Absolute nullity of municipal construction value reduction by city councilNulidad absoluta de reducción de valores de construcción por Concejo Municipal

Opinion : 172 of 09/05/2005 C-172-2005 May 9, 2005 Mr. MSc. Percy Rodríguez A. Mayor Municipality of Tibás S. D.

Dear Mr. Mayor:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official letter DA I. 388-2005, dated March 2 of this year.

I. Consultation Statement

Our criterion is requested, in accordance with article 173 of the General Law of Public Administration, to render an opinion on the possible absolute, evident, and manifest nullity of Agreement II of Regular Session # 182 of August 7, 2001, adopted by the Municipal Council of Tibás, and which, in view of the photostatic copy attached to your submission, provided:

"The Special Commission for the Study of Rates and Cadastre and Valuations presents the following motion for the consideration of the council members:

CONSIDERING:

- That this Commission presented, on May 15, 2001, Opinion # 1, in which the modification of the Real Estate Value Table used by this Municipality was recommended.

- That said opinion was returned to the Commission with the criterion of the Head of the Cadastre Department.

- That the Commission analyzed the situation again and issued Opinion # 2, which was approved by the Council in the session of July 17 of this year.

THIS COUNCIL AGREES:

- To accept in all its extremes Opinion # 2 of the Special Commission for the study of Rates and Cadastre and Valuations.

- To send a copy thereof to the Cadastre and Valuations Department and to the Technical Standardization Body of the Ministry of Finance, attaching the text of Opinion # 1.

That it be declared a firm agreement DEFINITIVELY APPROVED AGREEMENT." The questioning of the validity of the cited agreement is based on the fact that the Real Estate Law was violated, since it was agreed to reduce by 50% the value per square meter of concrete and similar housing construction, and to reduce by 75% the value per square meter of wood construction. It is questioned that such a proceeding conflicts with the powers of the Technical Standardization Body of the Ministry of Finance regarding the criteria it sets for the valuation of real estate, besides the fact that there is no publication of the value table, as it was set after the value reduction just indicated. On the other hand, the criteria followed by the Municipal Council to justify the percentage reduction of the criteria for square meter of construction are also considered improper.

Considering that this submission fails to meet minimum admissibility requirements, we take the liberty of basing our rejection of processing on previous criteria that have been issued regarding the opinion mandated by numeral 173 of the General Law of Public Administration to be rendered to the Attorney General's Office.

II. On the procedure for ruling on the absolute, evident, and manifest nullity of an act declaratory of rights

In a recent opinion (C-109-2005 of March 14, 2005), we enumerated the legality aspects that must be addressed in cases where the Administration considers that a defect of absolute, evident, and manifest nullity is configured in an administrative act. It is important to highlight, for our purposes, the need to have an administrative procedure, prior to the issuance of the opinion that, as a guarantee of legality, is mandated, either to the Attorney General's Office, or to the Comptroller General's Office, and in which the subject deriving rights from the act sought to be annulled is given an effective opportunity for defense. Likewise, note the importance of the powers that the latter bodies hold in the processing of numeral 173 cited above, from which exclusive and excluding areas of competence for both are evidenced:

"There is a solid jurisprudential line emanating from this Attorney General's Office regarding the requirements that must be mandatorily observed for the annulment of an administrative act declaratory of rights, in application of the provisions of article 173 of the General Law of Public Administration. For the purposes of this study, we will focus on three of them, namely: the need for an ordinary administrative procedure to be carried out in which due process is granted to the party benefited by the administrative act being questioned; the competence to request the criterion of this Advisory Body; and, finally, the cases in which it is appropriate to rule on the possible absolute, evident, and manifest nullity to the Comptroller General's Office.

Regarding the first highlighted topic, we allow ourselves to transcribe the following opinion:

"OF THE ADMINISTRATIVE PROCEDURE TO DECLARE ABSOLUTE, EVIDENT, AND MANIFEST NULLITY.

The procedure to declare the absolute, evident, and manifest nullity of acts of the Public Administration is regulated in article 173 of the General Law of Public Administration, about which it must be noted that "the adjectives 'evident and manifest', which qualify the absolute nullity at hand, are characteristic of our legal system. Hence, to better understand its scope, we must initially refer to absolute nullity. This type of nullity, called 'by full right', has a characteristic that is especially its own, because it turns out to be a matter of 'public order...'." (Attorney General's Office, opinion No. C-019-87 of January 27, 1987).

Article 173 establishes an exception to the principle of intangibility of one's own acts, allowing the Administration to revisit its own acts when a nullity of that type is patent. However, the law establishes as an essential requirement that such nullity be declared through an ordinary administrative procedure, in which the principles and guarantees of due process are observed, and that a hearing has been granted to all parties, a procedure that must be verified by the Attorney General's Office in order to issue the rigorous opinion.

In accordance with the above, it is necessary that all guarantees of due process be respected so that the absolute, evident, and manifest nullity can be declared in administrative proceedings. To establish what is understood by due process, one must attend to what was said by the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice:

"Constitutional DUE PROCESS is not only that which gives us the broad outlines or principles to which any jurisdictional or administrative process must be subject, but it also contains the necessary precautions to prevent the judicial or administrative authority, by reason of its processing, from affecting or injuring the fundamental rights of citizens. Thus, due process can be conceived as a system or a means to guarantee justice and equity. These principles have led this Chamber to maintain in its rulings that the principle of DUE PROCESS contained in articles 39 and 41 of the Constitution governs both jurisdictional and administrative procedures..." (Vote No. 1714-90 of 3:03 p.m. on November 23, 1990).

For greater abundance, it is appropriate to transcribe —partially— what was stated in opinion No. C-037-99 of February 11, 1999, of the Attorney General's Office:

"Regarding the minimum content of a procedure to be considered adjusted to the rules of due process, that same Constitutional Control Body has indicated:

"...the right of defense guaranteed by article 39 of the Political Constitution, and consequently the principle of due process, contained in article 41 of our Fundamental Charter (...) for a better understanding have been synthesized as follows: a) Notification to the interested party of the nature and purposes of the procedure; b) right to be heard and opportunity for the interested party to present arguments and produce evidence deemed pertinent; c) opportunity for the administered party to prepare their pleading, which necessarily includes access to information and administrative records linked to the matter at hand; ch) right of the administered party to be represented and advised by attorneys, technicians, and other qualified persons; d) adequate notification of the decision issued by the Administration and the reasons on which it is based; and e) right of the interested party to appeal the issued resolution. Let the respondents take into account that the right of defense safeguarded in article 39 ibid, not only governs jurisdictional procedures, but also any administrative procedure carried out by the Public Administration..." Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice, Vote 1224-91 of 4:30 p.m. on June 27, 1991." This Attorney General's Office has insisted that the "directing body must observe the substantial formalities of the procedure, otherwise, what has been processed will be nullified under the terms of article 223 of the General Law of Public Administration." (See opinion No. C-173-95 of August 7, 1995, in this regard.)

Within this order of ideas, it cannot be forgotten that the Constitutional Chamber has been consistent in affirming that "The principles of due process extractable from the General Law and pointed out by this Chamber in its jurisprudence are of strict mandatory observance by the authorities in charge of carrying out any administrative procedure that aims at or produces a sanctioning result." (Vote No. 2945-94 of 8:12 a.m. on June 17, 1994).

Thus, if within the development of the administrative procedure any type of violation of the principles of due process becomes patent, the Administration must annul the respective act, as well as the subsequent actions and resolutions, a procedural phase to which said procedure must be retrotraced, by virtue of the fact that "the total or partial non-compliance with the ordering guidelines of the administrative procedure entails reparatory legal sanctions of the unlawfulness in pursuit of safeguarding the soundness of the law." (DROMI, José Roberto, The Administrative Procedure, Madrid, Editorial of the Institute of Study of Local Administration, 1986, p. 59).

Furthermore, it must be emphasized that the administrative procedure is of mandatory observance for the Public Administration because "...administrative bodies act subjecting themselves to predetermined procedural rules, so that compliance with procedural rules is, therefore, a duty of public bodies ... This general obligatory nature of instituted procedures is indispensable and must be maintained with true obstinacy, since the breaches that are opened against that principle, by allowing the discretion or, better yet, the arbitrariness of the administration in this field, will constitute attacks directed against the very object of the administrative procedure, against its purposes of efficiency, correctness, and correction and legal guarantee, instituted in favor of the administered parties." (ESCOLA, Héctor Jorge, General Treatise on Administrative Procedure, Buenos Aires, Ediciones Depalma, 1973, pp. 12-27). (Opinion C-263-2004 of September 9, 2004. See likewise, opinions C-318-2004 of November 2, 2004, and C-225-2003 of July 23, 2003) Having analyzed the note by which we are required to issue the opinion concerning the possible absolute, evident, and manifest nullity of the agreement of the Administrative Board of the Imprenta Nacional, we notice that no allusion is made to the conduct of an administrative procedure, where the company that was awarded the purchase of the trilateral guillotine was considered a party. This omission, given the sanction of nullity that it would entail for the actions taken, requires necessary attention from the directing body.

Secondly, we must also outline the importance of what has been emerging as a competence attributable to the administrative body that, ultimately, will rule on the nullity reason affecting the act. We refer specifically to the moment when the pronouncement of the body carrying out the legality control must be requested —subsection 1 of article 173 of the General Law of Public Administration—. In this regard, we have specified:

"IV.— On the competent body to request the opinion.— It is important to point out that '... the Directing Body of the Procedure cannot instruct the procedure if it has not been appointed by the body competent to declare the absolute, evident, and manifest nullity. Likewise, the body competent to declare the absolute, evident, and manifest nullity, in administrative proceedings, is the one with the competence to decide on sending the case file (through which the instructed investigation has been documented) to this Office. This interpretation has been consolidated according to the jurisprudence of this body; among others, opinions numbers C-166-85 of July 22, 1985, and C-173-95 of August 7, 1995, and, especially, the directive issued according to Official Letter No. PGR 1207-2000, of August 16, 2000, can be consulted ...' (opinion C-157-2001). (Opinion C-140-2004 of May 7, 2004. In the same sense, opinion C-372-2004 of December 10, 2004) In other words, after the directing body has completed the instruction of the procedure, it must communicate this to the deciding body, so that the latter takes the agreement corresponding to the referral of the matter to the Attorney General's Office, or to the Comptroller General's Office, as appropriate. It goes without saying that this aspect is missing in the submission before us, an aspect that is recommended to be corrected, just as what was timely mentioned about the administrative case file recording the realization of the ordinary procedure.

Thirdly, it is worth noting that, in the case of matters where the alleged absolute, evident, and manifest nullity concerns '... administrative acts directly related to the budgetary process or administrative contracting, the Comptroller General's Office must render the favorable opinion' (article 173, subsection 1° already cited), the favorable opinion may not be issued by this Attorney General's Office, given the express competence of the controlling body. In this sense, we have specified:

"III. ON THE LACK OF COMPETENCE OF THE ATTORNEY GENERAL'S OFFICE TO ISSUE THE OPINION REQUESTED.

As is well known, article 173 of the General Law of Public Administration establishes an excluding competence in relation to the body that must issue the opinion. As a general rule, we can affirm that it is the Attorney General's Office that is responsible for issuing it. However, there is an exception, and it is when the legal system attributes an exclusive and prevailing competence to the Comptroller General's Office in certain cases.

Before article 173 of the General Law of Public Administration was reformed by Law No. 7871 of April 21, 1999, it, in what is relevant, stated:

'When the nullity concerns administrative acts directly related to the Public Treasury, the favorable opinion must be rendered by the Comptroller General's Office.' In compliance with that norm, in the past, the advisory body expressed in this regard:

'According to what is indicated in the Resolution of the Directing Body of the Administrative Procedure of 9:00 a.m. on January 2, 1995 (visible on folios 53 to 62 of case file 32-94) 'it was determined the existence of a defect that affects with absolute nullity resolution two thousand four hundred sixteen-ninety-three, issued by the Ministry of Finance at eight o'clock on September twenty-fourth, nineteen hundred ninety-three, since the period in which Mr. XXX was enjoying a pension was computed as time of service and also because an amount was taken as salary that did not correspond...' (fact ten).

As deduced from the above, it is not the right to the pension of Mr. XXX that is being questioned, but rather the quantum thereof. That is why we consider that, this being the object of the procedure, and since it is directly related to the Public Treasury, the competent body to render the corresponding opinion is the Comptroller General's Office, in accordance with the provisions of numeral 173.1 in fine of the General Law of Public Administration.' (...)

Now, by means of Law No. 7871 indicated above, it was provided, as relevant, as follows:

'When the nullity concerns administrative acts directly related to the budgetary process or administrative contracting, the Comptroller General's Office must render the favorable opinion.' In the case before us, it is important to mention that the administrative procedure began with resolution 171-99 of 8:00 a.m. on February 8, 1999, a date on which the previous provision was in force, so there is a doubt as to which norm should be applied, whether the one referring to the public treasury or the budgetary process.

Faced with a procedural norm, in this case administrative, an affirmation that finds support in the General Law of Public Administration and in the sole transitional provision of Law No. 7871, we consider that the current text must be applied, i.e., the norm introduced by Law No. 7871. The above position is also based on the jurisprudence of the Constitutional Chamber, which in vote No. 3499-96 expressed, on the subject, the following:

'...The fact that the transitional provisions of the bill provide that procedures must be adapted, as far as possible, to the procedural norms in force does not imply retroactive application, but rather immediate application, an aspect universally accepted by doctrine and jurisprudence, as long as the adaptation affects merely procedural aspects not yet precluded and never acquired rights or consolidated situations of a procedural nature nor, of course, substantive ones; with the warning that, in procedural matters, the applicable norm normally —and without prejudice to what has been said— is the one in force at the time of carrying out the respective action, without this being able to be interpreted as a retroactive application of the law.' Having resolved the previous point, it is now appropriate to determine whether or not we are in the presence of administrative acts directly related to the budgetary process.

Analyzing the edges of the case, we consider that it is the controlling body and not the superior technical-legal advisory body that must issue the opinion. The reason is simple: the administrative act sought to be annulled not only comprises the aspect related to the undue payment, but also encompasses three matters directly related to the budgetary process, such as: changing the budgetary code of public officials; transferring officials who have a certain budgetary code, who do not accept the code change, to a specific area or department, so that they can enjoy the benefit of prohibition; and finally, granting the officials whose budgetary code is changed from 882 to 880 the benefits derived from the latter. As can be observed, we are in the presence of an administrative act that has a close relationship with the budgetary process.

Furthermore, and based on the institution of the forum of attraction, it is the Comptroller General's Office that is responsible for issuing the opinion.

Even more so, analyzing the background information contained in the administrative case file, we see that the undue payment originates from an erroneous assignment of budgetary codes in the Human Resources Department of the Ministry of Environment and Energy. In this sense, conclusion c) of the report prepared by Lic. Orlando O. Mata Pernudi, of May 25, 1998, is illustrative, stating:

'c) The assignment of code 882 to positions belonging to the Human Resources Department tends to be a mechanism adopted as a simple means to increase salaries, given that no technical reason justifying it is found, thereby contravening the true spirit of the regulations allowing payment for the concept of prohibition.' (See folio 2 of the administrative case file).

For its part, the recitals of the resolution of the Directing Body of the Administrative Procedure indicate:

'a.- That indeed in the Human Resources Department of MINAE there are several officials who hold positions of Budgetary Code No. 882 that previously corresponded to the Dirección General Forestal...' 'c.- That the legal basis for the officials coming from the Dirección General Forestal and belonging to Budgetary Code No. 882 to enjoy the benefit of prohibition was established in Law 5867 of December 15, 1985, reformed by Law 6999 of September 3, 1985...' 'e.- That it was an error of the Administration's high-ranking officials to approve and make the changes of budgetary codes without a legal basis to make such a change.' (See folios 134 and 135 of the administrative case file).

Based on the foregoing, the advisory body declares itself incompetent, therefore we return this matter without the respective pronouncement, the active Administration having to direct the petition for the opinion indicated in article 173 of the General Law of Public Administration to the Comptroller General's Office." (Opinion C-237-1999 of December 7, 1999) A criterion that we can consider integrated, in what concerns the parameters for determining the competence of the Comptroller General's Office in matters of absolute, evident, and manifest nullity, with what we have indicated in relation to the matters that are of special and excluding knowledge by that controlling body in advisory matters:

"Since the enactment of the current Organic Law of the Comptroller General's Office (Law No. 7428 of September 7, 1994), a demarcation of the advisory function that both the Attorney General's Office and the Controlling Body must perform in the Costa Rican administrative system has been specified. As a product of this process of definition and particularization of competence areas, we have defined criteria such as those transcribed below:

'In relation to the second consultation, the advisory body is incompetent to issue an opinion, given that we are facing a matter in which the Comptroller General's Office exercises a prevailing and exclusive competence. As is well known, in accordance with constitutional article 184 and the Organic Law of the Comptroller General's Office, it is this body that is responsible for ruling on those matters where the correct use of public funds is at stake. In this sense, the advisory body, in several opinions, has followed this line of thought. In effect, in legal opinions OJ-016-98 of March 6, 1998, and OJ-083-98 of October 2 of that same year, we expressed that the Comptroller General's Office is the body constitutionally charged with the oversight of the Public Treasury and legislatively, in accordance with its Organic Law, articles 4 and 12, whereby the criteria issued by the controlling body are of mandatory observance for the Public Administration and binding, which is clearly reflected in said article 12 which establishes:

"The Comptroller General's Office is the governing body of the superior control and oversight system contemplated in this law. The provisions, norms, policies, and directives it issues, within the scope of its competence, are of mandatory observance and shall prevail over any other provisions of the passive subjects that oppose them. (...)" In the case before us, we are facing a matter pertaining to the Public Treasury. In effect, as deduced from the documents provided by the consulting entity, the Internal Audit of the Municipality of Cartago, through official letter No. AI0132000 of August 12, 2000, referring to the extraordinary sessions, attaches report AU 07032000 A.A.L. of July 2000 to the council. This report concludes that all the extraordinary sessions held by the council from July 1999 to date have defects of absolute nullity, except those agreements taken in good faith and affecting third parties. That document recommends, among other things, that the council members must reimburse to the municipal coffers the entirety of the cash received as per diem allowances and year-end bonus corresponding to the indicated period, which they must do as soon as possible due to their irregular participation in the extraordinary sessions.

Moreover, the controlling body already assumed competence in this matter by issuing circular PI/ES-348 of October 27, 1999, in which it defined the procedure for convening the council to extraordinary sessions, which is extensively based on legal and doctrinal citations.' (C-291-2000 of November 22, 2000) 'In the first place, the Comptroller General's Office has matters regarding which it possesses an exclusive and excluding competence vis-à-vis ours. In this sense, it has been pointed out:

"Among the administrative bodies that have a specific and prevailing competence to rule on matters whose knowledge has been reserved to them by law, is the Comptroller General's Office. The Organic Law of that institution (No. 7428 of September 7, 1994) indicates, in what is relevant, the following:

"Article 12.— The Comptroller General's Office is the governing body of the superior control and oversight system contemplated in this Law.

The provisions, norms, policies, and directives it issues, within the scope of its competence, are of mandatory observance and shall prevail over any other provisions of the passive subjects that oppose them.

The Comptroller General's Office shall also issue the instructions and orders directed to passive subjects that are necessary for the full exercise of its control and oversight functions.

The Comptroller General's Office shall also have the power to determine among the entities, bodies, or persons subject to its control, which ones must give it mandatory collaboration, as well as the framework and timing within which this will be carried out and the reasonable set of technical, human, and material means they must employ." Provisions such as the one transcribed have allowed the Comptroller's Office itself to define its competence area in the following terms:

"...the competence exercised by the Comptroller General's Office over the Public Treasury must be understood, for practical purposes, as referring to three large areas in which, constitutionally and legally, this is indisputable, namely, in matters of interpreting budget execution and liquidation norms, in everything concerning the oversight area, and, finally, everything related to the area of administrative contracting" (Comptroller General's Office, Directorate of Legal Affairs, official letter 698-DAJ-96 of March 23, 1996. The underlining is ours)." (The highlighting is not from the original) (Opinion C-222-03 of July 23, 2003) (Legal Opinion O.J.-184-2003 of October 1, 2003)" (Opinion C-037-2004 of January 30, 2004) Based on both criteria, we could affirm that included within the opinion-rendering competence of the Comptroller General's Office established by article 173 of the General Law of Public Administration are those administrative acts issued within an administrative contracting process; as well as those directly related to the regulations concerning the management and liquidation of public budgets; and, finally, with the oversight competencies held by the controlling body over the concept of Public Treasury, according to the tenor of article 8 of its Organic Law." (Opinion C-109-2005 of March 14, 2005) It is feasible to affirm, in view of the previous criteria that make up the administrative jurisprudence of this Advisory Body (opinion C-231-99 of November 19, 1999) that, in the submission before us, the verification that the Municipality of Tibás ordered the processing of an administrative procedure, in which participation was given to the subjects benefited by the modification of the real estate valuation criteria, is missing.

In the second place, the Attorney General's Office considers that the requesting Mayor must adequately assess his own authority to order, eventually, the initiation of the procedure alluded to in the preceding paragraph. This is because, in accordance with subsection 2) of Article 173 of the General Public Administration Act (Ley General de la Administración Pública), the authority to declare absolute, evident, and manifest nullity rests with the senior administrative body (órgano jerarca administrativo), a status that, in the case of municipal governments, is held by the Municipal Council (Concejo Municipal). A situation that, moreover, is evident in the present case as worthy of consideration given that it was precisely the Council that adopted the act challenged by the Mayor.

One final observation seems timely to us. The Attorney General's Office notes that it is estimated that Agreement II of Regular Session # 182 of August 7, 2001, adopted by the Municipal Council, may be susceptible to a declaration of absolute, evident, and manifest nullity. However, it is inferred from the content of that administrative act that it does not identify, concretely, subjects who may have derived subjective rights (derechos subjetivos) from the modification of the real property valuation criteria. This is consistent with the general nature of that act. What is indicated here is not without importance given that, as an equally indispensable requirement, Article 173 of the General Public Administration Act presupposes the processing of an ordinary proceeding in which the subjects who benefited from the effects of the act participate. As is easy to deduce, the Agreement of the Municipal Council of Tibás, by itself, does not possess that nature of identifying the benefited subjects, from which the identification would be required of the concrete acts in which the valuation table that is considered improperly modified by the municipal collegial body was applied.

The assertion contained in the preceding paragraph has been highlighted in matters that, being within our competence, must be rejected because it is deemed that there is no adequate individualization of the act that declares rights. As a guide for the Municipality of Tibás, we take the liberty of providing the following excerpt from an opinion in which this necessary identification is alluded to:

"It is now time to determine whether it is possible to grant or not the favorable opinion established by Article 173 of the General Public Administration Act.

With that objective, and taking into consideration what was set forth above, for the correct application of that norm, two aspects must be considered, namely, not only that the administrative act suffers from a nullity qualified as absolute, evident, and manifest, but also that this act is declaratory of rights.

In this context, it is necessary to determine, in the first instance, if the agreement of the Superior Council No. 73-02, of October 1, 2002, is an act declaratory of rights. In that regard, having reviewed the administrative file (expediente administrativo) for this purpose, and according to the facts described in the first section of “Background,” it is verified that agreement No. 73-02 is an act declaratory of rights in favor of Mr. XXX, but solely and exclusively regarding the non-retroactive collection of the sums that were overpaid to him. Thus, it is not through this act that the double application of the cost-of-living adjustment took place, and therefore it was not this act that affected or introduced said increase into the patrimonial sphere of Mr. XXX, with which he experienced a verifiable advantage or benefit. In this regard, it must be recalled that what the Council agrees to is:

“To accept the request of Lic. XXX and modify the agreement adopted at the session of April 23 of this year, article XXIX, in the sense that the adjustment to his pension will be made as of the moment in which this Council became aware of the situation and not retroactively as requested by the Judicial Audit, since the amounts overpaid were received in good faith by the applicant.

The Personnel and Financial Accounting Departments as well as the Pensions and Retirement Fund Section will take note for the corresponding purposes.” In this way, the agreement in question is not the act that effectively carried out the double application, but only the act that establishes that Mr. XXX cannot be charged retroactively; this is so because the act (express or tacit) through which the Financial Accounting Department incorporated or readjusted the cost-of-living increase into Mr. XXX's pension by applying it doubly has not been suppressed, that is, it has not been annulled. Thus, no administrative proceeding has been followed to annul that act, nor have the other acts derived from the double application of the cost-of-living adjustment been annulled, even though their relationship is manifest, as this Attorney General's Office has pointed out on other occasions, for example, opinions numbers C-055-2000 of March 20 and C-118-2000 of May 22, both of the year 2000.

Taking the foregoing as a parameter, although Council agreement No. 73-02 is an act declaratory of rights in favor of Mr. XXX—in that it agrees not to make the collection of the double application of the cost-of-living adjustment retroactive—the truth of the matter is that it is not possible to declare the absolute, evident, and manifest nullity of that agreement, since the administrative act declaratory of rights that doubly applied the cost-of-living adjustment has not been annulled—a declaration that, had it occurred, would have retroactive effects—Article 171 of the General Public Administration Act—and, therefore, that would empower, in principle, the Administration to collect the sums that had been overpaid.

The Administration cannot ignore the effects that this act generates, and hence it cannot make it retroactive as it has been integrated into the economic benefits of the pension, unless it had managed to annul the acts from which those payments derive, all of which requires a prior administrative proceeding (Article 173 of the General Public Administration Act and Articles 10 and 35 of the Regulatory Law of the Contentious-Administrative Jurisdiction), a situation that does not occur in the instant case.

From all that has been set forth, it is apparent that in relation to the cited agreement No. 73-02, this is not a case of mere verification that is easily perceptible; in other words, the apparent defect alleged is not ostensible or evident, but rather requires an interpretive analysis involving several considerations, among them the fact that if a defect existed, it would lie, in the first place, in the act that carried out the double application of a cost-of-living adjustment, and only, at most, on a secondary level, in the agreement in question. It is stated that at most, because it would be rigorously necessary to first study the scopes of agreement No. 27-02 of April 23, 2002, by means of which—among other aspects—the Financial Accounting Department is authorized to adjust the pension and the amount corresponding to the accumulated Christmas bonus for the year 2002, that is, by means of which the overpayment that had been occurring was suspended, but which never expressly agreed to the recovery of the money overpaid to Mr. XXX.

In addition to the foregoing, given the material and juridical impossibility of analyzing via this route the act that generated the excess payments in Mr. XXX's pension (whether this was due to a prior administrative act that declared the corresponding right, to a mere material error, or some other circumstance), because that act is not the administrative act whose annulment is being sought in the administrative venue, it is unnecessary to go on to explain its distinct factual and juridical considerations and their respective effects, which in any case are the exclusive domain of the Active Administration, by virtue of the fact that this Advisory Body has competence limited to the knowledge of those scenarios in which an act generating subjective rights is operative and is affected by an absolute, evident, and manifest nullity, and regarding which an ordinary proceeding has been followed for that purpose.

Consequently, it is affirmed that there is no evident and manifest nullity because the act or acts in which the double application of the adjustment was embodied have not been annulled, the effects of which would be those that would permit the retroactive collection. Therefore, there is no juridical basis to consider agreement No. 73-02 null.

Thus, we can infer that this Office is juridically unable to proceed with the issuance of the required opinion IV- CONCLUSION.

Based on the considerations indicated, it is not possible for this Attorney General's Office of the Republic to render the favorable opinion referred to in Article 173 of the General Public Administration Act regarding agreement of the Superior Council of the Judicial Branch No. 73-02, of October 1, 2002." (Opinion C-227-2004 of July 20, 2004)

III. Conclusion

It is verified that the request for an opinion on the eventual absolute, evident, and manifest nullity of Agreement II of Regular Session # 182 of August 7, 2001, adopted by the Municipal Council of Tibás, fails to meet the admissibility requirements contemplated in Article 173 of the General Public Administration Act (verification of an ordinary administrative proceeding, the body formulating the consultation, adequate identification of the administrative act that generates subjective rights) such that the request must be rejected.

Without further particular, I subscribe, Iván Vincenti Rojas ADMINISTRATIVE PROSECUTOR (PROCURADOR ADMINISTRATIVO)

Dictamen : 172 del 09/05/2005 C-172-2005 9 de mayo del 2005 Señor MSc. Percy Rodríguez A.

Alcalde Municipalidad de Tibás S. D.

Estimado señor Alcalde:

Con la aprobación de la Sra. Procuradora General de la República, me refiero a su oficio DA I. 388-2005, del pasado 2 de marzo.

I. Planteamiento de la consulta

Se solicita nuestro criterio, de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, para que se dictamine sobre la posible nulidad absoluta, evidente y manifiesta, del Acuerdo II de la Sesión Ordinaria # 182 del 7 de agosto del 2001, adoptado por el Concejo Municipal de Tibás, y que, vista la copia fotostática que se adjunta a su gestión, dispuso:

“La Comisión Especial para el Estudio de Tasas y Catastro y Valoraciones presenta a la consideración de los señores regidores la siguiente moción:

CONSIDERANDO:

- Que esta Comisión presentó el 15 de mayo del 2001, el Dictamen # 1, en donde se recomendaba la modificación de la Tabla de Valores de Bienes Inmuebles que usa esta Municipalidad.

- Que dicho dictamen fue devuelto a la Comisión con el criterio del Jefe del Dpto. de Catastro.

- Que la Comisión analizó de nuevo la situación y emitió el Dictamen # 2, el cual fue aprobado por el Concejo en la sesión del 17 de julio del presente.

ESTE CONCEJO ACUERDA:

- Acoger en todos sus extremos el Dictamen # 2 de la Comisión Especial para el estudio de Tasas y Catastro y Valoraciones.

- Que se envíe copia del mismo al Dpto. de Catastro y Valoraciones y al Órgano de Normalización Técnica del Ministerio de Hacienda, adjuntando el texto del Dictamen # 1.

Que se declare acuerdo firme ACUERDO DEFINITIVAMENTE APROBADO.” El cuestionamiento sobre la validez del citado acuerdo se hace descansar en el hecho de que se violentó la Ley de Bienes Inmuebles, toda vez que se acordó reducir en un 50% el valor por metro cuadrado de construcción de vivienda en concreto y afines, y reducir en un 75% el valor por metro cuadrado de construcción en madera. Se cuestiona que tal proceder riñe con las competencias del Órgano de Normalización Técnica del Ministerio de Hacienda en cuanto a los criterios que fija para la valoración de bienes inmuebles, amén de que no existe publicación de la tabla de valores, tal y como quedó fijada luego de la reducción de valores recién indicada. Por otra parte, también se consideran como improcedentes los criterios seguidos por el Concejo Municipal para justificar la reducción porcentual de los criterios sobre metro cuadrado de construcción.

Por estimar que la presente gestión incumple requisitos mínimos de admisibilidad, nos permitimos hacer descansar nuestro rechazo de trámite en criterios anteriores que se han vertido sobre el dictamen que manda a rendir a la Procuraduría General de la República el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública.

II. Sobre el procedimiento para dictaminar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, de un acto declaratorio de derechos

En un reciente dictamen (C-109-2005 del 14 de marzo del 2005), hacíamos una enumeración de los aspectos de legalidad que deben atenderse en tratándose de asuntos donde la Administración estima se configura un vicio de nulidad absoluta, evidente y manifiesta en un acto administrativo. Importa destacar, para nuestros efectos, la necesidad de contar con un procedimiento administrativo, previo a la emisión del dictamen que, como garantía de legalidad, se manda a rendir, ya sea a la Procuraduría General, o a la Contraloría General, y en el cual se de oportunidad efectiva de defensa al sujeto que deriva derechos del acto que se pretende anular. Igualmente, obsérvese la trascendencia de las competencias que los últimos órganos citados ostentan en el trámite del numeral 173 supra citado, de donde se evidencia ámbitos de competencia exclusiva y excluyente para ambos:

“Existe una sólida línea jurisprudencial emanada de esta Procuraduría General de la República en torno a los requisitos que deben obligatoriamente observarse para la anulación de un acto administrativo declaratorio de derechos, en aplicación de lo que dispone el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. Para los efectos del presente estudio, nos detendremos en tres de ellos, a saber: la necesidad de que realice un procedimiento ordinario administrativo en el cual se confiera el debido proceso a la parte beneficiada con el acto administrativo que se cuestiona; la competencia para requerir el criterio de este Órgano Asesor y, por último, los casos en que corresponde dictaminar la eventual nulidad absoluta, evidente y manifiesta a la Contraloría General de la República.

Sobre el primer tema destacado, nos permitimos transcribir el siguiente dictamen:

“DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO PARA DECLARAR LA NULIDAD ABSOLUTA, EVIDENTE Y MANIFIESTA.

El procedimiento para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de los actos de la Administración Pública, se encuentra regulado en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, sobre el cual debe señalarse que "los adjetivos "evidente y manifiesta", que califican a la nulidad absoluta que nos ocupa, son propios de nuestro ordenamiento. De ahí que para comprender mejor sus alcances, tenemos que referirnos inicialmente a la nulidad absoluta. Este tipo de nulidad, llamada de "pleno derecho" tiene una característica de suyo especial, en razón de que resulta ser de "orden público...". (Procuraduría General de la República, dictamen N° C-019-87 de 27 de enero de 1987).

El artículo 173 establece una excepción al principio de intangibilidad de los actos propios, permitiéndole a la Administración volver sobre sus propios actos cuando sea patente una nulidad de ese tipo. Sin embargo, establece la ley como requisito esencial que dicha nulidad sea declarada mediante un procedimiento administrativo ordinario, en el que se observen los principios y las garantías del debido proceso, y que se haya brindado audiencia a todas las partes, procedimiento que debe ser constatado por la Procuraduría General de la República para poder emitir el dictamen de rigor.

De acuerdo con lo anterior, es necesario que se respeten todas las garantías del debido proceso de manera que la nulidad absoluta, evidente y manifiesta pueda ser declarada en sede administrativa. Para poder establecer qué se entiende por debido proceso, se debe atender a lo dicho por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia:

"EL DEBIDO PROCESO constitucional no sólo es aquel que nos da las grandes líneas o principios a que debe estar sometido cualquier proceso jurisdiccional, o administrativo, sino que también contiene las prevenciones necesarias para evitar que la autoridad judicial o administrativa, con motivo de su trámite afecte o lesione los derechos fundamentales de los ciudadanos. Así el debido proceso puede ser concebido como un sistema o un medio, para garantizar la justicia y la equidad. Estos principios han llevado a esta Sala a mantener en sus sentencias que el principio del DEBIDO PROCESO contenido en los artículos 39 y 41 constitucionales rige tanto para los procedimientos jurisdiccionales como para los administrativos..." (Voto N° 1714-90 de las 15:03 horas del 23 de noviembre de 1990).

A mayor abundamiento, cabe transcribir -parcialmente- lo manifestado en el dictamen de la Procuraduría General de la República N° C-037-99 del 11 de febrero de 1999:

"En lo que respecta al contenido mínimo de un procedimiento para que se considere ajustado a las reglas del debido proceso, ese mismo Organo Contralor de Constitucionalidad ha indicado:

"...el derecho de defensa garantizado por el artículo 39 de la Constitución Política, y por consiguiente el principio del debido proceso, contenido en el artículo 41 de nuestra Carta Fundamental (...) para una mayor comprensión se han sintetizado así: a) Notificación al interesado del carácter y fines del procedimiento; b) derecho de ser oído y oportunidad del interesado para presentar los argumentos y producir las pruebas que entienda pertinentes; c) oportunidad para el administrado de preparar su alegación, lo que incluye necesariamente el acceso a la información y a los antecedentes administrativos, vinculados con la cuestión que se trate; ch) derecho del administrado de hacerse representar y asesorar por abogados, técnicos y otras personas calificadas; d) notificación adecuada de la decisión que dicta la Administración y de los motivos en que ella se funde y e) derecho del interesado de recurrir la resolución dictada. Tomen en cuenta los recurridos que el derecho de defensa resguardado en el artículo 39 ibídem, no sólo rige para los procedimientos jurisdiccionales, sino también para cualquier procedimiento administrativo llevado a cabo por la Administración Pública..." Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto 1224-91 de las 16:30 horas del 27 de junio de 1991." Esta Procuraduría General de la República ha insistido en que el “órgano director debe observar las formalidades sustanciales del procedimiento, pues de lo contrario se causará nulidad de lo actuado en los términos del artículo 223 de la Ley General de la Administración Pública.” (Véase al respecto el dictamen N° C-173-95 del 7 de agosto de 1995.)

Dentro de este orden de ideas, no puede olvidarse que la Sala Constitucional ha sido conteste en afirmar que "Los principios del debido proceso extraíbles de la Ley General y señalados por esta Sala en su jurisprudencia, son de estricto acatamiento obligatorio por las autoridades encargadas de realizar cualquier procedimiento administrativo que tenga por objeto o produzca un resultado sancionador." (Voto N° 2945-94 de las 8:12 horas del 17 de junio de 1994).

Así las cosas, si dentro del desarrollo del procedimiento administrativo se patentiza algún tipo de violación a los principios del debido proceso, la Administración debe anular el respectivo acto, así como las actuaciones y resoluciones posteriores, fase procesal a la que se debe retrotraer dicho procedimiento, en virtud de que el “incumplimiento total o parcial de las pautas ordenatorias del procedimiento administrativo acarrea sanciones jurídicas reparatorias de la antijuricidad en procura de la salvaguarda de la sanidad del derecho.” (DROMI, José Roberto, El Procedimiento Administrativo, Madrid, Editorial del Instituto de Estudio de la Administración Local, 1986, p. 59).

Además, debe recalcarse que el procedimiento administrativo es de acatamiento obligatorio para la Administración Pública por cuanto "... los órganos administrativos actúan sujetándose a reglas de procedimiento predeterminadas, de modo que el cumplimiento de las normas de procedimiento, es, por lo tanto, un deber de los órganos públicos ... Esta obligatoriedad general de los procedimientos instituidos resulta indispensable y debe ser mantenida con verdadera obstinación, puesto que las brechas que se abran contra ese principio, al permitir la discrecionalidad o mejor aún la arbitrariedad de la administración en este campo, constituirán ataques dirigidos contra el objeto mismo del procedimiento administrativo, contra sus finalidades de eficiencia, acierto, y corrección y garantía jurídica, instituidas a favor de los administrados." (ESCOLA, Héctor Jorge, Tratado General de Procedimiento Administrativo, Buenos Aires, Ediciones Depalma, 1973, p 12- 27). (Dictamen C-263-2004 del 9 de setiembre del 2004. Ver en igual sentido, dictámenes C-318-2004 del 2 de noviembre del 2004 y C-225-2003 de 23 de julio del 2003) Analizada la nota mediante la cual se nos requiere la emisión del dictamen atinente a la eventual nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acuerdo de la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional, nos percatamos que no se hace alusión alguna a la realización de un procedimiento administrativo, donde se tuviera como parte a la empresa que fue adjudicada con la compra de la guillotina trilateral. Esta omisión, dada la sanción de nulidad que le acarrearía a lo actuado, deviene de necesaria atención por parte del órgano director.

En segundo lugar, también debemos reseñar la importancia de lo que se ha venido perfilando como una competencia atribuible al órgano administrativo que, en definitiva, se pronunciará sobre el motivo de nulidad que afecta al acto. Nos referimos específicamente al momento en que se deba requerir el pronunciamiento del órgano que realiza el control de legalidad -inciso 1 del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública-. Al respecto, hemos puntualizado:

“IV.- Sobre el órgano competente para solicitar el dictamen.- Es importante señalar que “... el Órgano Director del Procedimiento no puede instruir el procedimiento si no ha sido nombrado por el órgano competente para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta. Igualmente, el órgano competente para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, en sede administrativa, es el que tiene la competencia para decidir el envío del interpretación se ha consolidado según la jurisprudencia de este órgano; pueden consultarse, entre otros: dictámenes números C-166-85 de 22 de julio de 1985 y C-173-95 de 7 de agosto de 1995 y, especialmente, la directriz emitida según Oficio Nº PGR 1207-2000, de 16 de agosto de 2000 ...” (dictamen C-157-2001). (Dictamen C-140-2004 del 7 de mayo del 2004. En igual sentido, dictamen C-372-2004 del 10 de diciembre del 2004) En otras palabras, luego de que el órgano director ha terminado la instrucción del procedimiento, debe comunicarlo así al órgano decisor, con la finalidad de que sea éste el que tome el acuerdo correspondiente a la remisión del asunto ante la Procuraduría General, o a la Contraloría General, según corresponda. Sobra decir que este aspecto se echa de menos en la gestión que nos ocupa, aspecto que se recomienda subsanar al igual que lo oportunamente mencionado sobre el En tercer lugar, conviene reseñar que, en tratándose de asuntos donde la supuesta nulidad absoluta, evidente y manifiesta, verse sobre “… actos administrativos relacionados directamente con el proceso presupuestario o la contratación administrativa, la Contraloría General de la República deberá rendir el dictamen favorable.” (artículo 173, inciso 1° ya citado), el dictamen favorable no podrá ser emitido por esta Procuraduría General, atendiendo la competencia “III. SOBRE LA INCOMPETENCIA DE LA PROCURADURIA GENERAL DE LA REPÚBLICA PARA EMITIR EL DICTAMEN QUE SE SOLICITA.

Como es bien sabido, el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública establece una competencia excluyente en relación con el órgano que debe emitir el dictamen. Por regla general, podemos afirmar que es a la Procuraduría General de la República a quien le corresponde emitir el mismo. Empero, existe una excepción, y es cuando el ordenamiento jurídico le atribuye una competencia exclusiva y prevalente a la Contraloría General de la República en ciertos supuestos.

Antes de ser reformado el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, mediante Ley N° 7871 de 21 de abril de 1999, que, en lo que interesa, señalaba:

"Cuando la nulidad verse sobre actos administrativos directamente relacionados con la Hacienda Pública, el dictamen favorable deberá rendirlo la Contraloría General de la República." En acato de esa normas, en el pasado, el órgano asesor expresó al respecto:

" Según se indica en la Resolución del Organo Director del Procedimiento Administrativo de las 9 horas del 2 de enero de 1995 (visible a los folios 53 a 62 del expediente 32-94) 'se determinó la existencia de un vicio que afecta de nulidad absoluta la resolución dos mil cuatrocientos dieciséis- noventa y tres, emitida por el Ministerio de Hacienda a las ocho horas del veinticuatro de setiembre de mil novecientos noventa y tres, pues se computó por tiempo de servicio el lapso en que el señor XXX se encontraba disfrutando de pensión y además por que se tomó en cuenta un monto como salario que no correspondía...' (hecho décimo).

Según se desprende de lo transcrito anteriormente, no se esta cuestionando el derecho a la pensión del señor XXX, sino el quántum de la misma. Es por ello que consideramos que, siendo ese el objeto del procedimiento, y por encontrarse el mismo relacionado directamente con la Hacienda Pública, el órgano competente para rendir el dictamen correspondiente lo es la Contraloría General de la República, en conformidad con lo dispuesto en el numeral 173.1 in fine de la Ley General de la Administración Pública." (…)

Ahora bien, mediante la Ley N° 7871 arriba indicada, se dispuso, en lo conducente, lo siguiente:

"Cuando la nulidad verse sobre actos administrativos relacionados directamente con el proceso presupuestario o la contratación administrativa, la Contraloría General de la República, deberá rendir el dictamen favorable." En el caso que nos ocupa, es importante mencionar que el procedimiento administrativo se inició con la resolución 171-99 de las 8 hrs. del 8 de febrero de 1999, fecha en la cual estaba vigente la anterior disposición, por lo que existe la duda de cuál es la norma que se debe aplicar, si la que se refiere a la hacienda pública o al proceso presupuestario.

Al estar frente a una norma de procedimientos, en este caso administrativo, afirmación que encuentra sustento en la Ley General de la Administración Pública y en el transitorio único de la Ley N ° 7871, consideramos que ha de aplicarse el texto actual, sea la norma que se introdujo mediante la Ley N° 7871. La anterior postura también se encuentra basada en la jurisprudencia de la Sala Constitucional, la que en el voto N° 3499-96 expresó, sobre el tema, lo siguiente:

"...El hecho de que en las disposiciones transitorias del proyecto se disponga que los procedimientos se deben adecuar, en la medida de lo posible, a las normas procesales vigentes no implica la aplicación retroactiva, sino aplicación inmediata, aspecto aceptado universalmente por la doctrina y la jurisprudencia, siempre y cuando la adecuación afecte aspectos meramente procesales no precluidos y nunca derechos adquiridos ni situaciones consolidadas de carácter procesal ni, por supuesto, los de fondo; con la advertencia de que, en materia procesal, la norma aplicable normalmente - y sin perjuicio de lo dicho- es la vigente en el momento de cumplirse la respectiva actuación, sin que ello pueda interpretarse como una aplicación retroactiva de la ley." Resuelto el anterior punto, corresponde ahora determina si estamos o no en presencia de actos administrativos directamente relacionados con el proceso presupuestario.

Analizando las aristas del caso, consideramos que es el órgano contralor y no el superior consultivo técnico jurídico, el que debe emitir el dictamen. La razón es sencilla, el acto administrativo que se pretende anular no sólo comprende el aspecto relativo al pago indebido, sino que abarca tres asuntos relacionados directamente con el proceso presupuestario como son: el cambiar el código presupuestario a los funcionarios públicos; el trasladar funcionarios que tengan un determinado código presupuestario, que no acepten el cambio de código, a un determina área o departamento, para que puedan gozar del beneficio de la prohibición; y por último, el otorgarle a los funcionarios que se les realice el cambio del código presupuestario 882 al 880, los beneficios que se derivan del segundo. Como puede observarse, estamos en presencia de un acto administrativo que tiene una estrecha relación con el proceso presupuestario.

Por otra parte, y con base en la institución del fuero de atracción, es a la Contraloría General de la República a quien corresponde emitir el dictamen.

Más aún, analizando los antecedentes que constan en el expediente administrativo, vemos que el pago indebido se origina en una errónea asignación de códigos presupuestarios en el Departamento de Recursos Humanos del Ministerio de Ambiente y Energía. En este sentido, es ilustrada la conclusión c) del informe elaborado por el Lic. Orlando O. Mata Pernudi, de 25 de mayo de 1998 que dice:

"c) La asignación del código 882 a los puestos pertenecientes al Departamento de Recursos Humanos tiende a ser un mecanismo adoptado como simple medio para incrementar los salarios, dado que no se encuentra alguna razón de orden técnico que lo justifique, contraviniéndose con ello el verdadero espíritu de la normativa que permite el pago por concepto de prohibición." ( Ver folio 2 del Por su parte, en los considerandos de la resolución del Organo Director del Procedimiento Administrativo se indica:

"a.- Que efectivamente en el Departamento de Recursos Humanos de Minae hay varios funcionarios que ostentan plazas del Código Presupuestario N° 882 que anteriormente le correspondía a la Dirección General Forestal..." "c.- Que el fundamento jurídico para que los funcionarios que provienen de la Dirección General Forestal y que pertenecen al Código Presupuestario N° 882 gozaran del beneficio de la prohibición, se estableció en la Ley 5867 del 15 de diciembre de 1985, reforma por la Ley 6999 del 3 de setiembre de 1985..." "e.- Que fue un error de los jerarcas de la Administración, el aprobar y realizar los cambios de los códigos presupuestarios sin que existiera fundamento jurídico para realizar tal cambio." ( Ver folios 134 y 135 del expediente administrativo).

Con base en lo anterior, el órgano asesor se declara incompetente, por lo que devolvemos este asunto sin el pronunciamiento respectivo, debiendo la Administración activa dirigir la petición del dictamen que señala el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública a la Contraloría General de la República.” (Dictamen C-237-1999 de 7 de diciembre de 1999) Criterio que podemos tener por integrado, en lo que atañe a los parámetros para determinar la competencia de la Contraloría General en asuntos de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, con lo que hemos indicado en relación con las materias que son de especial y excluyente conocimiento por parte de ese órgano contralor en materia consultiva:

“A partir de la promulgación de la vigente Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (Ley N° 7428 de 7 de setiembre de 1994), se ha venido precisando un deslinde de la función consultiva que tanto la Procuraduría General como el Órgano Contralor deben desempeñar en el sistema administrativo costarricense. Producto de tal proceso de definición y particularización de ámbitos competenciales, hemos definido criterios como los que de seguido se transcriben:

“En relación con la segunda consulta el órgano asesor es incompetente para emitir un dictamen, en vista de que estamos frente a un asunto en el cual la Contraloría General de la República ejerce una competencia prevalente y exclusiva. Como es bien sabido, de conformidad con el artículo 184 constitucional y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, es a este órgano que le corresponde pronunciarse sobre aquellos asuntos donde está de por medio el uso correcto de los fondos públicos. En este sentido, el órgano asesor, en varios dictámenes, ha seguido esta línea de pensamiento. En efecto, en las opiniones jurídicas OJ-016-98 del 6 de marzo de 1998 y OJ-083-98 del 2 de octubre de ese mismo año, expresamos que la Contraloría General de la República es el órgano encargado constitucionalmente de la vigilancia de la Hacienda Pública y legislativamente, de conformidad con su Ley Orgánica, artículos 4 y 12, por los que los criterios que emite el órgano contralor son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública y vinculantes, lo cual se ve claramente plasmado en el citado artículo 12 que establece:

"La Contraloría General de la República es el órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización superiores, contemplados en esta ley. Las disposiciones, normas, políticas y directrices que ella dicte, dentro del ámbito de su competencia, son de acatamiento obligatorio y prevalecerán sobre cualquiera otras disposiciones de los sujetos pasivos que se le opongan. (…)" En el caso que nos ocupa, estamos frente a un asunto propio de la Hacienda Pública. En efecto, según se desprende de los documentos aportados por el ente consultante, la Auditoria Interna de la Municipalidad de Cartago, mediante el oficio n.° AI0132000 del 12 de agosto del 2000, referente a las sesiones extraordinarias, adjunta el informe AU 07032000 A.A.L. de julio de 2000 al concejo. En este informe se concluye que todas las sesiones extraordinarias realizadas por el concejo desde el mes de julio de 1999 a la fecha tienen vicios de nulidad absoluta, excepto aquellos acuerdos tomados de buena fe y que afectan a terceras personas. En ese documento se recomienda, entre otras cosas, que los señores ediles deben reintegrar a las arcas municipales la totalidad del dinero efectivo percibido por concepto de dietas y aguinaldo correspondiente al período indicado, lo que deben hacer a la brevedad posible por su participación irregular en las sesiones extraordinarias.

Además, ya el órgano contralor asumió la competencia en esta materia al emitir la circular PI/ES-348 de 27 de octubre de 1999, en la que definió el procedimiento para convocar a sesiones extraordinarias al concejo, la cual está fundamentada ampliamente en citas legales y doctrinales.” (C-291-2000 del 22 de noviembre del 2000) “En primer lugar, la Contraloría General de la República tiene materias frente a las cuales posee una competencia exclusiva y excluyente frente a la nuestra. En este sentido, se ha señalado:

"Entre los órganos administrativos que cuentan con una competencia específica y prevalente para dictaminar respecto a las materias cuyo conocimiento le ha sido reservado por ley, se encuentra la Contraloría General de la República. La Ley Orgánica de esa institución (N° 7428 de 7 de setiembre de 1994) indica, en lo que interesa, lo siguiente:

"Artículo 12.- La Contraloría General de la República es el órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización superiores, contemplado en esta Ley.

Las disposiciones, normas, políticas y directrices que ella dicte, dentro del ámbito de su competencia, son de acatamiento obligatorio y prevalecerán sobre cualesquiera otras disposiciones de los sujetos pasivos que se le opongan.

La Contraloría General de la República dictará, también, las instrucciones y órdenes dirigidas a los sujetos pasivos, que resulten necesarias para el cabal ejercicio de sus funciones de control y fiscalización.

La Contraloría General de la República tendrá, también, la facultad de determinar entre los entes, órganos o personas sujetas a su control, cuáles deberán darle obligada colaboración, así como el marco y la oportunidad, dentro de los cuales se realizará esta y el conjunto razonable de medios técnicos, humanos y materiales que deberán emplear".

Disposiciones como la transcrita han permitido a la propia Contraloría definir su ámbito competencial en los siguientes términos:

"… la competencia que ejerce la Contraloría General sobre la Hacienda Pública, debe entenderse referida, para efectos prácticos, a tres grandes áreas en las que constitucional y legalmente ésta resulta indiscutible, a saber, en materia de interpretación de normas de ejecución y liquidación presupuestaria, en todo lo concerniente al área de fiscalización y, por último, todo lo relacionado con el área de la contratación administrativa" (Contraloría General de la República, Dirección de Asuntos Jurídicos, oficio 698-DAJ-96 del 23 de marzo de 1996. El subrayado es nuestro)." (Lo resaltado no es del original) (Dictamen C-222-03 de 23 de julio de 2003) (Opinión Jurídica O.J.-184-2003 del 1 de octubre del 2003)” (Dictamen C-037-2004 del 30 de enero del 2004) En función de ambos criterios, podríamos afirmar que están comprendidos, dentro de la competencia dictaminadora de la Contraloría General de la República que establece el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, aquellos actos administrativos que se emitan dentro de un proceso de contratación administrativa; así como aquellos que se relacionen directamente con la normativa atinente al manejo y liquidación de presupuestos públicos; y, por último, con las competencias de fiscalización que ostenta el órgano contralor sobre el concepto de Hacienda Pública, al tenor del artículo 8° de su Ley Orgánica.” (Dictamen C-109-2005 del 14 de marzo del 2005) Es dable afirmar, con vista en los anteriores criterios que conforman la jurisprudencia administrativa de este Órgano Asesor (dictamen C-231-99 de 19 de noviembre de 1999) que, en la gestión que nos ocupa, se echa de menos la constatación de que la Municipalidad de Tibás haya ordenado la tramitación de un procedimiento administrativo, en el que se haya dado participación a los sujetos beneficiados con la modificación de los criterios de valoración de bienes inmuebles.

En segundo término, considera la Procuraduría General que deberá el Alcalde solicitante valorar adecuadamente su competencia para ordenar, eventualmente, el inicio del procedimiento a que se alude en el párrafo anterior. Ello toda vez que, de conformidad con el inciso 2) del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, la competencia para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, descansa en el órgano jerarca administrativo, condición que, en el caso de los gobiernos municipales, la ostenta el Concejo Municipal. Situación que, además, se evidencia en el presente caso como digna de consideración atendiendo a que fue precisamente el Concejo quien adoptó el acto que cuestiona el Sr. Alcalde.

Una última observación nos parece oportuna. Nota la Procuraduría General que se estima que el Acuerdo II de la Sesión Ordinaria # 182 del 7 de agosto del 2001 adoptado por el Concejo Municipal puede ser susceptible de una declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta. Sin embargo, se deduce del contenido de dicho acto administrativo que no se identifica, concretamente, sujetos que haya podido derivar derechos subjetivos por la modificación de los criterios de valoración de bienes inmuebles. Ello es consecuente con el carácter general de tal acto. Lo aquí indicado no deja de tener importancia toda vez que, como requisito igualmente indisponible, el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública supone la tramitación de un procedimiento ordinario en el que participen los sujetos que se vieron beneficiados con el despliegue de efectos del acto. Como es fácil de deducir, el Acuerdo del Concejo Municipal de Tibás, por sí mismo, no ostenta esa naturaleza de identificar a los sujetos beneficiados, de donde se requeriría la identificación de los actos concretos en que se dio aplicación a la tabla de valores que se considera impropiamente modificada por el órgano colegiado municipal.

La aseveración contenida en el párrafo anterior ha sido destacada en asuntos que, siendo de nuestra competencia, deben ser rechazados por estimar que no existe una adecuada individualización del acto declaratorio de derechos. A modo de guía para la Municipalidad de Tibás, nos permitimos el siguiente extracto de un dictamen en el que se alude a esta necesaria identificación:

“Toca ahora determinar si resulta posible otorgar o no el dictamen favorable que establece el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.

Con ese objetivo, y tomando en consideración lo expuesto líneas atrás, para la correcta aplicación de esa norma deben considerarse dos aspectos, a saber, no sólo que el acto administrativo adolezca de una nulidad calificada como absoluta, evidente y manifiesta, sino que ese acto sea declaratorio de derechos.

Bajo ese contexto, resulta necesario determinar, en primera instancia, si el acuerdo del Consejo Superior N° 73-02, del 1° de octubre del 2002, es un acto declaratorio de derechos. En ese sentido, revisado el expediente administrativo al efecto, y a tenor de los hechos descritos en el primer apartado de “Antecedentes”, se verifica que el acuerdo N° 73-02 es un acto declaratorio de derechos a favor del señor XXX, pero única y exclusivamente sobre el no cobro retroactivo de las sumas que a éste se le pagaron de más. Entonces, no es mediante ese acto por medio del cual se dio la doble aplicación del reajuste por costo de vida, y por ende no fue éste el que incidió o ingresó dicho plus en la esfera patrimonial del señor XXX, con el cual experimentó una ventaja o beneficio constatable. En ese sentido, debe recordarse que lo que acuerda el Consejo es:

“Acoger la solicitud del Lic. XXX y modificar el acuerdo adoptado en la sesión del 23 de abril de este año, artículo XXIX, en el sentido de que el ajuste en su jubilación se hará a partir del momento en que este Consejo tuvo conocimiento de la situación y no de manera retroactiva conforme lo solicitó la Auditoría Judicial, toda vez que las cantidades giradas de más fueron recibidas de buena fe por parte del gestionante.

Los Departamentos de Personal y Financiero Contable así como la Sección del Fondo de Jubilaciones y Pensiones tomarán nota para los fines correspondientes.” De esta manera, el acuerdo que nos ocupa no es el acto que efectivamente realizó la doble aplicación, sino únicamente el acto que establece que al señor XXX no se le puede cobrar de manera retroactiva, ello es así por cuanto no se ha suprimido, es decir no se ha anulado el acto (expreso o tácito), mediante el cual el Departamento Financiero Contable incorporó o reajustó en la pensión del señor XXX el aumento por costo de vida aplicándolo doble. Así las cosas, no se ha seguido procedimiento administrativo para anular ese acto, y tampoco se han anulado los demás actos derivados de la doble aplicación del reajuste por costo de vida, aún y cuando sea manifiesta su relación, tal y como lo ha señalado esta Procuraduría en otras ocasiones, verbigracia dictámenes números C-055-2000 del 20 de marzo y C-118-2000 del 22 de mayo, ambos del año 2000.

Teniendo como parámetro lo que antecede, si bien el acuerdo del Consejo N° 73-02 es un acto declaratorio de derechos a favor del señor XXX -en cuanto acuerda no hacer retroactivo el cobro de la doble aplicación del reajuste por costo de vida-, lo cierto del caso es que no es posible declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de ese acuerdo, toda vez que no se ha anulado el acto administrativo declarativo de derechos que aplicó de manera doble el reajuste por costo de vida, declaratoria - que de haberse dado - tendría efectos retroactivos - artículo 171 de la Ley General de la Administración Pública-, y por ende, que facultaría, en principio a la Administración para cobrar las sumas que se hubiesen pagado de más.

La Administración no puede desconocer los efectos que ese acto genera, y de ahí que no pueda hacerlo retroactivo al haberse integrado a los beneficios económicos de la pensión, salvo que hubiere logrado anular los actos de los cuales se derivan esos pagos, todo lo cual requiere de un procedimiento administrativo previo (artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública y 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa), situación que no ocurre en la especie.

De todo lo expuesto, se aprecia que en relación con el citado acuerdo N° 73-02 no se está ante un caso de mera constatación que sea perceptible fácilmente, dicho de otro modo, el aparente vicio alegado no es ostensible ni evidente, sino que debe realizarse un análisis interpretativo que involucra varias consideraciones, entre ellas el hecho de que si existiera un vicio, éste estaría, en primer término, en el acto que realizó la doble aplicación de un reajuste por costo de vida, y solamente, a lo sumo, en un segundo plano, en el acuerdo que nos ocupa. Se señala que a lo sumo, por cuanto resultaría de rigor estudiar previamente los alcances del acuerdo N° 27-02 del 23 de abril del 2002, mediante el cual -entre otros aspectos- se autoriza al Departamento Financiero Contable para que ajuste la jubilación y el monto que corresponda al acumulado del aguinaldo para el año 2002, es decir mediante el cual se le suspendió el pago de más que se venía dando, pero que nunca acordó expresamente la recuperación del dinero pagado de más al señor XXX.

Aunado a lo anterior, dada la imposibilidad material y jurídica de entrar a analizar por esta vía el acto que generó los pagos en exceso en la pensión del señor XXX, (si éste se debió a un acto administrativo previo que haya declarado el correspondiente derecho, a un mero error material o alguna otra circunstancia) por no ser ese el acto administrativo cuya anulación se pretende en sede administrativa, resulta innecesario entrar a explicar sus distintas consideraciones fácticas jurídicas y sus respectivos efectos, los cuales en todo caso son de resorte exclusivo de la Administración Activa, en virtud de que este Órgano Asesor tiene competencia limitada al conocimiento de aquellos supuestos en los que opera un acto generador de derechos subjetivos y que se encuentra afectado por una nulidad absoluta, evidente y manifiesta, y sobre el cual se haya seguido procedimiento ordinario con esa finalidad.

Por consiguiente, se afirma que no hay nulidad evidente y manifiesta porque no se ha anulado el o los actos en que se plasmó la doble aplicación del reajuste, cuyos efectos serían los que permitirían hacer el cobro retroactivo. Entonces, no existe fundamento jurídico para considerar el acuerdo N° 73-02 nulo.

Así, podemos colegir que este Despacho está jurídicamente imposibilitado para proceder a la emisión del dictamen requerido IV- CONCLUSION.

Con fundamento en las consideraciones indicadas, no resulta posible para esta Procuraduría General de la República rendir el dictamen favorable a que alude el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública en torno al acuerdo del Consejo Superior del Poder Judicial N° 73-02, del 1° de octubre de 2002.” (Dictamen C-227-2004 del 20 de julio del 2004)

III. Conclusión

Se constata que la solicitud para que se dictamine sobre la eventual nulidad absoluta, evidente y manifiesta, del Acuerdo II de la Sesión Ordinaria # 182 del 7 de agosto del 2001, adoptado por el Concejo Municipal de Tibás, incumple requisitos de admisibilidad contemplados en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública (constatación de un procedimiento administrativo ordinario, órgano que formula la consulta, identificación adecuada del acto administrativo que genera derechos subjetivos) de suerte tal que deba rechazarse la solicitud.

Sin otro particular, me suscribo, Iván Vincenti Rojas PROCURADOR ADMINISTRATIVO