Illegality of Privately Financed Coastal Regulatory PlansImprocedencia de planes reguladores costeros financiados por particulares

Legal Opinion: 096 - J of 07/14/2005 OJ-096-2005 San José, July 14, 2005 Mr. Rodrigo Alberto Carazo Deputy Legislative Assembly Dear Deputy:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official letter number 582-RAC-2004 of November 1, 2004, in which you ask about the opinion of the Office of the Attorney General of the Republic regarding the approval by municipalities and the Instituto Costarricense de Turismo of regulatory plans whose preparation has been financed by interested private parties.

Before issuing our opinion, it should be clarified that, in accordance with Law Number 6815, the advisory function of this Office is limited to the public administration. However, attending to your courteous request, and with the desire to collaborate with the deputies in their work, we allow ourselves to issue a non-binding legal opinion regarding the concern raised.

**I. The Inquiry.** You inquire as follows: "What formal opinion does the Office of the Attorney General have regarding the legitimacy and appropriateness of interested groups defraying the preparation of 'Regulatory Plans' specifically in beach segments over which their own economic and commercial interests prevail? Is it possible for Municipalities to accept and approve 'Regulatory Plans' financed with external resources not entered into the budget? And in the case of the Instituto Costarricense de Turismo?" **II. Purpose of the Inquiry.** This inquiry aims to determine whether the municipalities and the Instituto Costarricense de Turismo (ICT) can approve coastal regulatory plans whose preparation has been financed by private legal entities.

**III. Regarding the Inquiry.** a) On land-use planning and territorial planning as a public function.

Territorial planning is an instrument at the service of land-use planning (ordenación territorial), which has as its object the different land uses (usos del suelo) that coexist in a given territory. To plan land use means to assign specific and differentiated uses to the land based on the existing disaggregation of a given territory (provinces, cantons, districts) where the uses are imposed by the different activities carried out by human beings: industrial, agricultural, service-related, etc. This determination of land use necessarily implies the regulation of human activities and of the subjects who carry out those activities.

As a political practice, but above all as an administrative technique, land-use planning is, due to the implications of its object (the determination of land use), a public function attributed to the different administrations (central and decentralized) that implies the exercise of typically administrative powers, although it includes those of a normative nature exercised by the public administration, such as the regulatory power within the framework of the planning power.

The foregoing means that if land-use planning is a public function, territorial planning, besides being one of its main instruments or means to carry it out, or precisely because of that, is, in itself, the exercise of a public power: the power to plan, but in relation to land use.

In addition to the above, it is important to keep in mind that in this relationship between land-use planning and territorial planning there can be two basic meanings regarding territorial planning: one according to which the planning relevant to land-use planning is only physical planning; and another, broader one, according to which all planning (economic, for example) with territorial incidence is of interest (see, in this regard, PUJADAS, Romá and FONT, Jaume, Ordenación y planificación territorial, 1998, p.21).

In any case, whatever the meaning assumed by a given positive law, these generally relate territorial planning to planning in other areas, mainly the economic one. This is usually the case because land-use planning as a political practice (or public policy) has as its objective or purpose to promote sustainable and balanced regional development.

The Costa Rican legal system does not have a general law on land-use planning. It has sectoral laws that establish provisions on land use or regulate some specific type of territorial planning, as well as some general provisions on land-use planning, but in laws whose purpose is not this.

The latter is the case of the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente, LOA) Number 7554 of October 4, 1995, which dedicates its Chapter VI to the topic of land-use planning with norms of a general nature. It is worth noting that this law establishes in its Article 28 that land-use planning is a public function. This provision states:

"ARTICLE 28.- Land-use planning policies.

It is the function of the State, the municipalities, and the other public entities, to define and execute national land-use planning policies, aimed at regulating and promoting human settlements and the economic and social activities of the population, as well as physical-spatial development, in order to achieve harmony between the greater well-being of the population, the use of natural resources, and the conservation of the environment." Furthermore, the LOA establishes the goals pursued with land-use planning (Article 29) and the criteria that guide it (Article 30).

The Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana, LPU) Number 4240 of November 15, 1968, and its amendments, regulates a specific type of territorial planning: urban planning.

An example of a sectoral law that regulates matters related to land use and which, to that extent, is a law on land-use planning in the specific field of rural spaces, is the Law on the Use, Management, and Conservation of Soils Number 7779 of April 30, 1998. This law, moreover, establishes a specific type of territorial planning: soil management, conservation, and recovery plans.

Finally, another example, of obvious importance for this inquiry, is the Law on the Maritime-Terrestrial Zone (Ley sobre la Zona Marítimo-Terrestre, LZMT) Number 6043 of March 2, 1977, which by its purpose can be regarded as a land-use planning law referring to a specific geographic space: the coastal shoreline and adjacent areas. The instrument here would be the so-called coastal regulatory plan.

• b)The preparation of coastal regulatory plans as a public power.

Although the LZMT does not regulate them as a specific type of territorial plan distinguishable, for example, from an urban plan, coastal regulatory plans may well be taken as a modality of a local-level land-use planning plan.

Provision 26 of the LZMT establishes the power to plan the territory in the maritime-terrestrial zone as an administrative function. This article states that, as part of the national tourism development plan, the ICT and the planning office, today the Ministry of National Planning and Economic Policy (MIDEPLAN), must prepare a general land use plan for the maritime-terrestrial zone. However, the law does not explicitly establish in favor of a public body or entity the power to partially plan the territory of the maritime-terrestrial zone. That is, the power to prepare local-level coastal regulatory plans.

Despite the foregoing, the law assumes the existence of such power. This is why Article 38 of the LZMT makes the granting of concessions conditional upon the preparation and approval of the respective development plan (regulatory plan) on those coasts where the maritime-terrestrial zone has been declared of tourist interest, in accordance with the provisions of provision 27 ibidem. The latter must be understood thus even though cited Article 38 does not refer to plans (planes) but to plats (planos), which may be due to a conceptual error by the legislator. We must assume that the legislator was referring to development plans and not to plats (as it is drafted), which are those referred to in Articles 31 and 33 ibidem in relation to the construction of housing or tourism projects, and which must be prepared by the interested parties for the administration to approve them.

The regulation to the LZMT, Executive Decree Number 7841-P, does make express reference to coastal regulatory plans as instruments of local-level territorial planning. Article 17 indicates that regulatory plans encompassing the maritime-terrestrial zone must conform to the guidelines and recommendations contemplated in the general land use plan, referred to in that same provision and in the already cited Article 26 of the LZMT.

By reason of what has been stated so far, it is clear that territorial planning at the local level in the maritime-terrestrial zone is a public power established by law, independently of the entity or body to which the law attributes the competence to prepare and approve the respective regulatory plans.

• c)Competence for the preparation and approval of coastal regulatory plans.

In principle, it must be said that the power to locally plan the territory in the maritime-terrestrial zone derives from the power to administer it as a public domain asset. That is, the administration of said zone as a public domain asset (bien demanial) entails the power to determine land use through land-use planning plans. Likewise, that the competence to prepare coastal regulatory plans in the maritime-terrestrial zone is a manifestation or concretion of the power to plan the territory, referring to a specific geographic space at the local level.

Although provisions 3 and 35 of the LZMT attribute the administration of the maritime-terrestrial zone to the municipalities, Article 26 grants the ICT the power to plan the territory in that zone and indicates that it is competent to prepare and approve general land use plans; and provision 29 ibidem establishes that ICT may dictate "…the necessary provisions for the better use of the zones declared of tourist interest…," by which said institute may, among other things, give guidelines for the preparation of coastal regulatory plans, such as, for example, those contained in a manual. But, the ICT is not competent to adopt coastal regulatory plans, as this corresponds to the municipalities, as will be seen below.

As previously stated, Articles 3 and 35 attribute the administration of the maritime-terrestrial zone to the municipalities, which is important in view of the provisions of Article 15 of the LPU, since this provision establishes in favor of the municipalities the power to prepare local-level land-use planning plans in urban spaces, but also in those that are not, as occurs with the maritime-terrestrial zone which, being a public domain asset under their charge, requires a control regime (régimen contralor). Article 15 of the LPU establishes:

"Article 15.- In accordance with the precept of Article 169 of the Political Constitution, the competence and authority of municipal governments to plan and control urban development, within the limits of their jurisdictional territory, is recognized. Consequently, each one of them shall provide what is appropriate to implement a regulatory plan, and the related urban development regulations, in the areas where it must apply, without prejudice to extending all or some of its effects to other sectors, where qualified reasons prevail to establish a specific control regime." As an administrative power, territorial planning in the maritime-terrestrial zone forms part of the municipalities' territorial planning power, as regulated in the LPU. Hence, the municipality is the competent entity to approve coastal regulatory plans following the procedure established in Article 17 of the LPU.

Now then, this is a competence that it exercises in coordination with other administrative entities and bodies that may provide technical support to the municipality in the plan preparation phase, but which also control and supervise the exercise of said competence. In particular, it must do so in coordination with the ICT in relation to zones declared of tourist interest, as established by Article 36 of the LZMT.

In principle, the municipalities are competent to prepare the regulatory plans and approve them, understanding such approval as their adoption as a norm with legal effects. In these cases, approval by the ICT and the INVU is equivalent to an endorsement (visto bueno) in the plan preparation process through which these institutes control and supervise that the plan conforms to the more general planning carried out by those entities.

But, in addition to the above, the municipalities can request the ICT or the INVU for their preparation as a form of institutional support. This is what Article 38, second paragraph, of the LZMT establishes, as well as provision 17 of its regulation. This preparation of the plan by the ICT, at the request of a municipality, in zones declared of tourist interest, while solving a deficiency of the municipalities, allows the ICT to exercise control and supervision of the maritime-terrestrial zone to achieve the necessary coordination so that local planning responds to the guidelines of territorial planning, whether regional or national. This is added to what the already cited Article 38 of the LZMT and 17 of its regulation establish, in the sense that urban or tourism development plans (coastal regulatory plans) must have the approval of the ICT and the INVU.

In the preparation of regulatory plans, there is a technical level and a political level, or level of defining land-use planning policies in attention to the satisfaction of the public purposes and interests to which the administration is obligated, whether in the purely local sphere or at the national level. The political level is the essential one regarding the exercise of the power to plan the territory as a public function. The public administration with the power to do so must exercise said function by defining the land-use planning policies that a specific plan must contain within the territorial sphere in which it exercises its competences. But, such a thing is not an obstacle for a specific public administration to be able to request the institutional support of another administrative entity or body for the preparation of a land-use planning plan, such as a coastal regulatory plan, in its technical aspects, regardless of whether, at the same time, the entity that prepares it exercises control and supervision functions. It is not an obstacle because it is not ceasing to exercise its powers regarding land-use planning. Hence, the applicable regulations establish such a possibility, as has been indicated.

But, in attention to the inquiry, it must be pointed out that the preparation of a coastal plan paid for and contracted to professionals by private legal entities, so that it is later approved by the competent public administration, poses a different scenario. In such a case, the administration would be renouncing the exercise of the power that the legal system attributes to it as a means for the satisfaction of public purposes and interests, that is, the power to plan the territory in the maritime-terrestrial zone, whether at the local, regional, or national level.

Planning as such, that is, the concretion in a specific territorial plan of the land-use planning policies that the administration is called upon to make, would be the result of a private act, carried out in attention to private interests and purposes, surely by those who have expectations of obtaining a concession and who in some way already occupy the maritime-terrestrial zone in question, and not the exercise of a public power as part of a function that is also public. For these purposes, it would not be sufficient that the coastal plan whose preparation was contracted by private legal entities was later subject to the control and supervision of the public administration at the time of its final approval. The fact is that the very act of preparing the plan, not in its purely technical aspects, but insofar as it contains, concretizes, and defines land-use planning policies for a specific local sphere, entails the exercise of a public power, that of planning the territory, and of a public function, that of planning land use at whose service planning stands, which cannot be assumed by private legal entities.

**IV. Conclusion.** Consequently, and based on what has been stated, it is the opinion of this Office of the Attorney General that neither the ICT nor the INVU nor the municipalities should approve or adopt, as the case may be, coastal regulatory plans whose preparation has been managed, contracted, and financed by private legal entities. Likewise, that the municipalities must prepare the coastal regulatory plans, for which they may request the collaboration and technical support of the ICT and/or the INVU.

Respectfully yours, Julio Jurado Fernández ATTORNEY Cc. Municipalities Instituto Costarricense de Turismo Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo

Opinión Jurídica : 096 - J del 14/07/2005 OJ-096-2005 San José, 14 de julio de 2005 Señor Rodrigo Alberto Carazo Diputado Asamblea Legislativa Estimado señor diputado:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio número 582-RAC-2004 de 1 de noviembre de 2004, en el cual pregunta usted acerca del criterio de la Procuraduría General de la República sobre la aprobación por parte de las municipalidades y el Instituto Costarricense de Turismo, de planes reguladores cuya elaboración ha sido financiada por los particulares interesados.

Previo a emitir nuestro criterio, conviene aclarar que, de conformidad con la ley número 6815, la labor consultiva de la Procuraduría se circunscribe a la administración pública. No obstante, atendiendo a su atenta solicitud, y con el afán de colaborar con los señores diputados en su labor, nos permitimos emitir una opinión jurídica no vinculante en relación con la inquietud planteada.

I. Lo consultado

Consulta usted lo siguiente: “¿Qué criterio formal tiene la Procuraduría General en cuanto a la legitimidad y pertinencia para que grupos interesados sufraguen la elaboración de “Planes Reguladores” específicamente en segmentos de playas sobre las cuales privan sus propios intereses económicos y comerciales? ¿Es posible que las Municipalidades acojan y aprueben “Planes Reguladores” financiados con recursos externos no ingresados presupuestariamente? ¿Y en el caso del Instituto Costarricense de Turismo?”

II. Objeto de la consulta

Esta consulta tiene por objeto determinar si las municipalidades y el Instituto Costarricense de Turismo (ICT), pueden aprobar planes reguladores costeros cuya elaboración ha sido financiada por sujetos de derecho privado.

III. Acerca de lo consultado

• a)Sobre la ordenación y planificación del territorio como función pública.

La planificación del territorio es un instrumento al servicio de la ordenación territorial la que tiene como objeto los distintos usos del suelo que coexisten en un determinado territorio. Ordenar el territorio significa asignar usos específicos y diferenciados al suelo a partir de la desagregación existente de un determinado territorio (provincias, cantones, distritos) en donde los usos los imponen las distintas actividades llevadas a cabo por el ser humano: industriales, agrarias, de servicios, etc. Esta determinación del uso del suelo necesariamente implica la regulación de las actividades humanas y la de los sujetos que realizan dichas actividades.

Como práctica política, pero sobre todo como técnica administrativa, la ordenación del territorio es, por las implicaciones de su objeto (la determinación del uso del suelo) una función pública atribuida a las distintas administraciones (central y descentralizada) que implica el ejercicio de potestades típicamente administrativas, aunque incluye aquellas de naturaleza normativa ejercidas por la administración pública, como es la potestad reglamentaria en el marco de la potestad de planificación.

Lo anterior significa que si la ordenación del territorio es un función pública, la planificación territorial, además de ser uno de sus principales instrumentos o medios para llevarla acabo, o precisamente por ello es, en sí misma, el ejercicio de una potestad pública: la de planificar, pero en relación con el uso del suelo.

Además de lo dicho, es importante tener presente que en esta relación entre ordenación del territorio y planificación territorial pueden haber dos acepciones básicas acerca de la planificación territorial: una según la cual la planificación relevante para el ordenamiento territorial es únicamente la planificación física; y otra, más amplia, de conformidad con la cual interesa toda planificación (la económica, por ejemplo) con incidencia territorial (ver, en tal sentido, PUJADAS, Romá y FONT, Jaume, Ordenación y planificación territorial, 1998, p.21).

En todo caso, cualquiera que sea la acepción asumida por un determinado derecho positivo, estos, por lo general, relacionan la planificación territorial con la planificación en otros ámbitos, principalmente el económico. Esto suele ser así porque la ordenación territorial como práctica política (o política pública) tiene como objetivo o fin propiciar el desarrollo regional sostenible y equilibrado.

El ordenamiento jurídico costarricense no tiene una ley general sobre ordenamiento territorial. Tiene leyes sectoriales en las que se establecen disposiciones sobre uso del suelo o se regula algún tipo específico de planificación territorial, así como algunas disposiciones generales sobre ordenamiento territorial, pero en leyes cuyo objeto no es este.

Este último es el caso de la ley orgánica del ambiente (LOA) número 7554 de 4 de octubre de 1995, la cual dedica su capítulo VI a tema del ordenamiento territorial con normas de carácter general. Merece la pena señalar que esta ley establece en su artículo 28 que el ordenamiento territorial es una función pública. Dispone este numeral:

"ARTICULO 28.- Políticas del ordenamiento territorial.

Es función del Estado, las municipalidades y los demás entes públicos, definir y ejecutar políticas nacionales de ordenamiento territorial, tendientes a regular y promover los asentamientos humanos y las actividades económicas y sociales de la población, así como el desarrollo físico-espacial, con el fin de lograr la armonía entre el mayor bienestar de la población, el aprovechamiento de los recursos naturales y la conservación del ambiente." Además, la LOA establece cuales son los fines que se persiguen con el ordenamiento territorial (artículo 29) y los criterios que lo guían (artículo 30).

La ley de planificación urbana (LPU) número 4240 de 15 de noviembre de 1968, y sus reformas, regula un tipo específico de planificación territorial: la planificación urbana.

Un ejemplo de una ley sectorial que regula lo relacionado con el uso del suelo y que, en ese tanto, es una ley sobre ordenamiento territorial en el ámbito específico de los espacios rurales, lo constituye la ley de uso, manejo y conservación de suelos número 7779 de 30 de abril de 1998. Esta ley, además, establece un tipo específico de planificación territorial: los planes de manejo, conservación y recuperación de suelos.

Finalmente, otro ejemplo, de obvia importancia para esta consulta, es la ley sobre la zona marítimo-terrestre (LZMT) número 6043 de 2 de marzo de 1977, que por su objeto puede tenerse como una ley de ordenamiento territorial referida a un espacio geográfico específico: el litoral costero y áreas adyacentes. El instrumento aquí sería el llamado plan regulador costero.

• b)La elaboración de planes reguladores costeros como potestad pública.

Aunque la LZMT no los regula como un tipo específico de plan territorial distinguible, por ejemplo, de un plan urbano, bien puede tomarse a los planes reguladores costeros como una modalidad de plan de ordenamiento territorial de ámbito local.

El numeral 26 de la LZMT establece la potestad para planificar el territorio en la zona marítimo- terrestre como función administrativa. Este artículo señala que, como parte del plan nacional de desarrollo turístico, el ICT y la oficina de planificación, hoy ministerio de planificación y política económica (MIDEPLAN), deben elaborar un plan general de uso de la tierra en la zona marítimo-terrestre. Sin embargo, la ley no establece explícitamente a favor de un órgano o ente público, la potestad para planificar el territorio de la zona marítimo-terrestre en forma parcial. Esto es, la potestad para elaborar planes reguladores costeros de ámbito local.

A pesar de lo anterior, la ley supone la existencia de dicha potestad. Por ello es que el artículo 38 de la LZMT supedita el otorgamiento de concesiones a la elaboración y aprobación del respectivo plan de desarrollo (plan regulador) en aquellas costas donde la zona marítimo-terrestre ha sido declarada de interés turístico, de conformidad con lo que establece el numeral 27 ibídem. Esto último deber ser entendido así aunque el artículo 38 citado no haga referencia a planes sino a planos, lo cual puede deberse a un error conceptual del legislador. Debemos suponer que el legislador se refería a los planes de desarrollo y no a los planos (como está redactado), que son a los que se refieren los artículos 31 y 33 ibídem en relación con la construcción de proyectos habitacionales o turísticos, y que corresponde elaborarlos a los interesadas para que la administración los apruebe.

El reglamento a la LZMT, decreto ejecutivo número 7841-P, si hace referencia expresa a los planes reguladores costeros como instrumentos de planificación territorial de ámbito local. El artículo 17 señala que los planes reguladores que comprendan la zona marítimo-terrestre deben ajustarse a los lineamientos y recomendaciones contempladas en el plan general de uso de la tierra, a que se refiere ese mismo numeral y el ya citado artículo 26 de la LZMT.

En razón de lo dicho hasta el momento, es claro que la planificación del territorio a nivel local en la zona marítimo-terrestre es una potestad pública establecida por ley, independientemente del ente u órgano al que la ley atribuya la competencia para elaborar y aprobar los respectivos planes reguladores.

• c)Competencia para la elaboración y aprobación de los planes reguladores costeros.

En principio, habría que decir que la potestad para planificar localmente el territorio en la zona marítimo-terrestre se deriva de la potestad para administrarla en tanto bien de dominio público. Es decir, la administración de dicha zona como bien demanial supone la potestad para determinar el uso del suelo por medio de planes de ordenamiento territorial. Así mismo, que la competencia para elaborar planes reguladores costeros en la zona marítimo-terrestre es una manifestación o concreción de la potestad para ordenar el territorio, referida a un espacio geográfico determinado a nivel local.

Aunque los numerales 3 y 35 de la LZMT atribuyen la administración de la zona marítimo-terrestre a las municipalidades, el artículo 26 le otorga al ICT la potestad para ordenar el territorio en esa zona y señala que aquel es competente para elaborar y aprobar planes generales de uso de la tierra; y el 29 ibídem establece que ICT puede dictar “….las disposiciones necesarias para el mejor aprovechamiento de las zonas declaradas de interés turístico….”, con lo cual dicho instituto puede, entre otras cosas, dar lineamientos para la elaboración de los planes reguladores costeros como, por ejemplo, los contenidos en un manual. Pero, el ICT no es competente para adoptar planes reguladores costeros, pues ello corresponde a las municipalidades, como se verá de seguido.

Como se dijo anteriormente, los artículos 3 y 35 atribuyen la administración de la zona marítimo- terrestre a las municipalidades, lo cual es importante de cara a lo consignado en el artículo 15 de la LPU, pues este numeral establece a favor de las municipalidades la potestad para elaborar planes de ordenamiento territorial de ámbito local en espacios urbanos, pero también en los que no los son, como ocurre con la zona marítimo-terrestre que, por ser un bien demanial a su cargo, requiere de un régimen contralor. Establece el artículo 15 de la LPU:

"Artículo 15.- Conforme al precepto del artículo 169 de la Constitución Política, reconócese la competencia y autoridad de los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio jurisdiccional. Consecuentemente, cada uno de ellos dispondrá lo que proceda para implantar un plan regulador, y los reglamentos de desarrollo urbano conexos, en las áreas donde deba regir, sin perjuicio de extender todos o algunos de sus efectos a otros sectores, en que priven razones calificadas para establecer un determinado régimen contralor." Como potestad administrativa, la planificación del territorio en la zona marítimo-terrestre forma parte de la potestad de planificación territorial de las municipalidades, tal y como está regulada en la LPU. De allí que la municipalidad sea la competente para aprobar planes reguladores costeros siguiendo el procedimiento establecido en el artículo 17 de la LPU.

Ahora bien, se trata de una competencia que esta ejerce en coordinación con otros entes y órganos administrativos que pueden dar apoyo técnico a la municipalidad en la fase de elaboración del plan, pero que, además, controlan y fiscalizan el ejercicio de dicha competencia. En particular, lo debe hacer en coordinación con el ICT en relación con las zonas declaradas de interés turístico, según lo establece el artículo 36 de la LZMT.

En principio, las municipalidades son competentes para elaborar los planes reguladores y aprobarlos entendiendo por tal aprobación su adopción como norma con efectos jurídicos. En estos casos, la aprobación por parte del ICT y el INVU equivale a un visto bueno en el proceso de elaboración del plan mediante el cual estos institutos controlan y fiscalizan que el plan sea conforme con la planificación más general que llevan a cabo aquellos.

Pero, además de lo anterior, las municipalidades pueden solicitar al ICT o al INVU su elaboración como una forma de apoyo institucional. Es lo que establece el artículo 38, párrafo segundo, de la LZMT, así como el numeral 17 de su reglamento. Esta elaboración del plan por el ICT, a instancias de una municipalidad, en las zonas declaradas de interés turístico, a la vez que solventa una carencia de las municipalidades, permite al ICT ejercer el control y la fiscalización de la zona marítimo- terrestre para lograr la coordinación necesaria a fin de que la planificación local responda a los lineamientos de la planificación territorial, sea regional o nacional. Lo cual se agrega a lo que establecen los ya citados artículos 38 de la LZMT y 17 de su reglamento, en el sentido de que los planes de desarrollo urbano o turístico (planes reguladores costeros), deben contar con la aprobación del ICT y del INVU.

En la elaboración de los planes reguladores hay un nivel técnico y un nivel político o de definición de las políticas de ordenamiento territorial en atención a la satisfacción de los fines e intereses públicos a que está obligada la administración, ya sea en el ámbito puramente local o a nivel nacional. El nivel político es el esencial en cuanto al ejercicio de la potestad para ordenar el territorio como función pública. La administración pública con potestad para ello debe ejercer dicha función definiendo las políticas de ordenamiento territorial que ha de contener un determinado plan en el ámbito territorial en que ejerce sus competencias. Pero, tal cosa no es óbice para que una determinada administración pública pueda requerir el apoyo institucional de otro ente u órgano administrativo para la elaboración de un plan de ordenamiento territorial, como lo es un plan regulador costero, en sus aspectos técnicos, al margen de si, a la vez, con ello el ente que lo elabora ejerce funciones de control y supervisión. No lo es porque no esta dejando de ejercer sus potestades en cuanto al ordenamiento del territorio. De allí que la normativa aplicable establezca tal posibilidad, tal y como ha sido señalado.

Pero, en atención a lo consultado, hay que señalar que la elaboración de un plan costero pagado y contratado a profesionales por parte de sujetos de derecho privado, para que luego sea aprobado por la administración pública competente, plantea una hipótesis distinta. En tal caso, la administración estaría renunciando al ejercicio de la potestad que el ordenamiento jurídico le atribuye como medio para la satisfacción de fines e intereses públicos, esto es, la potestad de ordenar el territorio en la zona marítimo-terrestre, ya sea a nivel local, regional o nacional.

La planificación en cuanto tal, es decir, la concreción en un plan territorial específico de las políticas sobre ordenamiento territorial que la administración está llamada a hacer, sería resultado de un acto privado, realizado en atención a intereses y fines privados, con seguridad de quienes tienen expectativas de lograr una concesión y que de alguna forma ya ocupan la zona marítimo- terrestre de que se trate, y no del ejercicio de una potestad pública como parte de una función también pública. Para estos efectos, no sería suficiente que el plan costero cuya elaboración fuese contratada por sujetos de derecho privado estuviera luego sometido al control y fiscalización de la administración pública al momento de su aprobación final. El hecho es que el acto mismo de elaborar el plan, no en sus aspectos puramente técnicos, sino en tanto este contiene, concreta y define para un ámbito local específico políticas de ordenamiento territorial, supone el ejercicio de una potestad pública, la de planificar el territorio, y la de una función pública, la de ordenar el territorio a cuyo servicio esta la planificación, que no puede ser asumida por sujetos de derecho privado.

IV. Conclusión

En consecuencia, y con base en lo dicho, es opinión de esta Procuraduría que tanto el ICT como el INVU y las municipalidades no deben aprobar o adoptar, según el caso, planes reguladores costeros cuya elaboración ha sido gestionada, contratada y financiada por sujetos de derecho privado. Asimismo, que las municipalidades deben elaborar los planes reguladores costeros para lo cual pueden solicitar la colaboración y apoyo técnico del ICT y/o el INVU.

De Usted, con toda consideración, Julio Jurado Fernández Cc. Municipalidades Instituto Costarricense de Turismo Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo