrative appraisal to its specialized unit, and in its absence, to the Dirección General de Tributación. If the Council does not have a specialized appraisal unit, nothing prevents it from contracting personnel based on the ordinary public employment regime or through the contracting of specialized permanent personnel, as provided by Articles 7 of the General Law on Concession of Public Works with Public Services and 85 and 89 of its Regulations, without prejudice to the provisions of Articles 64 to 67 of the Administrative Contracting Law. As long as the said specialized appraisal unit has not been established within the Council, it must resort to the Dirección General de Tributación, as ordered by Article 21 of the Expropriations Law. If this Directorate has problems of lack of resources (inopia), due to both the absence of specialized professionals and insufficient resources, the Council can contract the required professionals to place them at the disposal of the Dirección General de Tributación, through an inter-institutional cooperation agreement, for the purpose of guaranteeing the timely and correct development of the expropriation activity. In the event that it is considered that the Council cannot participate in the processing of expropriations related to concession projects, nothing prevents it, if the specialized unit of the Ministry of Public Works and Transport faces problems of lack of resources (inopia), due to both the absence of specialized professionals and insufficient resources, the National Concessions Council from being able to contract the required professionals in order to place them at the disposal of the said Ministry unit, through an inter-institutional cooperation agreement, with the purpose of guaranteeing the timely and correct development of expropriation activities, without causing harm to ongoing concession projects. An agreement that can stipulate the exclusivity of the use of the resources contributed by the Council for the processing of appraisals related to concession projects.

In accordance with what was consulted, the Attorney General's Office must analyze the competence of the National Concessions Council (CNC) in the matter of expropriation of real estate. Specifically, the possibility of performing the administrative appraisals required for said expropriation or, as the case may be, of providing the human resources needed by the unit competent to perform such appraisals. To this effect, it must be taken into account that the competence of the National Concessions Council as a body of maximum deconcentration is expressly determined by law.

A.- "CNC": A BODY OF MAXIMUM DECONCENTRATION The General Law on Concession of Public Works and Public Services defines the Concessions Council as a deconcentrated body. This implies that the Council is the holder of the competencies that are deconcentrated and that, in relation to its hierarchical superior, it is governed by the principles and rules regarding deconcentration.

1.- Regarding deconcentration Deconcentration is a technique for distributing competencies. The particularity of this technique, which differentiates it from decentralization, derives from the fact that the transfer of competencies occurs within the administrative organization itself. Indeed, deconcentration does not imply the creation of an independent center for the attribution of rights and obligations, a legal entity, as is characteristic of decentralization. On the contrary, deconcentration occurs in favor of bodies of the same legal entity or the same organ, by which a lower body is attributed a competence exclusively, so that it exercises it as its own, in its own name and under its own responsibility. With which the fundamental principle regarding organization is broken: the principle of hierarchy.

Deconcentration and decentralization imply ownership of competencies, but they differ regarding the organization to which the competence is transferred. Since deconcentration does not lead to the creation of a legal entity, what matters is, above all, the competence that is transferred and the degree of independence with which said competence can be exercised. A deconcentrated body requires, at least, functional independence, that is, the power to exercise the material competence that has been transferred to it without being subject to a power of command or, as the case may be, a reviewing power, etc., that seeks to frame the exercise of the competence.

Now, it is not just any type of competence, but a competence to resolve, to decide definitively on a matter determined by the legal system. This attribution is based on the need to specialize certain bodies in specific matters, so that public tasks are better satisfied. This is why deconcentration normally comprises part of the substantial competencies of the entity or body from which it is deconcentrated.

From this perspective, to deconcentrate is to functionally specialize certain bodies, without such competencies being organically detached from the original structure, as this Attorney General's Office indicated in opinion C-159-96 of September 25, 1996. In said opinion, we emphasized that as a consequence of deconcentration, the hierarchical superior becomes incompetent to issue acts related to the deconcentrated matter. However, the norm that deconcentrates delimits the deconcentrated matter, as well as the powers conferred upon the lower body. The consequence of that delimitation is that, in the non-deconcentrated aspects, the lower body remains subject to the normal powers of the hierarchical superior. Therefore, the norm that deconcentrates must establish how far the deconcentration extends, in order to establish what powers the hierarchical superior retains with respect to the deconcentrated matter.

It is important to highlight that upon transferring the competence, the hierarchical superior becomes incompetent to issue acts relating to the deconcentrated matter. An incompetence that is delimited exclusively by the deconcentrated matter. This reiterates that the hierarchical superior maintains its competence in the areas not covered by deconcentration. The deconcentrated body remains, then, subject to hierarchy in those areas.

Upon transferring the competence, the lower body is enabled to exercise the competence in its own name. From that fact, the deconcentrated competence can be delegated. The decision corresponds to the deconcentrated body.

Deconcentration is subject to the principles governing competence. Among them, the principle of legality. The assignment of competence involving sovereign powers corresponds to the law. Similarly, the transfer of that competence from the superior to the lower body must be carried out by law. This aspect is important in the case of a power such as expropriation, to which we will refer later.

2. A maximum deconcentration The Concession of Works Law provides, regarding what is of interest here:

"ARTICLE 6.- Creation and integration 1.- The National Concessions Council is created, hereinafter the Council, a body with maximum deconcentration, attached to the Ministry of Public Works and Transport. It shall be integrated as follows:

• a)The Minister of Public Works and Transport, who shall preside over it. b) The Minister of Finance. c) The Minister of Planning and Economic Policy. d) The Executive President of the Central Bank. e) A member chosen from the shortlists presented by the business chambers. f) A member appointed from the shortlists presented by the trade union confederations, solidarity organizations, and cooperatives. g) A member selected from the shortlists presented by the Federation of Professional Associations." An important aspect of deconcentration is its degree. Maximum deconcentration constitutes the greatest limit to the hierarchical relationship, insofar as it prevents the hierarchical superior from exercising the powers of command and instruction and, alternatively, the power of review or avocation. Article 83 of the General Law of Public Administration provides:

"Article 83.- 1. Every body other than the hierarchical superior shall be fully subordinated to the latter and to the immediate hierarchical superior, except for deconcentration effected by law or regulation. 2. Minimum deconcentration shall occur when the superior cannot: a) Avocare competence from the lower body; and b) Review or substitute the conduct of the lower body, ex officio or at the request of a party. 3. Deconcentration shall be maximum when the lower body is also exempted from orders, instructions, or circulars of the superior. 4. The impossibility of reviewing or substituting the conduct of the lower body shall give rise to the presumption of the power to avocare the same and vice versa. 5. The norms that create minimum deconcentration shall be of restrictive application against the competence of the deconcentrated body and those that create maximum deconcentration shall be of extended application in its favor." In addition to indicating how the degree of deconcentration is determined, the General Law of Public Administration establishes a criterion of interpretation: in the case of maximum deconcentration, the rule is extensive interpretation, whereas minimum deconcentration is interpreted restrictively.

As stated, the Law must clearly establish which competencies are deconcentrated and what powers the hierarchical superior maintains over the deconcentrated body. Outside of that deconcentrated competence and the limits set by the legislator, the hierarchical superior retains hierarchical authority. An authority that will be interpreted restrictively with respect to the matter deconcentrated to the maximum degree, which is the case of the National Concessions Council. However, it must be taken into account that, normally, this authority is maintained in administrative and financial aspects, except for the cases where the legislator removes them in order to guarantee the functional independence implicit in deconcentration. The substantial, deconcentrated competence in the matter of concessions is of interest here.

Well then, the Council, as a collegial body, has an active participation in the concession process, both in the definition of the project to be concessioned, the selection of the concessionaire, and in the execution of the concession. Article 8 of the Law provides:

"ARTICLE 8.- Powers of the Council The Council, in the exercise of its competence, shall have the following powers:

• a)To ensure the transparency, timeliness, and legality of the administrative acts and procedures carried out by the Technical Secretariat of the Council. b) To approve, reject, or modify the bidding documents for concessions. c) To award the concession and sign the contract, in the name of the Granting Administration, when it corresponds. d) To ensure that the Technical Secretariat exercises the functions of inspection and control of the granted concessions. e) To appoint the Technical Secretary responsible for the Technical Secretariat of the Council. f) To review and approve the work report that the Technical Secretary must present semi-annually. g) To review the audit reports issued regarding the management and operation of the Concessions Fund. h) To authorize the contracts made by the Technical Secretariat. i) To approve the Council's expenditure budget, which must be submitted for authorization by the Comptroller General of the Republic." In this way, the Council is the holder of decision-making and execution functions but also of the oversight function, functions that correspond to it exclusively except as established in subsection c). In addition to these functions are those foreseen for the Technical Secretariat, which is its executive body:

"ARTICLE 9.- Technical Secretariat 1.- The National Concessions Council shall have a Technical Secretariat responsible for the following activities: a) Contracting the technical studies required to certify the feasibility of concession projects. b) Executing the pertinent preparatory acts to grant a concession. c) Preparing the proposed bidding documents. d) Monitoring the concessionaire's compliance with its obligations; for this purpose, it shall have the power to carry out the inspections it deems appropriate at any phase of the contractual execution. e) Promoting and publicizing projects to be concessioned. f) Imposing the sanctions and fines referred to in Articles 49 and following of this law. 2.- The Technical Secretariat shall have the necessary personnel to fulfill its functions." It is of interest here to retain the power to carry out the preparatory acts necessary to grant a concession, a term that could well include carrying out the technical studies to establish the feasibility of the projects or preparing the bidding documents necessary to tender the concession. A power that is reiterated by Article 21 of the Concessions Law. Said article empowers the Technical Secretariat to carry out the activities and studies, including the environmental impact assessment, necessary to prepare the concession tender; as well as to foresee matters related to the concessionaire's remuneration, via tariffs. Subsection 3 of said article provides for the preparation of the bidding documents.

Beyond the competencies expressly established in Articles 8, 9, and 21, it would be necessary to determine whether the Council is the holder of other competencies and, in particular, those derived from the fact that it "acts" for the Executive Branch in the concessions that the latter undertakes, so that it has an active participation in the matter of expropriations.

B.- EXPROPRIATION IS REGULATED BY THE CORRESPONDING LAW In the opinion of the Legal Advisory Office of the National Concessions Council, from the relationship among Articles 5, 6, and 18 of the General Law on Concessions, it follows that it is the Council's responsibility to participate in the necessary expropriation processes in concessions where the Granting Administration is the Executive Branch, and therefore it is said Council that carries out the administrative appraisal through its specialized unit, or failing that, through the Dirección General de Tributación.

The Granting Administration, holder of the expropriation power, is subject to the provisions of the Expropriations Law, which regulates the administrative appraisal. An appraisal which, in principle, must be carried out by the specialized unit of the Granting Administration. The foregoing does not prevent, however, the Council from providing the necessary human resources for said specialized task.

1.- A power of the Granting Administration The power of expropriation is a sovereign power that allows its holder, normally the State as the representative of the general interest, to deprive another person, public or private, of a right. It consists of "the power that allows directing the expropriation against other subjects" García Enterría, Curso de Derecho Administrativo, II, Editorial Civitas, Madrid, 1998, p. 210. A function that tends to impose a sacrifice on the property of the expropriated person. Indeed, expropriation is a procedure that obliges a private person to cede to a public person the ownership of a property or to renounce another real estate right by virtue of the demands of the public interest and through the payment of a fair and prior indemnity. Its primary effect is the forced transfer, the deprivation of ownership of a property. A necessity that cannot occur except for public interest. It is the public utility that justifies a private person being dispossessed, against their will, of their right of ownership over a property. In this sense, public interest or utility is the cause of expropriation. Constitutional jurisprudence indicates to this effect:

"... It is important to remember that expropriation is only possible insofar as it is based on administrative action seeking to satisfy the general interest and proceeds only when the public interest so requires; only in these cases can private property be subjected to the sovereign power of the State and be destined to serve superior interests, of course through the imperative cession of the property right itself, prior full and fair indemnity payment...". Constitutional Chamber, resolution No. 10,466-2000 of 10:17 a.m. on November 24, 2000.

In resolution No. 4878-2002 of 2:53 p.m. on May 22, 2002, the Constitutional Chamber qualifies expropriation as:

"... a power of coercive acquisition of an asset, which is disposed of by a situation of generality and for the purposes of satisfying demands of public utility recognized by law and to indemnify its owner, its legal regime is public law-oriented and as such it is an institution essentially of public law, since it implies a unilateral act of the State in the exercise of ius imperium" The character of power held by the expropriation authority is present in Article 1 of the Expropriations Law, by providing:

"Article 1.- Object. This Law regulates forced expropriation by reason of legally verified public interest. Expropriation is ordered in the exercise of the sovereign power of the Public Administration and comprises any form of deprivation of private property or legitimate property rights or interests, regardless of their holders, through the prior payment of an indemnity representing the fair price of the expropriated item." As a sovereign power, the expropriation power must be established by a norm of legal rank that defines which bodies are its holders and the conditions under which this mechanism can be resorted to. In this sense, Article 5 of the Expropriations Law grants the power to the State and other public entities:

"ARTICLE 5.- Active capacity. Only the State and public entities may order forced expropriation, when the asset subject to expropriation is necessary for the fulfillment of public purposes. Expropriation shall be ordered by the Executive Branch or the superior body of the expropriating entity, as appropriate." In the case of the State, it is, therefore, the Executive Branch that is called upon to decree the expropriation and, consequently, to assess the need for an asset for the fulfillment of the corresponding public purpose. The ownership of the competence is not modified by the fact that the power is used in a project granted under concession.

In accordance with the norms governing public works concessions, the concessionaire contracts the obligation to acquire the assets that the development of the work requires. This implies that, in principle, the financing of the acquisition of necessary real estate or movable property is at its expense. So that the execution of the project does not suffer alterations due to the impossibility of acquisition, the legislator regulates the situation that arises in case it cannot acquire the ownership of the required asset through normal means and, therefore, a coercive transfer must be resorted to.

As a sovereign power, the legislator cannot attribute the expropriation power to the concessionaire. Failing this, the law allows the concessionaire to request that the Granting Administration exercise its power. The Granting Administration comes to the aid of the concessionaire, so that the public interest present in the concession project is duly fulfilled. For which purpose, it is authorized to decree the expropriation.

It cannot be overlooked that the power can be used in favor of a private person when they require the asset for the satisfaction of the general interest. In the public works concession, that necessity exists, and in any case, the assets required for the work are incorporated into it and, as the case may be, into the State's patrimony (Article 3 of the Law). Hence, the concessionaire may request that the Granting Administration exercise its sovereign powers. Article 18 of the General Law on Concession of Public Works with Public Services provides, regarding what is of interest here:

"General obligations. The following are general obligations of the concessionaire: (....). c) Acquire the real estate or the rights that, according to the bidding documents, are needed to fulfill the object of the concession. When this is impossible for reasons not attributable to the concessionaire, the Granting Administration shall proceed with the expropriation procedure, by the procedure established in the Expropriations Law, No. 7495. The payment of the corresponding indemnities must be deposited, in favor of the Granting Administration, when required from the concessionaire. Failure to make the deposit shall be considered a serious offense." What matters, then, is who the Granting Administration is. As indicated by the Legal Advisory Office of the CNC, in the case of road construction projects, the Granting Administration is the Executive Branch. This derives from Article 5 of the Concessions Law:

"ARTICLE 5.- Definition and action 1.- For the purposes of this law, the Granting Administration is understood to be the Executive Branch, public enterprises, and the territorial and institutional decentralized sector. 2.- The Executive Branch shall act through the National Concessions Council of the Ministry of Public Works and Transport." 3.- When the object of the concession falls within the scope of competence of the decentralized sector or public enterprises, such public entities, through an agreement executed with the National Council of Concessions (Consejo Nacional de Concesiones), may agree with this body on the procedure for the selection of the concessionaire and the execution of the concession contract.

4.- It corresponds exclusively to the Executive Branch (Poder Ejecutivo), considered in the terms of article 21.2 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública), to award and execute the concession contracts for railways, rail lines (ferrovías), docks, and international airports, both new and existing.

The docks of Moín, Limón, Puntarenas, and Caldera shall be subject to the provisions of article 2.3 of this law.

5.- Cases in which the decentralized sector or public enterprises grant concessions directly shall be governed by this law.” From the conjunction of Articles 5 and 18, subsection c), of the aforementioned Law, it is clearly derived that the power of expropriation (potestad expropiatoria) corresponds to the Granting Administration (Administración Concedente), which in this case is the Executive Branch. A power that is exercised in accordance with a procedure that is none other than that established by the Expropriations Law (Ley de Expropiaciones). In this regard, it must be taken into account that the Concessions Law does not contain provisions that would allow one to conclude the existence of a special Article 18, subsection c), the Granting Administration must abide by the expropriation procedure established by the Expropriations Law. And this procedure would be applicable even if the Concessions Law did not establish it, simply because the latter does not contain a special procedure. The examination of the legislative history reveals the legislator's interest that the indicated and fundamentally in the definition of the party obligated to compensate, which is the concessionaire.

In accordance with the foregoing, the competent body to assess whether a specific property satisfies the public interest, as well as to issue the expropriation order (acuerdo de expropiaciones), is the Executive Branch, composed, for the purposes that interest us, of the President of the Republic and the Minister of Public Works and Transport (Ministro de Obras Públicas y Transportes). It is for the Executive Branch to assess whether, in each case, the conditions and reasons necessary for the expropriation to proceed are present. That is why the Office of the Attorney General (Procuraduría) must maintain its criterion set forth in opinion No. C-230-1999 of November 10, 1999, in which it stated:

“As we see, by law said body possesses functional independence and decision-making power regarding the deconcentrated matter. However, in expropriation matters, in the event that the compulsory acquisition of real property is necessary, the Technical Secretariat of the National Council of Concessions (Secretaría Técnica del Consejo Nacional de Concesiones) must resort to the "Granting Administration" so that it is the one who orders the expropriation act, this by virtue of the express referral made by Law No. 7762 to the Expropriations Law No. 7495, through subsection c) of its Article 18.

Although each of the referred laws regulates specific matters, both are intrinsically linked with respect to expropriations that, for reasons of public interest, are required in the application of the General Law on Concession of Public Works with Public Services (Ley General de Concesión de Obras Públicas con Servicios Públicos), but without ignoring - we repeat - that the action or competence of the National Council of Concessions is limited with respect to the expropriation power.” However, not all the acts that make up the procedural iter (iter procedimental) in the expropriation correspond to the Executive Branch in the strict sense. Several acts are carried out by the Ministry of Public Works and Transport (Ministerio de Obras Públicas y Transportes, MOPT) through its offices. It is stated that these acts should be carried out by the Council of Concessions insofar as we are in the presence of an expropriation required within a public works concession project where the grantor is the Executive Branch. Therefore, the Technical Secretariat would be competent to carry out the appraisal (avalúo).

2.- Regarding the appraisal The second paragraph of Article 5 of the General Law on Concessions provides that the Executive Branch “shall act through the National Council of Concessions of the Ministry of Public Works and Transport.” The National Council of Concessions alleges that the expression determines the competence of the Council to carry out all the acts necessary to fulfill the obligations and rights proper to the Granting Administration and, therefore, those necessary to process expropriations. This would imply competence to carry out administrative appraisals. In that sense, the Council would be empowered to constitute within its midst an office competent to carry out appraisals or else, to contract the professional services required for that purpose.

The criterion of the Office of the Attorney General has been reiterated in the sense that deconcentration (desconcentración) comprises exclusively the powers transferred to the subordinate body, such that the hierarchical superior (jerarca) retains the rest of the powers derived from the hierarchy. Therefore, if a competence has not been The National Council of Concessions is, as indicated, a deconcentrated body. As such, its competence must derive expressly from the norm that deconcentrates. This establishes the matters or areas in which the deconcentration occurs. Consequently, to consider that the Council is the body called to carry out the administrative appraisals in expropriations, it is required that there exist a norm of legal rank that establishes such competence or from which such competence is derived. A norm which, in the criterion of the Office of the Attorney General, does not exist in the General Law on Concessions. There is no express norm that refers to a special participation of the Council, or from which it is derived, in the matter of expropriation, specifically in the carrying out of the administrative appraisal. Therefore, it must be considered that the Council lacks competence to administratively process the expropriation and, with it, the appraisal of the property subject to that power. This insofar as Articles 8 and 9 of the Concessions Law do not attribute to the Council or its Technical Secretariat the authority to carry out appraisals.

It is alleged that, as it corresponds to the Council to “act” for the Executive Branch as the Granting Administration, it corresponds to it to carry out all the acts of the expropriation procedure other than the declaration of public interest and the expropriation order. The Office of the Attorney General considers that said interpretation conforms neither with the express text of the Concessions Law nor with the legislative history. Throughout the legislative discussion, the need was outlined for a body that would centralize certain actions in the matter of concessions, specializing in them. Said body must have the technical and legal competence sufficient to carry out the feasibility studies in relation to the concession projects, participate in the elaboration of these same projects, prepare the bidding documents, and participate in the various stages of the public tender, and once the project is awarded and the corresponding contract executed, supervise the execution of the contract. The Council has, thus, a fundamental activity concerning the definition of the project subject to concession, in the definition of the terms of the concession itself, and then, in the supervision of the concession. Without this meaning that the Council substitutes itself entirely for the Executive Branch and, therefore, that it is its responsibility to exercise all the acts that correspond to the latter as Granting Administration and, in particular, the administrative appraisal of the expropriation.

As indicated, Article 18, subsection c), of the Concessions Law refers to the procedure established by the Expropriations Law. One of the fundamental acts of said procedure is the administrative appraisal. An act aimed at establishing the amount of the compensation that proceeds in favor of the expropriated party, for the purpose of satisfying the constitutional imperative in protection of the right to property:

“VII.- On the compensation.- Another aspect to consider is that the state power to of its owner remains unharmed, that is, without damage, hence the special protection that the legislator provided when establishing the summary proceeding on the just price. The compensation is an economic compensation owed for the sacrifice imposed on the owner in the public interest and involves fully restoring to the owner the same economic value of which they are deprived and also covering the damages and losses that are a consequence of the expropriation. This must be just and prior; therefore, it must include the payment of the objective value of the expropriated property, the damages and losses caused directly or indirectly by the dispossession, keeping economically unscathed the patrimony of the expropriated party. In protection of the owner and in accordance with numeral 45 of the Political Constitution (Constitución Política), numeral 30 of the Expropriations Law regulates a special expropriation process in which only matters related to the review of the administrative appraisal of the expropriated property will be discussed, to set the amount of the compensation and in which, in this type of proceedings, the only thing that is possible to discuss is the just price of the property subject to the limitation, and through which the competent judge appoints a judicial expert to carry out the study; it is even possible to appoint, at the request of one of the parties, a third tie-breaking expert to carry out the corresponding appraisal. Although the questioned articles refer to a summary process to establish that the amount of the compensation is just, it must be understood that the expropriation is perfected by the just compensation, since the domain is transferred to the administration through an administrative act that establishes the characteristics of the property and the payment of the just compensation. The three conditions must concur for the expropriation to be validly perfected.” Constitutional Chamber, resolution No. 4878-2002 of 14:53 hrs. on May 22, 2002.

By referring the Concessions Law to the Expropriations Law in the matter of expropriation procedure, it indicates that the administrative appraisal must be carried out in accordance with the provisions of that second law and by the competent body. It is Article 21 of the Expropriations Law that regulates the competence to carry out the appraisal and, therefore, configures it as an administrative act. This numeral stipulates:

“Request for the appraisal Without prejudice to the provisions of Article 4 of this law, when it is required to acquire property or affect rights for purposes of public interest, the Administration must request from the respective specialized unit or, if one does not exist, from the General Directorate of Direct Taxation (Dirección General de Tributación Directa), that the corresponding administrative appraisal be carried out by means of its own personnel or with the help of the necessary personnel, according to the required specialty. The appraisal must be rendered within a maximum period of two months, counted from the receipt of the request.” (Thus reformed by Article 1 of Law No. 7757 of March 10, 1998).

The expropriating Administration carries out the appraisal through a unit specialized in appraisals that it forms within its midst. In the event that it lacks said specialized unit, it must resort to the Taxation Directorate. It should be emphasized that the specialty referred to in this article is that proper to the matter of appraisals. It is presupposed that within the expropriating Administration there exists an body that is competent to value property. In the event that this body does not exist, the appraisal will be issued by the Directorate of Direct Taxation.

From the foregoing, it follows that if the expropriating body is the Executive Branch composed of the President of the Republic and the Minister of Public Works and Transport, the specialized unit is the body within the internal structure of the MOPT that is competent to carry out appraisals. That competence is not modified by the Concessions Law. This is by virtue of the fact that this Law does not have as its object to regulate the expropriation procedure, which encompasses the matter of appraisals. Furthermore, from the legal configuration of the Council of Concessions, it is not possible to conclude that it is or must have within its internal organization a body specialized in the matter of appraisals, precisely because that matter is autonomous from that of concessions. Finally, it must be taken into account that the bill that gave rise to the Law on Concession of Public Works with Public Services (Ley de Concesión de Obras Públicas con Servicios Públicos) was discussed jointly with a bill to reform the Expropriations Law, which included Article 21. The file reveals that in certain sessions, the legislative Commission heard about both bills. If the legislator had intended for the Council of Concessions to have competence in the matter of expropriations and, particularly, in relation to the appraisal, they would have established it as such at the time of reforming the meritorious Article 21. The change in competence in the matter of appraisals would have been established or at least discussed. However, there is no record of any discussion in this regard, simply because it is not part of the normative content of the Concessions Law to regulate the matter of expropriation, including the administrative appraisal.

Even if we consider that the sole reference of the Concessions Law to appraisals concerns the compensation that corresponds to the concessionaire in the event of inability to perform by the Granting Administration, we would have to conclude that when the Council acts in substitution of the Executive Branch, it is only empowered to carry out the appraisals of Article 16, subsection b), of the Law; that is, in relation to the concessionaire but not to compensate the expropriated party.

To that extent, the Office of the Attorney General reaffirms what was indicated in opinion No. C-230-99 of November 10, 1999:

“The referenced Article 21 is clear in that it provides that the administration must request from the respective specialized unit the administrative appraisal, also regulating the possibility that if that specialized office does not exist within the administrative structure, it must request it from the General Directorate of Direct Taxation. As we see, the norm orders, through a legal imperative, that the necessary appraisal be carried out by a specialized office, an office that obviously - attending to the spirit of the legislator, at the time of creating the norm - must be understood as expert in valuations, in the administrative venue.

The Legislator wanted that, prior to the filing of the expropriation proceedings, a just price be recognized in the administrative venue to the expropriated party, in such a way that they were concerned with special attention to create a procedure, with the intervention of different bodies that could intervene both in the administrative and jurisdictional venues. This is how the Commission of Juridical Affairs, in a unanimous affirmative opinion on the bill: Law on Expropriation (Ley sobre Expropiación), file number 11.800, published in the Gazette number 207 of October 29, 1993, stated:

" ... Within this idea, the current mechanism for setting prices in the administrative venue is reinforced, ensuring that it respects the principle of just compensation, through the following provisions:

• a)The principle of specialty is established, so that the Administration that has specialized personnel in expert valuation is the one who defines, in a first stage, the price that will be proposed to the expropriated party.” It follows from the foregoing that the National Council of Concessions lacks the power to integrate into its midst a unit specialized in appraisals. To form said unit, it would require having competence in the matter, which has not been attributed by the legislator.

3.- An inter-institutional agreement The Council asks if, in the event that it must abide by what is provided in Article 21 of the Transport by providing it with personnel through an inter-institutional agreement (convenio interinstitucional).

The expropriating Administration must request the specialized unit or the Directorate of Direct Taxation, failing that, to carry out the administrative appraisal. Given that the appraisal must be specialized, it is provided that the office in charge will proceed to carry out the appraisal with its own personnel or “with the help of the necessary personnel, according to the required specialty.” From which it follows that:

· the appraisal must necessarily be carried out by a public office, whether the specialized unit of the expropriating Administration or the Directorate of Direct Taxation.

· To carry it out, the corresponding office may resort to its own personnel or to other personnel.

· It is, therefore, authorized to resort to other personnel insofar as it is necessary.

· Necessity that is determined either by the specialty of the appraisal, or by the quantity of appraisals that it must carry out in relation to the normal capacity of the body.

· The selection of said personnel is determined by the specialty of the appraisal.

· Since it speaks of personnel, it must be understood that the person is integrated into the structure of the competent body.

· Consequently, the appraisal is carried out as part of the proper functions of the specialized body.

The article does not establish how the specialized unit or the Taxation Directorate dispose of the necessary personnel. In the absence of regulation on this point, said body must abide by what is provided by the rest of the legal system. In that sense, the body could agree with other administrative instances on the provision of said personnel (horizontal mobility) or, the provision of the necessary resources to contract that personnel. And it is in this area that the Council of Concessions can have a participation.

In the event that the MOPT unit does not have the sufficient professional or specialized resources required to respond to the appraisal requests in the expropriations of concession projects, it could well arrange an agreement with the Council of Concessions, through which the latter supplies the necessary personnel for that purpose. A modality under which the Council would obligate itself to contract the required professionals or technicians and to place them at the disposal of the unit for the purposes of the concession projects. An agreement that the Council would formalize based on Article 7 of the Concessions Law.

It would then correspond to the Council to carry out the necessary steps to have the professional resource that it would place at the disposal of the MOPT unit. That resource can be obtained under the public employment regime, whether by supplying the Council's own personnel, contracting new personnel even on a fixed-term basis, or resorting to the contracting of professional services under the terms of Article 67 of the Law on Administrative Contracting (Ley de Contratación Administrativa). A provision that authorizes the contracting of professional services with a fixed salary for a certain type of operations:

“ARTICLE 67.- Professional services with a fixed salary.

Public entities are authorized so that, using their ordinary regime for the appointment of officials, they may contract, with a fixed salary, the professionals they require to formalize operations, appraisals, expert reports (peritajes), the handling of judicial or administrative proceedings, or any other type of professional intervention related to the services they provide.

For these purposes, the payment that governs by way of fees for the provision of the activity shall not operate. The institution shall not transfer the cost of the contracting of these professionals to the user of the services; but it must charge the other implicit costs, when the respective document must be registered or it is required to pay some type of tax.” The particularity of this contracting lies in the fact that the provision of services is done for a fixed salary and not for fees, and that unlike an employment relationship, it is not permanent. In this regard, we have indicated in opinion No. C-223-98 of October 29, 1998:

“One of the defining elements of the professional services that concern us is stated to be the circumstance that they are not permanent. In relation to which, it should be noted that if a certain relationship acquires a permanent character, it is considered that the service in question must be provided within a public or labor employment relationship (as applicable) and that, therefore, the Administration must proceed to create the necessary positions and foresee in the budget the corresponding salary remuneration in the personal services line item, assuming all the charges that are applicable. The principle is, in that sense, that the Administration must contract for professional services when it exceptionally or occasionally requires services that it lacks. The contracting is, as a general rule, of a temporary nature. But this situation should not lead to confusing the contract for professional services with a "fixed-term labor contract." (…).

Moreover, if needs of a permanent nature arise, the Administration would have to conclude that administrative contracting is inappropriate, having to resort to contracting under a relationship of legal subordination. However, it is not for the Office of the Attorney General to assess whether that situation has occurred, just as it can rule in relation to a supposed modification of the contractual link between the referenced professionals and the Commission.” The inter-institutional agreement must specify its own object and, in doing so, define the conditions under which both the specialized MOPT unit and the Council will act. In that sense, it can provide that the collaboration is rendered to facilitate the appraisals required by concession projects, in such a way that the resources are not used for other purposes; likewise, it can provide for the rendering of other resources insofar as they are necessary for that same object, that is, to value the lands required by the concession in question.

Regarding the necessity for the MOPT unit to use the resources supplied to it in the expropriations of concession projects, it must be taken into account that the resources of the Council of Concessions are public funds that must be exclusively used for the purposes established by the Law. To the extent that an appraisal is related to a concession project, it can be considered that the resources are indeed used to satisfy the purposes of that Law. However, such conformity could doubtfully be alleged insofar as the resources are used without any relation to concession projects. Hence the convenience of specifying those aspects.

Moreover, it is clear that the experts who are contracted will come to work under the orders of the office specialized in appraisals of the MOPT. It is this office that will issue the corresponding appraisal and not the expert, even in the event that they are contracted under the meritorious Article 67. By consequence, the appraisal will be the administrative act issued by an administrative body that requires Article 21 of the Expropriations Law.

CONCLUSION:

By virtue of the foregoing, it is the criterion of the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República), that:

1. The National Council of Concessions is a body of maximum deconcentration (desconcentración máxima) of the Ministry of Public Works and Transport, which has a legal personality of an instrumental nature.

2. As a deconcentrated body, the National Council of Concessions is the holder of the competences that the legislator expressly deconcentrates in its favor.

3. In that sense, the Council is the holder of decision-making, execution, and supervisory functions in the matter of concessions. Furthermore, through its Technical Secretariat, it is the responsibility of the Council to carry out the preparatory acts necessary to grant a concession, which includes the acts to tender the concession.

4. Conversely, it has not been attributed an express competence in the matter of 5. In the matter of expropriations, the Law on Concession of Public Works with Public Services, Law No. 7762 of April 14, 1998, refers to the Expropriations Law. A referral that includes the administrative appraisal.

6. From the provisions of article 5 of the Law on Concession of Public Works with Public Services and 5 of the Expropriations Law, 7495 of May 3, 1995.

7. It follows that, in concessions related to national roads, the expropriating body is the Executive Branch, composed of the President of the Republic and the Minister of Public Works and Transport.

8. In accordance with Article 21 of the Expropriations Law, the appraisal must be carried out by the specialized unit of the expropriating Administration or, if none exists, by the General Directorate of Taxation.

9. The foregoing means that the administrative appraisal for the expropriations of the land necessary in the concession of roads must be carried out by the office specialized in appraisals of the MOPT.

10. To carry it out, the office may resort to its own personnel or to other personnel, as long as it is necessary. A necessity that may be determined by the quantity of appraisals it must carry out at a given time in relation to the normal capacity of the body. The principles of efficacy and efficiency then determine that necessity.

11. Through an inter-institutional agreement, the appraisal office and the National Council of Concessions can agree on the provision of the human and material resources required for the appraisals of expropriations related to concessions.

12. To provide the human resource, the Council can obligate itself to establish fixed-term public employment relationships, or failing that, to contract the services under the provisions of Article 67 of the Law on Administrative Contracting.

13. The personnel thus contracted shall render their services in the specialized office, as part of the same and for the object specified in the inter-institutional agreement.

Yours very respectfully, Dra. Magda Inés Rojas Chaves ADVISORY ATTORNEY GENERAL (PROCURADORA ASESORA) MIRCH/mvc

Dictamen : 255 del 15/07/2005 C-255-2005 15 de julio de 2005 Señor William Calvo Secretario Técnico Consejo Nacional de Concesiones S. O.

Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero al oficio N° 2005-223 de 24 de mayo último, recibido el 6 de junio, mediante el cual la entonces Secretaria Técnica del Consejo consultó el criterio de la Procuraduría en relación con los siguientes temas:

“1. ¿Resulta competente el Consejo Nacional de Concesiones para realizar las tareas de los que la Administración concedente sea el Poder Ejecutivo? En caso de que lo sea, ¿debe ajustarse al procedimiento estatuido en la Ley de Expropiaciones?

2. Si el Consejo resulta competente en los términos de la pregunta anterior, ¿a qué instancia debe recurrir el Consejo para obtener el avalúo administrativo para la determinación del justo precio?

3. ¿Estaría facultado el Consejo Nacional de Concesiones para crear a su interior una dependencia propia especializada en avalúos y qué medios puede emplear para contratar al recurso humano requerido?

4. En caso de que la Procuraduría General estime que el Consejo Nacional de Concesiones no puede participar en el trámite de las expropiaciones relativas a los proyectos de concesión, incluyendo la elaboración del avalúo administrativo, si la dependencia especializada en avalúos del Ministerio de Obras Públicas y Transportes enfrenta problemas de inopia, tanto por ausencia de profesionales especializados como por insuficiencia de recursos, ¿puede el Consejo Nacional de Concesiones contratar a los profesionales requeridos con el fin de ponerlos a disposición de la citada dependencia del Ministerio, mediante un convenio de cooperación interinstitucional? ¿Podría estipularse en ese convenio la exclusividad del uso de los recursos aportados por el Consejo Nacional de Concesiones para el trámite de los avalúos relativos a los proyectos de concesión?- A qué mecanismos de contratación podría recurrir el Consejo Nacional de Concesiones para hacerse de los citados servicios profesionales que pondría a la orden de la dependencia especializada en avalúos del MOPT?”.

Se ha adjuntado el criterio del consultor externo del Consejo de Concesiones, oficio de 31 de mayo del presente año. Dicho criterio parte de la aplicación del principio de eficiencia en la materia de que tienen como elemento la adquisición de bienes inmuebles. Se considera, al respecto, que la ineficiencia en la ejecución de las tareas necesarias para realizar las obras según los cronogramas estipulados contractualmente puede implicar riesgos importantes en materia indemnizatoria para el Estado. Riesgos que han sido considerados por el Derecho comparado en consideración de los riesgos financieros que asume las parte, la Administración por las indemnizaciones derivadas de los atrasos y el concesionario por la dificultad de acabar con prontitud la fase constructiva de manera que pueda iniciar la explotación, sin perjuicio del costo de oportunidad de la inversión retrasada, a lo cual se suma el costo social. Estima, por ello necesaria una lectura integral de las normas que regulan las concesiones. Considera que el artículo 18, inciso c) de la Ley General de Concesión de Obras Públicas con Servicios Públicos se remite a la Ley de Expropiaciones en un contexto relativo a las obligaciones generales del concesionario y se produce con carácter subsidiario. Lo anterior porque la tarea de adquirir los bienes inmuebles es tarea el concesionario. La expropiación forzosa no siempre es el mecanismo a emplear. El legislador prevé que el concesionario pueda realizar directamente la adquisición, sin que se tenga que recurrir al ejercicio de potestades de imperio. En su criterio, el artículo indica que la Administración concedente procederá al trámite de Por lo que estima que la remisión a esta Ley “no es en materia de asignación de competencias sino para efectos del procedimiento que se debe seguir con el propósito de desplegar la actividad de comentario es claro en señalar que será la Administración concedente”. Para definir cuál es la Administración concedente debe estarse a lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley General de Concesión de Obras Públicas con Servicios Públicos, de acuerdo con la cual es el Poder Ejecutivo en su condición de órgano constitucional que ejerce función administrativa, así como las empresas públicas y los entes descentralizados. En el caso del Poder Ejecutivo actuará por medio del Consejo Nacional de Concesiones, que actúa en régimen de desconcentración máxima. Por lo que estima que de la interpretación integral de los artículos 5, 6 y 18 inciso c) de la referida Ley, en el caso de los proyectos de concesión vial en que está de por medio la acción del MOPT, especialmente por medio del CONAVI, la Administración concedente es el Poder Ejecutivo por medio del Consejo Nacional de Concesiones, órgano que se sujeta al procedimiento establecido por la Ley de Expropiaciones. Considera la Asesoría que esa línea de interpretación permite una perspectiva integral, lógica y especializada de la gestión administrativa de los proyectos de concesión de obra pública con servicios públicos, que requieren de una actividad administrativa eficiente y eficaz y se genera una clara definición de responsabilidad con un impacto positivo en la rendición de cuentas para la comunidad nacional. Lo anterior en razón de que quedaría claro que la responsabilidad inmediata por la gestión de los proyectos corresponde al Consejo Nacional de Concesiones, órgano que deberá rendir cuentas acerca de los resultados de los proyectos. Se estima que la participación de otros órganos en la expropiación de los terrenos necesarios para los proyectos en concesión compromete la eficiencia y la eficacia de la actividad y diluye la responsabilidad en cuanto al éxito de los proyectos. Agrega que parte de la materia concentrada en el Consejo de Concesiones es la de Ejecutivo: la declaratoria de interés público en la expropiación y el acuerdo de expropiación, por lo que el Consejo se limita a elaborar la documentación y otros insumos necesarios que permitirán al Poder Ejecutivo emitir esos actos. En materia de avalúo, el legislador ha considerado que debe ser realizada por una instancia administrativa especializada. El artículo 21 de la Ley de Expropiaciones establece que la Administración debe recurrir a la dependencia especializada o en su defecto, a la Dirección General de Tributación. Estos realizarán el avalúo con su propio personal o con la ayuda del personal necesario según la especialidad requerida, lo cual apunta a un caso de inopia que puede ser producida por la ausencia de profesionales idóneos en virtud de la especialidad del avalúo concreto o porque se cuenta con recursos limitados que resultan insuficientes para atender las demandas de la Administración en el tiempo razonablemente requerido para satisfacer el interés público. El Consejo de Concesiones debe recurrir para el avalúo administrativo a su dependencia especializada, y en su ausencia, a la Dirección General de Tributación. Si el Consejo no cuenta con una dependencia especializada en avalúos, nada obsta para que contrate personal con fundamento en el régimen de empleo público ordinario o por medio de la contratación del personal fijo especializado, según lo disponen los artículos 7 de la Ley General de Concesión de Obras Públicas con Servicios Públicos y 85 y 89 de su Reglamento, sin perjuicio de lo que disponen los artículos 64 a 67 de la Ley de Contratación Administrativa. Mientras no se haya constituido al interior del Consejo la citada dependencia especializada en avalúos se deberá recurrir a la Dirección General de Tributación, según lo ordenado por el artículo 21 de la Ley de Expropiaciones. Si esta Dirección tiene problemas de inopia, tanto por ausencia de profesionales especializados como por insuficiencia de recursos, el Consejo puede contratar a los profesionales requeridos para que los ponga a disposición de la Dirección General de Tributación, mediante un convenio de cooperación interinstitucional, con el propósito de garantizar el oportuno y correcto desarrollo de la actividad de expropiación. En caso de que se considere que el Consejo no puede participar en el trámite de las expropiaciones relativas a los proyectos de concesión, nada obsta para que en caso de que la dependencia especializada del Ministerio de Obras Públicas y Transportes enfrente problemas de inopia, tanto por ausencia de profesionales especializados como por insuficiencia de recursos, el Consejo Nacional de Concesiones pueda contratar a los profesionales requeridos con el fin de ponerlos a disposición de la citada dependencia del Ministerio, mediante un convenio de cooperación interinstitucional, con el propósito de garantizar el oportuno y correcto desarrollo de las actividades de expropiación, sin generar perjuicio a los proyectos de concesión en curso. Un convenio que puede estipular la exclusividad del uso de los recursos aportados por el Consejo para el trámite de los avalúos relativos a los proyectos de concesión.

De conformidad con lo consultado, la Procuraduría debe entrar a analizar la competencia del Consejo Nacional de Concesiones (CNC) en materia de expropiación de bienes inmuebles. En concreto, la posibilidad de realizar los avalúos administrativos requeridos para dicha expropiación o en su caso, de proporcionar los recursos humanos necesitados por la dependencia competente para realizar tales avalúos. Al efecto, debe tomarse en cuenta que la competencia del Consejo Nacional de Concesiones como órgano de desconcentración máxima es expresamente determinada por la ley.

A.- "CNC": UN ORGANO DE DESCONCENTRACION MAXIMA La Ley General de Concesión de Obras Públicas y Servicios Públicos define al Consejo de Concesiones como un órgano desconcentrado. Lo cual implica que el Consejo es titular de las competencias que se desconcentran y que, en relación con su jerarca, se rige por los principios y reglas en materia de desconcentración.

1.- En orden a la desconcentración La desconcentración es una técnica de distribución de competencias. La particularidad de esta técnica, que la diferencia de la descentralización, deriva de que el cambio de competencias se presenta dentro de la propia organización administrativa. En efecto, la desconcentración no implica la creación de un centro independiente de imputación de derechos y obligaciones, una persona jurídica, como es lo propio de la descentralización. Por el contrario, la desconcentración se produce en favor de órganos de una misma persona jurídica o de un mismo órgano, por la cual un órgano inferior se ve atribuida una competencia en forma exclusiva, para que la ejerza como propia, en nombre propio y bajo su propia responsabilidad. Con lo cual se rompe el principio fundamental en materia de organización: el principio de jerarquía.

Desconcentración y descentralización implican titularidad de competencias, pero se diferencian en orden a la organización respecto de la cual se traslada la competencia. Puesto que la desconcentración no conduce a la creación de una persona jurídica, lo que importa es sobre todo la competencia que se traslada y el grado de independencia con que dicha competencia puede ser ejercida. Un órgano desconcentrado requiere, al menos, independencia funcional, sea la potestad de ejercer la competencia material que le ha sido transferida sin sujeción a un poder de mando o, en su caso, una potestad revisora, etc. que pretenda enmarcar el ejercicio de la competencia.

Ahora bien, no se trata de cualquier tipo de competencia, sino de una competencia para resolver, para decidir en forma definitiva sobre una materia determinada por el ordenamiento. Esta atribución se funda en la necesidad de especializar ciertos órganos en materias específicas, de manera que se satisfagan en mejor forma los cometidos públicos. Es por ello que normalmente la desconcentración comprende parte de las competencias sustanciales del ente u órgano del que se desconcentra.

Desde esa perspectiva, desconcentrar es especializar funcionalmente determinados órganos, sin que se desliguen orgánicamente tales competencias de la estructura originaria, tal como indicó esta Procuraduría en el dictamen C-159-96 de 25 de setiembre de 1996. En dicho dictamen remarcamos que como consecuencia de la desconcentración el jerarca deviene incompetente para emitir los actos relativos a la materia desconcentrada. Empero, la norma que desconcentra delimita la materia desconcentrada, así como los poderes conferidos al órgano inferior. La consecuencia de esa delimitación, es que en los aspectos no desconcentrados, el inferior permanece sometido a los poderes normales del jerarca. Por lo que la norma que desconcentra debe establecer hasta dónde llega la desconcentración, de manera a instituir qué poderes conserva el jerarca respecto de la materia desconcentrada.

Interesa resaltar que al transferirse la competencia, el superior jerárquico resulta incompetente para emitir los actos relativos a la materia desconcentrada. Una incompetencia que está delimitada exclusivamente por la materia desconcentrada. Lo que reitera que el jerarca mantiene su competencia en los ámbitos no cubiertos por la desconcentración. El órgano desconcentrado queda, entonces, sujeto a jerarquía en dichos ámbitos.

Al transferirse la competencia, se habilita que el inferior ejerza la competencia a nombre propio. De ese hecho, la competencia desconcentrada puede ser delegada. La decisión corresponde al órgano desconcentrado.

La desconcentración está sujeta a los principios que rigen la competencia. Entre ellos, el principio de legalidad. La asignación de competencia que envuelva potestades de imperio corresponde a la ley. En igual forma, el traspaso de esa competencia del superior al inferior debe realizarse por ley. Aspecto que es importante en tratándose de una potestad como la expropiatoria, a lo cual nos referiremos más adelante.

2. Una desconcentración máxima Dispone la Ley de Concesión de Obras en lo que aquí interesa:

“ARTÍCULO 6.- Creación e integración 1.- Creáse el Consejo Nacional de Concesiones, en adelante el Consejo, órgano con desconcentración máxima, adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Transportes. Estará integrado de la siguiente manera:

• a)El Ministro de Obras Públicas y Transportes, quien lo presidirá.
• b)El Ministro de Hacienda.
• c)El Ministro de Planificación y Política Económica.
• d)El Presidente Ejecutivo del Banco Central.
• e)Un miembro escogido de las ternas presentadas por las cámaras empresariales.
• f)Un miembro designado de las ternas presentadas por las confederaciones sindicales, organizaciones solidaristas y cooperativas.
• g)Un miembro seleccionado de las ternas presentadas por la Federación de Colegios Profesionales”.

Aspecto importante de la desconcentración es el de su grado. La desconcentración máxima constituye el mayor límite a la relación de jerarquía, en cuanto impide al jerarca el ejercicio de los poderes de mando y de instrucción y alternativamente el de revisión o de avocación. Preceptúa el artículo 83 de la Ley General de la Administración Pública:

“Artículo 83.- 1. Todo órgano distinto del jerarca estará plenamente subordinado a éste y al superior jerárquico inmediato, salvo desconcentración operada por ley o por reglamento.

2. La desconcentración mínima se dará cuando el superior no pueda:

• a)Avocar competencia del inferior; y b) Revisar o sustituir la conducta del inferior, de oficio o a instancia de parte.

3. La desconcentración será máxima cuando el inferior esté sustraído además, a órdenes, instrucciones o circulares del superior.

4. La imposibilidad de revisar o sustituir la conducta del inferior hará presumir la potestad de avocar la misma y a la inversa.

5. Las normas que crean la desconcentración mínima serán de aplicación restrictiva en contra de la competencia del órgano desconcentrado y las que crean la desconcentración máxima serán de aplicación extendida en su favor”.

Además de indicar cómo se determina el grado de desconcentración, la Ley General de Administración Pública establece un criterio de interpretación: en tratándose de la desconcentración máxima la regla es la interpretación extensiva, en tanto que la desconcentración mínima se interpreta en forma restrictiva.

Conforme lo expuesto, la Ley debe establecer claramente cuáles competencias se desconcentran y qué poderes mantiene el jerarca sobre el órgano desconcentrado. Fuera de esa competencia desconcentrada y los límites fijados por el legislador, el jerarca conserva la potestad jerárquica. Una potestad que será interpretada restrictivamente respecto de la materia desconcentrada en grado máximo, que es el caso del Consejo Nacional de Concesiones. No obstante, debe tomarse en cuenta que normalmente, esa potestad se mantiene en los aspectos administrativos y financieros, salvo los supuestos en que el legislador los substrae a efecto de garantizar la independencia funcional implícita en la desconcentración. Interesa cuál es la competencia sustancial desconcentrada en materia de concesiones.

Pues bien, el Consejo como órgano colegiado tiene una participación activa en el proceso de concesión, tanto en la definición del proyecto por concesionar, la selección del concesionario como en la ejecución de la concesión. Preceptúa el artículo 8 de la Ley:

“ARTÍCULO 8.- Atribuciones del Consejo El Consejo, en el ejercicio de su competencia, tendrá las siguientes atribuciones:

• a)Velar por la transparencia, oportunidad y legalidad de los actos y procedimientos administrativos que realice la Secretaría Técnica del Consejo.
• b)Aprobar, rechazar o modificar el cartel de licitación de las concesiones.
• c)Adjudicar la concesión y suscribir el contrato, en nombre de la Administración concedente, cuando le corresponda.
• d)Velar porque la Secretaría Técnica ejerza las funciones de inspección y control de las concesiones otorgadas.
• e)Designar al Secretario Técnico responsable de la Secretaría Técnica del Consejo.
• f)Conocer y aprobar el informe de labores que el Secretario Técnico deberá presentar semestralmente.
• g)Conocer los informes de auditoría emitidos respecto del manejo y la operación del Fondo de Concesiones.
• h)Autorizar las contrataciones que realice la Secretaría Técnica.
• i)Aprobar el presupuesto de gastos del Consejo, que deberá ser sometido a la autorización de la Contraloría General de la República”.

De esa forma, el Consejo es titular de funciones de decisión y ejecución pero también de la función de fiscalización, funciones que le corresponden en forma exclusiva salvo en lo establecido en el inciso c). A esas funciones se suman las previstas para la Secretaría Técnica que es su órgano ejecutivo:

“ARTÍCULO 9.- Secretaría Técnica 1.- El Consejo Nacional de Concesiones contará con una Secretaría Técnica responsable de las siguientes actividades:

• a)Contratar los estudios técnicos requeridos para acreditar la factibilidad de los proyectos de concesión.
• b)Ejecutar los actos preparatorios pertinentes para otorgar una concesión.
• c)Confeccionar la propuesta de cartel.
• d)Vigilar que el concesionario cumpla sus obligaciones; para esto, tendrá la facultad de efectuar las inspecciones que considere oportunas en cualquier fase de la ejecución contractual.
• e)Promover y divulgar los proyectos por concesionar.
• f)Imponer las sanciones y multas referidas en los artículos 49 y siguientes de esta ley.

2.- La Secretaría Técnica contará con el personal necesario para el cumplimiento de sus funciones”.

Interesa aquí retener la facultad de realizar los actos preparatorios necesarios para otorgar una concesión, termino que bien podría comprender la realización de los estudios técnicos para establecer la factibilidad de los proyectos o confeccionar el cartel necesario para licitar la concesión. Una facultad que es reiterada por el artículo 21 de la Ley de Concesiones. Dicho numeral faculta a la Secretaría Técnica para realizar las actividades y los estudios, incluido el de impacto ambiental, necesarios para preparar la licitación de la concesión; así como prever lo relacionado con la remuneración del concesionario, vía tarifas. El inciso 3 de dicho artículo dispone sobre la elaboración del cartel de licitación.

Más allá de las competencias expresamente establecidas en los artículos 8, 9 y 21, cabría determinar si el Consejo es titular de otras competencias y, en particular, de aquéllas derivadas del hecho de que “actúa” por el Poder Ejecutivo en las concesiones que este emprenda, de manera tal que le corresponda una participación activa en materia de expropiaciones.

B.- LA EXPROPIACION SE REGULA POR LA LEY CORRESPONDIENTE En criterio de la Consultoría Jurídica del Consejo Nacional de Concesiones, de la relación entre los artículos 5, 6 y 18 de la Ley General de Concesiones se deriva que corresponde al Consejo participar en los procesos de expropiación necesarios en las concesiones en que la Administración concedente es el Poder Ejecutivo, por lo que es dicho Consejo el que realiza el avalúo administrativo a través de su dependencia especializada, o en su defecto, de la Dirección General de Tributación.

La Administración concedente, titular de la potestad expropiatoria, se sujeta a lo dispuesto en la Ley de Expropiaciones, que regula el avalúo administrativo. Un avalúo que, en principio debe ser realizado por la dependencia especializada de la Administración concedente. Lo anterior no impide, sin embargo, que el Consejo suministre recursos humanos necesarios para dicha labor especializada.

1.- Una potestad de la Administración concedente La potestad expropiatoria es una potestad de imperio que permite a su titular, normalmente el Estado como representante del interés general, privar de un derecho a otra persona, pública o privada. Consiste en “el poder que permite dirigir la expropiación contra otros sujetos” García Enterría, Curso de Derecho Administrativo, II, Editorial Civitas, Madrid, 1998, p. 210. Una función que tiende a imponer un sacrificio al patrimonio de la persona expropiada. En efecto, la propiedad de un inmueble o a renunciar a otro derecho real inmobiliario en virtud de las exigencias del interés público y mediante el pago de una justa y previa indemnización. Su efecto primario es la transferencia forzada, la privación de la propiedad de un inmueble. Una necesidad que no puede intervenir si no es por interés público. Es la utilidad pública lo que justifica que una persona privada, sea despojada, contra su voluntad, de su derecho de propiedad sobre un inmueble. En ese sentido, el interés o la utilidad pública es la causa de la expropiación. La jurisprudencia constitucional señala al efecto:

“... Es importante recordar que la expropiación únicamente es posible, en tanto tiene como fundamento la actuación administrativa que busca satisfacer el interés general y procede sólo cuando el interés público así lo exija; sólo en estos supuestos es que la propiedad privada puede ser sometida al poder de imperio del Estado y ser destinada a servir a los intereses superiores, desde luego mediante la cesión imperativa del propio derecho de propiedad previo pago de la indemnización plena y justa...”. Sala Constitucional, resolución N° 10.466-2000 de 10:17 hrs. de 24 de noviembre de 2000.

En la resolución N° 4878-2002 de 14:53 hrs. de 22 de mayo de 2002, la Sala Constitucional califica a la expropiación como:

“... una potestad de adquisición coactiva de un bien, quien lo dispone por situación de generalidad y a efectos de satisfacer exigencias de utilidad pública reconocida por la ley y a indemnizar a su propietario, su régimen jurídico es publicista y como tal es una institución esencialmente de derecho público, por cuanto implica un acto unilateral del Estado en ejercicio del ius imperio” El carácter de poder que tiene la potestad expropiatoria está presente en el artículo 1 de la Ley de Expropiaciones, al preceptuar:

“Artículo 1.- Objeto.

La presente Ley regula la expropiación forzosa por causa de interés público legalmente comprobado. La expropiación se acuerda en ejercicio del poder de imperio de la Administración Pública y comprende cualquier forma de privación de la propiedad privada o de derechos o intereses patrimoniales legítimos, cualesquiera sean sus titulares, mediante el pago previo de una indemnización que represente el precio justo de lo expropiado”.

En tanto potestad de imperio, la expropiatoria debe ser acordada por una norma de rango legal que defina qué organismos son titulares de ella y las condiciones bajo las cuales puede recurrirse a este mecanismo. En ese sentido, el artículo 5 de la Ley de Expropiaciones otorga la potestad al Estado y demás entes públicos:

“ARTÍCULO 5.- Capacidad activa.

Solo el Estado y los entes públicos podrán acordar la expropiación forzosa, cuando el bien afecto a la expropiación sea necesario para el cumplimiento de los fines públicos. La expropiación la acordará el Poder Ejecutivo o el órgano superior del ente expropiador, según corresponda”.

En tratándose del Estado es, pues, el Poder Ejecutivo el llamado a decretar la expropiación y, por ende, valorar la necesidad de un bien para el cumplimiento del fin público correspondiente. La titularidad de la competencia no se modifica por el hecho de que la potestad se utilice en un proyecto dado en concesión.

De conformidad con las normas que rigen la concesión de obra pública, el concesionario contrae la obligación de adquirir los bienes que el desarrollo de la obra requiera. Ello implica que, en principio, corre por su cuenta el financiamiento de la adquisición de bienes inmuebles o muebles necesarios. A efecto de que la ejecución del proyecto no sufra alteraciones por imposibilidad de la adquisición, el legislador regula la situación que se presenta en caso de que no pueda adquirir por las vías normales la propiedad del bien requerido y, por ende, se deba recurrir a un traspaso coactivo.

En tanto que potestad de imperio, el legislador no puede atribuir la potestad expropiatoria al concesionario. En su defecto, la ley permite al concesionario que solicite a la Administración concedente el ejercicio de su potestad. La Administración concedente viene en auxilio del concesionario, a efecto de que el interés público presente en el proyecto de concesión sea debidamente cumplido. Para lo cual se autoriza decretar la expropiación.

No puede dejarse de lado que la potestad puede ser utilizada a favor de una persona privada cuando esta requiera el bien para la satisfacción del interés general. En la concesión de obra pública esa necesidad existe y en todo caso, los bienes requeridos para la obra se incorporan a ésta y en su caso al patrimonio del Estado (artículo 3 de la Ley). De allí que el concesionario pueda solicitar a la Administración concedente que ejercite sus potestades de imperio. Dispone el artículo 18 de la Ley General de Concesión de Obras Públicas con Servicios Públicos en lo que aquí interesa:

“Obligaciones generales Son obligaciones generales del concesionario:

(….).

• c)Adquirir los bienes inmuebles o los derechos que, según el cartel, se necesiten para cumplir el objeto de la concesión. Cuando sea imposible por razones no imputables al concesionario, la Administración concedente procederá al trámite de expropiación, por el procedimiento estatuido en la Ley de Expropiaciones, No. 7495. El pago de las indemnizaciones que correspondan deberá ser depositado, en favor de la Administración concedente, cuando se le requiera al concesionario. El incumplimiento del depósito se considerará falta grave”.

Importa, entonces, quién es la Administración concedente. Como indica la Consultoría Jurídica del CNC, en tratándose de los proyectos de construcción de carreteras, la Administración concedente es el Poder Ejecutivo. Ello deriva del artículo 5 de la Ley de Concesiones:

“ARTÍCULO 5.- Definición y actuación 1.- Para los efectos de esta ley, se entiende por Administración concedente el Poder Ejecutivo, las empresas públicas y el sector descentralizado territorial e institucional.

2.- El Poder Ejecutivo actuará por medio del Consejo Nacional de Concesiones del Ministerio de Obras Públicas y Transportes.

3.- Cuando el objeto de la concesión se encuentre dentro del ámbito de competencia del sector descentralizado o las empresas públicas, tales entes públicos mediante convenio suscrito con el Consejo Nacional de Concesiones, podrán convenir con este órgano el procedimiento de selección del concesionario y la ejecución del contrato de concesión.

4.- Corresponde exclusivamente al Poder Ejecutivo, considerado en los términos del artículo 21.2 de la Ley General de la Administración Pública, adjudicar y suscribir los contratos de concesión de los ferrocarriles, las ferrovías, los muelles y los aeropuertos internacionales, tanto nuevos como existentes.

Los muelles de Moín, Limón, Puntarenas y Caldera estarán sometidos a lo que dispone el artículo 2.3 de la presente ley.

5.- Los casos en que el sector descentralizado o las empresas públicas concesionen directamente, se regirán por esta ley”.

De la conjunción de los artículos 5 y 18 inciso c) de la referida Ley se deriva en forma clara que la potestad expropiatoria corresponde a la Administración Concedente, sea en este caso al Poder Ejecutivo. Una potestad que se ejerce de conformidad con un procedimiento que no es sino el establecido por la Ley de Expropiaciones. Al respecto, debe tomarse en cuenta que la Ley de Concesiones no contiene disposiciones que permitan concluir en la existencia de un procedimiento especial de expropiaciones para los bienes requeridos en la concesión. Por expresa disposición del artículo 18, inciso c) la Administración concedente debe sujetarse al procedimiento de expropiación que establece la Ley de Expropiaciones. Y es que dicho procedimiento resultaría de aplicación aunque no lo estableciera la Ley de Concesiones simplemente porque esta última no contiene un procedimiento especial. El examen de los antecedentes legislativos revela el interés del legislador de que el trámite de expropiaciones sea regulado por la Ley correspondiente, salvo en los puntos expresamente indicados y fundamentalmente en la definición del obligado a indemnizar, sea el concesionario.

Conforme lo expuesto, el órgano competente para apreciar que un determinado bien satisface el interés público, así como para emitir el acuerdo de expropiaciones es el Poder Ejecutivo, integrado para los efectos que nos interesa por el Presidente de la República y el Ministro de Obras Públicas y Transportes. Compete al Poder Ejecutivo apreciar si en cada caso concurren las condiciones y motivos necesarios para que proceda la expropiación. Es por ello que la Procuraduría debe mantener su criterio expuesto en el dictamen N° C-230-1999 de 10 de noviembre de 1999, en el que afirmó:

“Como vemos, por ley dicho órgano posee independencia funcional y poder de decisión respecto a la materia desconcentrada. No obstante, en materia expropiatoria, para el caso de que sea necesaria la adquisición forzosa de un inmueble, la Secretaria Técnica del Consejo Nacional de Concesiones deberá acudir a la "administración concedente" para que ésta sea quien disponga el acto expropiatorio, ello en virtud de la remisión expresa que hace la Ley No. 7762, a la Ley de Expropiaciones No. 7495, mediante el inciso c) de su artículo 18.

Si bien cada una de las referidas leyes regulan materias específicas, ambas están intrínsicamente ligadas respecto a las expropiaciones que por razones de interés público se requieran en aplicación de la Ley General de Concesión de Obras Públicas con Servicios Públicos., pero sin obviar - repetimos -, que la actuación o competencia del Consejo Nacional de Concesiones se encuentra limitada respecto a la facultad expropiatoria” Empero, no todos los actos que integran el iter procedimental en la expropiación corresponden al Poder Ejecutivo en sentido estricto. Diversos actos son ejercidos por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes a través de sus oficinas. Se afirma que esos actos deberían ser realizados por el Consejo de Concesiones en el tanto se esté en presencia de una expropiación requerida dentro de un proyecto de concesión de obra pública en que el concedente es el Poder Ejecutivo. Por lo que la Secretaría Técnica sería competente para realizar el avalúo.

2.- En cuanto al avalúo El inciso segundo del artículo 5 de la Ley General de Concesiones dispone que el Poder Ejecutivo “actuará por medio del Consejo Nacional de Concesiones del Ministerio de Obras Públicas y Transportes”. El Consejo Nacional de Concesiones alega que la expresión determina la competencia del Consejo para realizar todos los actos necesarios para cumplir las obligaciones y derechos propios de la Administración concedente y, por ende, los necesarios para tramitar las expropiaciones. Lo cual implicaría una competencia para realizar los avalúos administrativos. En ese sentido, el Consejo estaría facultado para constituir en su seno una oficina competente para realizar los avalúos o bien, contratar los servicios profesionales requeridos para tal fin.

Ha sido reiterado el criterio de la Procuraduría en el sentido de que la desconcentración comprende exclusivamente las potestades transferidas al órgano inferior, por lo que el jerarca conserva el resto de las potestades derivadas de la jerarquía. Por ende, si una competencia no ha sido El Consejo Nacional de Concesiones es, como se indicó, un órgano desconcentrado. Como tal, su competencia debe derivar expresamente de la norma que desconcentra. Esta establece las materias o ámbitos en los cuales se produce la desconcentración. Por consiguiente, para estimar que el Consejo es el órgano llamado a realizar los avalúos administrativos en las expropiaciones se requiere que exista una norma de rango legal que establezca tal competencia o de la que se derive tal competencia. Norma que, en criterio de la Procuraduría, no existe en la Ley General de Concesiones. No hay una norma expresa que se refiera a una participación especial del Consejo, o de la que se derive, en la materia de expropiación, concretamente en la realización del avalúo administrativo. Por lo que cabe considerarse que el Consejo carece de competencia para tramitar administrativamente la expropiación y, con ello, el avalúo de los bienes objeto de esa potestad. Ello en el tanto en que los artículos 8 y 9 de la Ley de Concesión no atribuyen al Consejo o a su Secretaría Técnica la facultad de realizar avalúos.

Se alega que como corresponde al Consejo “actuar” por el Poder Ejecutivo en tanto Administración concedente, le corresponde realizar todos los actos del procedimiento de expropiación diferentes de la declaratoria de interés público y del acuerdo de expropiación. Estima la Procuraduría que dicha interpretación no se conforma ni con el texto expreso de la Ley de Concesiones ni con los antecedentes legislativos. A lo largo de la discusión legislativa se perfila la necesidad de un órgano que centralice determinadas actuaciones en materia de concesiones, especializándose en ellas. Dicho órgano debe tener la competencia técnica y jurídica suficiente para realizar los estudios de factibilidad en relación con los proyectos de concesión, participar en la elaboración de estos mismos, elaborar el cartel de licitación y participar en las diversas etapas del concurso público y una vez adjudicado el proyecto y suscrito el contrato correspondiente, fiscalizar la ejecución del contrato. El Consejo tiene, así, una actividad fundamental en torno a la definición del proyecto objeto de concesión, en la definición de los términos de la concesión misma y luego, de fiscalización de la concesión. Sin que ello signifique que el Consejo se sustituya en un todo al Poder Ejecutivo y, por ende, que le corresponda ejercer todos los actos que competen a éste como Administración Concedente y, en particular, el avalúo administrativo de la expropiación.

Como se indicó, el artículo 18 inciso c) de la Ley de Concesiones remite al procedimiento establecido por la Ley de Expropiaciones. Uno de los actos fundamentales de dicho procedimiento es el del avalúo administrativo. Un acto dirigido a establecer el monto de la indemnización que procede a favor del expropiado, al efecto de satisfacer el imperativo constitucional en tutela del derecho a la propiedad:

“VII.- Sobre la indemnización.- Otro aspecto a considerar es que la potestad estatal para de su propietario quede indemne, es decir sin daño, de ahí la especial protección que el legislador dispuso al establecer el juicio sumario sobre el justo precio. La indemnización es una compensación económica debida por el sacrificio impuesto al propietario en el interés público, e importa restituir íntegramente al propietario el mismo valor económico de que se le priva y cubrir además los daños y perjuicios que sean consecuencia de la expropiación. Esta debe ser justa y previa, por ello debe de comprender el pago del valor objetivo del bien expropiado, los daños y perjuicios causados directa o indirectamente por el desapoderamiento, manteniendo económicamente incólume el patrimonio del expropiado. En protección al propietario y de acorde al numeral 45 de la Constitución Política el numeral 30 de la Ley Expropiaciones regula acerca un proceso especial de expropiación en el que sólo se discutirá asuntos relacionados con la revisión del avalúo administrativo del bien que es posible discutir es el justiprecio del bien objeto de la limitación y mediante el cual el juez competente nombra un perito judicial para que realice el estudio; incluso se puede nombrar a petición de alguna de las partes un perito tercero en discordia para que realice el avalúo correspondiente. Si bien los artículos cuestionados se refieren a un proceso sumario para establecer el monto de la indemnización sea justa, éste debe de entenderse que con la indemnización justa se perfecciona la expropiación, por cuanto se transfiere el dominio a la administración mediante un acto administrativo que establece las características del bien y el pago de la indemnización justa. Las tres condiciones deben de concurrir para que válidamente quede perfeccionada la expropiación”. Sala Constitucional, resolución N° 4878-2002 de 14:53 hrs. del 22 de mayo de 2002.

Al remitir la Ley de Concesiones a la Ley de Expropiaciones en materia de procedimiento de segunda ley y por el órgano competente. Es el artículo 21 de la Ley de Expropiaciones el que regula la competencia para realizar el avalúo y, por ende, lo configura como un acto administrativo. Estatuye ese numeral:

“Solicitud del avalúo Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 4 de esta ley, cuando se requiera adquirir bienes o afectar derechos para fines de interés público, la Administración deberá solicitar a la dependencia especializada respectiva o, si esta no existiere, a la Dirección General de Tributación Directa, que practique el avalúo administrativo correspondiente por medio de su propio personal o con la ayuda del personal necesario, según la especialidad requerida. El avalúo deberá rendirse en un plazo máximo de dos meses, contado a partir del recibo de la solicitud”. (Así reformado por el artículo 1º de la ley No.7757 de 10 de marzo de 1998).

La Administración expropiante realiza el avalúo a través de una unidad especializada en avalúos que forma en su seno. En caso de que carezca de esa unidad especializada, debe recurrir a la Tributación. Cabe enfatizar que la especialidad a que se refiere este artículo es la propia en materia de avalúos. Se presupone que en el seno de la Administración expropiante existe un órgano que es competente para valorar bienes. En caso de que ese órgano no existiere, el avalúo será emitido por la Dirección de Tributación Directa.

De lo anterior se deriva que si el órgano expropiante es el Poder Ejecutivo integrado por el Presidente de la República y el Ministro de Obras Públicas y Transportes, la dependencia especializada es el órgano que en la estructura interna del MOPT resulte competente para realizar avalúos. Esa competencia no se modifica por la Ley de Concesiones. Ello en virtud de que esta Ley no tiene como objeto regular el procedimiento de expropiaciones, lo que abarca la materia de avalúos. Luego, de la configuración legal del Consejo de Concesiones no es posible concluir que éste sea o deba tener dentro de su organización interna un órgano especializado en materia de avalúos, precisamente porque esa materia es autónoma a la de concesiones. En fin, debe tomarse en cuenta que el proyecto de ley que dio origen a la Ley de Concesión de Obras Públicas con Servicios Públicos se discutió conjuntamente con un proyecto de reforma a la Ley de Expropiaciones, que comprendió el artículo 21. El expediente revela que en determinadas sesiones, la Comisión legislativa conoció de ambos proyectos. Si el legislador hubiese pretendido que el Consejo de Concesiones tuviese una competencia en materia de expropiaciones y, particularmente, en relación con el avalúo, lo habría establecido así al momento de reformar el artículo 21 de mérito. Se habría establecido o al menos discutido el cambio de competencia en materia de avalúos. Sin embargo, no consta ninguna discusión al respecto, simplemente porque no es parte del contenido normativo de la Ley de Concesiones regular la materia de expropiación, incluyendo el avalúo administrativo.

Incluso, si tomamos en cuenta que la sola referencia de la Ley de Concesiones a los avalúos concierne la indemnización que corresponde al concesionario en caso de imposibilidad de cumplimiento de la Administración concedente, tendríamos que concluir que cuando el Consejo actúe en sustitución del Poder Ejecutivo sólo está facultado para realizar los avalúos del artículo 16, inciso b) de la Ley; sea en relación con el concesionario pero no para indemnizar al expropiado.

En esa medida, reafirma la Procuraduría lo señalado en el dictamen N° C-230-99 de 10 de noviembre 1999:

“El artículo 21 referido, es claro en cuanto dispone que la administración debe solicitar a la dependencia especializada respectiva el avalúo administrativo, regulándose la posibilidad - además -, de que si esa oficina especializada no existiere dentro de la estructura administrativa, deberá solicitarlo a la Dirección General de la Tributación Directa. Como vemos la norma ordena, mediante un imperativo legal que el avalúo necesario sea realizado por una oficina especializada, oficina que obviamente - atendiendo al espíritu del legislador, al momento de crear la norma - debe entenderse como experta en valoraciones, en sede administrativa.

El Legislador quiso que previamente a la interposición de las diligencias de expropiación, se le reconozca en vía administrativa al expropiado un precio justo, de manera que se preocupó con especial atención de crear un procedimiento, con la intervención de distintos órganos que pudiesen intervenir tanto en sede administrativa como jurisdiccional. Es así como la Comisión de Asuntos Jurídicos en dictamen afirmativo unánime sobre el proyecto: Ley sobre Expropiación, expediente número 11.800, publicado en la Gaceta número 207 del 29 de octubre de 1993, manifestó:

" ... Dentro de esta idea, se refuerza el mecanismo actual de fijación de precios en sede administrativa, procurando que éste respete el principio de indemnización justa, a través de las siguientes previsiones:

• a)Se establece el principio de especialidad, de modo que la Administración que disponga de un personal especializado en la valoración pericial, sea quien defina en una primera etapa el precio que se le propondrá al expropiado”.

Se sigue de lo expuesto que el Consejo Nacional de Concesiones carece de potestad para integrar en su seno una dependencia especializada en avalúos. Para formar dicha dependencia requeriría tener una competencia en la materia, la cual no ha sido atribuida por el legislador.

3.- Un convenio interinstitucional Consulta el Consejo si, en caso de que deba sujetarse a lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley de Transportes proporcionándole personal mediante un convenio interinstitucional.

La Administración expropiante debe solicitar a la dependencia especializada o a la Dirección de Tributación Directa, en su defecto, que realicen el avalúo administrativo. Dado que el avalúo debe ser especializado, se dispone que la oficina encargada procederá a realizar el avalúo con su propio personal o “con la ayuda del personal necesario, según la especialidad requerida”.

De lo cual se deriva que:

· el avalúo necesariamente debe ser realizado por una oficina pública, sea la dependencia especializada de la Administración expropiante o la Dirección de Tributación Directa.

· Para realizarlo, la oficina correspondiente puede recurrir a su propio personal o a otro personal.

· Está, pues, autorizada a recurrir a otro personal en tanto sea necesario.

· Necesidad que está determinada sea por la especialidad del avalúo, sea por la cantidad de avalúos que debe realizar en relación con la capacidad normal del órgano.

· La selección de ese personal es determinada por la especialidad del avalúo.

· Puesto que se habla de personal, debe entenderse que la persona se integra a la estructura del órgano competente.

· Por consiguiente, el avalúo se realiza como parte de las funciones propias del órgano especializado.

El artículo no establece cómo la dependencia especializada o la Dirección de Tributación disponen del personal necesario. En ausencia de una regulación sobre el punto, dicho órgano debe estarse a lo dispuesto por el resto del ordenamiento. En ese sentido, el órgano podría convenir con otras instancias administrativas el suministro de ese personal (movilidad horizontal) o bien, el suministro de los recursos necesarios para contratar ese personal. Y es en este ámbito en que puede tener una participación el Consejo de Concesiones.

En caso de que la dependencia del MOPT no cuente con los recursos profesionales suficientes o especializados requeridos para dar respuesta a las solicitudes de avalúo en las expropiaciones de los proyectos de concesión, bien podría concertar un convenio con el Consejo de Concesiones, por medio del cual éste le suministre el personal necesario para tal fin. Modalidad bajo la cual, el Consejo se obligaría a contratar los profesionales o técnicos requeridos y a ponerlos a disposición de la dependencia para los efectos de los proyectos de concesión. Un convenio que el Consejo formalizaría con fundamento en el artículo 7 de la Ley de Concesiones.

Correspondería, entonces, al Consejo realizar los trámites necesarios para contar con el recurso profesional que pondría en disposición de la dependencia del MOPT. Ese recurso puede ser obtenido bajo el régimen de empleo público, sea suministrando el propio personal del Consejo, contratando nuevo personal incluso a plazo fijo, o bien acudiendo a la contratación de servicios profesionales en los términos del artículo 67 de la Ley de Contratación Administrativa. Disposición que autoriza la contratación de servicios profesionales con sueldo fijo para determinado tipo de operaciones:

“ARTICULO 67.- Servicios profesionales con sueldo fijo.

Se autoriza a las entidades públicas para que, utilizando su régimen ordinario de nombramiento de funcionarios, contraten, con sueldo fijo, a los profesionales que requieran para formalizar las operaciones, los avalúos, los peritajes, la atención de diligencias judiciales o administrativas o cualquier otro tipo de intervención profesional relacionada con los servicios que brindan.

Para esos efectos, no operará el pago que rija por concepto de honorarios para la prestación de la actividad. La institución no trasladará el costo de la contratación de esos profesionales al usuario de los servicios; pero sí deberá cobrar los demás costos implícitos, cuando deba inscribirse el documento respectivo o se requiera pagar algún tipo de tributo”.

La particularidad de esa contratación radica en que la prestación de los servicios se hace por sueldo fijo y no por honorarios y que a diferencia de la relación de empleo, no es permanente. Al respecto, hemos indicado en el dictamen N.C-223-98 de 29 de octubre de 1998:

“Se afirma como uno de los elementos definidores de los servicios profesionales que nos ocupan, la circunstancia de que no sean permanentes. En relación con lo cual es de advertir que si una determinada relación adquiere carácter permanente se considera que el servicio de que es trate debe ser prestado dentro de una relación de empleo público o laboral (según proceda) y que, por ende, la Administración debe proceder a crear las plazas necesarias y prever en el presupuesto la remuneración salarial correspondiente en la partida de servicios personales, asumiendo todas las cargas que procedan. El principio es, en ese sentido, que la Administración debe contratar por servicios profesionales cuando requiere excepcional u ocasionalmente servicios de los que carece. La contratación es, por regla general, de carácter temporal. Pero esa situación no debe conducir a confundir el contrato de servicios profesionales con un "contrato laboral a plazo fijo".

(…).

Por demás, de presentarse necesidades de carácter permanente, la Administración tendría que concluir en la improcedencia de la contratación administrativa, debiendo recurrir a la contratación bajo relación de subordinación jurídica. Empero, no corresponde a la Procuraduría valorar si esa situación se ha presentado, así como puede pronunciarse en relación con una supuesta modificación del vínculo contractual entre los profesionales de referencia y la Comisión”.

El convenio interinstitucional debe especificar su propio objeto y al hacerlo definir las condiciones bajo las cuales actuarán tanto la dependencia especializada del MOPT como el Consejo. En ese sentido, puede disponer que la colaboración se presta para facilitar los avalúos requeridos por los proyectos de concesión, de manera tal que los recursos no sean utilizados para otros fines; asimismo, puede disponer la prestación de otros recursos en tanto sean necesarios para ese mismo objeto, sea valorar los terrenos requeridos por la concesión de que se trate.

Respecto a la necesidad de que la dependencia del MOPT utilice los recursos que se le suministren en las expropiaciones de los proyectos de concesión, debe tomarse en cuenta que los recursos del Consejo de Concesiones son fondos públicos que deben ser exclusivamente utilizados para los fines establecidos por la Ley. En la medida en que un avalúo esté referido a un proyecto de concesión puede estimarse que efectivamente los recursos se utilizan para satisfacer los fines de esa Ley. Empero, dudosamente esa conformidad podría aducirse en el tanto en que los recursos sean utilizados sin relación alguna con proyectos de concesión. De allí la conveniencia de precisar esos aspectos.

Por demás, resulta claro que los peritos que se contratan pasarán a laborar bajo las órdenes de la oficina especializada en avalúos del MOPT. Es esta oficina la que rendirá el avalúo correspondiente y no el perito, aún en el supuesto en que sea contratado bajo el artículo 67 de mérito. Por consiguiente, el avalúo será el acto administrativo dictado por un órgano administrativo que requiere el artículo 21 de la Ley de Expropiaciones.

CONCLUSION:

Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:

1. El Consejo Nacional de Concesiones es un órgano de desconcentración máxima del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, que cuenta con personalidad jurídica de carácter instrumental.

2. Como órgano desconcentrado, el Consejo Nacional de Concesiones es titular de las competencias que expresamente el legislador desconcentra en su favor.

3. En ese sentido, el Consejo es titular de funciones de decisión y ejecución y fiscalización en materia de concesiones. Además, a través de su Secretaría Técnica corresponde al Consejo realizar los actos preparatorios necesarios para otorgar una concesión, lo que incluye los actos para licitar la concesión.

4. Por el contrario, no le ha sido atribuida una expresa competencia en materia de 5. En materia de expropiaciones, la Ley de Concesión de Obras Públicas con Servicios Públicos, Ley N° 7762 de 14 de abril de 1998, remite a la Ley de Expropiaciones. Remisión que comprende el avalúo administrativo.

6. De lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley de Concesión de Obra Pública con Servicios Públicos y 5 de la Ley de Expropiaciones, 7495 de 3 de mayo de 1995.

7. Se deriva que en las concesiones referidas a las carreteras nacionales, el órgano Obras Públicas y Transportes.

8. De acuerdo con el artículo 21 de la Ley de Expropiaciones, el avalúo debe ser realizado por la dependencia especializada de la Administración expropiante o en caso de no existir, por la Dirección General de Tributación.

9. Lo anterior significa que el avalúo administrativo para las expropiaciones de los terrenos necesarios en la concesión de carreteras debe ser realizado por la oficina especializada en avalúos del MOPT.

10. Para realizarlo, la oficina puede recurrir a su propio personal o a otro personal en tanto sea necesario. Necesidad que puede ser determinada por la cantidad de avalúos que debe realizar en un momento dado en relación con la capacidad normal del órgano. Los principios de eficacia y eficiencia determinan entonces esa necesidad.

11. Mediante un convenio interinstitucional, la oficina de avalúos y el Consejo Nacional de Concesiones pueden convenir el suministro de los recursos humanos y materiales requeridos para los avalúos de las expropiaciones relacionadas con concesiones.

12. Para suministrar el recurso humano, el Consejo puede obligarse a establecer relaciones de empleo público a plazo fijo, o en su defecto, a contratar los servicios bajo lo dispuesto en el artículo 67 de la Ley de Contratación Administrativa.

13. El personal así contratado prestará sus servicios en la oficina especializada, como parte de la misma y para el objeto que se precisa en el convenio interinstitucional.

De Ud. muy atentamente, Dra. Magda Inés Rojas Chaves PROCURADORA ASESORA MIRCH/mvc