Allocation of FODESAF funds for elderly careAsignación de recursos del FODESAF para atención de ancianos

Legal Opinion: 093 of 03/03/2005 C-093-2005 March 3, 2005 Madam María del Rocío Sáenz Madrigal Minister of Health Coordinator of the Social Council S.O.

Dear Madam:

With the approval of the Madam Attorney General of the Republic, we refer to your official communication CS-009-05 of January 13, 2005, in which you request the technical legal opinion of this Advisory Body on the following questions:

1. Can the Ministry of Health administer the resource distribution program from Article 3, subsection d) of the Social Development and Family Allowances Act No. 5662?

2. Can the IMAS and the Social Protection Board administer the resource distribution program from Article 3, subsection d) of Act No. 5662?

3. If there is a legal impediment for the Ministry of Health, the IMAS, and the Social Protection Board to administer the resource distribution program, which body or entity of the Public Administration is competent to assume the administration of the resource distribution program to fulfill the purposes of Article 3, subsection d) of Act No. 5662?

4. If two or more institutions have the competence to assume the administration of the program, on which of the institutions—according to the legal framework that covers it—would the administration of said program primarily fall in order to avoid a conflict of competences?

It is indicated, in this regard, that the National Council for the Elderly (Consejo Nacional de la Persona Adulta Mayor, CONAPAM) was created by Act No. 7935 of October 19, which has among its functions to “… Foster the creation, continuity, and accessibility of programs and services related to the comprehensive care of older adults and ensure their implementation…” and “… Coordinate, with the executing institutions, the programs aimed at older adults…” (Article 35). In this vein, Act No. 7972, the Tax on Cigarettes and Liquors for the Social Protection Plan Act, assigns CONAPAM a series of resources that must be used “…for the operation and maintenance with a view to improving the quality of care of homes, shelters, and day centers for the elderly, public or private, to finance care, rehabilitation, or treatment programs for older adults in a state of need or indigence, as well as to finance organization, promotion, education, and training programs that enhance the capabilities of the elderly, improve their quality of life, and encourage their permanence in their family and community…”. Additionally, subsection d) of Article 3 of Act No. 5662, the Social Development and Family Allowances Act, allocates additional resources for “the care of the elderly confined in establishments intended for that purpose.” Now, the resources allocated through subsection d) of Article 3 of Act No. 5662 were being channeled through CONAPAM, via an agreement between that body and the Directorate General of Social Development (Dirección General de Desarrollo Social, DESAF). However, CONAPAM communicated to DESAF its decision not to continue with the distribution of resources “…due to the high cost it entails, and the need… to focus its work on governing functions and not on execution.” Due to the foregoing, you indicate, the possibility has been analyzed that the Ministry of Health be “…the channel through which the program for distributing resources to authorized establishments for older adult care is continued.” The legal report, Official Communication ST-CS-018-05 of January 12, 2005, is attached to the inquiry.

In order to address the questions posed by the consultant, it is necessary to refer to the objectives of Act No. 5662, which created the Social Development and Family Allowances Fund, to subsequently determine the competent body or entity to receive the resources established in subsection d) of Article 3, in accordance with the purposes of the law.

A.- THE SOCIAL DEVELOPMENT AND FAMILY ALLOWANCES FUND (FONDO DE DESARROLLO SOCIAL Y ASIGNACIONES FAMILIARES, FODESAF) Throughout the legislative discussion that gave rise to the Social Development and Family Allowances Act, Act No. 5662 of December 23, 1974, the legislator's intention to create a Fund intended for Costa Ricans with scarce economic resources is reflected, with the aim of assisting them through the family allowances system. It is appropriate, then, to refer to the purposes pursued by the legislator with the creation of the Fund, to subsequently analyze specifically subsection d) of Article 3 of the Act, which grants resources from the Fund for the care of the elderly confined in establishments intended for that purpose.

1.- A fund intended for the development and strengthening of state programs and services for the most needy The legislative discussion surrounding FODESAF largely focused on the type of family allowances that the law would favor, basically on whether they should be made in kind or in cash. After multiple arguments, the legislator favored the system of in-kind allowances through the various programs of State institutions responsible for supplementary social income assistance to families, as was well indicated in Article 3 of the Act, even though the granting of cash benefits was also accommodated under the terms established in Article 5 of the Act.

In-kind assistance to low-income individuals, through State programs and services, is the point to develop in this inquiry, which generically focuses on the interpretation of Article 3 of the Act and, more specifically, refers to its subsection d), that is, to the care of the elderly confined in establishments intended for that purpose.

The rule in question states:

Article 3º.- From the social development and family allowances fund, resources shall be allocated to pay for programs and services to State institutions that are responsible for supplementary social income assistance to low-income families, such as the Ministry of Health, in its nutrition programs, preferably through school boards and local education and nutrition centers, the Joint Institute for Social Aid and the National Childhood Trust. Furthermore, resources shall be allocated for:

• a)Directly, the sum of eight million colones (¢ 8,000,000.00) in 1980, ten million colones (¢ 10,000,000.00) in 1981, and no less than twelve million colones (¢ 12,000,000.00) as of 1982, from the social development and family allowances fund, shall be transferred to the Costa Rican Institute for Research and Teaching in Nutrition and Health, in order to allow it to sustain the research and teaching programs in the country, and the standardization of national nutrition programs. (As amended by Article 1 of Act No. 6525 of October 20, 1981) b) Technical training programs carried out by the National Learning Institute; c) Purchase of land in the peasant settlement program, carried out by the Institute of Lands and Colonization, all in accordance with the purposes of this Act; and d) To the care of the elderly confined in establishments intended for that purpose. e) From the Social Development and Family Allowances Fund, a percentage ranging between ten percent (10%) and fifteen percent (15%) of its ordinary and extraordinary budget shall be allocated to the Ministry of Public Education, for it to develop and execute the national program of school cafeterias distributed throughout the country. Of this percentage, a maximum of thirty percent (30%) shall be allocated to pay the salaries of the staff of these school cafeterias, and the rest, to the purchase of food for the beneficiary children participating in the school cafeterias. (Subsection thus added by Act No. 7763 of April 14, 1998). e bis) The National Institute for Women, two percent (2%) (Subsection added by Article 27, subsection b), of the National Institute for Women Act, No. 7801 of April 30, 1998, also under the ordinal e), which is why it was designated e bis.)

Observe that the first paragraph of the rule establishes that resources from the Fund shall be allocated to pay for programs and services to the State institutions responsible for supplementary social assistance to low-income families. In reality, the objective of the Act was to reach the Fund's beneficiaries in the most direct way possible. And for this, the Act was oriented towards the financing of programs and services through already existing state institutions and bodies. Thus, Deputy Sandoval Aguilar, in his explanation of the majority report that led to the current wording of the heading of Article 3, indicated that the bill at the time “…establishes the need for the resources obtained to be used rationally and with the required priority regarding the different social sectors to be served, that is, that the resources be distributed in response to adequate planning and taking into account existing institutional programs and structures. This is an aspect that, in reality, we would call “basic” because we have not wanted to create new administrative structures, new institutions to come and provide services, but rather to actually take advantage of the entire structure that the Costa Rican State has to be able to develop that type of program” (underlining not in original) (folios 1134 and 1135).

Along the same lines, Deputy Sotela Montagne stated:

“In this sense, we concluded the work with the majority report that is being discussed today. A report that contains… programs and services for State institutions that are responsible for supplementary social assistance, to allow income for low-income families, strengthening—not gratuitously due to absences or ordinary and common State resources—those institutions or those entities, but with full awareness, with a defined orientation, and with a clear projection, the strengthening and economic stimulus for the development of the programs that this bill concretely contains… It is thus observed that the Ministry of Health, for its nutrition programs, has economic strengthening, … just as the Joint Institute for Social Aid and the National Childhood Trust are also strengthened, just as additional resources are allocated for the Nutrition Clinic to be able to sustain research and teaching programs at the national level…, the technical training programs carried out by the National Learning Institute, reiterating that within these concepts and within this ideology, and within this thesis and this conclusion, the spirit of the drafters is not only the economic strengthening of an institution, but the economic strengthening of a determined service regime with the administration of the specialized units in each case so that each of the denominations contained in the majority report prospers with greater technique, greater opportunity, and greater propriety” (folios 1555-1557) (underlining not in original).

Throughout the entire legislative discussion, the clear intention to guarantee that the Fund's resources would finance the programs of state institutions, in accordance with the matters of their competence, intended for the law's beneficiaries, is evident. It was, then, a Fund oriented toward strengthening the Social State of Law model enshrined by the Constituent Assembly, through the injection of financial resources to those state services and programs that, considered as supplementary social income assistance to low-income families, would allow for a more efficient fight against poverty.

It is also important to highlight that the legislator established that the only beneficiaries of the Fund are Costa Ricans of scarce economic resources (Article 2 of the Act). And in their zeal to guarantee this objective, the legislator ensured that the Fund's resources could not be used either to create more institutions or to increase the country's bureaucracy. In this sense, Article 17 of the Act provides:

“Article 17.- The fund established by this act is the patrimony of all the beneficiaries and in no case and for no purpose may it be used for purposes other than those indicated by this act. Consequently, the funds received by the institutions in charge of programs and services may not be used for administrative expenses, but exclusively for the payment of those programs and services.” (underlining not in original).

In this same sense, Article 23 of the Act establishes that the operating expenses of the Directorate General of Social Development and Family Allowances, the body in charge of administering the Fund, must be included in the ordinary budget of the Republic. Which means that the Fund cannot be used to finance the administrative expenses of the Directorate General, nor of the institutions in charge of the programs.

Now, the assistance through programs and services was framed within a systemic vision of the State by providing for the joint action of the Directorate of Development and Family Allowances—a unit of the Ministry of Labor in charge of administering the Fund—and the Office of National Planning, in the function of coordinating, studying, and approving the programs submitted by the institutions responsible for their execution (Article 14 of the Act). During the discussion of the bill at the time, it was stated:

“…The idea is that the Planning Office and the Ministry of Labor have the power to coordinate with the institutions responsible for carrying out the programs of the Social Development Fund and can bring them into agreement, one with another, can lower the budgets of some programs or others, or raise them if there is a possibility to do so, or recommend that programs be intensified in a certain area of the country; that is, fellow Deputies, that a coordinated social development plan be made between the institution that will allocate the resources and the institutions that will receive them to administer them.” (folios 2228 and 2229).

The point is precisely that the programs financed through the Fund be framed within the National Development Plan. In other words, that these programs be fully integrated into the country's development model, so that they obey defined public policies and, consequently, the harmonious and coordinated functioning of the State in achieving its purposes. Hence, precisely, why Article 14 of the Act conditions the approval of the programs to be financed through the Fund to Article 9 of the National Planning Act, Act No. 5525 of May 2, 1974, which provides:

“Article 9.- It is the responsibility of the Ministry of National Planning and Economic Policy to ensure that public investment programs, including those of the decentralized institutions and other Public Law bodies, are compatible with the forecasts and the order of priorities established in the National Development Plan.” From a joint reading of Article 3 and Articles 14 and 17, the latter located in Chapter II of the Act, entitled “Of Programs, Services, and Distribution of Resources,” as well as from the legislative discussion, it is clearly derived that the Fund's resources must be granted to State institutions for the financing of programs and services intended for the law's beneficiaries. This is the premise from which the inquiry formulated by the Social Council is analyzed.

2.- The resources destined for the care of the elderly confined in centers established for that purpose Article 3 of Act No. 5662 provides in its subsection d) that resources from the Fund shall be allocated for “the care of the elderly confined in establishments intended for that purpose.” This subsection was introduced into Article 3, by a motion presented by Deputy Herrera Carvajal (folio 2453), who in this regard stated:

“…I said that many of us might not lend a hand to an elderly person to help them up, because they are dirty and smell bad; but this motion precisely tends to grant the necessary economic means so that the elderly can spend their last days a little better. I believe the spirit of the bill now being discussed is precisely to favor those who suffer problems, both malnourished children and sick and helpless elderly. That is why I respectfully ask for your vote on the motion I have taken the liberty of presenting. I know the motion will have the vote of the majority of my fellow Deputies, so I thank them for that vote in advance.” (folio 2454 of the legislative file).

Thus, the original version of Article 3, approved by Act No. 5662, was the following:

“Article 3º.- From the social development and family allowances fund, resources shall be allocated to pay for programs and services to State institutions that are responsible for supplementary social income assistance to low-income families, such as the Ministry of Health, in its nutrition programs, preferably through school boards and local education and nutrition centers, the Joint Institute for Social Aid and the National Childhood Trust. Furthermore, resources shall be allocated for:

• a)National Nutrition Clinic, in order to allow it to sustain research and teaching programs at the national level; standardization of national nutrition programs; b) Technical training programs carried out by the National Learning Institute; c) Purchase of land in the peasant settlement program, carried out by the Institute of Lands and Colonization, all in accordance with the purposes of this Act; and d) To the care of the elderly confined in establishments intended for that purpose.” This subsection d) of Article 3, unlike subsections a), b), and c) introduced in the original version of the Act, makes no express reference to the institution responsible for fulfilling the purpose of the rule. Should it then be interpreted that the Fund's resources can be transferred directly to the establishments in question—homes, shelters, and day centers for the elderly—as suggested by the opinion of the legal advisory service attached to the inquiry? The answer to this question is negative.

Indeed, as indicated in the previous section, the legislative discussion on Article 3 of the Act was broad and profuse. Throughout the entire discussion, the legislators were clear in pointing out that the funds must be allocated to programs and services of the State institutions responsible for supplementary social income assistance to low-income families. In this sense, the then deputies pointed out, on different occasions, that the list of programs enumerated in Article 3 was not exhaustive. Thus, when discussing a motion by Deputy Altman Ortíz that sought to expand the enumeration of institutions that could receive resources from the Fund, Deputy Sandoval Aguilar stated:

“…I want to indicate in this regard that in the majority report, in Article 3, we point out some of the institutions that can also receive those funds, but it is not precisely an exhaustive enumeration, but rather in the initial part of Article 3 it is established that those funds may be allocated precisely to all institutions that have responsibility for supplementary social assistance to low-income families… I believe the rule is precisely clear in the sense that there could be others that have priority. Regarding the aspect sustained by Deputy Altmann Ortiz of what the national priorities are and what really concerns him, above all financing the nutrition program of the Ministry of Public Health, reiterating what I said when I made a general presentation on this bill, we definitively accept that priority categorically in the majority report, and if we read Transitory Provision II of the law, it will be seen that the nutrition program is really established as a national priority… Regarding the assertion made by Deputy Altmann that he (the Minister of Labor) will be a super-minister granting funds according to his arbitrary criteria, that cannot be deduced from reading the majority report… Moreover, in the corresponding article, it has been established that to make that distribution, the institutions must submit the programs, and at the same time the Planning Office must review and approve them; that is to say, the Minister of Labor could not make that distribution arbitrarily, but must first consult the Planning Office, which must approve the respective programs submitted by each institution” (folios 1805-1807 of the legislative file).

From the foregoing, it is clearly derived that the fact that the legislator did not expressly name the institution to which the resources for the care of the elderly confined in establishments for that purpose (subsection d) of Article 3) would be allocated does not mean that, in this case, the legislator conceived the use of the Fund's monies outside the framework of state organization and functioning.

On the contrary, the legislator was emphatic, during the legislative discussion process, on the need for the Fund to be directed to financing State programs and services intended for the law's beneficiaries, as well as on the need for these resources to be integrated in accordance with the priorities established in the National Development Plan. Evidently, the point is that the resources in question promote the improvement of the quality of life of people of scarce resources within a model of sustainable development, which was aimed at through the express participation of the State. Participation which can only be successful if the administration acts in a coordinated manner.

Now, it must be remembered that the legislator is not a legal technician, so on various occasions, the method of interpretation must be resorted to in order to determine the spirit of the rule or what has come to be called the intention of the legislator. The context, the historical and legislative background, as well as the social reality of the time in which the rules are to be applied, are aspects that integrate the interpretation process (Article 10 of the Civil Code). But also, the administrative rule must be interpreted in the way that best guarantees the fulfillment of the public purpose to which it is directed, as well provided by Article 10 of the General Public Administration Act.

Subsection d) of Article 3 of the Act includes as direct beneficiaries of the Fund the elderly confined in establishments for those purposes. Now, insofar as the provision is framed within the rule regarding the financing of programs and services of State institutions, the state institution that has as its competence the care of the elderly confined in establishments intended for that purpose must be determined.

B.- A COMPETENCE OF THE MINISTRY OF HEALTH Although four questions are formulated in the inquiry, they are all aimed at determining which is the competent body or entity to “…administer the resource distribution program from Article 3, subsection d) of Act No. 5662.” In this regard, it must be clarified, first of all, that subsection d) of Article 3 does not mention a “resource distribution program”—as the consultant indicates—but rather refers to the care of the elderly confined in establishments intended for that purpose, regardless of the program adopted to achieve the purpose in question. Hence, to answer the consulted aspect, it must be identified which unit of the Public Administration has within the scope of its competence the duty to ensure the care of the elderly confined in centers for that purpose.

Thus, a first reference is made to the legal phenomenon of “competence,” to subsequently analyze the functions of the Ministry of Health regarding the care of the elderly who are in rest homes or care centers for the elderly.

1.- Regarding competence in general The doctrine is not unanimous regarding the foundation of the legal concept of competence; however, there are at least three extra-legal factors in which its origin has normally been sought: the division of labor, organization, and the essence or nature of the body or entity.

Both the division of labor and organization—whether state or institutional—are based on a basic principle: the need for a clear delimitation of the competence of each body or entity to guarantee the efficient use of resources in obtaining the pursued purposes. Unlike the previous ones, the theory of the essence of the body or entity looks precisely at its nature, to derive from there the competences that are proper to it.

Notwithstanding the above, and independently of the factual situation or situations that are considered to have given rise to the transition from the extra-legal to the legal concept, the truth is that the latter derives from the Rule of Law. A concept that would lack meaning in an absolute State, where the sovereign's power would empower their action in any sphere of daily life, in a practically unlimited manner.

On previous occasions, the Office of the Attorney General of the Republic has pointed out that competence is a corollary of the principle of legality. And it is precisely that the powers and duties of the Administration for achieving its proper purposes derive directly from the legal system. The first paragraph of Article 11 of the Political Constitution states:

"Public officials are simple depositaries of authority. They are obliged to fulfill the duties that the law imposes on them and cannot arrogate powers not granted to them therein…" Furthermore, Article 11 of the General Public Administration Act provides:

"1. The Public Administration shall act subject to the legal system and may only perform those acts or provide those public services authorized by said system, according to the hierarchical scale of its sources…" In accordance with the transcribed constitutional rule, the Administration must act in strict adherence to the law; this is called subjection to the "principle of legality." And competence is, precisely, the legal aptitude to act, that is, the set of powers attributed to the entity or body for achieving its purposes.

As the doctrine has pointed out, competence is in administrative law what capacity is in private law. The administrative entity or body can only act if it is competent to do so, that is, insofar as there is an express rule that grants it a specific power or duty. In contrast, natural persons are empowered to carry out all kinds of activities, except those that harm morality, public order, or third parties.

From this perspective, competence is governed by certain basic principles: it must be established by express rule, it is non-extendable, and it belongs to the entity or body to which it has been assigned and not to the natural person who represents it (Miguel Marienhoff, Tratado de Derecho Administrativo, Vol. I, Editorial Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1965, pp. 544-546). These principles are clearly enshrined in the national legal system.

The Administration is, then, obliged to fulfill the obligations and duties assigned to it, that is, to exercise its competence. On this matter, the Office of the Attorney General, in legal opinion No. C-259-98, of November 30, 1998, stated:

"(…) the authority is not ‘competent’ to decide not to act when the legal system obligates it to do so. In that sense, it is affirmed that administrative powers have a functional character: they are granted not to satisfy the interest of the public body, but the general interest or that of the collectivity. Which explains why the body is not free to determine whether it acts or not: the exercise of competence is a due act to the extent that it is necessary to satisfy the entrusted public interest." Following Forsthoff, the attribution of competence is not only an authorization, but a limitation: "The authorization for the fulfillment of an assigned function and the limitation precisely to this function." With the attribution of competence, the activity of the organ or entity is thus delimited. But at the same time, the competence of the other organs or entities is limited, as they may not invade or exercise the rights and duties granted to the third party (Forsthoff, cited by Rafael A. Arnaz, De la Competencia Administrativa, Editorial Montecorvo, Madrid, 1967, pp. 25 and 30).

2.- Regarding the Ministry of Health As this Office of the Attorney General has repeatedly indicated, the Executive Branch, understood as the President of the Republic and the Minister of the pertinent branch, is the governing body of the health sector, such that it is responsible for issuing state policies on the matter (OJ-001-2001 of January 3, 2001 and OJ-050-2003 of March 26, 2003).

In this vein, the General Health Law, Law No. 5390 of October 30, 1973, provides that the Executive Branch, through the Ministry of Health, is responsible for defining the national health policy, and for forming, planning, and coordinating all public and private activities related to health (Article 2), and the Organic Law of the Ministry of Health, Law No. 5412 of November 8, 1973, assigns it the organization and supreme direction of the country's health services (Article 1).

Now, as the Constitutional Chamber has indicated, the concept of health cannot be reduced to the mere absence of disease, but rather encompasses "a complete state of physical, mental, and social well-being":

"Health is currently understood as a complete state of physical, mental, and social well-being, and not merely the absence of conditions or diseases as it was traditionally. Modernly, the determining role that the State must play is undeniable, and in the case at hand, the Costa Rican State, represented by the Ministry of Health in this field, regarding the establishment of programs for the protection of that fundamental value of all citizens. This Chamber has interpreted it as such in reiterated jurisprudence, grounding the Right to Health in an extensive interpretation of the right to life—constitutionally protected in Article 21 of the Magna Carta—in close relation with the social rights of individuals that are also present in the Constitution." (Judgment No. 2522-97 of 4:36 p.m. on May 7, 1997) The foregoing means that the State, through the Ministry, is responsible for ensuring the health of the elderly confined in comprehensive care centers (centros de atención) for older adults or rest homes. So much so, that the General Health Law, as well as the Comprehensive Law for the Older Adult, Law No. 7939 of November 15, 1999, have been clear in establishing the oversight functions that fall upon the Ministry of Health regarding the aforementioned care centers.

Indeed, the establishments intended for the care of the elderly are framed within the concept of medical care and related establishments enshrined in the General Health Law. Article 69 of the aforementioned Law provides that "... medical care establishments (establecimientos de atención médica), for legal and regulatory purposes, are those that carry out health promotion activities, disease prevention, or provide general or specialized care, on an outpatient or inpatient basis, to individuals for their treatment and consequent physical or mental rehabilitation. Included in this consideration are maternity homes, rest homes (casas de reposo) for convalescents and the elderly, nutritional recovery clinics, centers for the care of drug addicts, alcoholics, or patients with behavioral disorders, and private professional offices" (the underlining is not from the original).

The concept of rest homes (casas de reposo) for the elderly or older adults—terminology currently used—was taken up again in the General Regulation for the Authorization of Health and Related Establishments, Executive Decree No. 30571-S of June 25, 2002. In this regulation, rest homes for older adults are placed within the concept of "establishments dedicated to health care" (Article 1, subsection a). However, in the same regulation, when establishing the procedure for the "authorization (habilitación)" of each of the categories of health establishments, only the term "comprehensive care centers for older adults (centros de atención al adulto mayor)" is used, thus evidently equating that concept with that of "rest homes for older adults." It is clear, then, that the different comprehensive care centers for older adults are included within the so-called medical care establishments and, therefore, subject to both the accreditation (acreditación) and the oversight (fiscalización) of the Ministry of Health. The General Health Law provides to that effect:

"ARTICLE 71.- Any natural or juridical person under public or private law, owner or administrator of establishments intended for the provision of medical care services to individuals, must obtain prior authorization from the Ministry to proceed with their installation and operation, having to accompany their application with the background documentation accrediting that the establishment meets the general and particular requirements set by the corresponding Regulation and the declaration of acceptance of the person who will assume technical responsibility for its direction. The authorizations shall be granted for five years and any modification to the establishment shall also require prior authorization." "ARTICLE 77.- Any medical care, similar, and related establishment may be intervened or closed down (clausurado), depending on the severity of the case, by the competent health authority when an increase in the infection rate is observed that in its judgment could constitute a danger to the health of patients, its staff, or third parties." "ARTICLE 363.- Closure (clausura) consists of the shutting down with the formal placement of seals, which the competent authority performs on an establishment, building, dwelling, facility, or similar, inhibiting its operation.

The closure (clausura) may be total or partial, temporary or permanent, as required by the circumstances of the case.

Closure (clausura) is especially applicable, regarding any establishment that, having to be authorized by the health authority, operates without said authorization; establishments that, having to have a manager or responsible technical professional, are operating without one; medical care, educational, commercial, industrial, recreational, entertainment, or other establishments whose state or condition involves danger to the health of the population, its staff, or the individuals who frequent them; and dwellings inhabited without basic sanitation conditions." Now, these regulations are reiterated in the Comprehensive Law for the Older Adult, Law No. 7935 of November 15, 1999, which establishes as the competence of the Ministry of Health "to grant accreditation (acreditación) for the operation of establishments and care programs for older adults" (Article 18, subsection d). Consequently, the Ministry is the body empowered by the same Law to impose administrative sanctions on the referred centers, when they incur in any of the causes typified in Article 63:

"ADMINISTRATIVE SANCTIONS ARTICLE 63.- Administrative sanctions. The competent body for granting accreditation (acreditación) for the operation of comprehensive care centers for older adults may impose the following administrative sanctions:

• a)Warning or written reprimand, when administrative irregularities are detected that have not caused harm nor immediate or direct damage to a person.
• b)Suspension of financial and technical support for up to one year when, due to breach of the duties to maintain trained personnel, hygiene, safety, food, or other directly related conditions, the physical or psychological health of an older adult is harmed.
• c)Cessation of technical and financial support, when the institution has been previously sanctioned for the same acts of non-compliance with the minimum conditions for the provision of the care service for older adults within term of six months, or more than twice within a term of two years.
• d)Temporary suspension or termination of the operating authorization, when there is some type of aggression against older adults, declared by a final judicial judgment." Now, this surveillance or oversight competence (competencia de vigilancia o fiscalización) of the Ministry of Health over the comprehensive care centers for older adults demonstrates that the duty to ensure the care or guardianship of the elderly confined in establishments for that purpose is a function of the Ministry of Health.

It should be noted that Article 63 of the Comprehensive Law for the Older Adult protects the health—in an integral sense—of older adults, since it refers to the Ministry's obligation to ensure hygiene, safety, food conditions, and other factors directly related to the physical and psychological health of older adults. In this way, the administration has the power to suspend financial and technical support for up to one year when the health of an older adult is harmed, and to cease said support "when the institution has been previously sanctioned for the same acts of non-compliance with the minimum conditions for the provision of the care service for older adults within term of six months, or more than twice within a term of two years." In addition to the above, the same Law also expressly included the actions that fall upon the Ministry of Health regarding the population over sixty-five years of age, specifically guaranteeing that health programs aimed at the older adult population exist in the country, directing and promoting education and promotion actions aimed at fostering good health maintenance habits and healthy lifestyles for these individuals, developing training programs related to the aging process, granting accreditation (acreditación) for the operation of establishments and care programs for older adults, as well as guaranteeing the budget to cover all the services mentioned above (Article 18). Thus, the Comprehensive Law for the Older Adult took it upon itself to expressly reiterate some of the essential functions that fall upon the Ministry regarding the health sector.

It is clear, then, that by express provision of the General Health Law, as well as the Comprehensive Law for the Older Adult, the Ministry of Health is responsible for ensuring the "care of the elderly confined in establishments intended for that purpose." In this sense, the FODESAF resources directed to that group of beneficiaries must be used to finance the programs and services developed by the Ministry for that end.

Finally, and given the terms in which the consultation was posed, the situation of CONAPAM deserves special mention. It is indicated in this regard that the Law on Taxes on Cigarettes and Liquors for the Social Protection Plan, Law No. 7972, assigns to the referred Council a series of resources destined to be distributed among various programs and comprehensive care centers for older adults.

Notwithstanding the foregoing, it is clear that in this case it involves an assignment of functions carried out specifically by Law No. 7972 to CONAPAM which, by virtue of the principle of legality, cannot be applied analogously to subsection d) of Article 3 of Law No. 5662. The foregoing, above all, taking into account that as indicated previously, subsection d) of Article 3 does not mention a resource distribution program, as the consultant indicates, but rather states that the resources shall be allocated "to the care of the elderly confined in the establishments intended for that purpose," regardless of the program adopted for the achievement of the aim in question.

CONCLUSIONS

Based on the foregoing, it is the opinion of the Office of the Attorney General of the Republic that:

1.- Article 3 of the FODESAF Law allocates resources to pay for services and programs to State institutions that are in charge of complementary social assistance to the income of low-income families.

2.- Part of the referred resources were allocated, specifically, for the care of the elderly confined in establishments for older adults (subsection d of Article 3).

3.- The Ministry of Health is responsible, by virtue of the General Health Law and the Comprehensive Law for the Older Adult, for ensuring the care provided to the elderly in the centers established for that purpose. This function includes the duty to guarantee adequate hygiene, safety, and food conditions, as well as any other factor directly related to the physical and psychological health of the referred persons.

4.- By virtue of the foregoing, it is clear that the FODESAF resources directed to the care of elderly confined in establishments intended for that purpose must be used to finance the programs and services developed in that sense by the competent body, that is, by the Ministry of Health.

Without further particular, I subscribe very respectfully, Georgina Inés Chaves Olarte DEPUTY ATTORNEY GENERAL Cc: National Council for the Older Adult (CONAPAM) General Comptroller of the Republic

Dictamen : 093 del 03/03/2005 C-093-2005 3 de marzo de 2005 Señora María del Rocío Sáenz Madrigal Ministra de Salud Coordinadora del Consejo Social S.O.

Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos a su oficio CS-009-05 del 13 de enero del 2005, en el que solicita el criterio técnico jurídico de este Órgano Asesor sobre los siguientes cuestionamientos:

1. ¿Puede el Ministerio de Salud administrar el programa de distribución de recursos provenientes del artículo 3 inciso d) de la Ley de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares N° 5662?

2. ¿Puede el IMAS y la Junta de Protección Social administrar el programa de distribución de recursos provenientes del artículo 3° inciso d) de la Ley N° 5662?

3. En caso de existir impedimento legal por parte del Ministerio de Salud, el IMAS y la Junta de Protección Social para la administración del programa de distribución de recursos, ¿cuál es el órgano o ente competente de la Administración Pública en el cual debe recaer la administración del programa de distribución de recursos para cumplir con los fines del artículo 3° inciso d) de la Ley N° 5662?

4. En caso de que dos o más instituciones tengan la competencia para asumir la administración del programa, ¿sobre cual de las instituciones -de acuerdo al marco jurídico que le cobija- primaría la administración de dicho programa con el fin de no abordar un conflicto de competencias?

Se indica, al respecto, que mediante Ley N.° 7935 del 19 de octubre se creó el Consejo Nacional de la Persona Adulta Mayor (CONAPAM), la cual tiene entre sus funciones el “… Fomentar la creación, continuidad, y accesibilidad de los programas y servicios relativos a la atención integral de las personas adultas mayores y velar por ellos…” y “… Coordinar, con las instituciones ejecutoras, los programas dirigidos a las personas adultas mayores…” (artículo 35). En este orden de ideas, la Ley N.° 7972, Ley de Impuestos sobre Cigarrillos y Licores para Plan de Protección Social, le asigna al CONAPAM una serie de recursos que deben ser utilizados “…para la operación y el mantenimiento con miras a mejorar la calidad de atención de los hogares, albergues y centros diurnos de atención de ancianos, públicos o privados, para financiar programas de atención, rehabilitación o tratamiento de personas adultas mayores en estado de necesidad o indigencia, así como para financiar programas de organización, promoción, educación y capacitación que potencien las capacidades del adulto mayor, mejoren su calidad de vida y estimulen su permanencia en la familia y su comunidad…”. Adicionalmente, el inciso d) del artículo 3 de la Ley N.° 5662, Ley de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, destina recursos adicionales para “la atención de ancianos recluidos en establecimientos destinados a ese efecto.” Ahora bien, los recursos asignados a través del inciso d) del artículo 3 de la Ley N.° 5662 venían siendo canalizados a través del CONAPAM, a través de un convenio entre ese órgano y la Dirección General de Desarrollo Social (DESAF). Sin embargo, el CONAPAM comunicó a la DESAF, su decisión de no continuar con la distribución de recursos “…debido al alto costo que ello conlleva, y a la necesidad… de centrar su labor en funciones de rectoría y no de ejecución”. Debido a lo anterior, indica, se ha analizado la posibilidad de que sea el Ministerio de Salud “…el canal por medio del cual se continúe con el programa de distribución de recursos a los establecimientos autorizados para la atención adulta mayor.” Se adjunta a la consulta el dictamen de ley, Oficio ST-CS-018-05 del 12 de enero del 2005.

A fin de atender las interrogantes planteadas por el consultante, es necesario hacer referencia a los objetivos de la Ley N.° 5662 que creó el Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, para posteriormente determinar el órgano o entidad competente para recibir los recursos establecidos en el inciso d) del artículo 3, en orden a los fines de ley.

A.- EL FONDO DE DESARROLLO SOCIAL Y ASIGNACIONES FAMILIARES (FODESAF) A lo largo de la discusión legislativa que dio origen a la Ley de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, Ley N.° 5662 del 23 de diciembre de 1974, se plasma la intención del legislador de crear un Fondo destinado a los costarricenses de escasos recursos económicos, con el fin de ayudarlos a través del sistema de asignaciones familiares. Procede, entonces, hacer referencia a los fines perseguidos por el legislador con la creación del Fondo, para posteriormente analizar de forma específica el inciso d) del artículo 3 de la Ley, que otorga recursos del Fondo para la atención de los ancianos recluidos en establecimientos destinados para ese efecto.

1.- Un fondo destinado al desarrollo y fortalecimiento de programas y servicios estatales en pro del más necesitado La discusión legislativa en torno al FODESAF giró en mucho sobre el tipo de asignaciones familiares que favorecería la ley, básicamente sobre si deberían realizarse en especie o en dinero. Después de múltiples argumentaciones, el legislador favoreció el sistema de asignaciones en especie a través de los diferentes programas de las instituciones del Estado que tienen a cargo la ayuda social complementaria del ingreso a las familias, como bien se indicó en el artículo 3 de la Ley, aun y cuando también se dio cabida al otorgamiento de prestaciones en dinero efectivo en los términos establecidos en el artículo 5 de la Ley.

La ayuda en especie a las personas de bajos ingresos, a través de programas y servicios del Estado, es el punto a desarrollar en esta consulta que de forma genérica se centra en la interpretación del artículo 3 de la Ley y, de manera específica se refiere a su inciso d), o sea, a la atención de los ancianos recluidos en establecimientos destinados a ese fin.

La norma en cuestión señala:

Artículo 3º.- Del fondo de desarrollo social y asignaciones familiares se destinarán recursos para pagar programas y servicios a las instituciones del Estado, que tienen a su cargo la ayuda social complementaria del ingreso a las familias de pocos recursos, tales como el Ministerio de Salud, en sus programas de nutrición, preferentemente a través de los patronatos escolares y centros locales de educación y nutrición, el Instituto Mixto de Ayuda Social y el Patronato Nacional de la Infancia. Además se destinarán recursos para:

• a)En forma directa, se girará al Instituto Costarricense de Investigaciones y Enseñanza en Nutrición y Salud, la suma de ocho millones de colones (¢ 8.000.000,00) en el año 1980, diez millones de colones (¢ 10.000.000,00) en 1981 y no menos de doce millones de colones (¢ 12.000.000,00) a partir de 1982, del fondo de desarrollo social y asignaciones familiares, con el objeto de que se le permita solventar los programas de investigación y enseñanza, en el país, y la normalización de los programas nacionales de nutrición.

(Así reformado por el artículo 1 de la Ley Nº 6525 de 20 de octubre de 1981) b) Programas de capacitación técnica que realice el Instituto Nacional de Aprendizaje; c) Compra de tierras en el programa de asentamientos campesinos, que realiza el Instituto de Tierras y Colonización, todo de acuerdo con los propósitos de la presente ley; y d) A la atención de los ancianos recluidos en establecimientos destinados para ese efecto.

• e)Del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares se destinará un porcentaje que oscile entre el diez por ciento (10%) y el quince por ciento (15%) de su presupuesto ordinario y extraordinario al Ministerio de Educación Pública, para que desarrolle y ejecute el programa nacional de los comedores escolares distribuidos en todo el país. De este porcentaje, se destinará el treinta por ciento (30%) como máximo, para pagar los salarios de las funcionarias de estos comedores escolares, y el resto, a la compra de alimentos para los niños beneficiarios y participantes de los comedores escolares.

(Inciso así adicionado por ley No. 7763 de 14 de abril de 1998).

e bis) El Instituto Nacional de las Mujeres un dos por ciento (2%) (Inciso adicionado por el artículo 27, inciso b), de la ley del Instituto Nacional de las Mujeres, No. 7801 de 30 de abril de 1998 también bajo el ordinal e) por lo que se le puso e bis.)

Obsérvese que el primer párrafo de la norma establece que del Fondo se destinarán recursos para pagar programas y servicios a las instituciones del Estado que tienen a su cargo la ayuda social complementaria a las familias de pocos recursos. En realidad, el objetivo de la Ley era llegar de la forma más directa posible a los beneficiarios del Fondo. Y para esto la Ley se orientó hacia el financiamiento de los programas y servicios, a través de las instituciones y órganos estatales ya existentes. Así, el diputado Sandoval Aguilar en su explicación del dictamen de mayoría, que dio lugar a la actual redacción del encabezado del artículo 3, indicó que el entonces proyecto de ley “…establece la necesidad de que los recursos que se obtengan sean utilizados en forma racional y con la prioridad que se requiere en cuanto a los diferentes sectores sociales a atender, o sea, que los recursos sean distribuidos respondiendo a una planificación adecuada y tomando en cuenta programas y estructuras institucionales que ya existen. Este es un aspecto que en realidad nosotros llamaríamos “básico” porque no hemos querido crear nuevas estructuras administrativas, nuevas instituciones que vengan a dar la prestación de los servicios, sino realmente a aprovechar toda la estructura que tiene el Estado costarricense para poder desarrollar ese tipo de programas” (el subrayado no es del original) (folios 1134 y 1135).

En el mismo sentido se pronunció el diputado Sotela Montagne al señalar:

“En este sentido dimos por terminado el trabajo con el dictamen de mayoría que hoy se está discutiendo. Un dictamen que contiene… programas y servicios para instituciones del Estado que tienen a su cargo la ayuda social complementaria, para permitir el ingreso a las familias de pocos recursos, fortaleciendo no graciosamente por ausencias o de recursos comunes y corrientes del Estado, esas instituciones o bien esas entidades, sino con toda conciencia, con toda orientación definida y con una proyección clara, el fortalecimiento y el estímulo económico para el desarrollo de los programas que concretamente contiene este proyecto de ley… Es así como se observa que el Ministerio de Salud, para sus programas de nutrición cuenta con un fortalecimiento económico, … igual que se fortalece también el Instituto Mixto de Ayuda Social y el Patronato Nacional de la Infancia, al igual que se destinan recursos adicionales para la Clínica de Nutrición que pueda solventar los programas de investigación y enseñanza a nivel nacional…, los programas de capacitación técnica que realiza el Instituto Nacional de Aprendizaje, reiterando que dentro de estos conceptos y dentro de esta ideología, y dentro de esta tesis y de esta conclusión, el ánimo de los dictaminadores no es solamente el fortalecimiento económico de una institución, sino el fortalecimiento económico de un régimen determinado de servicio con la administración de las dependencias especializadas en cada caso para que prospere con mayor técnica, mayor oportunidad y con mayor propiedad cada una de las denominaciones que contiene el dictamen de mayoría” (folios 1555-1557) (el subrayado no es del original).

A todo lo largo de la discusión legislativa se evidencia la clara intención de garantizar que con los recursos del Fondo se financiarían los programas de las instituciones estatales, de conformidad con las materias de su competencia, destinados a los beneficiarios de la ley. Se trataba, entonces, de un Fondo orientado a fortalecer el modelo de Estado Social de Derecho consagrado por el Constituyente, a través de la inyección de recursos financieros a aquellos servicios y programas estatales que, considerados como ayuda social complementaria del ingreso a las familias de pocos recursos, permitieran una más eficiente lucha contra la pobreza.

Interesa destacar, además, que el legislador estableció que los únicos beneficiarios del Fondo son los costarricenses de escasos recursos económicos (artículo 2 de la Ley). Y en su celo por garantizar este objetivo, el legislador veló porque los recursos del Fondo no pudieran ser utilizados ni para crear más instituciones, ni para incrementar la burocracia del país. En este sentido es que el artículo 17 de la Ley dispone:

“Artículo 17.-El fondo establecido por esta ley es patrimonio de todos los beneficiarios y en ningún caso y para ningún efecto podrá ser destinado a otras finalidades que no sean las señaladas por esta ley. En consecuencia, los fondos que reciban las instituciones encargadas de programas y servicios no podrán ser utilizados en gastos administrativos, sino exclusivamente en el pago de esos programas y servicios.” (el subrayado no es del original).

En este mismo sentido, el artículo 23 de la Ley establece que los gastos de funcionamiento de la Dirección General de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, órgano encargado de la administración del Fondo, deben incluirse en el presupuesto ordinario de la República. Lo que significa que el Fondo no puede utilizarse para financiar los gastos administrativos de la Dirección General, ni de las instituciones encargadas de los programas.

Ahora bien, la ayuda a través de los programas y servicios se enmarcó dentro de una visión sistémica del Estado al disponer la actuación conjunta de la Dirección de Desarrollo y Asignaciones Familiares -dependencia del Ministerio de Trabajo encargada de administrar el Fondo- y de la Oficina de Planificación Nacional, en la función de coordinar, estudiar y aprobar los programas que le presenten las instituciones encargadas de su ejecución (artículo 14 de la Ley). En la discusión del entonces proyecto de ley se indicó:

“…La idea es que la Oficina de Planificación y el Ministerio de Trabajo tengan la potestad de coordinar con las instituciones encargadas de llevar adelante los programas del Fondo de Desarrollo social y puedan ponerlas de acuerdo, a unas con otras, puedan bajar los presupuestos de unos u otros programas, o subírselos si hay posibilidad para ello, o bien recomendar que se intensifiquen los programas en determinada zona del país; o sea, señores Diputados, que se haga un plan de desarrollo social coordinado entre la institución que va a destinar los recursos y las instituciones que los van a recibir para administrarlos.” (folios 2228 y 2229).

De lo que se trata es, precisamente, que los programas financiados a través del Fondo se enmarquen dentro del Plan Nacional de Desarrollo. En otras palabras, que estos programas se integren plenamente en el modelo de desarrollo del país, de modo tal que obedezcan a políticas públicas definidas y, consecuentemente, al funcionamiento armónico y coordinado del Estado en el logro de sus fines. De allí, precisamente, que el artículo 14 de la Ley condicione la aprobación de los programas a financiar mediante el Fondo, al artículo 9 de la Ley de Planificación Nacional, Ley N.° 5525 del 2 de mayo de 1974, que dispone:

“Artículo 9.- Corresponde al Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica velar porque los programas de inversión pública, incluidos los de las instituciones descentralizadas y demás organismos de Derecho Público, sean compatibles con las previsiones y el orden de prioridad establecido en el Plan Nacional de Desarrollo.” De la lectura conjunta del artículo 3 y los artículos 14 y 17, estos últimos ubicados en el Capítulo II de la Ley, denominado “De los Programas, Servicios y Distribución de Recursos”, así como de la discusión legislativa, se deriva claramente que los recursos del Fondo deben otorgarse a las instituciones del Estado, para el financiamiento de los programas y servicios destinados a los beneficiarios de la ley. Premisa ésta a partir de la cual se analiza la consulta formulada por el Consejo Social.

2.- Los recursos destinados a la atención de los ancianos recluidos en centros establecidos a ese efecto El artículo 3 de la Ley N.° 5662 dispone en su inciso d) que se destinarán recursos del Fondo para “la atención de los ancianos recluidos en establecimientos destinados para ese efecto”. Este inciso fue introducido en el artículo 3, por moción presentada por el diputado Herrera Carvajal (folio 2453), quien al respecto indicó:

“…Decía que muchos de nosotros tal vez no le tendamos la mano a un anciano para levantarlo, porque se encuentra sucio y con malos olores; pero esta moción tiende precisamente a otorgar los medios económicos necesarios para que los ancianos pasen un poco mejor sus últimos días.

Creo que el espíritu del proyecto que ahora se discute es precisamente favorecer a quienes padecen problemas, tanto a los niños desnutridos como a los ancianos enfermos y desvalidos. Por eso es que respetuosamente les pido el voto a la moción que me he permitido presentar. Sé que la moción contará con el voto de la mayoría de los compañeros Diputados, por lo que de antemano les agradezco ese voto.” (folio 2454 del expediente legislativo).

De esta forma, la versión original del artículo 3, aprobada mediante la Ley N.° 5662, fue la siguiente:

“Artículo 3º.- Del fondo de desarrollo social y asignaciones familiares se destinarán recursos para pagar programas y servicios a las instituciones del Estado, que tienen a su cargo la ayuda social complementaria del ingreso a las familias de pocos recursos, tales como el Ministerio de Salud, en sus programas de nutrición, preferentemente a través de los patronatos escolares y centros locales de educación y nutrición, el Instituto Mixto de Ayuda Social y el Patronato Nacional de la Infancia. Además se destinarán recursos para:

• a)Clínica Nacional de Nutrición, con el objeto de que se le permita solventar los programas de investigación y enseñanza a nivel nacional; normalización de los programas nacionales de nutrición; b) Programas de capacitación técnica que realice el Instituto Nacional de Aprendizaje; c) Compra de tierras en el programa de asentamientos campesinos, que realiza el Instituto de Tierras y Colonización, todo de acuerdo con los propósitos de la presente ley; y d) A la atención de los ancianos recluidos en establecimientos destinados para ese efecto.” Este inciso d) del artículo 3, a diferencia de los incisos a), b) y c) introducidos en la versión original de la Ley, no hace referencia expresa a la institución encargada de cumplir con el fin de la norma. ¿Debe, entonces, interpretarse que los recursos del Fondo se pueden girar directamente a los establecimientos en cuestión -hogares, albergues y centros diurnos de atención de ancianos- tal y como lo sugiere el criterio de la asesoría legal que se adjunta a la consulta? La respuesta a esta interrogante es negativa.

En efecto, tal y como se indicó en el apartado anterior, la discusión legislativa sobre el artículo 3 de la Ley fue amplia y profusa. A lo largo de toda la discusión, los legisladores fueron claros en señalar que los dineros deben destinarse a programas y servicios de las instituciones del Estado a cargo de la ayuda social complementaria del ingreso de las familias de pocos recursos. En este sentido, los entonces señores diputados señalaron, en diferentes oportunidades, que la lista de programas enumerados en el artículo 3 no era taxativa. Así, al discutirse una moción del diputado Altman Ortíz que pretendía ampliar la enumeración de las instituciones que podrían recibir recursos del Fondo, el diputado Sandoval Aguilar manifestó:

“…Quiero indicar al respecto que en el dictamen de mayoría, en el artículo 3 nosotros señalamos algunas de las instituciones que pueden también recibir esos fondos, pero no precisamente es una enumeración exhaustiva, sino que en la parte inicial del artículo 3 se establece que esos fondos podrán destinarse precisamente para todas las instituciones que tienen a cargo la ayuda social complementaria a las familias de pocos recursos económicos… Creo que la norma es precisamente clara en el sentido de que podrían ser otras que tuvieran prioridad.

Sobre el aspecto propiamente que sostiene el Diputado Altmann Ortiz de cuáles son las prioridades nacionales y que a él le preocupa realmente, sobre todo financiación del programa de nutrición del Ministerio de Salubridad Pública, reiterando lo que dije cuando hice una exposición general sobre este proyecto de ley, nosotros definitivamente esa prioridad sí la aceptamos en una forma categórica en el dictamen de mayoría, y si leemos el transitorio II de la ley se verá que se establece realmente con (sic) prioridad nacional el programa de nutrición…

Sobre la afirmación que hace el Diputado Altmann de que será un superministro (el de Trabajo) otorgando fondos de acuerdo con su criterio arbitrario, eso no se puede deducir de la lectura del dictamen de mayoría… Es más, en el artículo correspondiente se ha establecido que para hacer esa distribución las instituciones deberán presentar los programas, y al mismo tiempo la Oficina de Planificación debe revisarlos y aprobarlos; o sea que no podría el Ministro de Trabajo en forma arbitraria hacer esa distribución, sino que antes debe consultar a la Oficina de Planificación, la que debe aprobar los programas respectivos que presente cada una de las instituciones” (folios 1805-1807 del expediente legislativo).

De lo anterior se deriva claramente que el hecho de que el legislador no haya señalado de los ancianos recluidos en establecimientos para ese efecto (inciso d) del artículo 3) no significa que, en este caso, el legislador concibiera la utilización de los dineros del Fondo fuera del marco de la organización y el funcionamiento estatal.

Por el contrario, el legislador fue enfático, durante el proceso de discusión legislativa, en la necesidad de que el Fondo se dirigiera a financiar los programas y servicios del Estado destinados a los beneficiarios de la ley, así como en la necesidad de que estos recursos se integraran de conformidad con las prioridades establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo. Evidentemente, de lo que se trata es de que los recursos en cuestión fomenten el mejoramiento de la calidad de vida de las personas de escasos recursos dentro de un modelo de desarrollo sostenible, al que se apuntó a través de la expresa participación del Estado. Participación ésta que únicamente puede tener éxito si la administración actúa de forma coordinada.

Ahora bien, debe recordarse que el legislador no es un técnico jurídico, por lo que en diversas ocasiones ha de recurrirse al método de interpretación a fin de determinar el espíritu de la norma o lo que ha dado en denominarse la intención del legislador. El contexto, los antecedentes históricos y legislativos, así como la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas las normas son aspectos que integran el proceso de interpretación (artículo 10 del Código Civil). Pero además, la norma administrativa debe interpretarse en la forma que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige como bien lo dispone el artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública.

El inciso d) del artículo 3 de la Ley incluye como beneficiarios directos del Fondo a los ancianos recluidos en establecimientos para esos efectos. Ahora bien, en tanto la disposición se enmarca dentro de la norma referente al financiamiento de programas y servicios de instituciones del Estado, debe determinarse cuál es la institución estatal que tiene como competencia la atención de los ancianos recluidos en los establecimientos destinados a ese efecto.

B.- UNA COMPETENCIA DEL MINISTERIO DE SALUD Si bien en la consulta se formulan cuatro interrogantes, todas se dirigen a que se determine cuál es el órgano o ente competente para “…administrar el programa de distribución de recursos provenientes del artículo 3 inciso d) de la Ley N.° 5662”.

Al respecto debe aclararse, en primer lugar, que el inciso d) del artículo 3 no menciona un “programa de distribución de recursos” -como indica el consultante- sino que refiere a la atención de los ancianos recluidos en los establecimientos destinados a ese efecto, independientemente del programa que se adopte para el logro del fin en cuestión. De allí que para responder al aspecto consultado debe identificarse cuál es la dependencia de la Administración Pública que tiene dentro del ámbito de su competencia el velar por la atención de los ancianos recluidos en los centros para ese fin.

De esta forma, se hace una primera referencia al fenómeno jurídico de la “competencia”, para posteriormente analizar las funciones del Ministerio de Salud en torno a la atención de los ancianos que se encuentren en casas de reposos o centros de atención para el adulto mayor.

1.- Sobre la competencia en general La doctrina no es conteste en cuanto al fundamento del concepto jurídico de competencia; sin embargo, existen al menos tres factores extra-jurídicos en los cuales normalmente se ha buscado su origen: la división del trabajo, la organización y la esencia o naturaleza del órgano o ente.

Tanto la división del trabajo como la organización -ya sea estatal o institucional- parten de un principio básico, la necesidad de una clara delimitación de la competencia de cada órgano o ente a fin de garantizar la eficiente utilización de los recursos en la obtención de los fines que se persiguen. A diferencia de los anteriores, la teoría de la esencia del órgano o ente observa, precisamente, a su naturaleza, para de allí derivar las competencias que le son propias.

No obstante lo anterior, e independientemente de la situación o situaciones de hecho que se consideren hayan dado lugar al tránsito del concepto extrajurídico al jurídico, lo cierto es que éste último deriva del Estado de Derecho. Concepto que carecería de sentido en un Estado absoluto, donde el poder del soberano facultaría su actuación en cualquier ámbito de la vida cotidiana, de forma prácticamente ilimitada.

Ya en anteriores ocasiones, la Procuraduría General de la República ha señalado que la competencia es un corolario del principio de legalidad. Y es que, precisamente, los poderes y deberes de la Administración para la consecución de los fines que le son propios, devienen directamente del ordenamiento jurídico. El párrafo primero del artículo 11 de la Constitución Política señala:

"Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad. Están obligados a cumplir los deberes que la ley les impone y no pueden arrogarse facultades no concedidas en ella…" Además, el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública dispone:

"1. La Administración Pública actuará sometida al ordenamiento jurídico y sólo podrá realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes…" De conformidad con la norma constitucional transcrita, la Administración debe actuar en estricto apego a la ley; a ello se le denomina sometimiento al "principio de legalidad". Y la competencia es, precisamente, la aptitud legal para actuar, o sea, el conjunto de potestades atribuidas al ente u órgano para la consecución de sus fines.

Tal y como lo ha señalado la doctrina, la competencia es en el derecho administrativo lo que la capacidad en el derecho privado. El ente u órgano administrativo únicamente puede actuar si es competente para ello, o sea, en el tanto exista norma expresa que le otorgue un poder o deber determinado. A diferencia de lo anterior, las personas físicas se encuentran facultadas para realizar todo tipo de actividades, excepto las que dañen la moral, el orden público o a terceros.

Desde esta perspectiva, la competencia se rige por determinados principios básicos: debe ser establecida por norma expresa, es improrrogable y pertenece al ente u órgano al cual ha sido asignada y no a la persona física que lo representa (Miguel Marienhoff, Tratado de Derecho Administrativo, T. I, Editorial Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1965, págs. 544-546). Principios éstos claramente consagrados en el ordenamiento jurídico nacional.

La Administración se encuentra, entonces, obligada a cumplir las obligaciones y deberes que le han sido asignadas, o sea, a ejercer su competencia. Sobre el particular, la Procuraduría, en el dictamen n.º C-259-98, del 30 de noviembre de 1998 señaló:

"(…) la autoridad no es ‘competente’ para decidir no actuar cuando el ordenamiento la obliga a hacerlo. En ese sentido, se afirma que las potestades administrativas tienen un carácter funcional: se otorgan no para satisfacer el interés del órgano público, sino el interés general o de la colectividad. Lo que explica que el órgano no sea libre para determinar si actúa o no: el ejercicio de la competencia es un acto debido en la medida en que sea necesario para satisfacer el interés público encomendado." Siguiendo a Forsthoff, la atribución de competencia no sólo es una autorización, sino una limitación: "La autorización para el cumplimiento de una función asignada y la limitación precisamente a esta función." Con la atribución de competencia se delimita, entonces, la actividad del órgano o ente. Pero a la vez, se limita la competencia de los otros órganos u entes, que no podrán invadir o ejercer los derechos y deberes otorgados al tercero (Forsthoff, citado por Rafael A. Arnaz, De la Competencia Administrativa, Editorial Montecorvo, Madrid, 1967, pág. 25 y 30).

2.- Sobre el Ministerio de Salud Tal y como en reiteradas ocasiones lo ha señalado esta Procuraduría, el Poder Ejecutivo, entendido como el Presidente de la República y el Ministro del Ramo, es el rector del sector salud, de modo tal que le compete la emisión de las políticas estatales en la materia (OJ-001-2001 de 3 de enero de 2001 y OJ-050-2003 del 26 de marzo del 2003).

En este orden de ideas, la Ley General de Salud, Ley N.° 5390 del 30 de octubre de 1973, dispone que al Poder Ejecutivo, por medio del Ministerio de Salud, le corresponde la definición de la política nacional de salud, la formación, planificación y coordinación de todas las actividades públicas y privadas relativas a salud (artículo 2), y la Ley Orgánica del Ministerio de Salud, Ley N.° 5412 del 8 de noviembre de 1973, le asigna la organización y suprema dirección de los servicios de salud del país (artículo 1).

Ahora bien, tal y como lo ha indicado la Sala Constitucional, el concepto de salud no puede reducirse a la mera ausencia de enfermedad, sino que comprende “un estado completo de bienestar físico, mental y social”:

“Por Salud se entiende actualmente un estado completo de bienestar físico, mental y social, y no solamente la ausencia de afecciones o enfermedades como lo fue tradicionalmente. Modernamente es innegable el papel determinante que debe jugar el Estado, y en el caso que nos ocupa, el Estado costarricense, representado por el Ministerio de Salud en este campo, en cuanto al establecimiento de programas para la protección de ese valor fundamental de todos los ciudadanos. Así lo ha interpretado esta Sala en jurisprudencia reiterada fundamentando el Derecho a la Salud a partir de una interpretación extensiva del derecho a la vida -constitucionalmente protegido en el artículo 21 de la Carta Magna- en estrecha relación con los derechos sociales de las personas que también están presentes en la Constitución.” (Sentencia N.° 2522-97 de las 16:36 horas del 7 de mayo de 1997) Significa lo anterior que al Estado, a través del Ministerio, le compete velar por la salud de los ancianos recluidos en los centros de atención para adultos mayores o casas de reposo. Tan es así, que la Ley General de Salud, así como la Ley Integral para la Persona Adulta Mayor, Ley N.° 7939 del 15 de noviembre de 1999, han sido claras en establecer las funciones de fiscalización que le competen al Ministerio de Salud en torno a los referidos centros de atención.

En efecto, los establecimientos destinados para la atención de ancianos se enmarcan dentro del concepto de establecimientos de atención médica y afines consagrado en la Ley General de Salud. El artículo 69 de la referida Ley dispone que “…son establecimientos de atención médica, para los efectos legales y reglamentarios, aquellos que realicen actividades de promoción de la salud, prevención de enfermedades o presten atención general o especializada, en forma ambulatoria o interna, a las personas para su tratamiento y consecuente rehabilitación física o mental. Se incluyen en esta consideración, las maternidades, las casas de reposo para convalecientes y ancianos, las clínicas de recuperación nutricional, los centros para la atención de toxicómanos, alcohólicos o pacientes con trastornos de conducta y los consultorios profesionales particulares” (el subrayado no es del original).

El concepto de casa de reposo para ancianos o adultos mayores -terminología que se utiliza en la actualidad- fue retomado en el Reglamento General de Habilitación de Establecimientos de Salud y Afines, Decreto Ejecutivo N.° 30571-S del 25 de junio del 2002. En este reglamento se ubican las casas de reposo para los adultos mayores dentro del concepto de “establecimientos dedicados a la atención en salud” (artículo 1, inciso a). Sin embargo, en el mismo reglamento, cuando se establece el procedimiento para la “habilitación” de cada una de las categorías de establecimientos de salud, únicamente se utiliza el término de “centros de atención al adulto mayor”, con lo que evidentemente se equiparó ese concepto al de “casas de reposo para adultos mayores”.

Es claro, entonces, que los diferentes centros de atención para los adultos mayores se encuentran comprendidos dentro de los denominados establecimientos de atención médica y, por ende, sujetos tanto a la acreditación, como a la fiscalización del Ministerio de Salud. La Ley General de Salud dispone al efecto:

“ARTICULO 71.- Toda persona natural o jurídica de derecho público o privado, propietaria o administradora de establecimientos destinados a la prestación de servicios de atención médica a las personas, deberá obtener autorización previa del Ministerio para proceder a su instalación y operación, debiendo acompañar a su solicitud los antecedentes en que se acredite que el establecimiento reúne los requisitos generales y particulares fijados por el Reglamento correspondiente y la declaración de aceptación de la persona que asumirá la responsabilidad técnica de su dirección. Las autorizaciones serán concedidas por cinco años y toda modificación en el establecimiento requerirá, también, de autorización previa.” “ARTICULO 77.- Todo establecimiento de atención médica, similares y afines podrá ser intervenido o clausurado, según la gravedad del caso, por la autoridad de salud competente cuando se observare un incremento en la tasa de infecciones que a su juicio pudiere constituir peligro para la salud de los pacientes, de su personal o de terceros.” “ARTICULO 363.- La clausura consiste en el cierre con formal colocación de sellos, que la autoridad competente haga de un establecimiento, edificio, vivienda, instalación o similares, inhibiendo su funcionamiento.

La clausura podrá ser total o parcial, temporal o definitiva, según lo exijan las circunstancias del caso.

Procede la clausura, especialmente, respecto de todo establecimiento que debiendo ser autorizado por la autoridad de salud funcione sin dicha autorización; de los establecimientos que debiendo tener regente o profesional responsable técnico estén funcionando sin tenerlo; de los establecimientos de atención médica, de educación, comercio, industriales, de recreación, de diversión u otros cuyo estado o condición involucren peligro para la salud de la población, de su personal o de los individuos que los frecuenten y de la vivienda que se habite sin condiciones de saneamiento básico.” Ahora bien, esta normativa se reitera en la Ley Integral para la Persona Adulta Mayor, Ley N.° 7935 del 15 de noviembre de 1999, que establece como competencia del Ministerio de Salud “otorgar la acreditación para que funcionen los establecimientos y los programas de atención a las personas adultas mayores” (artículo 18, inciso d). Consecuentemente, el Ministerio es el órgano facultado por la misma Ley para imponer las sanciones administrativas a los referidos centros, cuando se incurra en alguna de las causales tipificadas en el artículo 63:

“SANCIONES ADMINISTRATIVAS ARTÍCULO 63.- Sanciones administrativas. El órgano competente de brindar la acreditación para el funcionamiento de centros de atención a personas adultas mayores, podrá imponer las siguientes sanciones administrativas:

• a)Apercibimiento o amonestación por escrito, cuando se detecten irregularidades administrativas que no hayan causado un perjuicio ni daño inmediato o directo a una persona.
• b)Suspensión del apoyo financiero y técnico hasta por un año cuando, por incumplimiento de los deberes de mantener personal capacitado, condiciones de higiene, seguridad, alimentación u otros directamente relacionados, se daña la salud física o psicológica de una persona adulta mayor.
• c)Cese del apoyo técnico y financiero, cuando la institución haya sido sancionada anteriormente por los mismos hechos de incumplimiento de las condiciones mínimas de prestación del servicio de atención a las personas adultas mayores en el término de seis meses, o más de dos veces en el término de dos años.
• d)Suspensión temporal o extinción de la autorización de funcionamiento, cuando exista algún tipo de agresión contra las personas adultas mayores, declarado por sentencia judicial firme.” Ahora bien, esta competencia de vigilancia o fiscalización del Ministerio de Salud sobre los centros para la atención de los adultos mayores evidencia que el deber de velar por el cuidado o tutela de los ancianos recluidos en establecimientos para ese efecto es una función del Ministerio de Salud.

Obsérvese que el artículo 63 de la Ley Integral para la Persona Adulta Mayor protege la salud -en sentido integral- de las personas adultas mayores, ya que se refiere a la obligación del Ministerio de velar por las condiciones de higiene, seguridad, alimentación y otros factores directamente relacionados con la salud física y sicológica de los adultos mayores. De esta forma, la administración cuenta con la potestad de suspender hasta por un año el apoyo financiero y técnico cuando se dañe la salud de una persona adulta mayor, y de cesar el referido apoyo “cuando la institución haya sido sancionada anteriormente por los mismos hechos de incumplimiento de las condiciones mínimas de prestación del servicio de atención a las personas adultas mayores en el término de seis meses, o más de dos veces en el término de dos años”.

Además de lo anterior, la misma Ley también incluyó de forma expresa las acciones que competen al Ministerio de Salud en torno a la población mayor de sesenta y cinco años, específicamente el garantizar que existan en el país programas de salud dirigidos a la población adulta mayor, dirigir y promover las acciones de educación y promoción tendientes a fomentar los buenos hábitos de mantenimiento de salud y los estilos de vida saludables de esas personas, desarrollar programas de capacitación relativos al proceso de envejecimiento, otorgar la acreditación para el funcionamiento de los establecimientos y programas de atención a los adultos mayores, así como garantizar el presupuesto para cubrir todos los servicios señalados anteriormente (artículo 18). Así, la Ley Integral para la Persona Adulta Mayor se encargó de reiterar Es claro, entonces, que por disposición expresa de la Ley General de Salud, así como de la Ley Integral para la Persona Adulta Mayor, al Ministerio de Salud le compete velar por la “atención de los ancianos recluidos en establecimientos destinados para ese efecto”. En este sentido, los recursos del FODESAF dirigidos a ese grupo de beneficiarios deben utilizarse para financiar los programas y servicios desarrollados por el Ministerio para ese fin.

Finalmente, y dados los términos en que fue planteada la consulta, merece especial mención la situación del CONAPAM. Se indica al respecto que la Ley de Impuestos sobre Cigarrillos y Licores para Plan de Protección Social, Ley N.° 7972, le asigna al referido Consejo una serie de recursos destinados a ser distribuidos entre diversos programas y centros de atención para los adultos mayores.

No obstante lo anterior, es claro que en este caso se trata de una asignación de funciones realizada de forma específica por la Ley N.° 7972 al CONAPAM que, en virtud del principio de legalidad, no puede aplicarse analógicamente al inciso d) del artículo 3 de la Ley N.° 5662. Lo anterior, sobre todo, si se tiene en cuenta que tal y como se señaló líneas atrás, el inciso d) del artículo 3 no menciona un programa de distribución de recursos, como indica el consultante, sino que señala que los recursos se destinarán “a la atención de los ancianos recluidos en los establecimientos destinados a ese efecto”, independientemente del programa que se adopte para el logro del fin en cuestión.

CONCLUSIONES

Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

1.- El artículo 3 de la Ley de FODESAF destina recursos para pagar servicios y programas a las instituciones del Estado que tienen a su cargo la ayuda social complementaria del ingreso a las familias de pocos recursos.

2.- Parte de los referidos recursos fueron destinados, de forma específica, para la atención de ancianos recluidos en establecimientos de adultos mayores (inciso d del artículo 3).

3.- Al Ministerio de Salud le compete, en virtud de la Ley General de Salud y de la Ley Integral para la Persona Adulta Mayor, velar por la atención a los ancianos que se otorgue en los centros establecidos a ese efecto. Esta función comprende el deber de garantizar adecuadas condiciones de higiene, seguridad, alimentación, así como de cualquier otro factor directamente relacionado con la salud física y sicológica de las referidas personas.

4.- En virtud de lo anterior, es claro que los recursos del FODESAF dirigidos a la atención de ancianos recluidos en establecimientos destinados a ese efecto deben utilizarse para financiar los programas y servicios desarrollados en ese sentido por el órgano competente, o sea, por el Ministerio de Salud.

Sin otro particular, se suscribe muy atentamente, Georgina Inés Chaves Olarte PROCURADORA ADJUNTA Cc: Consejo Nacional de la Persona Adulta Mayor (CONAPAM) Contraloría General de la República