Feasibility of departing from or denouncing the Juan Santamaría Airport trust following Comptroller reportPosibilidad de apartarse o denunciar fideicomiso del Aeropuerto Juan Santamaría ante informe de Contraloría

Opinion : 120 of 04/01/2005 C-120-2005 April 1, 2005 Licenciada Vilma López Víquez Deputy Director General Dirección General de Aviación Civil S. O.

Dear Madam:

With the approval of the Attorney General, I refer to official memorandum N° 05-0704 of March 14 last, by means of which a request for a legal opinion is referred to the Attorney General's Office regarding the possibility of repudiating or departing from the terms of the trust mandate of the Banco de Costa Rica, concerning the transfer of funds to CITIBANK N. A. for the Account secured for Debt Service Payment.

In Article 2 of Session N° 79-2001, the CETAC determined the establishment of an interest payment account on deferred income. Thus, the trustee would establish an interest payment account, whose resources would remain separate from any other funds and assets of the trust, even though they were part of the trust estate. It was also provided for the transfer of the "distributable income to the operator" to the Interest Payment Account; the interest generated on the Deferred and Unrepaid Amount would be calculated at the rate of 9.89. In the event that a deficit was verified in the Debt Service Payment Secured Account established at CITIBANK in relation to the debt service payment under the loan agreement, the trustee would transfer the amounts existing in the Interest Payment Account up to a maximum amount equal to the amount of the deficit certified by CITIBANK in the debt service payment secured account.

A.- THE CONTRALORÍA GENERAL HAS AUDITED THE TRUST AGREEMENT Notwithstanding the drafting problems of the documentation submitted, it is clear that the point relates to the Public Treasury (Hacienda Pública), under the terms of Article 8 of the Organic Law of the Contraloría General de la República. Indeed, the resources administered by the trust form part of the Hacienda Pública according to the provisions of the first paragraph of said article. Subsequently, it was provided that these resources be managed through a trust. This figure is presented within an administrative contract. The assignment of rights must be analyzed within the framework of the signed contract. But, in addition, it is a point on which the Contraloría General de la República has exercised its auditing authority. We are in the presence of the exercise of the control function. Therefore, of the concept of Hacienda Pública. Regarding this concept, we stated in opinion N° C-169-2003 of September 12, 2003:

“The term ‘Hacienda Pública’ can be defined based on various criteria: institutional, organic, functional, and normative (ordinamental). The organic criterion refers to the bodies that form part of the Hacienda Pública. Entities that satisfy the corresponding public purposes through resources of a public nature. This essentially concerns the State and other public entities, or even private entities that receive transfers from public budgets. Conversely, the objective criterion alludes above all to the entity's estate and, therefore, to the set of rights and obligations of economic content of which the entity is the holder. The functional criterion is determined by financial activity, whether considered as the ‘set of functions directed at the organization and administration of the rights and obligations of economic content of public entities….’ (M. T. SOLER ROCH, Entry Hacienda Pública, Enciclopedia Jurídica Básica, II, Editorial Civitas, 1995, p. 3293). Or, as the action of public entities directed at obtaining and investing the economic means intended to finance public functions and public services. From the normative (ordinamental) point of view, the Hacienda Pública is the legal order that regulates matters relating to public spending, the Public Treasury, and the financial, tax, and budgetary activity of public entities. It can be considered that the Hacienda Pública is a subsystem of the legal order….” Criteria that are present in Article 8 of the Organic Law of the Contraloría General de la República.

In exercising its control function, the Contraloría General has determined a difference in the computation of distributable income, attributable to the Operator, which implies that the Operator distributes an amount higher than that which has actually entered the trust. Likewise, a lack of auditing over the trust is determined.

Indeed, according to point XXIV of the background chapter of the consultation, the Contraloría General issued report N° 10373-FOE-OP-435, “Informe sobre el estudio de algunos aspectos relativos al contrato de fideicomiso del Aeropuerto Internacional Juan Santamaría”. In said report, emphasis is placed on the need for a financial balance to exist between the deferred income (ingresos diferidos) during the first three years of the Agreement and the income recovered by the CETA in the following five years, discounted at the rate of 9.89% fixed in the agreement, for which it was necessary to control and audit the recovery period. The Contraloría General questions the auditing performed by the Audit Body over the trustee, as well as the income distribution procedure performed by the operator. The Consejo Técnico was ordered to issue precise instructions to the trustee so that the resource distribution process and the administration of the trust agreement comply with current regulations; the formulation of a permanent auditing strategy for the billing, collection, and distribution process of all resources generated by the Airport, which must include procedures, validation of the data managed by the Operator's information systems, and the management and accountability of the trust. Likewise, CETAC had to issue instructions to the trustee so that in the distribution of income corresponding to the Terminal rights incorporated into the exit tax (impuesto de salida), it be verified that the amount to be distributed is that which enters the trust in accordance with the provisions of the Management Agreement and the Auditing Agreement. In this way, the Contraloría General established the framework within which the deferral of income or its recovery had to occur. The Report provides for verification of compliance with what was ordered.

It is consulted whether it is appropriate to depart from or repudiate the trust agreement. A claim that would be based on the modification of the basic conditions necessary for the fulfillment of the contract.

Certainly, the modification of the contract's operating conditions can affect the fulfillment of the trust agreement. However, insofar as the Contraloría General, in the exercise of its constitutional control authority, indicated how the trust resources were to be administered, it is clear that departing from or repudiating the contract implies a legal decision (no longer just a factual situation) tending to render the Control Body's Report ineffective and, therefore, not to execute its recommendations.

B.- LACK OF JURISDICTION OF THE ATTORNEY GENERAL'S OFFICE In the current circumstances, (Report of the Contraloría General de la República within the scope of its powers) exercising the advisory function, even by issuing a non-binding opinion, would entail an undue intervention in the exercise of the Contraloría General's authority, both with regard to its advisory function and in the verification of compliance with its reports and recommendations.

Moreover, in view that the CETAC Legal Advisory Office recommends sending its report to the Attorney General's Office, so that a binding opinion may be issued for the Dirección General de Aviación Civil, it is worth recalling that Article 29 of the Organic Law of the Contraloría General de la República assigns to said Body the authority to answer consultations on the “scope of its authority”. A substantial part of that authority concerns public funds, administrative contracting, and the control function itself. Therefore, if there are doubts regarding the conformity of a decision to depart from or repudiate the agreement with respect to the Contraloría General's Report, it is this Body that must rule. Likewise, it is worth recalling that Article 173.-1. of the Ley General de la Administración Pública assigns authority to the Contraloría General to issue an opinion on the absolute nullity of administrative acts related to budgetary matters or administrative contracting. Therefore, if the substantial conformity with the legal order of Agreement 2 of Session N° 79-2001 is questioned, the fact is that this conformity would have to be established by the Contraloría General in accordance with the provisions of the cited numeral 173.-1.

Furthermore, although the Legal Advisory Office recommends sending the legal report to the Attorney General's Office so that it issues “the binding opinion for this Dirección General de Aviación Civil”, the object of that opinion is not specified. Moreover, from the criterion of that Advisory Office it is not possible to determine what its legal position is in relation to the repudiation of the trust agreement. Therefore, what the legal basis is for the CETAC to depart from or repudiate the trust agreement, and what the legal consequences produced by such administrative action would be. Consequently, even if the Attorney General's Office were competent under the terms of its Organic Law, the fact is that the consultation would be inadmissible because a legal criterion referring to the point consulted has not been submitted.

Moreover, the opinion of the Attorney General's Office must deal with a legal point. It is not its responsibility to determine whether an administrative act is harmful to public interests and resources owned by the State.

Therefore, whether what is sought is a declaration of nullity of the agreement adopted in Session 79-2001 or whether the interest is a pronouncement on the legal possibility of rendering the trust agreement ineffective by virtue of the Operator’s actions, the appropriate course is to direct the request to the Contraloría General de la República, by virtue of its authority and above all, we repeat, because that non-compliance has been determined in the exercise of the control authority of said Body.

CONCLUSION:

Based on the foregoing, it is the opinion of the Procuraduría General de la República that:

1-. The Consejo Técnico de Aviación Civil must adjust its actions to the provisions of the Contraloría General de la República in its “Informe sobre el estudio de algunos aspectos relativos al contrato de fideicomiso del Aeropuerto Internacional Juan Santamaría”, official memorandum N° 10373-FOE-OP-435.

2-. In the event that said Report cannot be complied with, or if doubts exist in relation to its terms and the factual situation presented, the point must be resolved by the Contraloría General de la República.

3-. Said Control Body holds prevailing advisory authority in matters relating to the Hacienda Pública, a term that encompasses not only public resources, but also management procedures and the control function considered in itself.

4-. Therefore, we recommend that the point be submitted for the knowledge of the Control Body.

Sincerely,

Dra. Magda Inés Rojas Chaves ADVISORY ATTORNEY GENERAL MIRCH/mvc

Dictamen : 120 del 01/04/2005 C-120-2005 01 de abril de 2005 Licenciada Vilma López Víquez Subdirectora General Dirección General de Aviación Civil S. O.

Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero al atento oficio N° 05-0704 de 14 de marzo último, por medio del cual se remite a la Procuraduría General solicitud de criterio en torno a la posibilidad de denunciar o apartarse de los términos del mandato de fideicomiso del Banco de Costa Rica, en cuanto a la transferencia de fondos al CITIBANK N. A. por concepto de Cuenta asegurada por el Pago de la Deuda.

En el artículo 2 de la sesión N° 79-2001, el CETAC determinó el establecimiento de una cuenta de pago de intereses sobre los ingresos diferidos. De tal forma que el fiduciario establecería una cuenta de pago de intereses, cuyos recursos continuarían separados de cualesquiera otros fondos y activos del fideicomiso, aun cuando fueran parte del patrimonio del fideicomiso. Se previó, asimismo, la transferencia de los “ingresos distribuibles al gestor” a la cuenta a la Cuenta de Pago de Intereses, los intereses generados sobre el Monto Diferido y no repagado serían calculados a la tasa de 9.89. En caso de que se constatara la existencia de un déficit en la Cuenta Aseguradora de Pago de la Deuda constituida en CITIBANK en relación con el pago de servicio a la deuda según el contrato de préstamo, el fiduciario transferiría los montos existentes en la Cuenta de Pago de Intereses hasta un monto máximo igual al monto del déficit certificado por CITIBANk en la cuenta asegurada de pago de deuda.

A.- LA CONTRALORIA HA FISCALIZADO EL CONTRATO DE FIDEICOMISO No obstante los problemas de redacción de la documentación remitida, queda claro que el punto está en relación con la Hacienda Pública, en los términos del artículo 8 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República. En efecto, los recursos que administra el fideicomiso forman parte de la Hacienda Pública según lo dispuesto en el primer párrafo de dicho artículo. Luego, se ha previsto que estos recursos se manejen por medio de un fideicomiso. Esta figura se plantea dentro de un contrato administrativo. La cesión sobre derechos debe ser analizada en el marco del contrato suscrito. Pero, además, se trata de un punto sobre el cual la Contraloría General de la República ha ejercido su competencia de fiscalización. Estamos en presencia del ejercicio de la función de control. Por ende, del concepto de Hacienda Pública. Sobre este concepto, indicamos en el dictamen N° C-169-2003 de 12 de septiembre de 2003:

“El término "Hacienda Pública" puede ser definido a partir de diversos criterios: institucional, orgánico, funcional y ordinamental. El criterio orgánico hace referencia a los organismos que forman parte de la Hacienda Pública. Entes que satisfacen los fines públicos correspondientes mediante recursos de carácter público. Se trata esencialmente del Estado y los demás entes públicos o bien entes privados que reciben transferencias de los presupuestos públicos. Por el contrario, el criterio objetivo hace alusión sobre todo al patrimonio del organismo y por ende, al conjunto de derechos y obligaciones de contenido económico de que es titular el organismo. El criterio funcional está determinado por la actividad financiera, ya se le considere como "conjunto de funciones dirigida a la organización y administración de los derechos y obligaciones de contenido económico de los entes públicos…." (M. T. SOLER ROCH, Voz Hacienda Pública, Enciclopedia Jurídica Básica, II, Editorial Civitas, 1995, p. 3293). O bien, como la acción de las entidades públicas dirigida a la obtención e inversión de los medios económicos destinados a financiar las funciones públicas y los servicios públicos. Desde el punto de vista ordinamental, la Hacienda Pública es el ordenamiento jurídico que regula lo relativo al gasto público, el Tesoro Público, la actividad financiera, tributaria y presupuestaria de los entes públicos. Puede considerarse que la Hacienda Pública es un subsistema del ordenamiento jurídico….” Criterios que están presentes en el artículo 8 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República.

Al ejercer la Contraloría su función de control, ha determinado una diferencia en el cómputo de los ingresos distribuibles, atribuible al Gestor, lo que implica que el Gestor distribuye un monto superior al que ha ingresado efectivamente al fideicomiso. Asimismo, se determina falta de fiscalización sobre el fideicomiso.

En efecto, de acuerdo con el punto XXIV del capítulo de antecedentes de la consulta, la Contraloría General emitió informe N° 10373-FOE-OP-435, “Informe sobre el estudio de algunos aspectos relativos al contrato de fideicomiso del Aeropuerto Internacional Juan Santamaría”. En dicho informe se hace énfasis en la necesidad de que exista un equilibrio financiero entre los ingresos diferidos durante los primeros tres años del Contrato y los ingresos recuperados por la CETA en los siguientes cinco años, descontados a la tasa de 9.89% fijada en el acuerdo, para lo cual era necesario controlar y fiscalizar el período de recuperación. La Contraloría cuestiona la fiscalización realizada por el Órgano Fiscalizador sobre el fiduciario, así como el procedimiento de distribución de ingresos realizado por el gestor. Se ordenó al Consejo Técnico girar instrucciones precisas al fiduciario para que el proceso de distribución de recursos y la administración del contrato de fideicomiso se ajuste a la normativa vigente; la formulación de una estrategia de fiscalización permanente del proceso de facturación, cobro y distribución de todos los recursos que genere el Aeropuerto, lo cual debe incluir procedimientos, validación de los datos manejados por los sistemas de información del Gestor y la gestión y rendición de cuentas del fideicomiso. Asimismo, CETAC debía girar instrucciones al fiduciario para que en la distribución de los ingresos correspondientes a los derechos de Terminal incorporados al impuesto de salida se verifique que el monto a distribuir sea el que ingresa al fideicomiso de conformidad con lo dispuesto en el Contrato de gestión y en el Contrato de fiscalización. De esa forma, la Contraloría estableció el marco dentro del cual debía producirse el diferimiento de ingresos o la recuperación de estos. El Informe prevé la verificación del cumplimiento de lo ordenado.

Se consulta si procede apartarse o denunciar el contrato de fideicomiso. Pretensión que se fundamentaría en la modificación de las condiciones básicas necesarias para el cumplimiento del contrato.

Ciertamente, la modificación de las condiciones de operación del contrato puede incidir en el cumplimiento del contrato de fideicomiso. Empero, en el tanto en que la Contraloría General en el ejercicio de su competencia constitucional de control señaló cómo debían ser administrados los recursos del fideicomiso, resulta claro que el apartarse o denunciar el contrato implica una decisión jurídica (ya no sólo una situación fáctica) tendiente a dejar sin efecto el Informe del Órgano de Control y, por ende, no ejecutar sus recomendaciones.

B.- INCOMPETENCIA DE LA PROCURADURÍA GENERAL En las actuales circunstancias, (Informe de la Contraloría General de la República en el ámbito de sus competencias) ejercer la función consultiva, aun cuando fuere emitiendo una opinión no vinculante, entrañaría una intervención indebida en el ejercicio de la competencia de la Contraloría General, tanto en lo que se refiere a su función consultiva como en la verificación del cumplimiento de sus informes y recomendaciones.

Por otra parte, en vista de que la Asesoría Jurídica de CETAC recomienda remitir su informe a la Procuraduría General, a fin de que se emita dictamen vinculante para la Dirección General de Aviación Civil, corresponde recordar que el artículo 29 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República atribuye a dicho Órgano la competencia para evacuar consultas sobre el “ámbito de su competencia”. Parte sustancial de esa competencia es lo relativo a los fondos públicos, la contratación administración y la función misma de control. Por lo que si existen dudas respecto a la conformidad de una decisión de apartarse o denunciar el contrato respecto del Informe de Contraloría, es este Órgano el que debe pronunciarse. Asimismo, procede recordar que el artículo 173.-1. de la Ley General de la Administración Pública atribuye competencia a la Contraloría General para emitir dictamen sobre nulidad absoluta de actos administrativos relacionados con la materia presupuestaria o la contratación administrativa. Por lo que si se cuestiona la conformidad sustancial con el ordenamiento del acuerdo 2 de la sesión N° 79-2001, lo cierto es que esa conformidad tendría que ser establecida por la Contraloría General conforme lo dispuesto por el numeral 173.-1. de cita.

Por otra parte, si bien la Asesoría Jurídica recomienda enviar el informe jurídico a la Procuraduría para que emita “el dictamen vinculante para esta Dirección General de Aviación Civil”, no se especifica el objeto de ese dictamen. Por demás, del criterio de esa Asesoría no es posible determinar cuál es su posición jurídica en relación con la denuncia del contrato de fideicomiso. Por ende, cuál es el fundamento jurídico para que el CETAC se aparte o denuncie el contrato de fideicomiso y cuáles serían las consecuencias jurídicas que produciría tal actuación administrativa. Por consiguiente, de resultar competente la Procuraduría en los términos de su Ley Orgánica, lo cierto es que la consulta resultaría inadmisible en virtud de que no se ha remitido un criterio jurídico referido al punto consultado.

Por demás, el dictamen de la Procuraduría debe versar sobre un punto jurídico. No le corresponde determinar si un acto administrativo es lesivo a los intereses públicos y recursos propiedad del Estado.

Por consiguiente, tanto si lo que se pretende es una declaratoria de nulidad del acuerdo adoptado en la sesión 79-2001 como si el interés es un pronunciamiento sobre la posibilidad jurídica de dejar sin efecto el contrato de fideicomiso en virtud de la actuación del Gestor, lo procedente es dirigir la solicitud a la Contraloría General de la República, en virtud de su competencia y sobre todo, repetimos, por cuanto ese incumplimiento ha sido determinado en el ejercicio de la potestad de control de dicho Órgano.

CONCLUSIÓN:

Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:

1-. El Consejo Técnico de Aviación Civil debe ajustar su actuación a lo dispuesto por la Contraloría General de la República en su “Informe sobre el estudio de algunos aspectos relativos al contrato de fideicomiso del Aeropuerto Internacional Juan Santamaría”, oficio N° 10373-FOE-OP-435.

2-. En caso de que dicho Informe no pudiese ser cumplido o bien, de existir dudas en relación con sus términos y la situación fáctica presentada, el punto debe ser resuelto por la Contraloría General de la República.

3-. Dicho Órgano Contralor es titular de una competencia consultiva prevalente en los asuntos relativos a la Hacienda Pública, término que comprende no sólo los recursos públicos, sino los procedimientos de gestión y la función de control en sí misma considerada.

4-. Por lo que recomendamos que el punto sea sometido a conocimiento del Órgano de Control.

De Ud. muy atentamente, Dra. Magda Inés Rojas Chaves PROCURADORA ASESORA MIRCH/mvc