Opinion on requirements for declaring evident and manifest nullity in public procurementDictamen sobre nulidad absoluta evidente y manifiesta en contratación administrativa

Opinion: 109 of 03/14/2005 C-109-2005 March 14, 2005 Licenciado Rodolfo Alfaro Morera Directing Body of the Procedure Board of Directors of the National Printing Office S. O.

Dear Licenciado:

With the approval of the Madam Attorney General of the Republic, I refer to your letter dated February 28 of the current year, through which you come to this Advisory Body seeking the opinion contemplated in article 173 of the General Law of Public Administration regarding the act adopted in Final Agreement No. 974-09-04, of Regular Session No. 105 of September 22, 2004, by the Board of Directors of the National Printing Office.

I. Background

From the documentation accompanying your official communication, we can extract the following facts that become of interest for this proceeding:

1. Through agreement No. 04-12-04, adopted in Extraordinary Session No. 58 of December 3, 2004, the Board of Directors of the National Printing Office ordered:

“In relation to Final Agreement No. 974-09-04, taken in Regular Session No. 105 of September 22, 2004, the same is ratified as being in accordance with the law, with respect to External Modification No. 2-2004, and not to the award of the Three-Knife Trimmer, the suspension of said administrative act is proceeded with, as it was published in the Official Gazette La Gaceta No. 227 of Friday, November 19, 2004, as well as in the nationally circulated newspaper “La República” of that same date. In this regard, the opening of an ordinary administrative procedure is ordered against the following officials: XXX, Deputy Director of the National Printing Office, XXX, Head of Bidding for the Institutional Procurement Department, XXX, official of the Institutional Procurement Department, and XXX, Coordinator of the Financial Department, in order to investigate a series of irregularities in the case and determine the real truth of the facts and the eventual responsibilities that may arise, as well as to declare the absolute, evident, and manifest nullity of the administrative act in question by the Office of the Comptroller General of the Republic, in accordance with article 173 of the General Law of Public Administration, for which a collegiate body composed of the following persons is appointed as the Directing Body of the administrative procedure: Giovanna Siles Pérez, Advisor to the Mr. Vice Minister of Governance and Police, and Lic. Rodolfo Alfaro Morera, external attorney, contracted based on the “theory of vicariousness” in the exercise of public function, pursuant to the opinion of the Office of the Attorney General of the Republic C-173-95 of August 7, 1995, who are formally invested with full authority to carry out the pertinent administrative acts.” 2. The Board of Directors of the National Printing Office, in agreement No. 979-09-04, adopted in Regular Session No. 105, of September 22, 2004, ordered:

“External modification 2-2004 presented by the Financial Department, signed by Licda. XXX, Head of Finance in official communication 2004318 of August 20, 2004, and Mrs. XXX, coordinator of this Department, according to official communication No. 2004344 of September 21, 2004, for a global amount of ¢ 183.3 million, is approved. It contemplates the purchase of finishing equipment and a three-knife trimmer for an amount of ¢ 130.0 million to ratify agreement 918-07-2004, in Extraordinary Session 50 of July 14, 2004.” 3. Lic. Alfaro Morera reports that on November 19, 2004, the following act was published in the newspaper La República and in La Gaceta No. 277 of that same day, by the Procurement Department of the National Printing Office:

“The Board of Directors of the National Printing Office, through final agreement No. 974-09-04 of September 22, 2004, regular session No. 105, ordered the following: Award a three-knife trimmer Model Merit-S 3671 to offer No. 1, submitted by Muller Martín Marketing AG, represented by Digigraf S.A.” 4. Lic. Alfaro Morera also reports that on November 22, 2004, the Procurement Department prepared Purchase Order No. 21985, for an amount of ¢ 116,701,771.55, as an addition to the original purchase order 21819, Three-Knife Trimmer Merit S, model 3671, and based on final agreement 974-9-2004, regular session 105 of September 22, 2004; this agreement solely contained an external modification to provide budgetary content for the purchase of a three-knife trimmer.

5. That the directing body of the procedure designated by the Board of Directors of the National Printing Office, through a resolution at 9 a.m. on February 28, 2005, ordered the summary of facts concerning us to be forwarded to this Office of the Attorney General, so that we may rule on the existence of an absolute, evident, and manifest nullity, regarding the award of the three-knife trimmer.

II.Considerations on the legal requirements to be met in the processing of an absolute, evident, and manifest nullity, in accordance with article 173 of the General Law of Public Administration.

There is a solid jurisprudential line emanating from this Office of the Attorney General of the Republic regarding the requirements that must be mandatorily observed for the annulment of an administrative act declaratory of rights, in application of the provisions of article 173 of the General Law of Public Administration. For the purposes of this study, we will focus on three of them, namely: the need to conduct an ordinary administrative procedure in which due process is granted to the party benefited by the administrative act in question; the competence to request the criterion of this Advisory Body and, finally, the cases in which the Office of the Comptroller General of the Republic is responsible for issuing an opinion on the eventual absolute, evident, and manifest nullity.

Regarding the first highlighted topic, we permit ourselves to transcribe the following opinion:

“OF THE ADMINISTRATIVE PROCEDURE TO DECLARE ABSOLUTE, EVIDENT, AND MANIFEST NULLITY.

The procedure to declare the absolute, evident, and manifest nullity of the acts of the Public Administration is regulated in article 173 of the General Law of Public Administration, regarding which it should be noted that "the adjectives 'evident and manifest', which qualify the absolute nullity we are dealing with, are specific to our legal system. Hence, to better understand its scope, we must initially refer to absolute nullity. This type of nullity, called 'null and void ab initio' has a special characteristic of its own, because it turns out to be of 'public order...'." (Office of the Attorney General of the Republic, opinion No. C-019-87 of January 27, 1987).

Article 173 establishes an exception to the principle of intangibility of one's own acts, allowing the Administration to revisit its own acts when a nullity of this type is patent. However, the law establishes as an essential requirement that said nullity be declared through an ordinary administrative procedure, in which the principles and guarantees of due process are observed, and that an audience has been granted to all parties, a procedure that must be verified by the Office of the Attorney General of the Republic in order to issue the pertinent opinion.

In accordance with the above, it is necessary that all guarantees of due process are respected so that the absolute, evident, and manifest nullity can be declared in administrative venue. To be able to establish what is understood by due process, one must consider what was said by the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice:

"Constitutional DUE PROCESS is not only that which gives us the broad outlines or principles to which any jurisdictional or administrative process must be subject, but it also contains the necessary provisions to prevent the judicial or administrative authority, by reason of its procedure, from affecting or harming the fundamental rights of citizens. Thus, due process can be conceived as a system or a means to guarantee justice and equity. These principles have led this Chamber to maintain in its rulings that the principle of DUE PROCESS contained in articles 39 and 41 of the Constitution governs both judicial and administrative proceedings..." (Vote No. 1714-90 of 3:03 p.m. on November 23, 1990).

For greater abundance, it is worth transcribing -partially- what was stated in opinion of the Office of the Attorney General of the Republic No. C-037-99 of February 11, 1999:

"Regarding the minimum content of a procedure so that it is considered adjusted to the rules of due process, that same Body Controlling Constitutionality has indicated:

"...the right of defense guaranteed by article 39 of the Political Constitution, and consequently the principle of due process, contained in article 41 of our Fundamental Charter (...) for better understanding have been summarized as follows: a) Notification to the interested party of the nature and purposes of the procedure; b) right to be heard and opportunity for the interested party to present arguments and produce the evidence deemed pertinent; c) opportunity for the administered party to prepare its allegation, which necessarily includes access to information and administrative records linked to the matter in question; d) right of the administered party to be represented and advised by attorneys, technicians, and other qualified persons; e) adequate notification of the decision issued by the Administration and of the reasons on which it is based and f) right of the interested party to appeal the resolution issued. The respondents must take into account that the right of defense protected in article 39 ibidem, not only governs judicial proceedings, but also any administrative procedure carried out by the Public Administration..." Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice, Vote 1224-91 of 4:30 p.m. on June 27, 1991." This Office of the Attorney General of the Republic has insisted that the “directing body must observe the substantial formalities of the procedure, otherwise it will cause nullity of the proceedings in the terms of article 223 of the General Law of Public Administration.” (See in this regard opinion No. C-173-95 of August 7, 1995.)

Within this order of ideas, it cannot be forgotten that the Constitutional Chamber has been consistent in affirming that "The principles of due process extractable from the General Law and indicated by this Chamber in its jurisprudence are of strict mandatory compliance by the authorities responsible for carrying out any administrative procedure that has as its object or produces a sanctioning result." (Vote No. 2945-94 of 8:12 a.m. on June 17, 1994).

Thus, if within the development of the administrative procedure any type of violation of the principles of due process becomes patent, the Administration must annul the respective act, as well as the subsequent actions and resolutions, a procedural phase to which said procedure must be rolled back, by virtue of the fact that “total or partial non-compliance with the procedural regulatory guidelines entails reparatory legal sanctions for the illegality in pursuit of safeguarding the health of the law.” (DROMI, José Roberto, El Procedimiento Administrativo, Madrid, Editorial del Instituto de Estudio de la Administración Local, 1986, p. 59).

Furthermore, it must be emphasized that the administrative procedure is of mandatory compliance for the Public Administration since "... administrative bodies act subject to predetermined procedural rules, so that compliance with procedural norms is, therefore, a duty of public bodies ... This general mandatory nature of the instituted procedures is indispensable and must be maintained with true obstinacy, since the breaches opened against that principle, by allowing the discretion or better yet the arbitrariness of the administration in this field, will constitute attacks directed against the very object of the administrative procedure, against its purposes of efficiency, correctness, correctness, and legal guarantee, instituted in favor of the administered parties." (ESCOLA, Héctor Jorge, Tratado General de Procedimiento Administrativo, Buenos Aires, Ediciones Depalma, 1973, p 12-27). (Opinion C-263-2004 of September 9, 2004. See in the same sense, opinions C-318-2004 of November 2, 2004 and C-225-2003 of July 23, 2003) Analyzed the note through which we are requested to issue the opinion regarding the eventual absolute, evident, and manifest nullity of the agreement of the Board of Directors of the National Printing Office, we realize that no mention is made of the carrying out of an administrative procedure, where the company that was awarded the purchase of the three-knife trimmer was included as a party. This omission, given the sanction of nullity that it would entail for the proceedings, becomes of necessary attention by the directing body.

Secondly, we must also outline the importance of what has been emerging as a competence attributable to the administrative body that, ultimately, will rule on the grounds of nullity affecting the act. We refer specifically to the moment when the pronouncement of the body that carries out the legality control must be requested - subsection 1 of article 173 of the General Law of Public Administration -. In this regard, we have specified:

“IV.- Regarding the competent body to request the opinion.- It is important to point out that “... the Directing Body of the Procedure cannot instruct the procedure if it has not been appointed by the competent body to declare the absolute, evident, and manifest nullity. Likewise, the competent body to declare the absolute, evident, and manifest nullity, in administrative venue, is the one that has the competence to decide the sending of the file (through which the instructed investigation has been documented) to this Office. This interpretation has been consolidated according to the jurisprudence of this body; among others, opinions numbers C-166-85 of July 22, 1985 and C-173-95 of August 7, 1995, and especially the directive issued according to Official Communication No. PGR 1207-2000, of August 16, 2000, may be consulted...” (opinion C-157-2001). (Opinion C-140-2004 of May 7, 2004. In the same sense, opinion C-372-2004 of December 10, 2004) In other words, after the directing body has completed the instruction of the procedure, it must so inform the decision-making body, so that it is the latter that takes the corresponding agreement to refer the matter to the Office of the Attorney General, or to the Office of the Comptroller General, as appropriate. It goes without saying that this aspect is missing in the proceeding before us, an aspect that is recommended to be corrected, as well as that opportunely mentioned about the administrative file containing the record of the ordinary procedure carried out.

In the third place, it is appropriate to note that, in matters where the alleged absolute, evident, and manifest nullity concerns “… administrative acts directly related to the budgetary process or administrative contracting, the Office of the Comptroller General of the Republic must render the favorable opinion.” (article 173, subsection 1 already cited), the favorable opinion may not be issued by this Office of the Attorney General, given the express competence of the comptroller body. In this sense, we have specified:

“III. ON THE LACK OF COMPETENCE OF THE OFFICE OF THE ATTORNEY GENERAL OF THE REPUBLIC TO ISSUE THE OPINION REQUESTED.

As is well known, article 173 of the General Law of Public Administration establishes an exclusive competence in relation to the body that must issue the opinion. As a general rule, we can affirm that it is the Office of the Attorney General of the Republic that is responsible for issuing it. However, there is an exception, and that is when the legal system attributes an exclusive and prevailing competence to the Office of the Comptroller General of the Republic in certain cases.

Before article 173 of the General Law of Public Administration was reformed, through Law No. 7871 of April 21, 1999, which, in what is of interest, stated:

"When the nullity concerns administrative acts directly related to the Public Treasury, the favorable opinion must be rendered by the Office of the Comptroller General of the Republic." In compliance with that norm, in the past, the advisory body expressed in this regard:

" According to what is indicated in the Resolution of the Directing Body of the Administrative Procedure at 9 a.m. on January 2, 1995 (visible on folios 53 to 62 of file 32-94) 'the existence of a defect was determined that affects resolution two thousand four hundred sixteen-ninety-three with absolute nullity, issued by the Ministry of Finance at eight o'clock on September twenty-fourth, nineteen hundred ninety-three, since the period in which Mr. XXX was enjoying a pension was computed for time of service and also because an amount was taken into account as salary that did not correspond...' (tenth fact).

According to what can be deduced from the foregoing transcript, it is not the right to the pension of Mr. XXX that is being questioned, but the quantum thereof. It is for this reason that we consider that, this being the object of the procedure, and since it is directly related to the Public Treasury, the competent body to render the corresponding opinion is the Office of the Comptroller General of the Republic, in accordance with the provisions of numeral 173.1 in fine of the General Law of Public Administration." (…)

Now then, through Law No. 7871 indicated above, it was provided, in what is relevant, as follows:

"When the nullity concerns administrative acts directly related to the budgetary process or administrative contracting, the Office of the Comptroller General of the Republic must render the favorable opinion." In the case at hand, it is important to mention that the administrative procedure began with resolution 171-99 of 8 a.m. on February 8, 1999, a date on which the previous provision was in force, so there is a doubt as to which norm should be applied, whether the one referring to the public treasury or to the budgetary process.

When facing a procedural norm, in this administrative case, an assertion that finds support in the General Law of Public Administration and in the sole transitory provision of Law No. 7871, we consider that the current text must be applied, namely the norm that was introduced through Law No. 7871. The foregoing position is also based on the jurisprudence of the Constitutional Chamber, which in vote No. 3499-96 expressed, on the subject, the following:

"...The fact that the transitory provisions of the project provide that procedures must be adapted, to the extent possible, to the procedural norms in force does not imply retroactive application, but rather immediate application, an aspect universally accepted by doctrine and jurisprudence, provided that the adaptation affects merely procedural aspects not precluded and never acquired rights or consolidated procedural situations nor, of course, substantive ones; with the warning that, in procedural matters, the applicable norm normally - and without prejudice to what has been said - is the one in force at the moment the respective action is carried out, without this being able to be interpreted as a retroactive application of the law." Having resolved the previous point, it is now appropriate to determine whether or not we are in the presence of administrative acts directly related to the budgetary process.

Analyzing the edges of the case, we consider that it is the comptroller body and not the superior technical legal advisory body that must issue the opinion. The reason is simple, the administrative act that is intended to be annulled not only includes the aspect related to the undue payment, but also encompasses three matters directly related to the budgetary process, such as: changing the budgetary code of public officials; transferring officials who have a certain budgetary code, who do not accept the code change, to a specific area or department, so that they can enjoy the benefit of the prohibition; and finally, granting the officials for whom the change of budgetary code from 882 to 880 is made, the benefits derived from the latter. As can be observed, we are in the presence of an administrative act that has a close relationship with the budgetary process.

On the other hand, and based on the institution of the force of attraction, it is the Office of the Comptroller General of the Republic that is responsible for issuing the opinion.

Moreover, analyzing the background contained in the administrative file, we see that the undue payment originates from an erroneous assignment of budgetary codes in the Department of Human Resources of the Ministry of Environment and Energy. In this sense, conclusion c) of the report prepared by Lic. Orlando O. Mata Pernudi, dated May 25, 1998, which states:

"c) The assignment of code 882 to positions belonging to the Department of Human Resources tends to be a mechanism adopted as a simple means to increase salaries, given that no technical reason justifying it is found, thereby contravening the true spirit of the regulation that permits payment for the concept of prohibition." (See folio 2 of the administrative file).

For its part, the recitals of the resolution of the Directing Body of the Administrative Procedure indicate:

"a.- That indeed in the Department of Human Resources of MINAE there are several officials who hold positions of Budgetary Code No. 882 that previously corresponded to the General Forestry Directorate..." "c.- That the legal basis for officials coming from the General Forestry Directorate and belonging to Budgetary Code No. 882 to enjoy the benefit of the prohibition, was established in Law 5867 of December 15, 1985, reformed by Law 6999 of September 3, 1985..." "e.- That it was an error by the heads of the Administration, to approve and make the changes of the budgetary codes without there being a legal basis for making such a change." (See folios 134 and 135 of the administrative file).

Based on the foregoing, the advisory body declares itself incompetent, therefore we return this matter without the respective pronouncement, and the active Administration must direct the request for the opinion indicated in article 173 of the General Law of Public Administration to the Office of the Comptroller General of the Republic.” (Opinion C-237-1999 of December 7, 1999) A criterion that we can consider integrated, as far as it concerns the parameters to determine the competence of the Office of the Comptroller General in matters of absolute, evident, and manifest nullity, with what we have indicated in relation to the matters that are of special and exclusive knowledge by that comptroller body in advisory matters:

“Since the enactment of the current Organic Law of the Office of the Comptroller General of the Republic (Law No. 7428 of September 7, 1994), a delimitation of the advisory function that both the Office of the Attorney General and the Comptroller Body must perform in the Costa Rican administrative system has been defined. As a result of such a process of definition and particularization of jurisdictional scopes, we have defined criteria such as those transcribed below:

"In relation to the second consultation, the advisory body is incompetent to issue an opinion, in view of the fact that we are facing a matter in which the Office of the Comptroller General of the Republic exercises a prevailing and exclusive competence. As is well known, in accordance with article 184 of the Constitution and the Organic Law of the Office of the Comptroller General of the Republic, it is this body that is responsible for ruling on those matters where the correct use of public funds is at stake. In this sense, the advisory body, in several opinions, has followed this line of thought. In effect, in legal opinions OJ-016-98 of March 6, 1998 and OJ-083-98 of October 2 of that same year, we expressed that the Office of the Comptroller General of the Republic is the body constitutionally entrusted with the supervision of the Public Treasury and legislatively, in accordance with its Organic Law, articles 4 and 12, whereby the criteria issued by the comptroller body are of mandatory compliance for the Public Administration and binding, which is clearly reflected in the cited article 12 which establishes:

'The Office of the Comptroller General of the Republic is the governing body of the higher control and oversight system, contemplated in this law. The provisions, norms, policies, and directives that it issues, within the scope of its competence, are of mandatory compliance and shall prevail over any other provisions of the passive subjects that oppose them. (…)' In the case at hand, we are facing a matter pertaining to the Public Treasury. Indeed, according to what can be deduced from the documents provided by the consulting entity, the Internal Audit of the Municipality of Cartago, through official communication no. AI0132000 of August 12, 2000, referring to the extraordinary sessions, attaches report AU 07032000 A.A.L. of July 2000 to the council. This report concludes that all extraordinary sessions held by the council from the month of July 1999 to date have defects of absolute nullity, except those agreements taken in good faith and that affect third parties. That document recommends, among other things, that the councilmembers must reimburse the municipal coffers for the totality of the cash received for per diems and year-end bonus corresponding to the indicated period, which they must do as soon as possible for their irregular participation in the extraordinary sessions.

Furthermore, the comptroller body has already assumed competence in this matter by issuing circular PI/ES-348 of October 27, 1999, in which it defined the procedure for convening extraordinary sessions of the council, which is broadly founded on legal and doctrinal citations." (C-291-2000 of November 22, 2000) "In the first place, the Office of the Comptroller General of the Republic has matters before which it possesses an exclusive and excluding competence relative to ours. In this sense, it has been noted:

'Among the administrative bodies that have a specific and prevailing competence to issue opinions regarding matters whose knowledge has been reserved to them by law, is the Office of the Comptroller General of the Republic. The Organic Law of that institution (No. 7428 of September 7, 1994) indicates, in what is of interest, the following:

'Article 12.- The Office of the Comptroller General of the Republic is the governing body of the higher control and oversight system, contemplated in this Law.

The provisions, norms, policies, and directives that it issues, within the scope of its competence, are of mandatory compliance and shall prevail over any other provisions of the passive subjects that oppose them.

The Office of the Comptroller General of the Republic shall also issue the instructions and orders directed to the passive subjects, that are necessary for the full exercise of its control and oversight functions.

The Office of the Comptroller General of the Republic shall also have the power to determine among the entities, bodies, or persons subject to its control, which ones must give it mandatory collaboration, as well as the framework and the opportunity within which this will be carried out and the reasonable set of technical, human, and material means that must be employed.' Provisions such as the one transcribed have allowed the Office of the Comptroller itself to define its jurisdictional scope in the following terms:

'… the competence exercised by the Office of the Comptroller General over the Public Treasury, must be understood as referring, for practical purposes, to three large areas in which constitutionally and legally this is indisputable, namely, in matters of interpretation of norms of budgetary execution and liquidation, in everything concerning the area of oversight and, finally, everything related to the area of administrative contracting' (Office of the Comptroller General of the Republic, Directorate of Legal Affairs, official communication 698-DAJ-96 of March 23, 1996. The underlining is ours)." (The highlighting is not from the original) (Opinion C-222-03 of July 23, 2003) (Legal Opinion O.J.-184-2003 of October 1, 2003)” (Opinion C-037-2004 of January 30, 2004) Based on both criteria, we could affirm that those administrative acts issued within an administrative contracting process fall within the advisory competence of the Comptroller General of the Republic established by Article 173 of the General Law of Public Administration; as well as those directly related to the regulations concerning the management and settlement of public budgets; and, finally, with the oversight powers that the comptroller body holds over the concept of the Public Treasury, pursuant to Article 8 of its Organic Law.

From the foregoing, and considering the typical nature of administrative contracting revealed by the Final Agreement No. 974-09-04, of Ordinary Session No. 105 of September 22, 2004, it is pertinent to advise that, once the procedural aspects outlined in this study have been corrected, if the Administration persists in its doubt regarding the absolute, evident, and manifest nullity of the act, it should refer the file to the Comptroller General of the Republic for the corresponding legality review.

By way of collaboration with the directing body, we suggest you take note of the following aspects:

1. It has been determined that the omission of an adequate identification of the administrative act intended to be annulled violates the guarantee of due process. In other words, it is a requirement that the administrative procedure clearly identify not only the reasons or legal arguments upon which the doubt about the act's validity is based, but also that this expression of will is concretely identified (and that it is recorded in the file). The foregoing is indicated because it causes confusion whether the Imprenta Nacional seeks the nullity of Final Agreement No. 974-09-04, of Ordinary Session No. 105 of September 22, 2004, or also, against the acts published on November 19, 2004, both in La Gaceta and in La República. Note, in any case, that there also exists a purchase order materializing a right in favor of a third party.

2. The administrative file processed for the purpose of determining an absolute, evident, and manifest nullity becomes a special matter, of a technical-legal nature, given the characteristics that this violation of the Legal System presents. This special nature makes it inappropriate to, at the same time, use the mentioned proceeding to analyze the potential disciplinary liability of the officials who were involved in issuing the act, an aspect that must, in turn, be the subject of other administrative procedures. Therefore, we draw attention to this point, given the potential confusion that could arise from the agreement appointing the directing body made by the Administrative Board of the Imprenta Nacional.

3. Regarding the powers and duties of the procedure's directing body, there is likewise an abundant number of opinions that can be consulted at this Attorney General's Office. However, we only specify here the importance that, once a collegiate directing body is appointed, it is a requirement for the procedure's validity that the members participate -and it is so proven- jointly in all the development acts thereof.

III. Conclusion

It is determined that the request made by the procedure's directing body to issue the opinion prescribed by Article 173 of the General Law of Public Administration, regarding Final Agreement No. 974-09-04, of Ordinary Session No. 105 of September 22, 2004, of the Administrative Board of the Imprenta Nacional, cannot be addressed by this Attorney General's Office due to the following reasons:

1. There is no proof that the ordinary administrative procedure was carried out, with the participation of the parties benefited by the administrative act intended to be annulled.

2. There is no proof that the request for an opinion submitted for our consideration was made by the Administrative Board of the Imprenta Nacional.

3. Having analyzed the nature of the administrative act, it is considered that the opinion must be issued by the Comptroller General of the Republic, given that it is a matter related to administrative contracting.

Without further ado, I subscribe, Iván Vincenti Rojas ADMINISTRATIVE ATTORNEY Copy: Licda. Marta Acosta, Comptroller General of the Republic Administrative Board of the Imprenta Nacional

Dictamen : 109 del 14/03/2005 C-109-2005 14 de marzo del 2005 Licenciado Rodolfo Alfaro Morera Órgano Director del Procedimiento Junta Administrativa de la Imprenta Nacional S. O.

Estimado licenciado:

Con la aprobación de la Sra. Procuradora General de la República, me refiero a su carta de fecha 28 de febrero del año en curso, mediante la cual acude a este Órgano Asesor en procura del dictamen que contempla el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública en torno al acto adoptado en Acuerdo Firme N° 974-09-04, de la Sesión Ordinaria N° 105 del 22 de setiembre del 2004, por la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional.

I. Antecedentes

De la documentación que se acompaña a su oficio, podemos extraer los siguientes hechos que devienen de interés para la presente gestión:

1. Mediante acuerdo N° 04-12-04, adoptado en Sesión Extraordinaria N° 58 del 3 de diciembre del 2004, la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional, dispone:

“En relación al Acuerdo Firme N° 974-09-04, tomado en la Sesión Ordinaria N° 105 del 22 de setiembre del 2004, se ratifica el mismo por encontrarse conforme a derecho, con respecto a la Modificación Externa N° 2-2004, y no a la adjudicación de la Guillotina Trilateral, se procede a la suspensión de dicho acto administrativo, en (sic) el que fue publicado en el Diario Oficial La Gaceta N° 227 del viernes 19 de noviembre del 2004, así como en el diario de circulación nacional “La República” de esa misma fecha. Al respecto, se ordena la apertura de un procedimiento administrativo ordinario contra los siguientes funcionarios: XXX, Subidirector de la Imprenta Nacional, XXX, Encargada de Licitaciones de la Proveeduría Institucional, XXX, funcionaria de la Proveeduría Institucional, y XXX, Coordinadora del Departamento Financiero, con el fin de investigar una serie de irregularidades en el caso y determinar la verdad real de los hechos y las eventuales responsabilidades que procedieren, así como declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto administrativo de marras por parte de la Contraloría General de la República, de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Publica, para lo cual se nombra como Órgano Director del procedimiento administrativo un órgano colegiado integrado por las siguientes personas: Giovanna Siles Pérez, Asesora del señor Viceministro de Gobernación y Policía, y el Lic. Rodolfo Alfaro Morera, abogado externo, contratado con fundamento en la “teoría de la vicariedad” en el ejercicio de la función pública, conforme al dictamen de la Procuraduría General de la República C-173-95 del 7 de agosto de 1995, quienes son formalmente investidos de plena autoridad para la realización de los actos administrativos pertinentes.” 2. La Junta Administrativa de la Imprenta Nacional, en acuerdo N° 979-09-04, adoptado en la Sesión Ordinaria N° 105, del 22 de setiembre del 2004, dispuso:

“Se aprueba modificación externa 2-2004 presentada por el Departamento de financiero, suscrita por la Licda. XXX, Jefa de Financiero en oficio 2004318 de 20 de agosto del 2004, y la señora XXX, coordinadora de este Departamento, según oficio No. 2004344 de 21 de setiembre del 2004, por un monto global de ¢ 183.3 millones. En la misma se contempla la compra de equipo de acabados y guillotina trilateral por un monto de ¢ 130.0 millones para ratificar el acuerdo 918-07-2004, en Sesión Extraordinaria 50 del 14 de julio del 2004.” 3. Informa el Lic. Alfaro Morera que en fecha 19 de noviembre del 2004, se publica en el periódico La República y en La Gaceta N° 277 de ese mismo día, por parte de la Proveeduría de la Imprenta Nacional, el siguiente acto:

“La Junta Administrativa de la Imprenta Nacional, mediante acuerdo firme N° 974-09-04 del 22 de setiembre del 2004, sesión ordinaria No. 105, dispuso lo siguiente: Adjudicar una guillotina trilateral Modelo Merit-S 3671 a la oferta No. 1, presentada por Muller Martín Marketing AG, representada por Digigraf S.A.” 4. Igualmente informa el Lic. Alfaro Morera que con fecha 22 de noviembre del 2004, la Proveeduría confeccionó la Orden de Compra N° 21985, por un monto de ¢ 116.701.771,55, en concepto de adición a la orden de compra original 21819, Guillotina Trilateral Merit S, modelo 3671, y con fundamento en el acuerdo firme 974-9-2004, sesión ordinaria 105 del 22 de setiembre del 2004; acuerdo éste que únicamente contenía una modificación externa para dotar de contenido presupuestario la compra de una guillotina.

5. Que el órgano director del procedimiento designado por la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional, mediante resolución de las 9 horas del 28 de febrero del 2005, dispuso remitir el resumen de hechos que nos ocupa a esta Procuraduría General, con el fin de que nos pronunciemos sobre la existencia de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta, en cuanto a la adjudicación de la guillotina trilateral.

II.Consideraciones sobre los requisitos legales a cumplir en el trámite de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta, de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.

Existe una sólida línea jurisprudencial emanada de esta Procuraduría General de la República en torno a los requisitos que deben obligatoriamente observarse para la anulación de un acto administrativo declaratorio de derechos, en aplicación de lo que dispone el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. Para los efectos del presente estudio, nos detendremos en tres de ellos, a saber: la necesidad de que realice un procedimiento ordinario administrativo en el cual se confiera el debido proceso a la parte beneficiada con el acto administrativo que se cuestiona; la competencia para requerir el criterio de este Órgano Asesor y, por último, los casos en que corresponde dictaminar la eventual nulidad absoluta, evidente y manifiesta a la Contraloría General de la República.

Sobre el primer tema destacado, nos permitimos transcribir el siguiente dictamen:

“DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO PARA DECLARAR LA NULIDAD ABSOLUTA, EVIDENTE Y MANIFIESTA.

El procedimiento para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de los actos de la Administración Pública, se encuentra regulado en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, sobre el cual debe señalarse que "los adjetivos "evidente y manifiesta", que califican a la nulidad absoluta que nos ocupa, son propios de nuestro ordenamiento. De ahí que para comprender mejor sus alcances, tenemos que referirnos inicialmente a la nulidad absoluta. Este tipo de nulidad, llamada de "pleno derecho" tiene una característica de suyo especial, en razón de que resulta ser de "orden público...". (Procuraduría General de la República, dictamen N° C-019-87 de 27 de enero de 1987).

El artículo 173 establece una excepción al principio de intangibilidad de los actos propios, permitiéndole a la Administración volver sobre sus propios actos cuando sea patente una nulidad de ese tipo. Sin embargo, establece la ley como requisito esencial que dicha nulidad sea declarada mediante un procedimiento administrativo ordinario, en el que se observen los principios y las garantías del debido proceso, y que se haya brindado audiencia a todas las partes, procedimiento que debe ser constatado por la Procuraduría General de la República para poder emitir el dictamen de rigor.

De acuerdo con lo anterior, es necesario que se respeten todas las garantías del debido proceso de manera que la nulidad absoluta, evidente y manifiesta pueda ser declarada en sede administrativa. Para poder establecer qué se entiende por debido proceso, se debe atender a lo dicho por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia:

"EL DEBIDO PROCESO constitucional no sólo es aquel que nos da las grandes líneas o principios a que debe estar sometido cualquier proceso jurisdiccional, o administrativo, sino que también contiene las prevenciones necesarias para evitar que la autoridad judicial o administrativa, con motivo de su trámite afecte o lesione los derechos fundamentales de los ciudadanos. Así el debido proceso puede ser concebido como un sistema o un medio, para garantizar la justicia y la equidad. Estos principios han llevado a esta Sala a mantener en sus sentencias que el principio del DEBIDO PROCESO contenido en los artículos 39 y 41 constitucionales rige tanto para los procedimientos jurisdiccionales como para los administrativos..." (Voto N° 1714-90 de las 15:03 horas del 23 de noviembre de 1990).

A mayor abundamiento, cabe transcribir -parcialmente- lo manifestado en el dictamen de la Procuraduría General de la República N° C-037-99 del 11 de febrero de 1999:

"En lo que respecta al contenido mínimo de un procedimiento para que se considere ajustado a las reglas del debido proceso, ese mismo Organo Contralor de Constitucionalidad ha indicado:

"...el derecho de defensa garantizado por el artículo 39 de la Constitución Política, y por consiguiente el principio del debido proceso, contenido en el artículo 41 de nuestra Carta Fundamental (...) para una mayor comprensión se han sintetizado así: a) Notificación al interesado del carácter y fines del procedimiento; b) derecho de ser oído y oportunidad del interesado para presentar los argumentos y producir las pruebas que entienda pertinentes; c) oportunidad para el administrado de preparar su alegación, lo que incluye necesariamente el acceso a la información y a los antecedentes administrativos, vinculados con la cuestión que se trate; ch) derecho del administrado de hacerse representar y asesorar por abogados, técnicos y otras personas calificadas; d) notificación adecuada de la decisión que dicta la Administración y de los motivos en que ella se funde y e) derecho del interesado de recurrir la resolución dictada. Tomen en cuenta los recurridos que el derecho de defensa resguardado en el artículo 39 ibídem, no sólo rige para los procedimientos jurisdiccionales, sino también para cualquier procedimiento administrativo llevado a cabo por la Administración Pública..." Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto 1224-91 de las 16:30 horas del 27 de junio de 1991." Esta Procuraduría General de la República ha insistido en que el “órgano director debe observar las formalidades sustanciales del procedimiento, pues de lo contrario se causará nulidad de lo actuado en los términos del artículo 223 de la Ley General de la Administración Pública.” (Véase al respecto el dictamen N° C-173-95 del 7 de agosto de 1995.)

Dentro de este orden de ideas, no puede olvidarse que la Sala Constitucional ha sido conteste en afirmar que "Los principios del debido proceso extraíbles de la Ley General y señalados por esta Sala en su jurisprudencia, son de estricto acatamiento obligatorio por las autoridades encargadas de realizar cualquier procedimiento administrativo que tenga por objeto o produzca un resultado sancionador." (Voto N° 2945-94 de las 8:12 horas del 17 de junio de 1994).

Así las cosas, si dentro del desarrollo del procedimiento administrativo se patentiza algún tipo de violación a los principios del debido proceso, la Administración debe anular el respectivo acto, así como las actuaciones y resoluciones posteriores, fase procesal a la que se debe retrotraer dicho procedimiento, en virtud de que el “incumplimiento total o parcial de las pautas ordenatorias del procedimiento administrativo acarrea sanciones jurídicas reparatorias de la antijuricidad en procura de la salvaguarda de la sanidad del derecho.” (DROMI, José Roberto, El Procedimiento Administrativo, Madrid, Editorial del Instituto de Estudio de la Administración Local, 1986, p. 59).

Además, debe recalcarse que el procedimiento administrativo es de acatamiento obligatorio para la Administración Pública por cuanto "... los órganos administrativos actúan sujetándose a reglas de procedimiento predeterminadas, de modo que el cumplimiento de las normas de procedimiento, es, por lo tanto, un deber de los órganos públicos ... Esta obligatoriedad general de los procedimientos instituidos resulta indispensable y debe ser mantenida con verdadera obstinación, puesto que las brechas que se abran contra ese principio, al permitir la discrecionalidad o mejor aún la arbitrariedad de la administración en este campo, constituirán ataques dirigidos contra el objeto mismo del procedimiento administrativo, contra sus finalidades de eficiencia, acierto, y corrección y garantía jurídica, instituidas a favor de los administrados." (ESCOLA, Héctor Jorge, Tratado General de Procedimiento Administrativo, Buenos Aires, Ediciones Depalma, 1973, p 12- 27). (Dictamen C-263-2004 del 9 de setiembre del 2004. Ver en igual sentido, dictámenes C-318-2004 del 2 de noviembre del 2004 y C-225-2003 de 23 de julio del 2003) Analizada la nota mediante la cual se nos requiere la emisión del dictamen atinente a la eventual nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acuerdo de la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional, nos percatamos que no se hace alusión alguna a la realización de un procedimiento administrativo, donde se tuviera como parte a la empresa que fue adjudicada con la compra de la guillotina trilateral. Esta omisión, dada la sanción de nulidad que le acarrearía a lo actuado, deviene de necesaria atención por parte del órgano director.

En segundo lugar, también debemos reseñar la importancia de lo que se ha venido perfilando como una competencia atribuible al órgano administrativo que, en definitiva, se pronunciará sobre el motivo de nulidad que afecta al acto. Nos referimos específicamente al momento en que se deba requerir el pronunciamiento del órgano que realiza el control de legalidad -inciso 1 del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública-. Al respecto, hemos puntualizado:

“IV.- Sobre el órgano competente para solicitar el dictamen.- Es importante señalar que “... el Órgano Director del Procedimiento no puede instruir el procedimiento si no ha sido nombrado por el órgano competente para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta. Igualmente, el órgano competente para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, en sede administrativa, es el que tiene la competencia para decidir el envío del interpretación se ha consolidado según la jurisprudencia de este órgano; pueden consultarse, entre otros: dictámenes números C-166-85 de 22 de julio de 1985 y C-173-95 de 7 de agosto de 1995 y, especialmente, la directriz emitida según Oficio Nº PGR 1207-2000, de 16 de agosto de 2000 ...” (dictamen C-157-2001). (Dictamen C-140-2004 del 7 de mayo del 2004. En igual sentido, dictamen C-372-2004 del 10 de diciembre del 2004) En otras palabras, luego de que el órgano director ha terminado la instrucción del procedimiento, debe comunicarlo así al órgano decisor, con la finalidad de que sea éste el que tome el acuerdo correspondiente a la remisión del asunto ante la Procuraduría General, o a la Contraloría General, según corresponda. Sobra decir que este aspecto se echa de menos en la gestión que nos ocupa, aspecto que se recomienda subsanar al igual que lo oportunamente mencionado sobre el En tercer lugar, conviene reseñar que, en tratándose de asuntos donde la supuesta nulidad absoluta, evidente y manifiesta, verse sobre “… actos administrativos relacionados directamente con el proceso presupuestario o la contratación administrativa, la Contraloría General de la República deberá rendir el dictamen favorable.” (artículo 173, inciso 1° ya citado), el dictamen favorable no podrá ser emitido por esta Procuraduría General, atendiendo la competencia “III. SOBRE LA INCOMPETENCIA DE LA PROCURADURIA GENERAL DE LA REPÚBLICA PARA EMITIR EL DICTAMEN QUE SE SOLICITA.

Como es bien sabido, el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública establece una competencia excluyente en relación con el órgano que debe emitir el dictamen. Por regla general, podemos afirmar que es a la Procuraduría General de la República a quien le corresponde emitir el mismo. Empero, existe una excepción, y es cuando el ordenamiento jurídico le atribuye una competencia exclusiva y prevalente a la Contraloría General de la República en ciertos supuestos.

Antes de ser reformado el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, mediante Ley N° 7871 de 21 de abril de 1999, que, en lo que interesa, señalaba:

"Cuando la nulidad verse sobre actos administrativos directamente relacionados con la Hacienda Pública, el dictamen favorable deberá rendirlo la Contraloría General de la República." En acato de esa normas, en el pasado, el órgano asesor expresó al respecto:

" Según se indica en la Resolución del Organo Director del Procedimiento Administrativo de las 9 horas del 2 de enero de 1995 (visible a los folios 53 a 62 del expediente 32-94) 'se determinó la existencia de un vicio que afecta de nulidad absoluta la resolución dos mil cuatrocientos dieciséis- noventa y tres, emitida por el Ministerio de Hacienda a las ocho horas del veinticuatro de setiembre de mil novecientos noventa y tres, pues se computó por tiempo de servicio el lapso en que el señor XXX se encontraba disfrutando de pensión y además por que se tomó en cuenta un monto como salario que no correspondía...' (hecho décimo).

Según se desprende de lo transcrito anteriormente, no se esta cuestionando el derecho a la pensión del señor XXX, sino el quántum de la misma. Es por ello que consideramos que, siendo ese el objeto del procedimiento, y por encontrarse el mismo relacionado directamente con la Hacienda Pública, el órgano competente para rendir el dictamen correspondiente lo es la Contraloría General de la República, en conformidad con lo dispuesto en el numeral 173.1 in fine de la Ley General de la Administración Pública." (…)

Ahora bien, mediante la Ley N° 7871 arriba indicada, se dispuso, en lo conducente, lo siguiente:

"Cuando la nulidad verse sobre actos administrativos relacionados directamente con el proceso presupuestario o la contratación administrativa, la Contraloría General de la República, deberá rendir el dictamen favorable." En el caso que nos ocupa, es importante mencionar que el procedimiento administrativo se inició con la resolución 171-99 de las 8 hrs. del 8 de febrero de 1999, fecha en la cual estaba vigente la anterior disposición, por lo que existe la duda de cuál es la norma que se debe aplicar, si la que se refiere a la hacienda pública o al proceso presupuestario.

Al estar frente a una norma de procedimientos, en este caso administrativo, afirmación que encuentra sustento en la Ley General de la Administración Pública y en el transitorio único de la Ley N ° 7871, consideramos que ha de aplicarse el texto actual, sea la norma que se introdujo mediante la Ley N° 7871. La anterior postura también se encuentra basada en la jurisprudencia de la Sala Constitucional, la que en el voto N° 3499-96 expresó, sobre el tema, lo siguiente:

"...El hecho de que en las disposiciones transitorias del proyecto se disponga que los procedimientos se deben adecuar, en la medida de lo posible, a las normas procesales vigentes no implica la aplicación retroactiva, sino aplicación inmediata, aspecto aceptado universalmente por la doctrina y la jurisprudencia, siempre y cuando la adecuación afecte aspectos meramente procesales no precluidos y nunca derechos adquiridos ni situaciones consolidadas de carácter procesal ni, por supuesto, los de fondo; con la advertencia de que, en materia procesal, la norma aplicable normalmente - y sin perjuicio de lo dicho- es la vigente en el momento de cumplirse la respectiva actuación, sin que ello pueda interpretarse como una aplicación retroactiva de la ley." Resuelto el anterior punto, corresponde ahora determina si estamos o no en presencia de actos administrativos directamente relacionados con el proceso presupuestario.

Analizando las aristas del caso, consideramos que es el órgano contralor y no el superior consultivo técnico jurídico, el que debe emitir el dictamen. La razón es sencilla, el acto administrativo que se pretende anular no sólo comprende el aspecto relativo al pago indebido, sino que abarca tres asuntos relacionados directamente con el proceso presupuestario como son: el cambiar el código presupuestario a los funcionarios públicos; el trasladar funcionarios que tengan un determinado código presupuestario, que no acepten el cambio de código, a un determina área o departamento, para que puedan gozar del beneficio de la prohibición; y por último, el otorgarle a los funcionarios que se les realice el cambio del código presupuestario 882 al 880, los beneficios que se derivan del segundo. Como puede observarse, estamos en presencia de un acto administrativo que tiene una estrecha relación con el proceso presupuestario.

Por otra parte, y con base en la institución del fuero de atracción, es a la Contraloría General de la República a quien corresponde emitir el dictamen.

Más aún, analizando los antecedentes que constan en el expediente administrativo, vemos que el pago indebido se origina en una errónea asignación de códigos presupuestarios en el Departamento de Recursos Humanos del Ministerio de Ambiente y Energía. En este sentido, es ilustrada la conclusión c) del informe elaborado por el Lic. Orlando O. Mata Pernudi, de 25 de mayo de 1998 que dice:

"c) La asignación del código 882 a los puestos pertenecientes al Departamento de Recursos Humanos tiende a ser un mecanismo adoptado como simple medio para incrementar los salarios, dado que no se encuentra alguna razón de orden técnico que lo justifique, contraviniéndose con ello el verdadero espíritu de la normativa que permite el pago por concepto de prohibición." ( Ver folio 2 del Por su parte, en los considerandos de la resolución del Organo Director del Procedimiento Administrativo se indica:

"a.- Que efectivamente en el Departamento de Recursos Humanos de Minae hay varios funcionarios que ostentan plazas del Código Presupuestario N° 882 que anteriormente le correspondía a la Dirección General Forestal..." "c.- Que el fundamento jurídico para que los funcionarios que provienen de la Dirección General Forestal y que pertenecen al Código Presupuestario N° 882 gozaran del beneficio de la prohibición, se estableció en la Ley 5867 del 15 de diciembre de 1985, reforma por la Ley 6999 del 3 de setiembre de 1985..." "e.- Que fue un error de los jerarcas de la Administración, el aprobar y realizar los cambios de los códigos presupuestarios sin que existiera fundamento jurídico para realizar tal cambio." ( Ver folios 134 y 135 del expediente administrativo).

Con base en lo anterior, el órgano asesor se declara incompetente, por lo que devolvemos este asunto sin el pronunciamiento respectivo, debiendo la Administración activa dirigir la petición del dictamen que señala el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública a la Contraloría General de la República.” (Dictamen C-237-1999 de 7 de diciembre de 1999) Criterio que podemos tener por integrado, en lo que atañe a los parámetros para determinar la competencia de la Contraloría General en asuntos de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, con lo que hemos indicado en relación con las materias que son de especial y excluyente conocimiento por parte de ese órgano contralor en materia consultiva:

“A partir de la promulgación de la vigente Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (Ley N° 7428 de 7 de setiembre de 1994), se ha venido precisando un deslinde de la función consultiva que tanto la Procuraduría General como el Órgano Contralor deben desempeñar en el sistema administrativo costarricense. Producto de tal proceso de definición y particularización de ámbitos competenciales, hemos definido criterios como los que de seguido se transcriben:

“En relación con la segunda consulta el órgano asesor es incompetente para emitir un dictamen, en vista de que estamos frente a un asunto en el cual la Contraloría General de la República ejerce una competencia prevalente y exclusiva. Como es bien sabido, de conformidad con el artículo 184 constitucional y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, es a este órgano que le corresponde pronunciarse sobre aquellos asuntos donde está de por medio el uso correcto de los fondos públicos. En este sentido, el órgano asesor, en varios dictámenes, ha seguido esta línea de pensamiento. En efecto, en las opiniones jurídicas OJ-016-98 del 6 de marzo de 1998 y OJ-083-98 del 2 de octubre de ese mismo año, expresamos que la Contraloría General de la República es el órgano encargado constitucionalmente de la vigilancia de la Hacienda Pública y legislativamente, de conformidad con su Ley Orgánica, artículos 4 y 12, por los que los criterios que emite el órgano contralor son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública y vinculantes, lo cual se ve claramente plasmado en el citado artículo 12 que establece:

"La Contraloría General de la República es el órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización superiores, contemplados en esta ley. Las disposiciones, normas, políticas y directrices que ella dicte, dentro del ámbito de su competencia, son de acatamiento obligatorio y prevalecerán sobre cualquiera otras disposiciones de los sujetos pasivos que se le opongan. (…)" En el caso que nos ocupa, estamos frente a un asunto propio de la Hacienda Pública. En efecto, según se desprende de los documentos aportados por el ente consultante, la Auditoria Interna de la Municipalidad de Cartago, mediante el oficio n.° AI0132000 del 12 de agosto del 2000, referente a las sesiones extraordinarias, adjunta el informe AU 07032000 A.A.L. de julio de 2000 al concejo. En este informe se concluye que todas las sesiones extraordinarias realizadas por el concejo desde el mes de julio de 1999 a la fecha tienen vicios de nulidad absoluta, excepto aquellos acuerdos tomados de buena fe y que afectan a terceras personas. En ese documento se recomienda, entre otras cosas, que los señores ediles deben reintegrar a las arcas municipales la totalidad del dinero efectivo percibido por concepto de dietas y aguinaldo correspondiente al período indicado, lo que deben hacer a la brevedad posible por su participación irregular en las sesiones extraordinarias.

Además, ya el órgano contralor asumió la competencia en esta materia al emitir la circular PI/ES-348 de 27 de octubre de 1999, en la que definió el procedimiento para convocar a sesiones extraordinarias al concejo, la cual está fundamentada ampliamente en citas legales y doctrinales.” (C-291-2000 del 22 de noviembre del 2000) “En primer lugar, la Contraloría General de la República tiene materias frente a las cuales posee una competencia exclusiva y excluyente frente a la nuestra. En este sentido, se ha señalado:

"Entre los órganos administrativos que cuentan con una competencia específica y prevalente para dictaminar respecto a las materias cuyo conocimiento le ha sido reservado por ley, se encuentra la Contraloría General de la República. La Ley Orgánica de esa institución (N° 7428 de 7 de setiembre de 1994) indica, en lo que interesa, lo siguiente:

"Artículo 12.- La Contraloría General de la República es el órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización superiores, contemplado en esta Ley.

Las disposiciones, normas, políticas y directrices que ella dicte, dentro del ámbito de su competencia, son de acatamiento obligatorio y prevalecerán sobre cualesquiera otras disposiciones de los sujetos pasivos que se le opongan.

La Contraloría General de la República dictará, también, las instrucciones y órdenes dirigidas a los sujetos pasivos, que resulten necesarias para el cabal ejercicio de sus funciones de control y fiscalización.

La Contraloría General de la República tendrá, también, la facultad de determinar entre los entes, órganos o personas sujetas a su control, cuáles deberán darle obligada colaboración, así como el marco y la oportunidad, dentro de los cuales se realizará esta y el conjunto razonable de medios técnicos, humanos y materiales que deberán emplear".

Disposiciones como la transcrita han permitido a la propia Contraloría definir su ámbito competencial en los siguientes términos:

"… la competencia que ejerce la Contraloría General sobre la Hacienda Pública, debe entenderse referida, para efectos prácticos, a tres grandes áreas en las que constitucional y legalmente ésta resulta indiscutible, a saber, en materia de interpretación de normas de ejecución y liquidación presupuestaria, en todo lo concerniente al área de fiscalización y, por último, todo lo relacionado con el área de la contratación administrativa" (Contraloría General de la República, Dirección de Asuntos Jurídicos, oficio 698-DAJ-96 del 23 de marzo de 1996. El subrayado es nuestro)." (Lo resaltado no es del original) (Dictamen C-222-03 de 23 de julio de 2003) (Opinión Jurídica O.J.-184-2003 del 1 de octubre del 2003)” (Dictamen C-037-2004 del 30 de enero del 2004) En función de ambos criterios, podríamos afirmar que están comprendidos, dentro de la competencia dictaminadora de la Contraloría General de la República que establece el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, aquellos actos administrativos que se emitan dentro de un proceso de contratación administrativa; así como aquellos que se relacionen directamente con la normativa atinente al manejo y liquidación de presupuestos públicos; y, por último, con las competencias de fiscalización que ostenta el órgano contralor sobre el concepto de Hacienda Pública, al tenor del artículo 8° de su Ley Orgánica.

De lo que viene dicho, y atendiendo a la naturaleza típica de contratación administrativa que se revela del Acuerdo Firme N° 974-09-04, de la Sesión Ordinaria N° 105 del 22 de setiembre del 2004, es que quepa advertir que, una vez subsanados los aspectos procedimentales que en este estudio se reseñaron, si la Administración persiste en su duda sobre la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto, deba remitir el expediente a la Contraloría General de la República para que se realice el examen de legalidad correspondiente.

A modo de colaboración con el órgano director, le sugerimos tomar nota de los siguientes aspectos:

1. Se ha determinado que violenta la garantía del debido proceso la omisión de una adecuada identificación del acto administrativo que se pretende anular. En otras palabras, que es requisito que el procedimiento administrativo identifique con claridad no sólo las razones o argumentos jurídicos en que se hace descansar la duda sobre la validez del acto, sino que se identifique concretamente (y que conste en el expediente) esa manifestación de voluntad. Se indica lo anterior en virtud de que llama a confusión si la Imprenta Nacional pretende la nulidad del Acuerdo Firme N° 974-09-04, de la Sesión Ordinaria N° 105 del 22 de setiembre del 2004, o también, contra los actos publicados en fecha 19 de noviembre del 2004, tanto La Gaceta como en La República. Nótese, en todo caso, que también existe una orden de compra que materializa un derecho a favor de un tercero.

2. El expediente administrativo que se tramita a efectos de determinar una nulidad absoluta, evidente y manifiesta, deviene en un asunto de carácter especial, de orden técnico- jurídico, dadas las características que presenta esa violación al Ordenamiento Jurídico. Esa especialidad hace improcedente que, a su vez, se aproveche el trámite mencionado para analizar la eventual responsabilidad disciplinaria de los funcionarios que tuvieron relación con la emisión del acto, aspecto que debe ser objeto, a su vez, de otros procedimientos administrativos. Por ello, llamamos la atención sobre este punto, ante la eventual confusión que pudiera derivarse del acuerdo de nombramiento de órgano director que realizó la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional.

3. En cuanto a las atribuciones y deberes del órgano director del procedimiento, existe igualmente una nutrida cantidad de dictámenes que pueden ser consultados en esta Procuraduría General. Sin embargo, puntualizamos aquí únicamente la importancia de que, designado un órgano director colegiado, es requisito de validez del procedimiento que los integrantes participen -y así quede acreditado- conjuntamente en todos los actos de desarrollo de aquél.

III. Conclusión

Se determina que la solicitud realizada por el órgano director del procedimiento para que se emita el dictamen que prescribe el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, sobre el acuerdo firme N° 974-09-04, de la Sesión Ordinaria N° 105 del 22 de setiembre del 2004, de la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional, no puede ser atendida por esta Procuraduría en virtud de las siguientes razones:

1. No existe acreditación de la realización del procedimiento administrativo ordinario, con participación de los sujetos beneficiados con el acto administrativo que se pretende anular.

2. No existe acreditación que la solicitud de dictamen elevada a nuestro conocimiento fuera realizada por la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional.

3. Analizada la naturaleza del acto administrativo, se considera que el dictamen debe ser emitido por la Contraloría General de la República, en atención a que se trata de un asunto relacionado con la contratación administrativa.

Sin otro particular, me suscribo, Iván Vincenti Rojas PROCURADOR ADMINISTRATIVO Copia: Licda. Marta Acosta, Contralora General de la República Junta Administrativa de la Imprenta Nacional