Real estate tax payment by BANHVI on trust-held propertiesPago del impuesto sobre bienes inmuebles por el BANHVI respecto de bienes fideicometidos

Opinion : 104 of 07/03/2005 C-104-2005 March 7, 2005 Licenciado Donald Murillo Pizarro General Manager Banco Hipotecario de la Vivienda Dear Sir:

With the approval of the Procuradora General, I am pleased to refer to your official letter No. GG-0014-2005 of January 7 of this year, by means of which you consult the criterion of the Procuraduría regarding the payment of the real estate tax by the Banco Hipotecario de la Vivienda and the authorized entities of the Sistema Financiero Nacional para la Vivienda, in relation to properties that are held in trust through trusts in which the trustor and beneficiary is the BANHVI and the trustee is an authorized entity of the SFNV.

You relate that the Technical Standardization Body (Órgano de Normalización Técnica) of the Dirección General de Tributación has established by directive 01-2002 of September 3, 2003, that the BANHVI and the mutual savings and loan associations are entities not subject to the real estate tax. However, in official letter DONT-229-2003 it is indicated that this non-subjection refers to those own to their management, since every financial entity can administer other real estate, temporary properties, which it must have clearly differentiated from those own to its management. Those properties are subject to the payment of the tax. Hence, the municipalities have interpreted that when an authorized entity of the SFNV administers real estate in trust for the BANHVI, the tax must be paid on these.

Therefore, the consultation is whether the "trusts that the BANHVI constitutes with authorized entities of the SFNV, not only with mutual savings and loan associations but also with the other authorized entities (private and public banks, cooperatives, etc.) for the administration of real estate, must or must not pay the real estate tax, given that the three subjects that make up the fiduciary relationship enjoy total tax exemption, under the protection of the regulations of the SFNV Law, as has been set forth".

The criterion of the Legal Advisory Office is attached, official letter AL-1-004-2005 of January 5 of this year. In said official letter, it is pointed out that in the documents of the Technical Standardization Body of the Dirección General de Tributación of the Ministry of Finance, it is indicated that both the BANHVI and the mutual associations are entities not subject to the payment of the real estate tax. However, it is indicated that this non-subjection originates when it concerns properties own to their management. We are in the presence of an incorrect interpretation, due to the nature of the System: an organization composed of the BANHVI and the authorized entities. When an entity assumes the condition of being authorized, its legal personality and its attributions are broadened, "now forming part of a public organization". That organization is public even though it integrates private subjects. It is a sectoral public organization or a public institutional system, with special prerogatives dictated by the State to solve the country's housing problem. Both the Bank and the authorized entities constitute trusts for the administration of real estate owned by the BANHVI. It is a trust in which the different components are subjects exempt from the payment of taxes. Although the real estate held in trust forms an autonomous patrimony, its owner, both registral and real, is the BANHVI, which enjoys exemption. The concept of autonomous patrimony is basically a commercial accounting concept, for the purposes of the trustee being able to administer the properties with perfect distinction from its own. Such autonomy does not render ineffective the tax exemptions that are applicable to both the trustee and the trustor and beneficiary. In the event that it is determined that those properties pay the real estate tax, the exemption in favor of the Banco Hipotecario would be rendered ineffective by way of an interpretation. The properties, even though they are held in trust, belong to the Bank, they are the property of a public entity.

By official letter No. ADPb-219-2005 of February 3 following, a hearing was granted to the Dirección General de Tributación of the Ministry of Finance, in order for it to rule on what was consulted.

By means of official letter No. DGT-247-05 of February 11 following, the Dirección de Tributación communicates the criterion of the Technical Standardization Body Division regarding what was consulted. That official letter points out that the Law that creates the tax does not refer to the specific topic. However, both the Banco Hipotecario de la Vivienda and the mutual associations are exempt from the tax. Regarding the trust, it is pointed out that it is a commercial contract, according to numeral 633 of the Código de Comercio. The Standardization Body considers, based on articles 651 and 662, that the trust properties are exempt from the payment of the Real Estate Transfer Tax, but not from the real estate tax. The foregoing in application of the principle of legality. It adds that Ley N° 7509 and its reforms include among the passive subjects of the tax the owners with title registered in the Public Property Registry (Registro Público de la Propiedad). It considers that upon appearing registered, it is clear who the registral owner is and they are subject to the payment of the tax, save exceptions by law. It adds that in the case of trusts, there is no specific regulation that establishes the non-subjection to the payment of the Real Estate Tax.

Regarding the trusts constituted by the BANHVI, it is pointed out that upon the closure and liquidation of some authorized entities, the Bank received as a partial form of payment, whether in dación en pago, all or part of the long-term mortgage portfolio of those entities, and as it could not administer them directly, it transferred the administration to authorized entities by means of a trust. The main objective of these trusts is the recovery of the credits that belonged to the portfolio of the liquidated entity. The affected real estate is registered in the Public Registry under the name of the authorized entity, under conditions in which it cannot be concluded that it is a trust. When it is registered in the name of a mutual association, there is no problem because they are not subject to the payment of the tax levied on real estate. The problem arises when they are registered in the name of private banks. Although the Public Registry places a small legend "in capacity as trustee", it is not possible to determine if that trust refers to properties of the BANHVI or, rather, it is another type of trust. It is not possible to distinguish when one is in the presence of a trust originating from a dación en pago made to the BANHVI and another from a private source. It is added that article 2, subsection c) of the Income Tax Law includes trusts as taxpayers of the tax, with the exceptions pointed out in directive 013-2002 of the Dirección General de Tributación. It concludes by pointing out that if there were a norm establishing the non-subjection of trusts or a norm subsequent to the Real Estate Tax Law, even if the trust is registered, it would not have to pay the resulting tax. It adds that the very constitution of BANHVI trusts with the possibility of expanding its operations by buying mortgage portfolios leads to generating profits, and therefore it may have another object beyond the administration of the mortgage portfolio granted to the Bank in dación en pago, which means there is an obligation to pay the Real Estate Tax. Hence, real estate registered under the name of the BANHVI or of the mutual associations are not subject to the payment of the Real Estate Tax, as it is stated in the Organic Law of the Banco Central, but if it is a trust in the name of a private party that does not enjoy the non-subjection, even when it concerns a real estate coming from a BANHVI trust, the tax must indeed be paid. This is so long as it concerns a private party under a private law regime and the property is registered under its private name, without it being possible to distinguish the origin of said real estate. The payment must be made by the trustee.

The Bank constitutes trusts as a way to administer the real estate received in dación en pago. The properties placed in trust continue to be the property of the BANHVI. Therefore, they are subject to the real estate tax.

A.- THE TRUST: A MECHANISM TO ADMINISTER PROPERTIES Given the country's housing problem and the lack of sufficient public resources to deal with said problem, the legislator considered the need to incentivize savings and promote investment, in such a way that resources would be derived for the financing of housing (cf. article 1 of Ley N° 7052 of November 13, 1986, Law of the Sistema Financiero Nacional para la Vivienda and creation of the Banco Hipotecario de la Vivienda).

The intention is to create a system as an organization. An organization composed of two pillars: on one hand, the Banco Hipotecario de la Vivienda, created by law, and on the other, the set of authorized entities. The System acts under the direction and supervision of the Banco Hipotecario (BANHVI), which in turn is empowered to provide financial assistance to the authorized entities.

Ley N° 7052 classifies the BANHVI as a "Public Law entity of a non-state nature"; a classification that by itself determined at that time the Bank's non-belonging to the Sistema Bancario Nacional and the absence of the constitutional guarantee of autonomy. Not only is it not a State bank, but due to its activity, it could not be considered a commercial bank. Rather, the Bank presents characteristics of a development bank in a specific sector of economic activity: housing financing.

A commercial bank is one that can carry out the "commercial operations" referred to in article 56 of the Organic Law of the Sistema Bancario Nacional and regulated in articles 58 and following. Operations that allow banks to act as the largest intermediaries in the system. Unlike those banks, the Hipotecario de la Vivienda must obtain resources and distribute them among the authorized entities, which it finances, all with the object of promoting investment in the housing sector. In effect, the Law entrusts the Bank with the financing of the housing financial entities sector and with guaranteeing the operations that the authorized entities carry out (article 5). The provision is clear in that the Bank's credit activity is referred to the authorized entities. A second-tier bank, the BANHVI was not created to operate directly with the final credit users. On the contrary, the financing of the housing market takes place through the authorized entities. However, it is allowed to guarantee certain credits granted by the entities.

The prohibition on operating with credit users is vigorously reaffirmed by articles 9 and 10:

"Article 9.- The Banco Hipotecario de la Vivienda shall not be empowered to conduct financial operations directly with the public. In accordance with this law, only the authorized entities may grant loans to persons qualified as users of the System, for the construction or acquisition of housing or lots." Article 10.- The Banco Hipotecario de la Vivienda is prohibited from operating directly in the financing, purchase and sale, or construction of real estate, except in the case of the sale of properties received due to the liquidation of mortgage guarantees or others that may be donated to it, or the purchase of those that are essential for the installation of its central offices or agencies." Given that the Banco Hipotecario is a second-tier bank, it is not authorized to carry out financial operations directly with the public, and for this very reason, it is prohibited from operating directly in the financing, purchase, sale, or construction of real estate.

However, from the reference to Ley N° 7052, it follows that the credit portfolio of the Banco Hipotecario is composed of the credits it grants to the authorized entities. In effect, as it is not permitted to operate with respect to other credit users, the necessary consequence is that its debtors must be the aforementioned financial entities. However, the problems presented by some authorized entities have resulted in the BANHVI having to receive a "commercial" credit portfolio in dación en pago. Therefore, operations with natural or legal persons that do not constitute "authorized entities". The foregoing means that the Bank has become a creditor of persons with whom it cannot operate. Its administrative and financial structure was not designed to operate as a first-tier bank, capable of administering a commercial credit portfolio. A portfolio that in many cases is characterized by risk. But, furthermore, from a legal standpoint, the Banco Hipotecario lacks the legal authority to directly administer the portfolio in question. Direct administration would entail carrying out operations for which it was not constituted nor empowered. Consequently, such direct administration would entail a substantial modification of the nature and object of the BANHVI.

Notwithstanding, the Bank is obligated to recover the financial resources transferred to the liquidated entities that were not returned to it. Recovery that is necessary for the healthy equilibrium of the Sistema Financiero Nacional para la Vivienda.

This situation led the Banco Hipotecario to resort to the figure of the trust. In that sense, the trust is a mechanism to administer a credit portfolio. It should be noted that by resorting to this mechanism, the Banco Hipotecario is not innovating. It is worth recalling that when the problem of the Banco Anglo Costarricense arose, the Banco Central acquired a credit portfolio and, in order to administer it, resorted to the services of various banks, for which trusts were constituted.

B.- THE FIDUCIARY PATRIMONY In your consultation, the BANHVI has emphasized the ownership of the properties placed in trust. In that sense, it indicates that said properties continue to be its property, such that imposing the payment of the tax would mean eliminating the tax exemption that favors it.

The doubt regarding the ownership of the properties arises because it is usually considered that upon creating the trust, the properties are transferred in order to constitute a separate patrimony, distinct from the patrimony of the entity that constitutes it. It leaves the idea that this entity loses the ownership of the trust properties.

However, it is clear that the constitution of a trust tends to create a separate patrimony, without in any way modifying the ultimate ownership of the properties. This aspect was analyzed in Legal Opinion No. OJ-072-2001 of June 14, 2001, in which we indicated:

"In effect, the figure of the trust arises in commercial legislation as the possibility of transferring the ownership of properties or rights for the fulfillment of determined purposes. In that line of thought, article 633 of the Código de Comercio provides:

"By means of the trust, the trustor transfers to the trustee the ownership of properties or rights; the trustee is obligated to employ them for the realization of lawful and predetermined purposes in the constitutive act." The characteristic note of this contract is the transfer of the ownership of the property or right upon which the transaction falls, under a fiduciary title. It is a transaction translative of ownership to dispose of properties within the limits and subject to the modalities foreseen for the fulfillment of the purposes. However, it is an imperfect or limited ownership. One cannot ignore, to this effect, that the trustee's powers are restricted and, particularly, that it is prohibited from giving the transferred property a destination different from that determined in the constitutive act. The trust is constituted for the execution of an assignment with respect to a property. In that sense, the trustee's power of disposition is reduced.

Given that ownership is transferred, one speaks of the existence of a patrimony autonomous from that from which the transferred property was separated. This can give room to think of the existence of an independent entity. However, legally what exists is a separate patrimony and separate insofar as it will be administered in a different manner and for the fulfillment of certain purposes. For this reason, article 634 of the Código de Comercio provides:

"All kinds of properties or rights that are legally within commerce may be the object of a trust. The trust properties shall constitute an autonomous patrimony set aside for the purposes of the trust." Not only is an independent entity not being created, but it could be said that the "separate patrimony" is of a transitory nature. It must end due to the occurrence of a future and uncertain event with resolutory effects, foreseen in the constitutive act or, indeed, due to the fulfillment of a previously fixed term. Numeral 659 of the cited Code provides:

"The trust shall be extinguished:

• a)By the realization of the purpose for which it was constituted, or because this becomes impossible; b) By the fulfillment of the resolutory condition to which it is subject; c) By express agreement between trustor and beneficiary. In this case, the trustee may oppose when the rights of third parties born during the management of the trust are left without guarantee; d) By revocation made by the trustor, when it has reserved that right. In this case, the rights of third parties acquired during the management of the trust must remain guaranteed; and e) Due to lack of a trustee when substitution is impossible." On the contrary, legal persons are created and cease to exist as provided by their law of creation. Among the causes for extinction could not be those established in the transcribed numeral for the extinction of the trust.

The transfer of ownership constitutes a guarantee that the properties will be given the destination for which the trust is constituted; having the ownership of the property, the trustee can exercise the attributes of dominion necessary to give due fulfillment to the assignment received. However, it is a sui generis ownership in the sense that it is transferred to the trustee in a transitory manner so that a determined assignment is fulfilled and is maintained until the term or condition to which it is subordinated is met. The transfer under a title of trust differs from the transfer that takes place through other types of contracts translative of dominion, e.g., the purchase-sale. It follows from this that upon the extinction of the trust, the trustee becomes obligated to transfer the property in full ownership to whomever corresponds, according to what is stipulated in the constitutive act:

"The powers that correspond to the holder of the fiduciary dominion are necessarily restricted, since in principle they are limited to carrying out the acts necessary for the correct execution of the assignment received. Let us remember that the fiduciary owner receives the thing to give it a determined destination that must be stated in the constitutive act…." M. A. CARREGAL: El fideicomiso, Editorial Universidad, Buenos Aires, 1982, p. 69.

An aspect that takes on greater importance when dealing with trusts constituted by public entities." It follows from the above that upon constituting a trust, an autonomous patrimony is formed that is governed essentially by what is provided in the Código de Comercio and in its constitutive act. By means of that contract, the trustee acquires the fiduciary ownership and with it the right and the obligation to administer the properties, for which purpose it may dispose of the funds received; furthermore, before third parties it acts as if it were the "real owner" of the properties. Given this characteristic, it is understood that the constitution of trusts must be exceptional in the case of public entities, and must therefore be in accordance with the purposes of the entity and fall within the competence of the Entity. That is, it must derive implicitly from the definition of competencies made by the legislator, but at the same time, that creation cannot be a mechanism to evade the direct exercise of the granted competence (thus, opinion C-188-97 of October 2, 1997).

Nevertheless, it is necessary to specify that the ownership that the trustee acquires is fiduciary, directed at the administration of the property. The trustee does not receive the ownership of the properties, but rather their administration and disposition for the fulfillment of the public purpose in question, which must necessarily fall within the purpose of the public trustor entity. Consequently, the ownership is not transferred, such that the properties owned by a public entity maintain their condition as public funds even when the trustee is a private entity.

It follows from the above that the properties placed in trust by the BANHVI continue to be its property, even when the administration is transferred to the trustee.

C.- THE REAL ESTATE TAX The Banco Hipotecario has constituted trusts with various authorized entities, in order for them to administer the portfolio and the properties received in dación en pago. Some authorized entities are private entities, which raises the issue of the payment of the real estate tax. The Banco Hipotecario affirms that, according to the Law of the Sistema Financiero Nacional, the authorized entities are exempt from said payment. A conclusion that the Dirección General de Tributación questions in the case of private banking entities.

It is required, then, to analyze whether, according to the Law, the real estate of the Bank and the authorized entities are subject to the payment of the tax that concerns us.

The Real Estate Tax Law, N° 7509 of May 9, 1995, establishes a tax in favor of the municipalities levied on real estate (land, installations, fixed and permanent constructions on land, articles 1 and 2 of the Law). The Law not only creates the tax, establishes its taxable event, the active and passive subjects, the taxable base, and the rate, but also establishes cases of non-subjection and creates an office with competence charged with advising the municipalities on aspects of valuation and application of the tax.

The cases of non-subjection are established in article 4 of the Law, which prescribes:

"ARTICLE 4.- Real estate not subject to the tax. The following are not subject to this tax: a) Real estate of the State, the municipalities, the autonomous and semi-autonomous institutions that, by special law, enjoy exemption. b) Real estate that constitutes hydrographic basins or has been declared, by the Executive Branch, a forest, indigenous, or biological reserve, national park, or similar. c) Public education and health institutions. d) The parcel holders or the grantees of the Instituto de Desarrollo Agrario (IDA), during the first five years of the adjudication. e) Real estate that constitutes the sole property of the passive subjects (natural persons) and has a maximum value equivalent to forty-five base salaries; however, the tax must be paid on the excess of that sum. The concept of "base salary" used in this Law is that established in article 2 of Law No. 7337, of May 5, 1993. (As amended by article 1, subsection b), of Law No. 7729 of December 15, 1997). f) REPEALED.- (Repealed by article 3, subsection a), of Law No. 7729 of December 15, 1997). g) Real estate belonging to churches and religious organizations, but only those dedicated to worship; additionally, the properties corresponding to the temporalities of the Catholic Church: the Conferencia Episcopal de Costa Rica, the Archdiocese, and the dioceses of the country. h) Diplomatic headquarters and the dwelling houses of diplomatic and consular agents, with the limitations generated by applying, in each case, the principle of reciprocity regarding fiscal benefits. i) International organizations that, in the headquarters agreement approved by prior law, are exonerated from the territorial tax or from taxes in general. j) The Cruz Roja and the real estate destined to the fire fighters. k) Properties of common use, owned by legal persons protected by Law No. 3859 and its reforms. l) Real estate belonging to associations declared of public utility by the corresponding authorities." (Thus added this subsection by article 2, subsection a), of Law No. 7729 of December 15, 1997).

According to said article, properties owned by the State, by autonomous and semi-autonomous institutions are not subject to the payment of the tax created, insofar as those entities enjoy exemption. Which implies that the non-subjection is conditioned by the nature of the entity and by the requirement of an exoneration granted by special law.

In the case of the Banco Hipotecario, we have that, according to Ley N° 7052, it is a non-state entity, article 4. Given that condition as a non-state entity, it is not possible to subsume the Banco Hipotecario under the category of "autonomous institution" or semi-autonomous institution. The Banco Hipotecario, due to its origin, resources, and above all purposes, should constitute a state entity, however the legislator expressly decided to give it the nature of a non-state entity. Which prevents considering it as included within subsection a) of article 4 transcribed above.

As regards the fiscal exoneration, we have that article 38 of Ley N° 7052 provides:

"For the better realization of its objectives, the Bank shall enjoy exemption from taxes of all kinds, present and future. Moreover, it shall have the following prerogatives: a) Its operations and those it carries out with the authorized entities shall be exempt from taxes, direct and indirect, national and municipal, including stamp paper, fiscal stamps, stamps and other charges of the professional associations, and registry rights." The granting of that general exemption by Ley N° 7052 of November 13, 1986, encompassing future taxes, is prior to the amendment of article 63 of the Código Tributario by Law N° 7293 of March 31, 1992, as well as to the very Law that creates the Real Estate Tax, Ley N° 7509 of May 9, 1995. Provisions that limit the efficacy of article 38 in question.

It is worth recalling, in this regard, that article 63 of the Código Tributario provides:

"ARTICLE 63.- Limit of application. Even if there is an express provision of the tax law, the exemption does not extend to taxes established after its creation." (As amended by article 50 of Law No. 7293 of March 26, 1992).

While article 64 regulates the validity of exonerations:

"ARTICLE 64.- Validity. The exemption, even when it was granted as a function of determined factual conditions, can be derogated or modified by a subsequent law, without liability for the State." (As amended by article 52 of Law No. 7293 of March 26, 1992).

Regarding these norms, we stated in opinion No. C-263-2000 of October 26, 2000:

"But, furthermore, the effects of the exoneration are limited, in such a way that from the effectiveness of Ley N° 7293 and, consequently, of the amendment to the Código Tributario, it cannot seek to encompass future taxes, even when it was so established. In such a way that the exoneration is limited to the taxes that existed at the time of the creation of the exonerating law, so for taxes that are issued in the future, the general and original exemption is not sufficient; on the contrary, for its enjoyment it will be necessary that in each case it is established that certain persons are exempt from the payment of the tax. The exemption for future taxes must be concrete, thereby restricting, as was indicated, the effects of general exemptions.

There is no discussion that this norm applies to any tax that has been approved after the entry into force of Ley N° 7293. However, the doubt arises in relation to the period between the law that creates the exemption and the effectiveness of Ley N° 7293. …" The case law of this Advisory Body since Law No. 7293 has been clear that Article 63 of the Tax Code restricts the enjoyment of exemptions to those taxes existing at the time the exemption was granted. Thus, to determine a taxpayer's situation with respect to a specific tax, one must ascertain whether that tax was in force at the time the exemption provision was enacted. If the tax was created after that date, the general exemption ceases to have effect, and the taxpayer would require a specific exemption to be released from the payment obligation. Does the foregoing mean that the legal reform of Article 63 is being applied retroactively? The answer from the Office of the Attorney General (Procuraduría) is no, especially since, perhaps in a less clear manner, the principle was already contained in the original text of Article 63, which provided:

"Article 63.- Limit of application. Unless otherwise provided by tax law, the exemption shall not extend to taxes established after its granting." (…).

Furthermore, it is pertinent to recall that in tax matters, the same principles apply regarding the application of legal norms. To determine whether a new law applies to a tax, one must consider the moment when the taxable event (hecho generador) or, as the case may be, the exempt event (hecho exento) occurs. Regarding the temporal application of laws, the taxable event or the exempt event is what determines whether we are facing a problem of normal application of the law, retroactivity, non-retroactivity, or ultra-activity. Ergo, a new law can only apply to exempt events that occur after its entry into force. To the extent that the reform of the Tax Code entered into force before the exempt event occurred (it seems the intention was to treat the non-payment of taxes levied on fuels as the exempt event, which would therefore be occurring now), it must be concluded that the application of the law refers to future events, and therefore no problem of retroactivity arises." This criterion has been reiterated in various pronouncements, including C-105-2002 of April 26, 2002, C-171-2001 of June 11, 2001, C-259-2003 of August 29, 2003, C-052- of February 4, 2004, and 142 of May 10, 2004. This criterion finds support in judicial case law. The First Chamber (Sala Primera) of the Supreme Court of Justice, in ruling No. 00037-F-04 of January 21, 2004, established that:

"Additionally, in its Article 63, the Code of Tax Rules and Procedures (reformed by section 50 of Law No. 7293) states that rules granting exemptions may not predate the tax. This rule has effects from its enactment, that is, April 3, 1992. Under this premise, decentralized institutions such as ICE, from that moment forward, cannot benefit from tax exemptions created under rules that predate those regulating the tax, yet they retain the exemptions granted by rules prior to that date… however, the restrictions on the benefits that various activities and institutions had been enjoying cannot be applied retroactively, and therefore tax exemptions granted before the entry into force of this law remain in effect. Consequently, the restriction of the provision ibidem can only apply to taxes created after that date. The contrary would entail a reprehensible retroactive application of the law." Applying the foregoing to the Mortgage Bank (Banco Hipotecario), we find that Article 38 of Law No. 7052 exempts it from the payment of taxes. However, that exemption covers taxes created prior to the reform of Article 63 of the Tax Code. An effect that, moreover, would derive from Article 2 of Law No. 7293 itself (exemptions granted by prior laws, including No. 7052, are maintained). But the exemption does not govern for the future. For taxes created after the entry into force of Law No. 7293 (April 3, 1992), the Bank requires an express provision exempting it from paying the respective tax. Consequently, in order to enjoy an exemption from the immovable property tax (impuesto sobre bienes inmuebles), it would require that Law No. 7509 or another law grant the corresponding exemption. This is by virtue of the fact that its status as a non-state entity means it cannot be considered included within the non-subjection cases of Article 4 of the latter Law.

It has been affirmed that BANHVI finds its exemption in resolution No. 000971-F-2002 of December 13, 2002, from the First Chamber of the Supreme Court of Justice. Said resolution covers the situation of the mutual associations (mutuales), but not that of the Mortgage Bank, which is not surprising considering the parties to the proceeding: the Mutual Association of Alajuela for Savings and Loan (Mutual de Alajuela de Ahorro y Préstamo) and the Municipality of Alajuela.

" IV.- The appellant's arguments are not receivable. The State's taxing power, vested in the Legislative Assembly pursuant to section 121, subsection 13) of the Magna Carta, refers to the authority to impose, eliminate, increase, decrease, or exempt certain subjects from the payment of taxes, who, by mandate of section 18 of the same body of provisions, have the duty to contribute to public expenses. Such a possibility to tax and to dispense, certainly unsuppressible and inalienable per se, is inherent to the State by reason of its own legal nature. This is why the thesis outlined by the appellant, according to which the Legislative Assembly can only exercise its tax exemption power in the same law that creates the tax, implies a limitation on the Legislative Power, specifically on its tax authority, alien to the constitutionality parameters within which the State must function. When the legislator, in use of that power, enacted the Regulatory Law for Exemptions, it did nothing more than apply its capacity to organize and update such benefits, based precisely on the prevailing needs of that historical moment. This is in no way related—as the appellant seeks to suggest—to assuming a limitation on the exercise of its function in tax matters. The same applies to the modification of section 63 of the Code of Tax Rules and Procedures introduced through that same law. With it, the new text reads as follows: 'Article 63.- Limit of application. Even if there is an express provision in the tax law, the exemption shall not extend to taxes established after its creation.' It is clear, again in opposition to what has been stated, that the legislator intended with this reform to prevent the survival of exemptions authorized prior to the law creating the tax, seeking the systematization and congruence of the tax system, based precisely on the new regulation on exemptions. That being the case, neither the Regulatory Law for All Existing Exemptions, Derogations, and Exceptions, nor the modification it incorporated through its section 50 into Article 63 of the Code of Tax Rules and Procedures—incidentally, the subject of an erroneous reading by the appellant—partially derogated the taxing power of the Legislative Assembly.

V.- From the foregoing, it follows that the Contentious-Administrative Tribunal resolved the conflict as legally appropriate. Indeed, section 69 in fine of the Law of the National Financial System for Housing, No. 7052 of November 13, 1986, established that the Mutual Associations 'For the better achievement of their purposes, shall enjoy exemption from taxes of all kinds, present and future.' This provision remained in force even after the enactment of the aforementioned law on exemptions, No. 7293, since its Article 2, subsection ñ, confirmed the survival of the benefits contemplated therein—with the exception indicated in Article 63, of the exemptions established in Law No. 7052—. Subsequently, the Law on Immovable Property Tax, No. 7509 of May 9, 1995, was enacted. This law made no reference to any benefit for the Mutual Associations, which, coupled with the terms of the aforementioned modification of section 63 of the Code of Tax Rules and Procedures, resulted in the exclusion of the exemption stipulated in Law No. 7052 that had initially favored them. As a result, the Mutual Associations were required to pay that tax. However, just over six months later, section 165 of the new Organic Law of the Central Bank, No. 7558 of November 3, 1995, came to modify that section 69 of the Law of the National Financial System for Housing, and once again introduced that benefit under wording similar to the previous one: 'For the better achievement of their purposes, the mutual associations shall enjoy exemption from taxes of all kinds, present and future.' Consequently, the legislator once again dispensed the Mutual Associations from paying present taxes—verbigratia, the case of the one created in Law No. 7509—as well as future ones. It follows then that the plaintiff, and in general organizations of its same nature, are not passive subjects of the tax obligation under examination, and the jurisdictional body acted correctly in recognizing this and ordering the nullity of the collection acts subject to the claim." As derived from reading that resolution, it did not rule on the exemption from the immovable property tax in favor of the Mortgage Bank, although it did regarding the mutual associations due to the existence of a provision subsequent to Law No. 7509. Based on the foregoing, the Office of the Attorney General considers that, since the Law on Immovable Property Tax does not provide an exemption for the Bank's properties, these are subject to the payment of the tax created therein.

The Office of the Attorney General is aware that, through official communication DONT-202-2003 of September 3, 2003, the Technical Standardization Body (Órgano de Normalización Técnica) modified Directive 01-2002 of December 4, 2002, which stated that both the mutual associations and BANHVI were obliged to pay the immovable property tax. This criterion was modified following the First Chamber's resolution on the mutual associations, establishing that "the Housing Mortgage Bank (Banco Hipotecario de la Vivienda) as well as the various savings and loan mutual associations for housing, are entities not subject to the Immovable Property Tax, that is, they are not passive subjects of the tax." In response to which, it is appropriate to recall that exemptions are covered by the principle of legal reservation (principio de reserva de ley). Consequently, they cannot be created by a directive. Moreover, the Technical Standardization Body, under Article 12 of Law No. 7509, is a specialized body that advises municipalities on matters of immovable property valuation.

It should be noted, on the other hand, that Article 148 of the Law of the Financial System for Housing refers to acts and contracts. Therefore, it does not cover immovable property. But even if it did, the same criterion would have to be applied as with BANHVI, insofar as it is a provision that predates the creation of the Immovable Property Tax.

CONCLUSION:

Based on the foregoing, it is the opinion of the Office of the Attorney General of the Republic that:

1-. The exemption is covered by the principle of legal reservation. Therefore, only a law or a higher-ranking provision can establish it.

2-. Pursuant to Article 63 of the Tax Code, the exemption provision does not cover taxes created after its issuance. Article 38 of the Law of the Financial System for Housing only covers taxes created prior to the entry into force of Law No. 7293 of March 31, 1992, which modifies Article 63 of said Code. For taxes created after said Law, the Mortgage Bank requires a special exemption provision.

3-. The Housing Mortgage Bank is a non-state public entity. Consequently, it cannot be considered an autonomous or semi-autonomous entity for the purposes of Article 4 of the Law on Immovable Property Tax.

4-. It follows from the foregoing that the immovable property owned by said Entity is subject to the payment of the aforementioned tax. This necessarily includes the property it owns that must be placed in trust for its administration. Consequently, the fiduciary estate (patrimonio fiduciario) whose ownership corresponds to BANHVI is subject to the payment of the Immovable Property Tax.

5-. The authorized entities require an express provision granting them the exemption, without it being possible to consider that such provision is Article 148 of the Law of the National Financial System for Housing. The case of the mutual associations is excepted, given that their exemption is subsequent to the Law on Immovable Property Tax.

Sincerely,

Dr. Magda Inés Rojas Chaves ADVISORY ATTORNEY GENERAL (PROCURADORA ASESORA) MIRCH/mvc

Dictamen : 104 del 07/03/2005 C-104-2005 7 de marzo de 2005 Licenciado Donald Murillo Pizarro Gerente General Banco Hipotecario de la Vivienda Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General, tengo a bien referirme a su oficio N° GG-0014-2005 de 7 de enero del presente año, por medio del cual consulta el criterio de la Procuraduría en relación con el pago de impuesto de bienes inmuebles por parte del Banco Hipotecario de la Vivienda y de las entidades autorizadas del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda, en relación con los bienes que se encuentran fideicometidos mediante fideicomisos en los cuales el fideicomitente y fidecomisario es el BANHVI y el fiduciario una entidad autorizada del SFNV.

Relata Ud. que el Órgano de Normalización Técnica de la Dirección General de Tributación ha establecido por directriz 01-2002 de 3 de septiembre de 2003, que el BANHVI y las mutuales de ahorro y préstamo son entidades no afectas al impuesto de bienes inmuebles. No obstante en oficio DONT-229-2003 se indica que esa no sujeción se refiere a los propios de su gestión, pues toda entidad financiera puede administrar otros bienes inmuebles, bienes temporales, los cuales debe tener claramente diferenciados de los propios de su gestión. Esos bienes se encuentran afectos al pago del impuesto. De allí que las municipalidades hayan interpretado que cuando una entidad autorizada del SFNV le administra al BANHVI bienes inmuebles en fideicomiso, sobre estos se debe pagar el impuesto.

Por lo que se consulta si los “fideicomisos que constituya el BANHVI con entidades autorizadas del SFNV, no solo con mutuales de ahorro y préstamo sino también con las demás entidades autorizadas (banco privados y públicos, cooperativas, etc) para la administración de bienes inmuebles, deben o no deben pagar el impuesto sobre bienes inmuebles, dado que los tres sujetos que conforman la relación fiduciaria gozan de exoneración tributaria total, al amparo de la normativa de la Ley de SFNV, conforme ha sido expuesto”.

Se adjunta el criterio de la Asesoría Legal, oficio AL-1-004-2005 de 5 de enero del presente año. En dicho oficio se señala que en los documentos del Órgano de Normalización Técnica de la Dirección General de Tributación del Ministerio de Hacienda se indica que tanto el BANHVI como las mutuales son entidades no afectas al pago del impuesto de bienes inmuebles. Sin embargo, se indica que esa no sujeción se origina cuando se trata de bienes propios de su gestión. Se está en presencia de una interpretación incorrecta, en razón de la naturaleza del Sistema: organización compuesta por el BANHVI y las entidades autorizadas. Cuando una entidad asume la condición de autorizada se le amplía su personalidad jurídica y sus atribuciones, “formando parte ahora de una organización pública”. Esa organización es pública aunque integre sujetos privados. Se trata de una organización pública sectorial o un sistema institucional público, con prerrogativas especiales dictadas por el Estado para solucionar el problema habitacional del país. Tanto el Banco como las entidades autorizadas constituyen fideicomisos para la administración de los bienes inmuebles propiedad del BANHVI. Se trata de un fideicomiso en el cual los diferentes componentes son sujetos exentos del pago de tributos. Aunque los inmuebles fideicometidos conforman un patrimonio autónomo, su propietario tanto registral como real es el BANHVI que goza de exoneración. El concepto de patrimonio autónomo es básicamente un concepto contable comercial, para los efectos de que el fiduciario pueda administrar los bienes con perfecta distinción de los propios. Tal autonomía no deja sin efecto las exoneraciones tributarias que sean aplicables tanto al fiduciario como al fideicomitente y fideicomisario. En caso de que se determine que esos bienes pagan el impuesto de bienes inmuebles, se dejaría sin efecto la exoneración a favor del Banco Hipotecario por la vía de una interpretación. Los bienes aunque sean fideicometidos pertenecen al Banco, son propiedad de un ente público.

Por oficio N° ADPb-219-2005 de 3 de febrero siguiente, se otorgó audiencia a la Dirección General de Tributación del Ministerio de Hacienda, a efecto de que se pronunciara sobre lo consultado.

Mediante oficio N° DGT-247-05 de 11 de febrero siguiente, la Dirección de Tributación comunica el criterio de la División Órgano de Normalización Técnica respecto de lo consultado. Señala ese oficio que la Ley que crea el tributo no se refiere al tema en específico. Empero, tanto el Banco Hipotecario de la Vivienda como las mutuales se encuentran exentos del impuesto. En cuanto al fideicomiso se señala que es un contrato mercantil, según el numeral 633 del Código de Comercio. Considera el Órgano de Normalización a partir de los artículos 651 y 662 que los bienes fideicometidos están exentos del pago del Impuesto de Traspaso de Bienes Inmuebles, pero no del impuesto sobre Bienes Inmuebles. Lo anterior en aplicación del principio de legalidad. Agrega que la Ley N° 7509 y sus reformas comprenden entre los sujetos pasivos del impuesto a los propietarios con título inscrito en el Registro Público de la Propiedad. Considera que al aparecer inscritos, se desprende quién es el propietario registral y se encuentra afecto al pago del tributo salvo excepciones por ley. Agrega que para el caso de los fideicomisos no se da normativa específica que establezca la no afectación al pago del Impuesto sobre Bienes Inmuebles.

En cuanto a los fideicomisos constituidos por el BANHVI, se señala que ante el cierre y liquidación de algunas entidades autorizadas, el Banco recibió como forma parcial de pago, sea en dación en pago, la totalidad o parte de la cartera hipotecaria de largo plazo de esas entidades y como no podía administrarlos directamente, trasladó la administración a entidades autorizadas mediante fideicomiso. El objetivo principal de estos fideicomisos es la recuperación de los créditos que pertenecían a la cartera de la entidad liquidada. Los bienes inmuebles afectados se inscriben en el Registro Público bajo el nombre de la entidad autorizada, en condiciones en que no se puede concluir que se trate de un fideicomiso. Cuando se inscribe a nombre de una mutual no hay problema porque no están afectas al pago del impuesto que pesa sobre los bienes inmuebles. El problema se produce cuando se registran a nombre de bancos privados. Si bien el Registro Público pone una pequeña leyenda “en calidad de fiduciario”, no es posible determinar si ese fideicomiso se refiere a bienes del BANHVI o bien, se trata de otro tipo de fideicomiso. No es posible distinguir cuando se está en presencia de un fideicomiso proveniente de una dación en pago efectuada al BANHVI y otro de fuente privada. Se agrega que el artículo 2, inciso c) de la Ley del Impuesto sobre la Renta comprende a los fideicomisos como contribuyentes del impuesto, con las excepciones señaladas en la directriz 013-2002 de la Dirección General de Tributaria. Se concluye señalando que si existiera norma que establezca la no afectación de los fideicomisos o una norma posterior a la Ley del Impuesto sobre Bienes Inmuebles, aunque el fideicomiso esté inscrito, no tendría que pagar el impuesto resultante. Agrega que la propia constitución de fideicomisos del BANHVI con la posibilidad de ampliar sus operaciones al comprar cartera hipotecaria, lleva a generar utilidades, por lo que puede tener otro objeto más allá de la administración de la cartera hipotecaria otorgada al Banco en dación en pago, por lo que se está en la obligación de pagar el Impuesto sobre Bienes inmuebles. De allí que los bienes inmuebles registrados bajo el nombre del BANHVI o de las mutuales no están afectos al pago del Impuesto sobre Bienes Inmuebles, por estar señalado en la Ley Orgánica del Banco Central, pero si se trata de un fideicomiso a nombre de un particular que no goza de la no afectación, aun cuando se trata de un inmueble proveniente de un fideicomiso del BANHVI sí se deberá pagar el impuesto. Esto en tanto se trata de un particular en régimen de derecho privado y el bien se registra bajo su nombre particular, sin que a dichos inmuebles se les pueda distinguir la procedencia. El pago debe ser realizado por el fiduciario.

El Banco constituye fideicomisos como una forma de administrar los bienes inmuebles recibidos en dación en pago. Los bienes dados en fideicomiso continúan siendo propiedad del BANHVI. Por ende, están sujetos al impuesto sobre bienes inmuebles.

A.- EL FIDEICOMISO: UN MECANISMO PARA ADMINISTRAR BIENES Dado el problema habitacional del país y la carencia de recursos públicos suficientes para hacer frente a dicho problema, el legislador consideró la necesidad de incentivar el ahorro y propiciar la inversión, de manera tal que se derivaran recursos para el financiamiento de las viviendas (cfr. artículo 1 de la Ley N° 7052 13 de noviembre de 1986, Ley del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda y creación del Banco Hipotecario de la Vivienda).

Se pretende crear un sistema como organización. Una organización compuesta de dos pilares: de una parte, el Banco Hipotecario de la Vivienda, creado por la ley y por otra, el conjunto de entidades autorizadas. El Sistema actúa bajo la dirección y vigilancia del Banco Hipotecario (BANHVI), que a su vez está facultado para dar asistencia financiera a las entidades autorizadas.

La Ley N° 7052 cataloga al BANHVI como una "entidad de Derecho Público de carácter no estatal"; clasificación que por sí sola determinó en ese momento la no pertenencia del Banco al Sistema Bancario Nacional y la ausencia de la garantía constitucional de la autonomía. No sólo no se trata de un banco del Estado, sino que por su actividad no podría ser considerado un banco comercial. Antes bien, el Banco presenta características de un banco de desarrollo en un sector específico de la actividad económica: el financiamiento a la vivienda.

Un banco comercial es aquél que puede realizar las "operaciones comerciales" a que se refiere el artículo 56 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional y reguladas en los artículos 58 y siguientes. Operaciones que permiten a los bancos actuar como los mayores intermediarios del sistema. A diferencia de esos bancos, el Hipotecario de la Vivienda debe obtener recursos y distribuirlos entre las entidades autorizadas, a quienes financia, todo con el objeto de fomentar la inversión en el sector vivienda. En efecto, la Ley encarga al Banco el financiamiento del sector de entidades financieras de la vivienda y el garantizar las operaciones que los entes autorizados realicen (artículo 5). La disposición es clara en cuanto que la actividad crediticia del Banco está referida a las entidades autorizadas. Banco de segundo piso, el BANHVI no ha sido creado para operar directamente con los usuarios finales del crédito. Por el contrario, el financiamiento del mercado de vivienda tiene lugar a través de los entes autorizados. No obstante, se permite que garantice determinados créditos otorgados por las entidades.

La prohibición de operar con los usuarios del crédito es reafirmada enérgicamente por los artículos 9 y 10:

"Artículo 9º.- El Banco Hipotecario de la Vivienda no estará facultado para hacer operaciones financieras directamente con el público. Conforme con esta ley, sólo las entidades autorizadas podrán conceder préstamos a las personas calificadas como usuarios del Sistema, para la construcción o adquisición de viviendas o de lotes".

Artículo 10.- Al Banco Hipotecario de la Vivienda le está prohibido operar directamente en el financiamiento, compra y venta, o construcción de inmuebles, salvo que se trate de la venta de bienes recibidos con motivo de la liquidación de garantías hipotecarias u otros que le fueren donados, o de la compra de los que le sean indispensables para la instalación de sus oficinas centrales o agencias".

Dado que el Banco Hipotecario es un banco de segundo piso, no se encuentra autorizado para realizar operaciones financieras directamente con el público y por ello mismo, le está prohibido operar directamente en el financiamiento, la compra, venta o construcción de inmuebles:

Ahora bien, de la referencia a la Ley N° 7052 se deriva que la cartera crediticia del Banco Hipotecaria está integrada por los créditos que otorgue a las entidades autorizadas. En efecto, al no estarle permitido operar respecto de otros usuarios del crédito, se sigue como necesaria consecuencia que sus deudores deben ser las mencionadas entidades financieras. No obstante, los problemas presentados por algunas entidades autorizadas han determinado que el BANHVI haya debido recibir en dación en pago cartera crediticia "comercial". Por ende, operaciones con personas físicas o jurídicas que no constituyen "entidades autorizadas". Lo anterior significa que el Banco ha devenido acreedor de personas con las cuales no puede operar. Su estructura administrativa y financiera no ha sido diseñada para operar como un banco de primer piso, susceptible de administrar una cartera crediticia comercial. Una cartera que en muchos casos se caracteriza por el riesgo. Pero, además, desde el punto de vista jurídico, el Banco Hipotecario carece de facultad legal para administrar directamente la cartera en cuestión. Una administración directa implicaría la realización de operaciones para las cuales no ha sido constituido ni facultado. Por consiguiente, dicha administración directa entrañaría una modificación sustancial de la naturaleza y objeto del BANHVI.

No obstante lo cual, el Banco está obligado a recuperar los recursos financieros trasladados a las entidades liquidadas que no le fueron devueltos. Recuperación que es necesaria para el sano equilibrio del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda.

Esta situación condujo al Banco Hipotecario a recurrir a la figura del fideicomiso. En ese sentido, el fideicomiso es un mecanismo para administrar cartera crediticia. Es de advertir que al recurrir a este mecanismo, el Banco Hipotecario no está innovando. Cabe recordar que cuando se presenta el problema del Banco Anglo Costarricense, el Banco Central adquiere cartera crediticia y para poderla administrar recurre a los servicios de diversos bancos, para lo cual se constituyen fideicomisos.

B.- EL PATRIMONIO FIDUCIARIO En su consulta, el BANHVI ha enfatizado en la titularidad de los bienes dados en fideicomiso. En ese sentido, indica que dichos bienes continúan siendo de su propiedad, por lo que imponer el pago del impuesto supondría eliminar la exoneración fiscal que lo favorece.

La duda en orden a la titularidad de los bienes se produce porque habitualmente se considera que al crearse el fideicomiso se transfieren los bienes a efecto de constituir un patrimonio separado, que se diferencia del patrimonio del ente que lo constituye. Se deja la idea de que este ente pierde la titularidad de los bienes fideicometidos.

Empero, resulta claro que la constitución de fideicomiso lo que tiende es a crear un patrimonio separado, sin que en modo alguno se modifique la titularidad última de los bienes. Este aspecto fue analizado en la Opinión Jurídica N° OJ-072-2001 de 14 de junio de 2001, en la cual indicamos:

“En efecto, la figura del fideicomiso surge en la legislación del comercio, como la posibilidad de que se transfiera la propiedad de bienes o derechos para el cumplimiento de determinados fines. En ese orden de ideas dispone el artículo 633 del Código de Comercio:

“Por medio del fideicomiso el fideicomitente transmite al fiduciario la propiedad de bienes o derechos; el fiduciario queda obligado a emplearlos para la realización de fines lícitos y predeterminados en el acto constitutivo”.

La nota característica de este contrato es la transferencia de la propiedad del bien o derecho sobre el que recae el negocio a título fiduciario. Es un negocio traslativo de la propiedad para disponer de bienes dentro de los límites y con sujeción a las modalidades previstas para el cumplimiento de los fines. Empero, se trata de una propiedad imperfecta o limitada. No puede desconocerse, al efecto, que las facultades del fiduciario son restringidas y, particularmente, que le está prohibido dar al bien traspasado un destino diferente del determinado en el acto constitutivo. El fideicomiso se constituye para la ejecución de un encargo respecto de un bien. En ese sentido, la facultad de disposición del fiduciario es reducida.

Dado que se transmite la propiedad, se habla de la existencia de un patrimonio autónomo de aquél del cual se separó el bien transferido. Ello puede dar margen para pensar en la existencia de un ente independiente. Empero, jurídicamente lo que existe es un patrimonio separado y separado en cuanto se administrará en forma diferente y para el cumplimiento de ciertos fines. Por ello el artículo 634 del Código de Comercio dispone:

“Pueden ser objeto de fideicomiso toda clase de bienes o derechos que legalmente estén dentro del comercio. Los bienes fideicometidos constituirán un patrimonio autónomo apartado para los propósitos del fideicomiso”.

No sólo no se está creando un ente independiente sino que podría decirse que el “patrimonio separado” es de carácter transitorio. Ha de terminar por el acaecimiento de un hecho futuro e incierto con efectos resolutivos, previsto en el acto constitutivo o bien, por el cumplimiento de un plazo previamente fijado. Dispone el numeral 659 del Código citado:

“El fideicomiso se extinguirá:

• a)Por la realización del fin para el que éste fue constituido, o por hacerse éste imposible; b) Por el cumplimiento de la condición resolutoria a que está sujeto; c) Por convenio expreso entre fideicomitente y fideicomisario. En este caso el fiduciario podrá oponerse cuando queden sin garantía derechos de terceras personas nacidos durante la gestión del fideicomiso; d) Por revocación que haga el fideicomitente, cuando se haya reservado ese derecho. En este caso deberán quedar garantizados los derechos de terceros adquiridos durante la gestión del fideicomiso; y e) Por falta de fiduciario cuando existe imposibilidad de sustitución”.

Por el contrario, las personas jurídicas son creadas y dejan de existir conforme lo disponga la ley de creación. Entre las causales de extinción no podrían estar las establecidas en el numeral transcrito para la extinción el fideicomiso.

La transmisión de la propiedad constituye una garantía de que a los bienes se les dará el destino para el cual se constituye el fideicomiso; teniendo la propiedad del bien, el fiduciario puede ejercer los atributos del dominio necesarios para dar debido cumplimiento al encargo recibido. Ahora bien, se trata de una propiedad sui generis en el sentido de que se transmite al fiduciario en forma transitoria para que se cumpla un determinado encargo y se mantiene hasta tanto se cumpla el plazo o condición a que está subordinado. La transmisión a título de confianza se diferencia de la transmisión que tiene lugar por otro tipo de contratos traslativos de dominio, vb.gr. la compraventa. De ello se sigue que al extinguirse el fideicomiso, el fiduciario deviene obligado a transferir el bien en propiedad plena a quien corresponda, según lo estipulado en el acto constitutivo:

“Las facultades que corresponden al titular del dominio fiduciario son necesariamente restringidas, ya que en principio se limitan a la realización de los actos necesarios para la correcta ejecución del encargo recibido. Recordemos que el propietario fiduciario recibe la cosa para darle un destino determinado que debe constar en el acto constitutivo….”. M. A. CARREGAL: El fideicomiso, Editorial Universidad, Buenos Aires, 1982, p. 69.

Aspecto que cobra mayor importancia cuando se trata de fideicomisos constituidos por entes públicos”.

Se deriva de lo expuesto que al constituirse un fideicomiso, se forma un patrimonio autónomo que se rige esencialmente por lo dispuesto en el Código de Comercio y en su acto constitutivo. Por medio de ese contrato, el fiduciario adquiere la propiedad fiduciaria y con ello el derecho y la obligación de administrar los bienes, para lo cual podrá disponer de los fondos recibidos; además, ante terceros actúa como si fuera el "propietario real" de los bienes. Dada esta característica, se comprende que la constitución de fideicomisos debe ser excepcional en tratándose de los entes públicos, por lo que debe ser conforme con los fines de la entidad y enmarcarse dentro de la competencia del Ente. Es decir, debe derivarse implícitamente de la definición de competencias hecha por el legislador, pero al mismo tiempo, esa creación no puede ser un mecanismo para evadir el ejercicio directo de la competencia otorgada (así dictamen C-188-97 de 2 de octubre de 1997).

No obstante, es necesario precisar que la propiedad que el fiduciario adquiere es fiduciaria, dirigida a la administración del bien. El fiduciario no recepta la propiedad de los bienes, sino su administración y disposición para el cumplimiento del fin público de que se trate, que debe necesariamente enmarcarse dentro del fin del ente público fideicomitente. Por consiguiente, la titularidad no se transfiere, por lo que los bienes propiedad de un ente público mantienen su condición de fondos públicos aún cuando el fiduciario sea una entidad privada.

Se deriva de lo expuesto que los bienes dados en fideicomiso por el BANHVI continúan siendo de su propiedad, aun cuando la administración se transfiera al fiduciario.

C.- EL IMPUESTO SOBRE BIENES INMUEBLES El Banco Hipotecario ha constituido fideicomisos con diversas entidades autorizadas, a efecto de que administren la cartera y los bienes recibidos en dación en pago. Algunas entidades autorizadas son entes privados, por lo que se plantea el aspecto del pago del impuesto sobre bienes inmuebles. Afirma el Banco Hipotecario que, conforme la Ley del Sistema Financiero Nacional, las entidades autorizadas están exentas de dicho pago. Conclusión que la Dirección General de Tributación cuestiona en tratándose de entidades bancarias privadas.

Se requiere, entonces, analizar si conforme a la Ley los bienes inmuebles del Banco y las entidades autorizadas están sujetas al pago del impuesto que nos ocupa.

La Ley del Impuesto sobre bienes inmuebles, N° 7509 de 9 de mayo de 1995 establece un tributo a favor de las municipalidades que pesa sobre los bienes inmuebles (terrenos, instalaciones, construcciones fijas y permanentes sobre terrenos, artículos 1 y 2 de la Ley). La Ley no sólo crea el tributo, establece su hecho generador, los sujetos activos y pasivo, la base imponible y la tarifa, sino que también establece supuestos de no sujeción y crea una oficina con competencia encargada de asesorar a las municipalidades en aspectos de valoración y aplicación del tributo.

Los supuestos de no sujeción son establecidos en el artículo 4 de la Ley en tanto preceptúa:

“ARTÍCULO 4.- Inmuebles no afectos al impuesto. No están afectos a este impuesto:

• a)Los inmuebles del Estado, las municipalidades, las instituciones autónomas y semiautónomas que, por ley especial, gocen de exención.
• b)Los inmuebles que constituyan cuencas hidrográficas o hayan sido declarados, por el Poder Ejecutivo, reserva forestal, indígena o biológica, parque nacional o similar.
• c)Las instituciones públicas de educación y de salud.
• d)Los parceleros o los adjudicatarios del Instituto de Desarrollo Agrario (IDA), durante los primeros cinco años de la adjudicación.
• e)Los inmuebles que constituyan bien único de los sujetos pasivos (personas físicas) y tengan un valor máximo equivalente a cuarenta y cinco salarios base; no obstante, el impuesto deberá pagarse sobre el exceso de esa suma. El concepto de "salario base" usado en esta Ley es el establecido en el artículo 2 de la Ley No. 7337, de 5 de mayo de 1993.(Así reformado por el artículo 1º, inciso b), de la ley No.7729 de 15 de diciembre de 1997).
• f)DEROGADO.-(Derogado por el artículo 3º, inciso a), de la ley No.7729 de 15 de diciembre de 1997).
• g)Los inmuebles pertenecientes a iglesias y organizaciones religiosas pero sólo los que se dediquen al culto; además, los bienes correspondientes a las temporalidades de la Iglesia Católica: la Conferencia Episcopal de Costa Rica, la Arquidiócesis y las diócesis del país.
• h)Las sedes diplomáticas y las casas de habitación de los agentes diplomáticos y consulares, con las limitaciones que se generen al aplicar, en cada caso, el principio de reciprocidad sobre los beneficios fiscales.
• i)Los organismos internacionales que, en el convenio de sede aprobado por ley anterior, estén exonerados del impuesto territorial o de tributos en general.
• j)La Cruz Roja y los inmuebles destinados a los bomberos.
• k)Los bienes de uso común, propiedad de las personas jurídicas amparadas a la Ley No. 3859 y sus reformas.
• l)Los inmuebles pertenecientes a las asociaciones declaradas de utilidad pública por las autoridades correspondientes”. (Así adicionado este inciso por el artículo 2º, inciso a), de la ley No.7729 de 15 de diciembre de 1997).

De acuerdo con dicho artículo, los bienes propiedad del Estado, de las instituciones autónomas y semiautónomas no están sujetos al pago del impuesto que se crea, en tanto esas entidades gocen de exención. Lo que implica que la no sujeción está condicionada por la naturaleza del ente y por el requisito de una exoneración otorgada por ley especial.

En el caso del Banco Hipotecario, tenemos que de acuerdo con la Ley N° 7052 este es una entidad no estatal, artículo 4. Dada esa condición de ente no estatal no es posible subsumir al Banco Hipotecario en la categoría de “institución autónoma” o institución semiautónoma. El Banco Hipotecario por su origen, recursos y sobre todo fines debería constituir un ente estatal, empero el legislador expresamente decidió darle naturaleza de ente no estatal. Lo que impide considerarlo comprendido dentro del inciso a) del artículo 4 antes transcrito.

En lo que se refiere a la exoneración fiscal, tenemos que el artículo 38 de la Ley N° 7052 dispone:

“Para la mejor realización de sus objetivos, el Banco gozará de la exención de tributos de toda clase, presentes y futuros. Además tendrá las siguientes prerrogativas:

• a)Sus operaciones y las que realice con las entidades autorizadas estarán exentas de impuestos, directos e indirectos, nacionales y municipales, incluidos los de papel sellado, timbres fiscales, timbres y otros cargos de los colegios profesionales y de derechos registrales”.

El otorgamiento de esa exención general por Ley N° 7052 de 13 de noviembre de 1986, comprensiva de los tributos futuros, es anterior a la reforma al artículo 63 Código Tributario por Ley N°7293 de 31 de marzo de 1992, así como de la propia Ley que crea el Impuesto sobre bienes inmuebles, Ley N° 7509 de 9 de mayo de 1995. Disposiciones que limitan la eficacia del artículo 38 de mérito.

Cabe recordar, al efecto, que el artículo 63 del Código Tributario dispone:

“ARTICULO 63.- Límite de aplicación.

Aunque haya disposición expresa de la ley tributaria, la exención no se extiende a los tributos establecidos posteriormente a su creación”. (Así reformado por el artículo 50 de la ley Nº 7293 de 26 de marzo de 1992).

En tanto que el artículo 64 regula la vigencia de las exoneraciones:

“ARTICULO 64.- Vigencia.

La exención, aun cuando fuera concedida en función de determinadas condiciones de hecho, puede ser derogada o modificada por ley posterior, sin responsabilidad para el Estado”. (Así reformado por el artículo 52 de la ley Nº 7293 de 26 de marzo de 1992).

7052 Sobre estas normas dijimos en el dictamen N° C-263-2000 de 26 de octubre de 2000:

"Pero, además, se limitan los efectos de la exoneración, de manera tal que a partir de la vigencia de la Ley N° 7293 y, consecuentemente, de la reforma al Código Tributario, no puede pretender abarcar los tributos futuros, aún cuando así se haya establecido. De manera tal que la exoneración se limita a los tributos que existían al momento de creación de la ley exonerativa, por lo que para los tributos que en el futuro se emitan, la exención general y originaria no es suficiente; por el contrario, para su disfrute será necesario que en cada caso se establezca que determinadas personas están exentas del pago del tributo. La exención para los tributos futuros debe ser concreta, con lo cual se restringen, como se indicó, los efectos de las exenciones generales.

No hay discusión sobre que esta norma se aplica para todo tributo que haya sido aprobado con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley N° 7293. Empero, la duda surge en relación con el período entre la ley que crea la exención y la eficacia de la Ley N° 7293. …

La jurisprudencia de este Órgano Consultivo a partir de la Ley N° 7293 ha sido clara en el sentido de que el artículo 63 del Código Tributario viene a restringir el disfrute de las exenciones respecto de los tributos existentes en el momento de otorgarse la exención. De manera tal que para conocer cuál es la situación de un contribuyente respecto de un determinado tributo, debe indagarse si éste estaba vigente en el momento en que se aprobó la norma de exención. Si fuere posterior a ésta, la exención general deja de surtir efectos y el contribuyente requeriría una exención concreta para dispensarse del pago de la obligación. ¿Significa lo anterior que se están dando efectos retroactivos a la reforma legal del artículo 63? La respuesta para la Procuraduría es negativa, máxime que en forma tal vez menos clara, el principio estaba contenido en el texto original del artículo 63, al disponer:

"Artículo 63.- Límite de aplicación. Salvo disposición en contrario de la ley tributaria, la exención no se extiende a los tributos establecidos posteriormente a su otorgamiento".

(…).

Por otra parte, procede recordar que en materia tributaria rigen los mismos principios en orden a la aplicación de la norma jurídica. Para determinar si una Ley nueva se aplica respecto de un tributo, debe estarse al momento de acaecimiento del hecho generador o, en su caso, del hecho exento. En orden a la aplicación de las leyes en el tiempo, ese hecho generador o el hecho exento el que determinan que se esté ante un problema de aplicación normal de la ley, de retroactividad, irretroactividad o ultraactividad. Ergo, una ley nueva sólo puede aplicarse a los hechos exentos que hayan acaecido con posterioridad a su entrada en vigor. En la medida en que la reforma al Código Tributario haya entrado en vigor antes de que se verifique el hecho exento (pareciera que se pretendería como hecho exento el no pago de los impuestos que pesan sobre los combustibles y que por ende, tienen lugar ahora), debe concluirse que la aplicación de la ley se refiere a hechos futuros, por lo que no se plantea problema alguno de retroactividad".

Dicho criterio ha sido reiterado en diversos pronunciamientos, entre ellos C-105-2002 de 26 de abril de 2002, C-171-2001 de 11 de junio de 2001, C-259-2003 de 29 de agosto de 2003, C-052- de 4 de febrero de 2004 y 142 de 10 de mayo de 2004. Criterio que encuentra sustento en la jurisprudencia judicial. La Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, en voto N° 00037-F-04 de 21 de enero de 2004, estableció que:

“Adicionalmente, en su artículo 63 el Código de Normas y Procedimientos Tributarios (reformado por el ordinal 50 de la Ley N° 7293) señala que no pueden haber reglas que concedan exoneraciones de fecha anterior al impuesto. Esta regla tiene efectos a partir de su promulgación, esto es, el 3 de abril de 1992. Bajo ese predicado, instituciones descentralizadas como el ICE, a partir de ese momento y hacia futuro, no pueden beneficiarse de exoneraciones tributarias creadas al amparo de normas anteriores a aquéllas en las que se regula el tributo y conservan las exoneraciones concedidas por normas anteriores a esa fecha… sin embargo las restricciones a los beneficios que vinieron ostentando diversas actividades e instituciones, no pueden aplicarse con efecto retroactivo, por lo cual se mantienen las exoneraciones de impuestos concedidas antes de la entrada en vigencia de esta ley. En consecuencia, la restricción del canon íbidem sólo puede aplicar respecto de impuestos creados luego de esa data. Lo contrario entrañaría una repudiable aplicación retroactiva de la ley”.

Aplicando lo anterior al Banco Hipotecario, tenemos que el artículo 38 de la Ley N° 7052 lo exonera del pago de tributos. Pero esa exoneración cubre los impuestos creados con anterioridad a la reforma del artículo 63 del Código Tributario. Efecto que, por demás, derivaría del propio artículo 2 de la Ley N° 7293 (se mantienen las exoneraciones concedidas por leyes anteriores, incluida la N° 7052). Empero, la exoneración no rige hacia el futuro. Para efectos de los tributos que se creen a partir de la entrada en vigencia de la Ley N° 7293 (3 de abril de 1992), el Banco requiere de una norma expresa que lo exonere del pago del respectivo tributo. Consecuentemente, para el disfrute de una exoneración sobre el impuesto sobre bienes inmuebles requeriría que la Ley N° 7509 u otra ley le otorgará la exención correspondiente. Lo anterior en virtud de que por su condición de ente no estatal no puede considerarse comprendido dentro de los supuestos de no sujeción del artículo 4 de esta última Ley.

Se ha afirmado que el BANHVI encuentra su exención en la resolución N° 000971-F-2002 de 13 de diciembre de 2002 de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia. Dicha resolución abarca la situación de las mutuales, pero no la del Banco Hipotecario, lo cual no es de extrañar si se consideran las partes del proceso: la Mutual de Alajuela de Ahorro y Préstamo y la Municipalidad de Alajuela.

“ IV.- No son de recibo los argumentos de la recurrente. El poder impositivo del Estado, encargado a la Asamblea Legislativa según lo dispuesto en el numeral 121 inciso 13) de la Carta Magna, refiérese a la potestad para imponer, eliminar, aumentar, disminuir o exonerar el pago de tributos a determinados sujetos, quienes, por imperativo del numeral 18 del mismo cuerpo dispositivo, tienen el deber de contribuir con los gastos públicos. Tal posibilidad de gravar y de dispensar, ciertamente insuprimible e irrenunciable per se, es inherente al Estado en razón de su propia naturaleza jurídica. Es por ello que la tesis esbozada por la recurrente, según la cual la Asamblea Legislativa sólo puede ejercer su potestad de exención tributaria en la misma norma que crea el impuesto, implica una limitación al Poder legislativo, en concreto a su potestad tributaria, ajena a los parámetros de constitucionalidad dentro de los cuales debe funcionar el Estado. Cuando el legislador, en uso de ese poder, promulgó la Ley Reguladora de las Exoneraciones, no hizo más que aplicar su capacidad de organizar y actualizar tales beneficios, a partir precisamente de las necesidades prevalecientes en ese momento histórico. Esto en nada se relaciona -como lo pretende hacer ver la casacionista- con asumir una limitación al ejercicio de su función en materia de impuestos. Lo propio sucede con la modificación del ordinal 63 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios introducida por medio de esa misma ley. Con ella, el nuevo texto se lee de la siguiente manera: “Artículo 63.- Límite de aplicación. Aunque haya disposición expresa de la ley tributaria, la exención no se extiende a los tributos establecidos posteriormente a su creación.”. Es claro, nuevamente en oposición a lo afirmado, que el legislador quiso con esa reforma evitar la supervivencia de exoneraciones autorizadas con anterioridad a la ley creadora del impuesto, procurando la sistematización y congruencia del ordenamiento tributario, a partir, precisamente, de la nueva regulación en materia de exenciones. Así las cosas, ni la Ley Reguladora de todas las Exoneraciones Vigentes, Derogatorias y Excepciones, ni la modificación que ésta incorporó a través de su ordinal 50 al artículo 63 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios -por cierto, objeto de una lectura equivocada de parte de la recurrente- derogaron en forma parcial la potestad impositiva de la Asamblea Legislativa.

V.- De lo anterior se colige que el Tribunal Contencioso Administrativo resolvió el conflicto como en derecho correspondía hacerlo. En efecto, el numeral 69 in fine de la Ley del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda, Nº 7052 de 13 de noviembre de 1986, establecía que las Mutuales “Para la mejor realización de sus fines, gozarán de exención de impuestos de toda clase, presentes y futuros.”. Esta disposición se mantuvo vigente aún después de promulgada la referida ley de exenciones, Nº 7293, puesto que en su artículo 2, inciso ñ, confirmó la sobreviviencia de los beneficios allí contemplados -con excepción de la indicada en el artículo 63, de las exenciones establecidas en la Ley Nº 7052-. Luego, fue promulgada la Ley del Impuesto sobre Bienes Inmuebles, Nº 7509 de 9 de mayo de 1995. Esta norma no contenía referencia a beneficio alguno para las Mutuales, lo que aunado a los términos de la referida modificación del numeral 63 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, trajo como consecuencia la exclusión de la exención estipulada en la Ley Nº 7052 que en un principio les favorecía. Con esto, las Mutuales debían pagar ese impuesto. Sin embargo, poco más de seis meses después, el ordinal 165 de la nueva Ley Orgánica del Banco Central, Nº 7558 de 3 de noviembre de 1995, vino a modificar aquel numeral 69 de la Ley del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda, e introdujo un vez más aquel beneficio bajo una redacción similar a la anterior: “Para la mejor realización de sus fines, las mutuales gozarán de exención, de tributos de toda clase, presentes y futuros.”. En consecuencia, el legislador volvió a dispensar a las Mutuales del pago de los tributos presentes -verbigratia, el caso del creado en la Ley Nº 7509- así como los futuros. Viene de suyo entonces que la actora, y en general las organizaciones de su misma naturaleza, no son sujetos pasivos de la obligación tributaria bajo examen, y bien hizo el órgano jurisdiccional en reconocerlo así y disponer la nulidad de los actos cobratorios objeto del reclamo”.

Como se deriva de la lectura de esa resolución, en ella no se emitió pronunciamiento respecto de la exoneración del impuesto de bienes inmuebles a favor del Banco Hipotecario, aunque sí sobre las mutuales por existir una disposición posterior a la Ley N° 7509. A partir de lo anterior, considera la Procuraduría que, al no disponer la Ley del Impuesto sobre bienes inmuebles una exoneración a favor de los bienes del Banco, estos están sujetos al pago del tributo que allí se crea.

No escapa a la Procuraduría que mediante oficio DONT-202-2003 de 3 de septiembre de 2003, el Órgano de Normalización Técnica, modificó la Directriz 01-2002 de 4 de diciembre de 2002 en la cual se indicaba que tanto las mutuales como el BANHVI estaban obligados al pago del impuesto sobre bienes inmuebles. Criterio que fue modificado a partir de la resolución de la Sala Primera sobre las mutuales, estableciéndose que “el Banco Hipotecario de la Vivienda así como las diferentes mutuales de ahorro y préstamo para la vivienda, son entidades no afectas del Impuesto sobre Bienes Inmuebles, o sea, no son sujetos pasivos del impuesto”. Ante lo cual procede recordar que las exoneraciones están cubiertas por el principio de reserva de ley. Consecuentemente, no pueden ser creadas por una directriz. Por demás, el Órgano de Normalización, artículo 12 de la Ley N° 7509, es un órgano especializado que asesora a las municipalidades en materia de valoración de los bienes inmuebles.

Es de advertir, por otra parte, que el artículo 148 de la Ley del Sistema Financiero para la Vivienda se refiere a actos y contratos. Por consiguiente, no cubre bienes inmuebles. Pero aún si los comprendiera, tendría que aplicarse igual criterio que en relación con el BANHVI, por cuanto se trata de una norma anterior a la creación del Impuesto sobre Bienes Inmuebles.

CONCLUSION:

Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

1-. La exención está cubierta por el principio de reserva de ley. Por lo que solo una ley o norma de rango superior puede establecerla.

2-. Conforme el artículo 63 del Código Tributario, la norma de exención no cubre los tributos creados con posterioridad a su emisión. El artículo 38 de la Ley del Sistema Financiero para la Vivienda sólo cubre los tributos creados con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley N° 7293 de 31 de marzo de 1992 que modifica el artículo 63 de dicho Código. Para tributos creados con posterioridad a dicha Ley, el Banco Hipotecario requiere una norma especial de exención.

3-. El Banco Hipotecario de la Vivienda es un ente público no estatal. Por consiguiente, no puede ser considerado una entidad autónoma o semiautónoma, para los efectos del artículo 4 de la Ley del Impuesto sobre Bienes Inmuebles.

4-. Se sigue de lo expuesto que los bienes inmuebles propiedad de dicho Ente están sujetos al pago del impuesto de cita. Lo que comprende necesariamente los bienes de su propiedad que deban ser dados en fideicomiso para su administración. Consecuentemente, el patrimonio fiduciario cuya titularidad corresponda al BANHVI está sujeto al pago del Impuesto sobre Bienes Inmuebles.

5-. Las entidades autorizadas requieren norma expresa que les otorgue la exoneración, sin que pueda considerarse que esa norma es el artículo 148 de la Ley del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda. Se exceptúa el caso de las mutuales por cuanto su exoneración es posterior a la Ley del Impuesto sobre Bienes Inmuebles.

De Ud. muy atentamente, Dra. Magda Inés Rojas Chaves PROCURADORA ASESORA MIRCH/mvc