Inadmissibility of consultation on responsibilities for a municipal fairInadmisibilidad de consulta sobre responsabilidades en feria municipal

Legal Opinion: 138 of 20/04/2005 C-138-2005 April 20, 2005 Licenciado Jairo Emilio Guzmán Soto Legal Advisor - Municipal Council Municipalidad de Orotina S. O.

Dear Licenciado:

With the approval of the Sra. Procuradora General de la República, I refer to your official communication ALCM-51-2005, dated March 26 of this current year.

I. Formulation of the inquiry

You indicate to us that, because the Municipal Council so ordered in an agreement taken in the minutes of Ordinary Session No. 237, of February 22, 2005, article II, section 4, you are requested to submit an inquiry to this Procuraduría General regarding the administration of public funds at the 1999 Feria Nacional de las Frutas.

Specifically, we are requested to provide an opinion on the following:

“1. Is it appropriate to initiate a Directing Body (Órgano director) to determine those responsible within the Organizing Committee of said Fair, since according to administrative procedure, such a Body must be established in order to determine causes and responsible parties, despite the fact that there is a pending criminal complaint.

2. What is appropriate (sic) if in 2001, the complaint was filed before the OIJ of Alajuela and also in the Prosecutor's Office of Atenas, and at this time no resolution is known on the same and the case file is seized by the prosecutor's office of Atenas, which the undersigned considers contrary to the principle of Swift and Fulfilled Justice established (sic) by (sic) the Constitución Política.”

II. Admissibility requirements for inquiries submitted to the Procuraduría General de la República

In attention to and compliance with the principle of legality (articles 11 of the Constitución Política and 11 of the Ley General de la Administración Pública), the competence assigned to the Procuraduría General de la República, through its Ley Orgánica (Ley N° 6815 of September 27, 1982, and its amendments), implies that, in its exercise, we must abide by the prescriptions indicated therein regarding the advisory function. Precisely, several provisions of that normative body establish admissibility requirements, which must be mandatorily analyzed by us. Thus, we have outlined a jurisprudential line regarding those cases in which, evidencing the lack or omission of any of those requirements, it is impossible for us to address the merits of the matter brought to our attention. By way of example, we allow ourselves to review an opinion (C-378-2003 of December 2, 2003, reiterated in opinion C-222-2004 of July 6, 2004), in which the general features of the aforementioned jurisprudential line are indicated:

“It is appropriate, first of all, to recall some clarifications made by this Procuraduría General, regarding the admissibility requirements that inquiries submitted to our attention must meet:

“The advisory function that the Legal System has attributed to the Procuraduría General de la República is subject to compliance with a series of requirements derived from Ley N° 6815 of September 27, 1982, and its amendments. In this sense, it is pertinent to reiterate what was elaborated in opinion C-151-2002 of June 12, 2002, on the subject of those legal precepts:

“It is appropriate to recall, in the first instance, several provisions of the Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Ley N° 6815 of September 27, 1982, and its amendments) that are pertinent to the present case and that establish the requirements for a body or institution of the Administración Pública to request our technical-legal criterion:

“Article 4. Inquiries: The bodies of the Administración Pública, through the heads of the different administrative levels, may consult the technical-legal criterion of the Procuraduría, and must, in each case, attach the opinion of the respective legal advisory office.(1) The inquiry shall be mandatory for the Poder Central, when it concerns administrative claims whose final resolution may cause considerable expenditures, in accordance with the determination to be made for that purpose in the regulation.” (1)Text that was amended by subsection c) of article 45 of Ley N° 8292 of July 31, 2002, currently prescribing: “Article 4.-Inquiries. The bodies of the Administración Pública, through the heads of the different administrative levels, may consult the technical-legal criterion of the Procuraduría; in each case, they must attach the opinion of the respective legal advisory office, except in the case of internal auditors, who may submit the inquiry directly.” “Article 5. Notwithstanding the provisions of the preceding articles, matters specific to administrative bodies that possess a special jurisdiction established by law are not subject to inquiry.” The preceding norms, in relation to article 3 subsection b) of the same Law which indicates that the opinions, pronouncements, and advice provided by the Procuraduría General shall be on “… legal issues …”, have allowed the administrative jurisprudence emanating from this Advisory Body to establish the following minimum admissibility requirements, which must be analyzed prior to the study of the merits of the requests presented to us:

* That the inquiry is formulated by the administrative head of the respective public body or institution. * That the legal criterion that the respective legal advisory office of the public body or institution has on the subject under inquiry is attached. Said opinion must be a specific study on the legal variables that, in the criterion of the corresponding professional, are related to the concern presented for our consideration. * The inquiries must address “legal issues” in a generic sense, that is, without being able to identify a specific case that is under study or is to be decided by the consulting administration. This is because we would be contravening the nature of a superior consultative body conferred upon us by law, transforming ourselves into a part of the active administration.” (Opinion C-018-2003 of January 18, 2003) It is opportune to clarify that the scope of our competence is framed within the premises contained in the request of the consulting Administration. This implies that we must analyze the object of the inquiry exactly as it is formulated to us, and, attending to the criterion of the legal advisory office, specify the scope of the same. However, this does not allow us to “substitute” the consulting party, insofar as the formulation of the legal concern comes in such terms that it is not possible to unravel the will of the managing body or entity.

Nor would the hypothesis be valid that it is only possible to unravel the object of the inquiry with reference to the criterion of the legal advisory office, since, through that means, we would actually be reviewing such professional expertise. This has been expressly rejected by administrative jurisprudence, of which the opinions we cite below are an example:

“It is not possible for the heads of the various administrative departments with standing to formulate inquiries before the Procuraduría General de la República to delegate such authority to the figure of the legal advisor of the body or entity. This is for a twofold order of reasons: on the one hand, this is not permitted in our Ley Orgánica. Secondly, it would indirectly circumvent the obligation to present a specific legal criterion for the inquiry that concerns the body or institution. It is reasonable to assume that the decision to formulate the inquiry to this Advisory Body has been weighed by the head, having in view the conclusions of the legal criterion, thereby forming a clear idea of the scope of what is consulted and of the importance of making the decision to formulate the request—this due to the binding nature of the opinion that may be issued, article 2 of the Ley Orgánica—. The foregoing, as is obvious in the present case, would not be occurring, given that the Municipal Council (article 12 of the Código Municipal) is not the one formulating the legal concern, thereby entering into opposition with the articles timely reviewed from our Ley Orgánica.” (Opinion C-299-2002 of November 6, 2002) “Given the object of the inquiry, the Procuraduría is compelled to not accede to your request. In the first place, it does not correspond to the Procuraduría, as the superior technical-legal body of the Administration, to assess whether a specific opinion expressed by the internal advisory office of an Administration conforms or not with the legal system. The advisory function must be exercised regarding the competencies or organization of the consulting Administration, the interpretation of a legal norm, the legal effects thereof, but not on the criterion expressed by the Legal Advisory Office. Consequently, the inquiry must specify which are the points about which the active Administration has doubts, despite the opinion of the Legal Advisory Office, and on which it requires a pronouncement from this superior consultative technical Body (C-277-2002 of October 16, 2002)” (The underlining is not in the original) It is evident from the preceding transcription that, in the case of official communication ALCM-51-2005, we face a double order of circumstances that prevent us from proceeding to hear, on the merits, your inquiry:

1. It is clearly indicated, in the preceding transcription, the impropriety of the body legitimized to formulate the inquiry delegating such authority to the corresponding legal advisory office. The reasons supporting that assertion have not changed by virtue of legal modification or via interpretation by this Body, it being therefore necessary to reiterate that the formulation of the legal concern submitted to our knowledge must be an act adopted by the head of the body or institution that is seeking our legal criterion. In the case at hand, it is fully evidenced that the Municipal Council of Orotina transferred that competence to you, thus configuring the first reason for inadmissibility.

2. Secondly, it is worth clarifying that the report from the legal advisory office that is required to be attached to the terms of the inquiry must be a legal study that includes the interpretation provided by that administrative instance on the subject that concerns the head. A study that must meet a minimum standard of depth, referring to legislation and jurisprudence, both administrative and judicial—if any exists on the point to be ruled upon—, and in which a specific position is reached. It is that study that allows the body legitimized to appear before this Body to specify the scope and content of its inquiry, as it is evident that the doubt of legal interpretation persists even with the criterion provided by the corresponding legal advisory office. We must point out that, in official communication ALCM-51-2004, the formulation of a legal criterion that meets the previous parameters is lacking, as it involves personal opinions of the legal advisor without the indication of norms and prior criteria upon which a conclusion is based. Furthermore, note that, specifically, it is the legal advisor who formulates the questions, without it being possible to conclude, from his statements, any position regarding the merits of what is being consulted.

III. Conclusion

By virtue of the fact that the formulated inquiry does not meet admissibility requirements (delegation by the Municipal Council so that the concern is formulated by the legal advisory office, absence of an admissible legal criterion), this Procuraduría General finds itself unable to hear the merits of the concern submitted to its knowledge.

Without further particular, I subscribe, Iván Vincenti Rojas PROCURADOR ADMINISTRATIVO Copy: Municipal Council, Municipalidad de Orotina

Dictamen : 138 del 20/04/2005 C-138-2005 20 de abril del 2005 Licenciado Jairo Emilio Guzmán Soto Asesor Legal - Concejo Municipal Municipalidad de Orotina S. O.

Estimado licenciado:

Con la aprobación de la Sra. Procuradora General de la República, me refiero a su oficio ALCM-51-2005, del pasado 26 de marzo del año en curso.

I. Planteamiento de la consulta

Nos indica que, por haberlo dispuesto así el Concejo Municipal en acuerdo tomado en el acta de la Sesión Ordinaria N° 237, del 22 de febrero del 2005, artículo II, aparte 4, se le solicita elevar consulta a esta Procuraduría General en torno a la administración de fondos públicos en la Feria Nacional de las Frutas del año 1999.

Específicamente, se nos requiere opinión sobre lo siguiente:

“1. Procede iniciar un Órgano director, para determinar responsables de la Comisión Organizadora de dicha Feria, ya que de acuerdo al procedimiento administrativo, se debe de establecer dicho Órgano ello con el fin de determinar causales y responsables, a pesar de que existe una denuncia penal pendiente.

2. Que Procede (sic) sin en el año 2001, se puso la denuncia ante el OIJ de Alajuela y también en la Fiscalía de Atenas, y en estos momentos no se conoce resolución alguna sobre el mismo y el contrario al principio de Justicia Pronta y Cumplida establecida (sic) por (sic) Constitución Política.”

II. Requisitos de admisibilidad de las consultas formuladas a la Procuraduría General de la República

En atención y cumplimiento del principio de legalidad (artículos 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública), la competencia asignada a la Procuraduría General de la República, a través de su Ley Orgánica (Ley N° 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas), implica que, en su ejercicio, debemos sujetarnos a las prescripciones que en ella se indican para lo que respecta a la función consultiva. Precisamente, varias disposiciones de dicho cuerpo normativo establecen requisitos de admisibilidad, mismos que devienen de obligatorio análisis por nuestra parte. Así, hemos perfilado una línea jurisprudencial en cuanto a aquellos casos en que, evidenciándose la falta u omisión de alguno de esos requisitos, nos resulta imposible atender el fondo de la gestión elevada a nuestro conocimiento. A modo de ejemplo, nos permitimos reseñar un dictamen (C-378-2003 del 2 de diciembre del 2003, reiterado en dictamen C-222-2004 del 6 de julio del 2004), en el que se indican los rasgos generales de la mencionada línea jurisprudencial:

“Conviene, en primer término, recordar algunas precisiones realizadas por esta Procuraduría General, en torno a los requisitos de admisibilidad que deben reunir las consultas elevadas a nuestro conocimiento:

“La función consultiva que el Ordenamiento Jurídico ha atribuido a la Procuraduría General de la República, está sujeta al cumplimiento de una serie de requisitos que derivan de la Ley N° 6815 del 27 de setiembre de 1982 y sus reformas. En este sentido, es pertinente reiterar lo que en dictamen C-151-2002 del 12 de junio del año 2002, se elaboró sobre el tema de esos preceptos de orden legal:

“Conviene recordar, en primera instancia, varias disposiciones de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Ley N° 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) que resultan atinentes al presente caso y que fijan los requisitos para que un órgano o institución de la Administración Pública requiera de nuestro criterio técnico-jurídico:

“Artículo 4. Consultas:

Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva.(1) La consulta será obligada para el Poder Central, cuando se trate de reclamaciones administrativas cuya resolución final pueda ocasionar considerables egresos, de acuerdo con la determinación que al efecto se hará en el reglamento.” (1)Texto que fuera reformado por el inciso c) del artículo 45 de la Ley N° 8292 de 31 de julio del 2002, siendo que en la actualidad prescribe: “Artículo 4.-Consultas. Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente.” “Artículo 5. No obstante lo dispuesto en los artículos anteriores, no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley.” Las anteriores normas, en relación con el artículo 3 inciso b) de la misma Ley que indica que los dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que brinde la Procuraduría General se harán sobre “… cuestiones jurídicas…”, han permitido a la jurisprudencia administrativa emanada de este Organo Asesor el establecimiento de los siguientes requisitos mínimos de admisibilidad, que han ser analizados previo al estudio de fondo de las solicitudes que nos presentan:

* Que la consulta la formule el jerarca administrativo del respectivo órgano u institución pública.

* Que se acompañe el criterio legal que sobre el tema en consulta tenga la respectiva asesoría jurídica del órgano u institución pública. Dicho dictamen debe ser un estudio específico sobre las variables jurídicas que, en criterio del profesional correspondiente, tienen relación con la inquietud que se presenta a nuestra consideración.

* Las consultas versan sobre “cuestiones jurídicas” en genérico, es decir, sin que pueda identificarse un caso concreto que esté en estudio o vaya a ser decidido por parte de la administración consultante. Esto por cuanto estaríamos contraviniendo la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley, transformándonos en parte de la administración activa.” (Dictamen C-018-2003 del 18 de enero del 2003) Es oportuno aclarar que el ámbito de nuestra competencia se enmarca dentro de los presupuestos que vienen contenidos en la gestión de la Administración consultante. Ello implica que debamos analizar el objeto de la consulta tal y como nos viene formulada, y, atendiendo al criterio de la asesoría jurídica, precisar el alcance de la misma. Sin embargo, ello no nos permite “sustituir” a la consultante, en tanto la formulación de la inquietud jurídica venga en tales términos que no sea posible desentrañar la voluntad del órgano u ente gestionante.

Tampoco sería válida la hipótesis que únicamente sea posible desentrañar el objeto de la consulta con referencia al criterio de la asesoría legal, pues, por esa vía, estaríamos en realidad haciendo una revisión de tal pericia profesional. Ello ha sido expresamente rechazado por la jurisprudencia administrativa, de lo cual son ejemplo los dictámenes que a continuación citamos:

“No resulta posible que los jerarcas de los distintos repartos administrativos con legitimación para la formulación de consultas ante la Procuraduría General de la República, deleguen tal atribución en la figura del asesor legal del órgano u ente. Ello por un doble orden de razones: por un lado, ello no está permitido en nuestra Ley Orgánica. En segundo lugar, se estaría obviando, indirectamente, la obligación de presentar un criterio jurídico específico para la consulta que interesa al órgano o institución. Es dable suponer que la decisión de formular la consulta a este Órgano Asesor ha sido sopesada por el jerarca teniendo a la vista las conclusiones del criterio legal, con lo cual se forma una idea clara de los alcances de lo consultado y de la importancia que tiene tomar la decisión de formular la gestión -ello por la naturaleza vinculante del dictamen que se llegue a emitir, artículo 2 de la Ley Orgánica-. Lo anterior, como resulta obvio en el presente caso, no se estaría produciendo, dado que el Concejo Municipal (artículo 12 del Código Municipal) no es quien formula la inquietud de orden jurídico, con lo cual se entra en oposición con los artículos oportunamente reseñados de nuestra Ley Orgánica.” (Dictamen C-299-2002 del 6 de noviembre del 2002) “Dado el objeto de la consulta, la Procuraduría se ve impelida a no acceder a su solicitud. En primer término, no corresponde a la Procuraduría, como órgano superior técnico jurídico de la Administración, valorar si una determinada opinión externada por la Asesoría interna de una Administración es conforme o no con el ordenamiento jurídico. La función consultiva debe ser ejercida respecto de las competencias u organización de la Administración consultante, de la interpretación de una norma jurídica, de los efectos jurídicos de ésta, pero no sobre el criterio externado por la Asesoría Jurídica. En consecuencia, la consulta debe precisar cuáles son los puntos sobre los cuales la Administración activa tiene dudas, a pesar del dictamen de la Asesoría Legal, y sobre las que requiere un pronunciamiento de este Órgano técnico superior consultivo (C-277-2002 del 16 de octubre del 2002)” (Lo subrayado no corresponde el original) Se aprecia de la anterior transcripción que, en el caso del oficio ALCM-51-2005, nos enfrentamos a un doble orden de circunstancias que nos impiden entrar a conocer, por el fondo, su consulta:

1. Queda claramente indicado, en la anterior transcripción, la improcedencia de que el órgano legitimado para formular la consulta delegue tal atribución en la asesoría jurídica correspondiente. Las razones en que se apoya tal afirmación no han variado en virtud de modificación legal o vía interpretación de este Órgano, siendo entonces necesario reiterar que la formulación de la inquietud de orden jurídico que se eleva a nuestro conocimiento debe ser un acto adoptado por el jerarca del órgano o institución que acude a la obtención de nuestro criterio jurídico. En el caso que nos ocupa, queda plenamente evidenciado que el Concejo Municipal de Orotina trasladó esa competencia a su persona, de donde se configura el primer motivo de inadmisibilidad.

2. En segundo término, conviene precisar que el informe de la asesoría legal que se requiere adjuntar a los términos de la consulta, debe ser un estudio jurídico que comprenda la interpretación que brinda esa instancia administrativa sobre el tema que interesa al jerarca. Estudio que debe reunir un mínimo de profundidad, haciendo referencia a la legislación y jurisprudencia, tanto administrativa como jurisdiccional -si es que existe sobre el punto a dictaminar-, y en que se arribe a una determinada posición. Es ese estudio el que da pie a que el órgano legitimado para acudir ante este Órgano precise el alcance y contenido de su consulta, pues es evidente que la duda de interpretación jurídica persiste aún con el criterio que vierta la asesoría legal correspondiente. Nos es preciso indicar que, en el oficio ALCM-51-2004, se echa de menos una formulación de criterio jurídico que cumpla con los anteriores parámetros, pues se trata de opiniones personales del asesor legal sin que medie la indicación de normas y criterios anteriores en que se sustente una conclusión. Aún más, nótese que, en concreto, es el asesor legal el que formula interrogantes, sin que sea dable concluir, de sus afirmaciones, posición alguna en cuanto al fondo de lo que se nos consulta.

III. Conclusión

En virtud de que la consulta formulada no reúne requisitos de admisibilidad (delegación del Concejo Municipal para que la inquietud la formule la asesoría legal, ausencia de un criterio jurídico admisible), esta Procuraduría General se encuentra imposibilitada de entrar a conocer el fondo de la inquietud elevada a su conocimiento.

Sin otro particular, me suscribo, Iván Vincenti Rojas PROCURADOR ADMINISTRATIVO Copia: Concejo Municipal, Municipalidad de Orotina