Extension of the Tourist Marina Law to coastal cities and use of former railway in GolfitoAmpliación de la Ley de Marinas Turísticas a ciudades costeras y uso de exvía férrea en Golfito

Legal Opinion: 070 - J of 06/03/2005 OJ-070-2005 June 3, 2005 Licenciada Rocío Barrientos Solano Area Chief Permanent Commission on Government and Administration Legislative Assembly Dear Madam:

With the approval of the Attorney General of the Republic, we refer to your official communication of May 17 of the current year, received on the 23rd of the same month, by which you consult the text of the bill called "Law to Promote Economic, Social and Tourism Development in the Canton of Golfito, File No. 15.868, published in La Gaceta No. 90 of May 11 of the current year.

I.- SCOPE OF THE PRONOUNCEMENT As we have noted in previous opportunities, our opinion is issued to collaborate with the Legislative Commissions in the exercise of their duties. However, since the consultant is not part of the active Administration and because it involves another Branch of the Republic, whose legislative function cannot be substituted by a different State body, via legal opinion, the pronouncement lacks the binding effect provided for in articles 2, 3 subsection b) and 4 of our Organic Law. Moreover, the legal opinion does not address arguments of convenience and opportunity that motivate the adoption of the bill, as these are the purview of the Legislative Plenary.

II.- PROPOSED AMENDMENT According to the statement of motives, the reform aims to extend the coverage of the Law on Concession and Operation of Tourist Marinas to coastal cities, as well as to modify for the same purposes the use of the railway segment that existed in the city of Golfito, and of the properties registered in the name of the State in the Canton of Puntarenas, registration numbers 137,111-000 (map P-707,247-1987), 137,112-000 (map P-729,409-1988), and 137,113-000 (map 729,410-1988), which constituted the railway yards in that city.

III.- ANALYSIS OF THE ARTICLES There is no objection to the scope of Articles 1 and 2 of the bill, although the latter contains a material error as it refers to Article 10, when the correct reference is to Article 1, since the bill contains only four articles.

Moreover, it is feasible by law to change the purpose of public assets that previously provided railway service:

"On the other hand, it is worth clarifying that it is the responsibility of the Legislature to define, subject to constitutional review, when railway assets are no longer in service. To do so, if it deems necessary, it may request technical information from the entity that administers them; and likewise, use as an interpretative criterion that the temporary suspension of activity under the terms of article 42, subsection c) of the General Railways Law, No. 5066 of August 30, 1972, would not lead to changing the purpose (mutación del destino) of the asset or its removal from public domain (desafectación). These clarifications are made ex officio to legal opinion OJ-108-2004 of September 1 of the current year, and in the same vein, legal opinions C-016-97, C-101-97 and C-207-99 are specified.

Thus, if the railway segment described in Article 1 of the bill is indeed not in service, there is no obstacle for the Legislative Assembly to substitute its purpose for another public use." (Legal Opinion No. OJ-155-2004 of November 18, 2004).

Therefore, it is up to the Legislative Assembly, in the exercise of its competence, to assess whether the railway asset is no longer in service.

It is noteworthy regarding Article 3, which enables extending the coverage of the Law on Concession and Operation of Tourist Marinas to other coastal cities, without justifying it in the statement of motives.

The content of Article 3 also corresponds to a legislative decision, but that, in the case of the city of Puntarenas, the initiative requires specifying the coastal areas susceptible to application, because there is special legislation that, among others, establishes as part of the Natural Heritage of the State the Estuary that borders that city to the north, as well as the open spaces for common use that complement and give meaning to the Paseo de los Turistas and the Paseo León Cortés for the enjoyment of the marine scenery and the scenic beauty associated with such resources, which enjoy recognized constitutional protection (articles 50 and 89).

For this reason, in legal opinion No. OJ-042-2005 of March 31, 2005, we noted:

"On the subject, YEPES PIQUERAS, Víctor, points out:

'The beach constitutes one of the most important environmental assets of coastal resources. It is a scarce, complex, and reproducible economic good, a natural element, a space of ecological and environmental balance, fragile in itself. It usually not only serves as the basis for tourism activity, of special relevance in many countries, but also supports great biological wealth and is an effective instrument for implementing a coastal protection policy…the beach is a space distinguished by a close interrelation with the rest of the coastal assets and adjacent territories, a circumstance that makes the joint management of all these resources necessary…The presence of fine sands bathed by clean waters on sunny coasts constitutes one of the fundamental elements in choosing a vacation destination. This unique space plays a primary role in the socioeconomic development of coastal tourist municipalities…This circumstance is reinforced by the fact that the beach is not only the support of tourism activity, but also has a very high environmental value, being a unique environment for the preservation of biological diversity. Moreover, this space has a first-order value in coastal defense (Lechuga, 1999), since a stable beach is the best guarantee for the territory developed behind it, and therefore an essential element in its planning. But tourism has not always prospered in coastal zones. The causes may be the lack of attractions capable of becoming tourist resources -climate, clean waters, etc.-, the inadequate transformation of such attributes into resources due to poor planning…or even poor territorial and environmental management that has fostered a tourism development that preys on the resources necessary for maintaining tourism activity.' …

• b)The Landscape as a protected legal interest Law No. 1917 of July 30, 1955 (Collection of Laws and Decrees, semester 2, volume 2, p. 98), assigned to the Costa Rican Tourism Institute the function of 'protecting and making known constructions or sites of historical interest, as well as places of natural beauty or scientific importance, keeping them intact and preserving the native flora and fauna in their own environment' (Article 5, subsection e).

The Convention on Nature Protection and Wildlife Preservation in the Western Hemisphere, ratified by Law No. 3763 of October 19, 1966 (Collection of Laws and Decrees, semester 2, volume 2, p. 553) in its Preamble states that the American Governments desirous of protecting and conserving landscapes of incomparable beauty, extraordinary geological formations, regions and natural objects of aesthetic interest or historical or scientific value, and places where primitive conditions exist within the cases to which the Convention refers, have agreed on the following articles:…ARTICLE 5, subsection 2):

'The Contracting Governments agree to adopt, or to recommend to their respective legislative bodies the adoption of, laws that ensure the protection and conservation of landscapes, extraordinary geological formations, and regions and natural objects of aesthetic interest or historical or scientific value.' The Urban Planning Law, No. 4240 of November 15, 1968, (Collection of Laws and Decrees, semester 2, volume 2, p. 740), establishes that the National Urban Development Plan shall include as a necessary element physical and cultural recreation, providing for the conservation and rational enjoyment of natural resources, forest reserves, wildlife, and scenic places and sites or buildings of historical or archaeological interest (Article 3, subsection g). Furthermore, in its Article 32, subsection c), it prohibits placing or painting signs, advertisements, programs, etc., of any kind and material, on posts, lighting fixtures, kiosks, fountains, trees, sidewalks, curbs, and generally ornamental elements of plazas and promenades, parks, streets; as well as on hills, rocks, trees, where it could affect the panoramic perspective or the harmony of a landscape (Article 32, subsection h).

For its part, the Recommendation concerning the Conservation of Cultural Property endangered by Public or Private works, adopted by Law No. 4711 of January 6, 1971 (Collection of Laws and Decrees, semester 1, volume 1, p. 13), defines cultural property as: 'Immovable property, such as archaeological, historical or scientific sites, buildings or other constructions of historical, scientific, artistic or architectural value, whether religious or secular, including groups of traditional buildings, the historic quarters of urban and rural built-up areas and the vestiges of past cultures having ethnological value. It applies to immovable property of the same character constituting ruins above ground as well as to archaeological or historical vestiges found beneath the surface of the earth. The term "cultural property" also includes the setting of such property.' (Article 1, subsection 1, point a). (The highlight is ours).

The Convention concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage, approved by Law No. 5980 of November 16, 1976 (Collection of Laws and Decrees, semester 2, volume 4, p. 1284), considers as Cultural Heritage the groups defined as: 'groups of separate or connected buildings which, because of their architecture, their homogeneity or their place in the landscape, are of outstanding universal value from the point of view of history, art or science.' (Article 1)…

The Regulation for the National Control of Subdivisions (Fraccionamientos) and Urbanizations, No. 3391 of December 13, 1982, (Chapter I, I.3) indicates that the development of land through subdivision (fraccionamiento) or urbanization is permitted if the geometric design of the development is as harmonious as possible with the natural conditions of the area (including vegetation and the landscape), taking into account not only those of the land to be developed, but also those of its surroundings. (Inclusion 18 to La Gaceta No. 57 of March 23, 1983, Collection of Laws and Decrees, semester 1, volume 2, p. 201).

The Historical Architectural Heritage Law of Costa Rica, No. 7555 of October 4, 1995 (La Gaceta No. 199 of October 20, 1995), reproduces the concept of the Convention concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage, when it defines immovable assets that form the historical-architectural heritage as those declared by the Ministry of Culture as a building, monument, center, group or site, as the case may be, understanding 'group' as: 'Group of separate or connected buildings which, because of their architecture, their homogeneity, or their place in the landscape, are of outstanding value from the point of view of history, art or science.' (Article 6).

The same does the Organic Environmental Law, No. 7554 of October 4, 1995 (La Gaceta No. 215 of November 13, 1995):

'Article 71.- Visual Pollution.- Visual pollution shall be considered to be those actions, works or installations that exceed, to the temporary or permanent detriment of the landscape, the maximum admissible limits established by technical standards or those issued in the future.

The Executive Branch shall dictate the appropriate measures and promote their execution through the organisms, public entities and municipalities, to prevent this type of pollution.' Furthermore, the General Regulation on Environmental Impact Assessment (Evaluación de Impacto Ambiental, EIA) Procedures, Executive Decree (Decreto Ejecutivo) No. 31849 of May 24, 2004 (La Gaceta No. 125 of June 28, 2004), contains the landscape as an integral element of the environment (Art. 3, subsection 5). In the list of activities, works or projects subject to the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) process and for which there are no specific laws requiring it (Annex (Anexo) No. 2), it defines the environmental aspects to take into account with the possible effects on socio-cultural resources and the landscape (area of social influence, potential impact on cultural resources, possible effects on natural scenarios (point 4, step 2).

Likewise, our Constitutional Court has been issuing guiding criteria to delimit the field of protection of the landscape as an integral resource of the environment, let us see some examples:

Its resolution No. 3705-93 of 15:00 hrs. on July 30, 1993, holds:

'Likewise, from the psychic and intellectual point of view, the state of mind also depends on nature, so that as the landscape becomes a useful space for rest and leisure, it is an obligation to preserve and conserve it. This last aspect is protected in Article 89 of the Constitution…Protecting nature from the aesthetic point of view is not to commercialize it or transform it into merchandise; it is to educate the citizen so that they learn to appreciate the aesthetic landscape for its intrinsic value.' In Voto (Decision) No. 6240-93 of 14:00 hrs. on November 26, 1993, it adds:

'The Chamber considers that the issue must be analyzed from the constitutional perspective in order to guarantee the protection of the right to a healthy environment, widely recognized and protected by this jurisdiction, and expressly contemplated by Article 89 of the Constitution, which establishes: "Among the cultural purposes of the Republic are: to protect natural beauties, to conserve and develop the historical heritage of the Nation, and to support private initiative for scientific and artistic progress." XIII.- The term "natural beauties" was the one used at the time the Constitution was enacted (November 7, 1949), which today has developed as a specialty of law; environmental law, which recognizes the need to preserve the environment not only as a cultural purpose, but as a vital necessity of every human being.' Judgment No. 2001-03967 of 16:29 hrs. on May 15, 2001, with a more advanced position, resolves:

'II.- The issue of changing the purpose of Parque La Sabana has been addressed by the Chamber on previous occasions, and its opinion may be summed up as effectively holding that Parque Metropolitano La Sabana is a public domain asset (bien demanial) that is —by law— at the service of very specific objectives such as recreation, the enjoyment of scenic landscapes, and the conservation of the environment for the benefit of all…the Chamber considers that the authorization for the operation of the circus in question has effectively injured the fundamental rights of the complainants, because it involved an activity with a certain permanence —relative permanence—, which implied an alteration —although also temporary— of the natural conditions of the Park for the duration and in the place where the circus was set up, for which it became necessary to close free access to people, who could only use it upon prior payment…. an activity such as the one described, of a private nature, with a profit motive and with a certain permanence, firstly, was not and is not indispensable for the recreation and leisure of people; secondly, not all people have access to it for economic reasons and even location reasons —for example, people coming from distant places—; nor did it necessarily have to take place in Parque Metropolitano La Sabana because there are other privately owned sites that could have been used, as has indeed been the case on previous occasions with other circuses…The Chamber considers that the appealed Directorate and the State in general must respect and ensure compliance with those regulations, since it cannot be ignored that today more than before, accelerated urban development has generated the need to create and protect large green areas that serve not only as 'lungs of the cities' and thereby protect the environment, but also serve for recreation and the practice of sports by children and adults, who usually enjoy them in family gatherings, for which reason they must have particular guardianship from the Costa Rican State.' These decisions of the Constitutional Chamber support the criterion on the need to preserve the landscape that provides recreation and leisure to the inhabitants, as well as that of preventing, by administrative act, the modification of the purpose of a public asset set by law…

The challenge of preserving the beauty of a landscape is greater when we face positions that do not conceive of integral or sustainable development, which, in addition to socioeconomic variables, includes the environmental one…However, it will always be better to anticipate the harmful effects on what the community considers a valuable and attractive landscape, without losing sight of the fact that its deterioration can easily occur with damaging modifications to its components…Even in the scenario, both public and private assets can converge, and when the landscape is altered or disfigured, corrective measures must be adopted to restore it.

Once again, our Constitutional Chamber provides an example of this:

'The appeal is upheld due to visual pollution of the scenic beauty of the Orosi valley. Consequently, it is ordered: a) the Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA), represented by its Secretary General Eduardo Madrigal Castro or whoever holds that position, is ordered to immediately take the necessary and sufficient measures to eliminate the visual pollution produced by the white roofs of the company Pelarica, S.A.; b) the Municipality of Paraíso is ordered to oversee the execution of the previously ordered provision, and to issue a Regulatory Plan that guarantees respect for the scenic beauty of the Orosi valley. The latter must be completed within a period of eighteen months from the notification of this resolution.' Judgment No. 2003-06324 of 8:30 hrs. on July 4, 2003, supplemented by No. 2004-04949 of 15:16 hrs. on May 6, 2004.

Determining when a landscape is beautiful and why and with what criteria it should be respected is a decision that corresponds to the public authorities. To do so, they must rely on a reasonable interpretation of the aesthetic values culturally relevant to the community in question, with its application being subject to review by judges…

Moreover, the landscape should serve as a planning tool. Thus, there are various recreational forms that allow integrating nature into urban life, such as green areas, parks, gardens, palm groves, riverside walks and coastal promenades…

Seaside promenades fall within the proper scope of coastal planning works, as they serve as a transition element between the urban center and the natural zone (the beach). In coastal municipalities, this element becomes a primary axis due to the lack of green areas, making the beach and its promenade the authentic lung of the city, as a pedestrian route or as a showcase of the city for the visitor…

As characteristic features of coastal promenades, we can indicate that they are long and parallel to the beach, have benches and drinking fountains, with aligned tree planting, vegetation with palm trees and plants generally arranged, with accesses to the beach sand from which they may be separated by a balustrade. Their design allows for walking, playing, and resting…

Furthermore, the preservation of the scenic beauty of the coastal strip is a consubstantial and defining element of the seaside promenade, which gives it its reason for being. A seaside promenade that in this case has been complemented by open spaces for common use with specific purposes (play areas, green zones, plazas). Scenic beauty is an element of the natural and cultural environment, and has constitutional protection (articles 50 and 89), protection that cannot be diminished by the Public Administration.

The general or common use of the unbuilt lands between the right bank of avenue 4, running along that public road from west to east, and the beach in the southern sector of the city of Puntarenas, in the zone known as Paseo de los Turistas and Paseo León Cortés, excludes the granting of concessions, which the Municipality of Puntarenas cannot do through an urban plan, because even though it has a normative nature (legal opinions C-184-94 and C-100-95, among others), it is of a lower rank than the legislation based on which the common use of the area of interest was decided, and which gave rise to the seaside promenades and open spaces for common use in that same zone, as well as the international conventions adopted by our country for the protection of the landscape, an element inherent in this case to the existence of those coastal promenades…

Being consistent with the previous reasoning, on the principle of equality, we add that the Municipality of Puntarenas is prohibited from granting private uses on the lands built or developed between the right bank of avenue 4, running along that public road from west to east, and the beach in the southern sector of the city of Puntarenas, in the zone known as Paseo de los Turistas and Paseo León Cortés because those lands are designated for common use, and the provisions that authorized their special exploitation are no longer in force.

In the future, the scope of a legal provision aimed at granting that competence again to the Municipality would not only have to address the criteria of opportunity and convenience, and prove the existence of a prevailing public interest that justifies the measure to the detriment of common use, but also the parameters of reasonableness and proportionality in light of the constitutional postulates of articles 7, 50 and 89, which demand, for the specific case, the special protection of the landscape and natural beauties.

• 2)Regarding Tourist Marinas and Docks As we anticipated in Point II a) (p. 25), Decree No. 29277 of January 11, 2001, declared the Estero de Puntarenas and Associated Mangroves a Wetland. In view of this, the restrictions of Article 18 of the Forestry Law (Ley Forestal) apply, which limits the development of activities within the Natural Heritage of the State, of which wetlands form part under the terms of Article 32, subsection f) of the Organic Environmental Law.

In that regard, it should be kept in mind that the activities of tourist marinas and docks are not included in the concept of ecotourism provided for by Article 18 of the Forestry Law (Ley Forestal). (To this effect, consult legal opinion C-339-2004 of November 17, 2004, and likewise on the scope of that term, see pronouncements OJ-093-2003 of July 19 and C-297-2004 of October 19, 2004).

Furthermore, in areas officially subjected to a management category according to Article 32 of the Organic Environmental Law, such as wetlands, the granting of concessions for their construction and exploitation is not permitted, in accordance with Articles 1 of the Law on Concession and Operation of Tourist Marinas, No. 7744 of November 19, 1977, and Article 3, subsection d) of its Regulation, Executive Decree (Decreto Ejecutivo) No. 27030, of May 20, 1998 (La Gaceta No. 96 of May 20, 1998)…

In parallel, it is worth arguing that the area adjacent to the seaside promenades of the city of Puntarenas limits the application of the Law on Concession and Operation of Marinas and Tourist Docks, insofar as it would affect the landscape and the common use of the beach as elements that give rise to the existence of the seaside promenades. And, in that sense, the same objection applies to the zone of 50 meters wide from the ordinary high-water mark between Chacarita and Barranca, designated for common use initially as a panoramic road by laws numbers 1917 of July 30, 1955 (Article 49, first paragraph) and 4071 of January 22, 1968 (Article 2), and later, as a tree-lined promenade, according to the amendment by Law No. 6043, of March 3, 1977, Article 76, second paragraph, which extended that type of designation (afectación) up to the mouth of the Barranca River." IV.- CONCLUSION There is no objection to the scope of Articles 1 and 2 of the bill.

And, for the case of the city of Puntarenas, the bill requires specifying the coastal areas susceptible to application, because there is special legislation that, among others, establishes as part of the Natural Heritage of the State the Estuary that borders that city to the north, as well as the open spaces for common use that complement and give meaning to the Paseo de los Turistas and Paseo León Cortés for the enjoyment of the marine scenery and the scenic beauty associated with those resources, which enjoy recognized constitutional protection.

Cordially, Lic. Mauricio Castro Lizano Deputy Attorney General

Opinión Jurídica : 070 - J del 03/06/2005 OJ-070-2005 03 de junio del 2005 Licenciada Rocío Barrientos Solano Jefa de Area Comisión Permanente de Gobierno y Administración Asamblea Legislativa Estimada señora:

Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos a su oficio del 17 de mayo del año en curso, recibido el 23 del mismo mes, mediante el cual consulta el texto del proyecto denominado "Ley para fomentar el desarrollo económico, social y turístico en el cantón de Golfito, Expediente Nº 15.868, publicado en La Gaceta Nº 90 del 11 de mayo del presente año.

I.- ALCANCE DEL PRONUNCIAMIENTO Como hemos apuntado en oportunidades anteriores, nuestro criterio se emite para colaborar con las Comisiones Legislativas en el ejercicio de sus tareas. Sin embargo, al no ser el consultante parte de la Administración activa y por tratarse de otro Poder de la República, cuya función legislativa es insustituible por un órgano distinto del Estado, vía dictamen, el pronunciamiento carece del efecto vinculante previsto en los artículos 2, 3 inciso b) y 4 de nuestra Ley Orgánica. Además, la opinión jurídica no aborda razonamientos de conveniencia y oportunidad que motivan la adopción del proyecto, pues competen al Plenario Legislativo.

II.- MODIFICACIÓN PROPUESTA Conforme a la exposición de motivos, la reforma pretende ampliar la cobertura de la Ley de Concesión y Operación de Marinas Turísticas a las ciudades costeras, así como modificar para los mismos fines el uso del tramo ferroviario que existió en la ciudad de Golfito, y de las propiedades inscritas a nombre del Estado en el Partido de Puntarenas, matrículas números 137.111-000 (plano P-707.247-1987),137.112-000 (plano P -729.409-1988), y 137.113-000 (plano 729.410-1988), que constituyeron en esa ciudad los patios del ferrocarril.

III.- ANÁLISIS DEL ARTICULADO No hay reparo de los alcances de los artículos 1º y 2º del proyecto, aunque éste último contiene un error material pues remite al artículo 10º, siendo lo correcto el envío al artículo 1º, pues el proyecto contiene sólo cuatro artículos.

Por demás, es factible por ley modificar el destino de bienes públicos que en el pasado brindaron el servicio ferroviario:

"Por otra parte, cabe aclarar que compete al Legislativo definir, sujeto al control de constitucionalidad, cuando los bienes ferroviarios ya no se encuentran en servicio. Para ello, si lo estimare necesario, puede requerir la información técnica de la entidad que los administra; e igualmente, utilizar como criterio interpretativo, que la suspensión temporal de la actividad en los términos del artículo 42, inciso c) de la Ley General de Ferrocarriles, Nº 5066 del 30 de agosto de 1972, no daría lugar a la mutación del destino del bien o a su desafectación. De oficio se hacen estas aclaraciones a la opinión jurídica OJ-108-2004 del 1º de setiembre de año en curso, y en el mismo sentido, se precisan los dictámenes C-016-97, C-101-97 y C-207-99.

Así las cosas, si efectivamente el tramo ferroviario descrito en el artículo 1º del proyecto no está en servicio, no hay obstáculo para que la Asamblea Legislativa sustituya su destino por otro uso público." (Opinión Jurídica Nº OJ-155-2004 del 18 de noviembre del 2004).

Por lo tanto, le corresponde a la Asamblea Legislativa, en ejercicio de su competencia, la valoración de que el bien ferroviario ya no se encuentra en servicio.

Llama la atención con respecto al numeral tercero, que posibilita ampliar la cobertura de la Ley de Concesión y Operación de Marinas Turísticas a las demás ciudades costeras, sin justificarlo en la El contenido del numeral tercero también corresponde a una decisión legislativa, pero que, en el caso de la ciudad de Puntarenas, la iniciativa requiere precisar las áreas costeras susceptibles de aplicación, pues hay normativa especial que, entre otros, establece como parte del Patrimonio Natural del Estado el Estero que limita por el norte con esa ciudad, así como los espacios abiertos de uso común que complementan y dan sentido en el Paseo de los Turistas y en el Paseo León Cortés para disfrute del paisaje marino y a la belleza escénica asociada a tales recursos, de reconocida protección constitucional (artículos 50 y 89).

Por ello, en la opinión jurídica Nº OJ-042-2005 del 31 de marzo del 2005 apuntamos:

"Sobre la temática, señala YEPES PIQUERAS, Víctor:

"La playa constituye uno de los activos medioambientales más importantes de los recursos costeros. Es un bien económico escaso, complejo e reproducible, un elemento natural, un espacio de equilibro ecológico y ambiental, frágil en sí mismo. No sólo acostumbra a ser la base de la actividad turística, de especial relevancia en muchos países, sino que es soporte de una gran riqueza biológica y es un instrumento eficaz a la hora de llevar a cabo una política de protección de costas…la playa es un espacio que se distingue por una estrecha interrelación con el resto de los bienes costeros y territorios adyacentes, circunstancia que hace necesaria la gestión conjunta de todos estos recursos…La presencia de arenas finas bañadas por aguas limpias en costas soleadas constituye uno de los elementos fundamentales en la elección del lugar para la estancia vacacional. Este espacio singular desempeña un papel primordial en el desarrollo socioeconómico de los municipios turísticos costeros…Esta circunstancia se refuerza por el hecho de que la playa no sólo es soporte de la actividad turística, sino que tiene un altísimo valor ambiental, siendo un medio único para la preservación de la diversidad biológica. Además este espacio tiene un valor de primer orden en la defensa costera (Lechuga, 1999), pues una playa estable es la mejor garantía del territorio que se desarrolla tras ella, y por tanto un elemento esencial en su ordenación. Pero el turismo no siempre ha prosperado en los espacios litorales. Las causas pueden ser la carencia de atractivos susceptibles de convertirse en recursos turísticos -clima, aguas limpias, etc.-, a la inadecuada transformación de dichos atributos en recursos por una deficiente planificación…o incluso a una deficiente gestión territorial y ambiental que ha propiciado un desarrollo turístico depredador de los recursos necesarios para el mantenimiento de la actividad turística." …

• b)El Paisaje como bien jurídico tutelado La Ley Nº 1917 del 30 de julio de 1955 (Colección de Leyes y Decretos, semestre 2, tomo 2, p. 98), asignó al Instituto Costarricense de Turismo como función "proteger y dar a conocer construcciones o sitios de interés histórico, así como lugares de belleza natural o de importancia científica, conservándolos intactos y preservando en su propio ambiente la flora y la fauna autóctonas" (artículo 5º, inciso e).

La Convención para la Protección de la Flora, Fauna y Bellezas Escénicas Naturales de los Países de América, ratificada por Ley Nº 3763 del 19 de octubre de 1966 (Colección de Leyes y Decretos, semestre 2, tomo 2, p. 553) en su Preámbulo dispone que los Gobiernos Americanos deseosos de proteger y conservar los paisajes de incomparable belleza, las formaciones geológicas y extraordinarias, las regiones y los objetos naturales de interés estético o valor histórico o científico, y los lugares donde existen condiciones primitivas dentro de los casos a que la Convención se refiere, han convenido en los siguientes artículos:…ARTICULO 5, inciso 2):

"Los Gobiernos Contratantes convienen en adoptar o en recomendar a sus respectivos cuerpos legislativos la adopción de leyes que aseguren la protección y conservación de los paisajes, las formaciones geológicas extraordinarias, y las regiones y los objetos naturales de interés estético o valor histórico o científico." La Ley de Planificación Urbana, Nº 4240 del 15 de noviembre de 1968, (Colección de Leyes y Decretos, semestre 2, tomo 2, p. 740), establece que el Plan Nacional de Desarrollo Urbano tendrá como elemento necesario la recreación física y cultural, que proporcione la conservación y el disfrute racional de los recursos naturales, de las reservas forestales, de la vida silvestre y de los lugares escénicos y sitios o edificios de interés histórico o arqueológico. (artículo 3, inciso g). Además, en su artículo 32, inciso c), prohíbe fijar o pintar avisos, anuncios, programas, etc., de cualquier clase y material, en postes, candelabros de alumbrado, kioscos, fuentes, árboles, aceras, guarniciones, en general elementos de ornato de plazas y paseos, parques, calles; así como en cerros, rocas, árboles, en que pueda afectar la perspectiva panorámica o la armonía de un paisaje (artículo 32, inciso h).

Por su parte, la Recomendación sobre la Conservación de los Bienes Culturales que la Ejecución de Obras Públicas o Privadas pueda poner en Peligro, adoptada por Ley Nº 4711 de 6 de enero de 1971 (Colección de Leyes y Decretos, semestre 1, tomo 1, p. 13), define como bienes culturales: "Inmuebles, como los sitios arqueológicos, históricos o científicos, los edificios u otras construcciones de valor histórico, científico, artístico o arquitectónico, religiosos o seculares, incluso los conjuntos de edificios tradicionales, los barrios históricos de zonas urbanas y rurales urbanizadas y los vestigios de culturas pretéritas que tengan valor etnológico. Se aplicará tanto a los inmuebles del mismo carácter que constituyan ruinas sobre el nivel del suelo como a los vestigios arqueológicos o históricos que se encuentren bajo la superficie de la tierra. El término "bienes culturales" también incluye el marco circundante de dichos bienes". (artículo1, inciso 1, punto a). (El destacado es nuestro).

La Convención para la Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural, aprobada por Ley Nº 5980 del 16 de noviembre de 1976 (Colección de Leyes y Decretos, semestre 2, tomo 4, p. 1284), considera Patrimonio Cultural los conjuntos que define como: "grupos de construcciones, aisladas o reunidas, cuya arquitectura, unidad o integración en el paisaje les dé un valor universal excepcional desde el punto de vista de la historia, del arte o de la ciencia". (artículo 1º)…

El Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, Nº 3391 del 13 de diciembre de 1982, (Capítulo I, I.3) señala que el desarrollo de terrenos mediante su fraccionamiento o urbanización se permite si el diseño geométrico del desarrollo es lo más acorde posible con las condiciones naturales del área (incluyendo la vegetación y el paisaje), tomando en cuenta no sólo las del terreno por desarrollar, sino también las de sus inmediaciones. (Alcance 18 a La Gaceta Nº 57 del 23 de marzo de 1983, Colección de Leyes y Decretos, semestre 1, tomo 2, p. 201).

La Ley de Patrimonio Histórico Arquitectónico de Costa Rica, Nº 7555 de 4 de octubre de 1995 (La Gaceta Nº 199 de 20 de octubre de 1995), reproduce el concepto de la Convención para la Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural, cuando define como bienes inmuebles que integran el patrimonio histórico-arquitectónico los declarados por el Ministerio de Cultura como edificación, monumento, centro, conjunto o sitio, según el caso, entendiendo como conjunto: "Grupo de edificaciones aisladas o reunidas, cuya arquitectura, unidad e integración en el paisaje sean de valor excepcional desde el punto de vista histórico, artístico o científico". (artículo 6º).

Otro tanto hace la Ley Orgánica del Ambiente, Nº 7554 de 4 de octubre de 1995 (La Gaceta Nº 215 del 13 de noviembre de 1995):

"Artículo 71.- Contaminación visual.- Se considerarán contaminación visual, las acciones, obras o instalaciones que sobrepasen, en perjuicio temporal o permanente del paisaje, los límites máximos admisibles por las normas técnicas establecidas o que se emitan en el futuro.

El Poder Ejecutivo dictará las medidas adecuadas y promoverá su ejecución mediante los organismos, los entes públicos y las municipalidades, para prevenir este tipo de contaminación." Además, el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, Decreto Nº 31849 del 24 mayo del 2004 (La Gaceta Nº 125 del 28 de junio del 2004), contiene como elemento integrante del ambiente al paisaje. (art. 3, inciso 5º). En la lista de actividades, obras o proyectos sujetos al proceso de EIA y para los cuales no existen leyes específicas que así lo soliciten (ANEXO Nº 2), define los aspectos ambientales por tomar en cuenta con los posibles efectos en los recursos socio culturales y el paisaje (área de influencia social, potencialidad de afectación a recursos culturales, posibles efectos en escenarios naturales (punto 4º, paso 2).

Asimismo, nuestro Tribunal Constitucional ha ido emitiendo criterios orientadores que permitan delimitar el campo de protección del paisaje como recurso integrante del ambiente, veamos algunos ejemplos:

Su resolución Nº 3705-93 de 15:00 hrs. del 30 de julio de 1993, sostiene:

"Asimismo, desde el punto de vista psíquico e intelectual, el estado de ánimo depende también de la naturaleza, por lo que también al convertirse el paisaje en un espacio útil de descanso y tiempo libre es obligación su preservación y conservación. Aspecto este último que está protegido en el artículo 89 constitucional…Proteger la naturaleza desde el punto de vista estético no es comercializarla ni transformarla en mercancía, es educar al ciudadano para que aprenda a apreciar el paisaje estético por su valor intrínseco".

En Voto Nº 6240-93 de 14:00 hrs. del 26 de noviembre de 1993, agrega:

"Estima la Sala que el tema debe ser analizado desde la perspectiva constitucional en aras de garantizar la protección del derecho a un ambiente sano ampliamente reconocido y protegido por esta jurisdicción y expresamente contemplado por el artículo 89 de la Constitución que establece: "Entre los fines culturales de la República están: proteger las bellezas naturales, conservar y desarrollar el patrimonio histórico de la Nación, y apoyar la iniciativa privada para el progreso científico y artístico." XIII.- El término "bellezas naturales" era el empleado al momento de promulgarse la Constitución, (7 de noviembre de 1949) que hoy se ha desarrollado como una especialidad del derecho; el derecho ambiental que reconoce la necesidad de preservar el entorno no como un fin cultural únicamente, sino como una necesidad vital de todo ser humano." La sentencia Nº 2001-03967 de 16:29 hrs. del 15 de mayo del 2001, con una posición de mayor avance resuelve:

"II.- El tema sobre el cambio de destino del Parque La Sabana ha sido tratado por la Sala en oportunidades anteriores, resumiéndose su criterio en que efectivamente el Parque Metropolitano La Sabana es un bien demanial que está -por ley- al servicio de objetivos muy específicos como la recreación, el disfrute de los paisajes escénicos y la conservación del ambiente en beneficio de todos… estima la Sala que la autorización para el funcionamiento del circo que nos ocupa efectivamente ha lesionado los derechos fundamentales de los recurrentes, en razón de que se trató de una actividad con cierta permanencia -permanencia relativa-, que implicó una alteración -aunque también temporal- de las condiciones naturales del Parque por el lapso y en el lugar en que se levantó el circo, para la que se hizo necesario cerrar el libre paso de las personas, quienes solo podían hacer uso de él previo pago... una actividad como la descrita, de naturaleza privada, con finalidad lucrativa y con cierta permanencia, primero, no es ni era indispensable para la recreación y esparcimiento de las personas; segundo, no todas las personas tienen acceso a ella por razones de índole económica y hasta de ubicación -ejemplo personas provenientes de lugares lejanos-; tampoco necesariamente debía realizarse en el Parque Metropolitano La Sabana porque existen otros sitios propiedad privada que pudieron utilizarse, como de hecho ha sido en ocasiones anteriores con otros circos…Estima la Sala que la Dirección recurrida y en general el Estado debe respetar y velar por el acatamiento de esa normativa, pues no debe obviarse que hoy más que antes el acelerado desarrollo urbano ha generado la necesidad de que se creen y protejan amplias zonas verdes que sirvan no solo como "pulmones de las ciudades" y con ello se proteja el medio ambiente, sino que además sirvan para el esparcimiento y la práctica de los deportes por parte de niños y adultos, quienes usualmente en unión familiar disfrutan de ellos, motivo por el cual deben tener particular tutela del Estado costarricense." Esas decisiones de la Sala Constitucional respaldan el criterio sobre la necesidad de preservar el paisaje que brinda esparcimiento y recreación a los habitantes, así como el de impedir por acto administrativo modificar el destino de un bien público fijado por ley…

El reto de preservar la belleza de un paisaje es mayor cuando estamos frente a posiciones que no conciben el desarrollo integral o sostenible, el cual, además de las variables socioeconómicas, incluye la ambiental…No obstante, lo mejor será siempre anticipar los efectos dañinos sobre lo que la colectividad estima como un paisaje valioso y atractivo, sin perder de vista que su deterioro puede acontecer fácilmente con modificaciones perjudiciales a sus componentes…Incluso, en el escenario pueden converger tanto bienes públicos como privados, y cuando aquel se altera o desfigura, han de adoptarse las medidas correctoras para restaurarlo.

Una vez más, nuestra Sala Constitucional da ejemplo de ello:

"Se declara con lugar el recurso por contaminación visual de la belleza escénica del valle de Orosi. En consecuencia se dispone: a) se ordena a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental en la persona de su Secretario General Eduardo Madrigal Castro o a quien ocupe ese cargo tomar inmediatamente las medidas necesarias y suficientes para suprimir la contaminación visual producida por los techos blancos de la empresa Pelarica, S.A.; b) se ordena a la Municipalidad de Paraíso fiscalizar la ejecución de la disposición ordenada anteriormente, y dictar un Plan Regulador que garantice el respeto a la belleza escénica del valle de Orosí, esto último deberá ser cumplido en un plazo de dieciocho meses contado a partir de la notificación de esta resolución." Sentencia Nº 2003-06324 de las 8:30 hrs. del 4 de julio del 2003, adicionada por la Nº 2004-04949 de las 15:16 hrs. del 6 de mayo del 2004.

Determinar cuándo un paisaje es hermoso y por qué debe ser respetado y con qué criterios, es una decisión que corresponde a los poderes públicos. Para ello han de apoyarse en una razonable interpretación de los valores estéticos culturalmente relevantes para la comunidad de que se trata, siendo su aplicación susceptible de revisión por los jueces…

Además, el paisaje debe servir como herramienta de planificación. Así hay diversas formas recreativas que permiten integrar la naturaleza en la vida urbana, tales como áreas verdes, parques, jardines, palmerales, alamedas ribereñas y paseos costeros…

Los paseos marítimos recaen dentro de las obras propias del ámbito de la planificación costera, pues sirven como elemento de transición entre el núcleo urbano y la zona natural (la playa). En municipios costeros este elemento se convierte en un eje primordial por la carencia de zonas verdes que convierte a la playa y su paseo en el auténtico pulmón de la ciudad, como vía peatonal o como escaparate de la ciudad ante el visitante…

Como rasgos característicos de los paseos costeros podemos indicar que son largos y paralelos a la playa, poseen bancos y fuentes bebedero, con arboleado de alineación, vegetación con palmeras y plantas generalmente ordenada, con accesos a la arena de la playa de la que pueden estar separados por una balaustrada, su diseño permite el paseo, el juego y el reposo…

Además, es elemento consustancial y definidor del paseo marítimo la preservación de la belleza escénica de la franja litoral, que le da su razón de ser. Paseo marítimo al que en este caso se le han complementado espacios abiertos al uso común con determinadas finalidades (áreas de juegos, zonas verdes, plazas). La belleza escénica es un elemento del ambiente natural y cultural, y cuenta con protección constitucional (artículos 50 y 89), tutela que no se puede desmejorar por la Administración Pública.

El uso general o común de los terrenos no edificados entre la margen derecha de la avenida 4, recorriendo esa vía pública de oeste a este, y la playa en el sector sur de la ciudad de Puntarenas, en la zona conocida como Paseo de los Turistas y Paseo León Cortés, excluye el otorgamiento de concesiones, lo cual no puede hacer la Municipalidad de Puntarenas a través de un plan urbano, porque aun cuando ostenta naturaleza normativa (dictámenes C-184-94 y C-100-95, entre otros, es de rango inferior a la legislación con base en la cual se decidió el uso común del área de interés y que dio origen a los paseos marítimos y espacios abiertos de uso común sobre esa misma zona, así como a los convenios internacionales adoptados por nuestro país para la tutela del paisaje, elemento inherente en este caso para la existencia de esos paseos costeros…

Siendo consecuentes con los razonamientos anteriores, por principio de igualdad, agregamos que la Municipalidad de Puntarenas le está vedado otorgar usos privativos sobre los terrenos construidos o edificados entre la margen derecha de la avenida 4, recorriendo esa vía pública de oeste a este, y la playa en el sector sur de la ciudad de Puntarenas, en la zona conocida como Paseo de los Turistas y Paseo León Cortés por qué esos terrenos están destinados al uso común, y las disposiciones que facultaron su aprovechamiento especial ya no están vigentes.

En el futuro, los alcances de una disposición legal tendiente a otorgar nuevamente esa competencia al Municipio, no sólo tendría que enfrentar los criterios de oportunidad y conveniencia y comprobar la existencia de un interés público prevalente que justifican la medida en detrimento del uso común, sino también los parámetros de razonabilidad y proporcionalidad a la luz de los postulados constitucionales de los numerales 7, 50 y 89, que demandan para el caso concreto la protección especial del paisaje y las bellezas naturales.

• 2)En cuanto a las Marinas y Atracaderos Turísticos Como adelantamos en el Punto II a) (pág. 25), el Decreto Nº 29277 del 11 de enero del 2001 declaró Humedal el Estero de Puntarenas y los Manglares Asociados. Ante ello, rigen las restricciones del artículo 18 de la Ley Forestal que limita el desarrollo de actividades dentro del Patrimonio Natural del Estado del cual forman parte los humedales en los términos del artículo 32, inciso f) de la Ley Orgánica del Ambiente.

En ese sentido, téngase en cuenta que las actividades de marinas y atracaderos turísticos no están contenidas en el concepto de ecoturismo previsto por el artículo 18 de la Ley Forestal. (Al efecto consúltese el dictamen C-339-2004 de 17 de noviembre del 2004, e igualmente sobre los alcances de ese término, véanse los pronunciamientos OJ-093-2003 del 19 de julio y C-297-2004 del 19 de octubre del 2004).

Además, en las zonas oficialmente sometidas a una categoría de manejo según el artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente, como los humedales, no se permite el otorgamiento de concesiones para su edificación y explotación, al tenor de los artículos 1° de la Ley de Concesión y Operación de Marinas Turísticas, Nº 7744 del 19 de noviebre de 1977, y 3°, inciso d) de su Reglamento, Decreto Ejecutivo Nº 27030, del 20 de mayo de 1998. (La Gaceta Nº 96 del 20 de mayo de 1998)…

Paralelamente, cabe sostener que el área adyacente a los paseos marítimos de la ciudad de Puntarenas limita la aplicación de la Ley de Concesión y Operación de Marinas y Atracaderos Turísticos, en tanto afectaría el paisaje y el uso común de la playa como elementos que dan cabida a la existencia de los paseos marítimos. Y, en ese sentido, igual reparo tiene la zona de los 50 metros de ancho a partir de la pleamar ordinaria entre Chacarita y Barranca destinada para uso común en un primer momento a carretera panorámica por leyes números 1917 de 30 de julio de 1955 (artículo 49, párrafo primero) y 4071 de 22 de enero de 1968 (artículo 2), y luego, a alameda, según reforma de la Ley Nº 6043, del 3 de marzo de 1977, artículo 76, párrafo segundo, que amplió ese tipo de afectación hasta la desembocadura del río Barranca." IV.- CONCLUSION No hay objeción a los alcances de los artículos 1º y 2º del proyecto.

Y, para el caso de la ciudad de Puntarenas, el proyecto requiere precisar las áreas costeras susceptibles de aplicación, pues hay normativa especial que, entre otros, establece como parte del Patrimonio Natural del Estado el Estero que limita por el norte con esa ciudad, así como los espacios abiertos de uso común que complementan y dan sentido al Paseo de los Turistas y Paseo León Cortés para disfrute del paisaje marino y a la belleza escénica asociada a esos recursos, de reconocida tutela constitucional.

Cordialmente, Lic. Mauricio Castro Lizano Procurador Adjunto