Unfavorable opinion on absolute and manifest nullity of pension benefitDictamen desfavorable sobre nulidad absoluta y manifiesta de beneficio jubilatorio

Opinion : 089 of 01/03/2005 C-089-2005 March 1, 2005.

Licenciado Fernando Trejos B. Minister of Labor and Social Security S. D.

Dear Sir:

With the approval of the Señora Procuradora General de la República, I am responding to your official letter number DMT-102-2005 of January 26, 2005, by means of which you sent us certified copies of the file relating to the ordinary administrative procedure brought against Mrs. XXX, identification number XXX, as well as final resolution No. 802 of 10:35 a.m. on October 11, 2004, by which you, in your capacity as Minister of Labor and Social Security, declared the absolute, evident, and manifest nullity of the retirement benefit under the Régimen General de Pensiones of the aforementioned lady. The foregoing, because it is—in your understanding—the Procuraduría General de la República that is the body responsible for declaring the absolute, evident, and manifest nullity of an act declaratory of rights, in accordance with Article 173, subsection 1 of the Ley General de la Administración Pública.

From the outset, we categorically state that, unfortunately, we will not be able to accede to your request, because in the present case, erroneous premises have not only been adopted regarding the role or intervention that the cited numeral 173 of the Ley General de la Administración Pública grants to the Procuraduría General, but also because, as can be verified from a review of the file sent for this purpose, substantial formalities of the administrative procedure were breached, and especially because, in flagrant violation of subsection 1) of the cited numeral, without having the prior and mandatory—compulsory—favorable opinion of this Órgano Superior Consultivo, the retirement benefit of Mrs. XXX was annulled; all to the detriment of the formal guarantees of the involved administered party. The foregoing is without prejudice to the analysis that will be conducted on the scope of the absolute, evident, and manifest nullity.

Below, we will detail the omissions or breaches of essential formalities that were incurred, in order of their severity.

• A)Prior and mandatory intervention of the Procuraduría General as legal comptroller.

It is important to clarify, first of all, that the intervention granted to the Procuraduría General by the cited numeral 173 constitutes a further guarantee for the administered party, as a legal comptroller, when the Administration, exceptionally, intends to go against its own acts in an administrative venue.

As has been conceptualized by the Sala Constitucional, the participation of the Procuraduría in a proceeding of absolute, evident, and manifest nullity fulfills a guarantee purpose for due process, as it involves an external and expert criterion separate from the body that would issue the annulment act (see resolution No. 1563-1991 of three o'clock in the afternoon on August fourteenth, nineteen ninety-one). This function is fulfilled to such a degree that only by having a prior favorable criterion from this Órgano can the Administration issue the final act declaring the defect of the act. It should be added that it also has the particularity of being the only scenario (together with what is prescribed in Article 183 of the Ley General) in which the Procuraduría General enters into the analysis of a particular case, which constitutes an exception to the rule contained in numeral 5 of our Ley Orgánica. In short, the Sala Constitucional itself qualifies this opinion as a “preparatory act” of obligatory compliance for the administration that processes it.

Regarding the principles governing the exercise of this administrative power, and the special intervention of the Procuraduría General as comptroller of administrative legality, it is of enormous benefit to transcribe, in relevant part, resolution 2004-01003 of 2:40 p.m. on February 4, 2004, from the Sala Constitucional:

“III.- THE EX OFFICIO ANNULMENT OR REVIEW OF ADMINISTRATIVE ACTS FAVORABLE TO OR DECLARATORY OF RIGHTS FOR THE ADMINISTERED PARTY. This possibility that public administrations and their bodies have constitutes a qualified exception to the doctrine of the irrevocability of one's own acts that are favorable to the administered party or to the principle of intangibility of one's own acts, to which this specialized Chamber has conferred constitutional rank as it derives from ordinal 34 of the Constitución Política (See judgments Nos. 2186-94 of 5:03 p.m. on May 4, 1994, and 899-95 of 5:18 p.m. on February 15, 1995). The general rule is that the respective public administration cannot annul an act declaratory of rights for the administered party, the exceptions being ex officio annulment or review and revocation. To that effect, the public administration, as a general principle, must resort, as a plaintiff and after a prior declaration of harmfulness (lesividad) of the act to public, economic, or other interests, to the lesividad procedure (Articles 10 and 35 of the Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa), which has traditionally been understood as a guarantee for administered parties. On this point, this Tribunal Constitucional in Voto No. 897-98 of February 11, 1998, indicated that “... the Administration is barred from suppressing by its own action those acts it has issued conferring subjective rights on individuals. Thus, subjective rights constitute a limit regarding the powers of revocation (or modification) of administrative acts, in order to be able to demand greater procedural guarantees. The Administration, when issuing an act and subsequently emanating another contrary to the first, to the detriment of subjective rights, is disregarding these rights, which it had granted through the first act, whether by error or for any other reason. This implies that the only avenue the State has to eliminate one of its own acts from the legal system is the jurisdictional lesividad process, since this process is conceived as a procedural guarantee in favor of the administered party, or alternatively, in our legal system, there exists the possibility of going against one's own acts in the administrative venue, in the hypothesis of absolute, evident, and manifest nullities, with the prior opinion of the Contraloría General de la República and the Procuraduría General de la República (as a further guarantee in favor of the administered party) and in accordance with Article 173 of the Ley General de la Administración Pública. Consequently, if the Administration has failed to observe the rules of these procedures, or has omitted them wholly or partially... the principle of one's own acts determines the invalidity of the act as an effect of such irregularity.” Pursuant to numeral 173 of the Ley General de la Administración Pública, a public entity or body may well annul in an administrative venue an act declaratory of rights for the administered party but harmful (lesivo) to the public or patrimonial interests of the former, without needing to resort to the administrative contentious lesividad process regulated in Articles 10 and 35 of the Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (a process in which the plaintiff is a public administration challenging its own act that is favorable to the administered party but harmful to it) when the same is vitiated by an absolute, evident, and manifest nullity. The absolute, evident, and manifest nullity must be opined upon, previously and favorably, by the Procuraduría or the Contraloría Generales de la República—a preparatory act for the final annulment act—. It will correspond to the Contraloría when the nullity concerns administrative acts directly related to the budgetary process or public procurement (Hacienda Pública). This opinion is indispensable, to such an extent that this Chamber in Voto No. 1563-91 of 3:00 p.m. on August 14, 1991, held that “... It is evident, then, that from the entry into force of the Ley General de la Administración Pública, the competence to annul in an administrative venue can only be admitted if the duty to gather an expert and external criterion to the body that will issue the final act is fulfilled.” It is an opinion of a binding nature—from which the consulting body or entity cannot depart—, given that ordinal 2 of the Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República establishes that it is of obligatory compliance, through which a sort of prior or preventive legality control is exercised, insofar as it must precede the final act of the ordinary proceeding initiated to decree the ex officio annulment, which does not conflict with any degree of administrative autonomy, as it is a specific manifestation of the control power inherent to intersubjective direction or administrative oversight. It is logical that such an opinion must be favorable to the annulment claim of the consulting administration, and above all, that it positively confirms the gravity and substance of the defects that justify the exercise of the power of ex officio review or annulment. The respective public administration is inhibited by the statutory legal system from determining when there is an evident and manifest nullity, since that aspect is reserved to the technical-legal and consultative body called the Procuraduría General de la República, as a deconcentrated body of the Ministry of Justice. In cases where the opinion must be rendered by the Contraloría General de la República, it also has a binding nature by virtue of the provisions of Article 4, final paragraph, of its Ley Orgánica No. 7428 of September 7, 1994.

IV.- THE EVIDENT AND MANIFEST NULLITY AS A PREREQUISITE THAT ENABLES PUBLIC ADMINISTRATIONS TO EXERCISE THEIR POWER OF EX OFFICIO ANNULMENT OF ADMINISTRATIVE ACTS FAVORABLE TO THE ADMINISTERED PARTY. Not any degree of invalidity or nullity authorizes a public entity or body to decree the ex officio annulment of an administrative act declaratory of rights for an administered party, given that the administrative legal system requires the concurrence of certain specific and aggravated characteristics or connotations that qualify it. The nullity that justifies ex officio review must have such transcendence and magnitude that it must be, pursuant to what is established in numeral 173, paragraph 1, of the Ley General de la Administración Pública, “evident and manifest”. What is evident and manifest is that which is patent, notorious, ostensible, palpable, clear, certain, and offers no margin of doubt or requires no dialectical or logical verification process or effort to discover it, precisely due to its gross and serious nature. In this sense, it is sufficient to compare the administrative act with the legal or regulatory norm that provides its coverage to reach such a conclusion, without the need for any hermeneutics or exegesis. It is necessary to add that numeral 173 of the Ley General de la Administración Pública does not create a sort of bipartition of absolute nullities, some being simple and others evident and manifest, but rather what it attempts to promote is that in the scenario of the latter, the deep and expert analysis of the contentious-administrative judge is unnecessary or dispensable to facilitate its review in an administrative venue.

V.- THE NECESSITY TO INITIATE AN ORDINARY ADMINISTRATIVE PROCEEDING FOR THE EX OFFICIO REVIEW OR ANNULMENT OF ADMINISTRATIVE ACTS FAVORABLE TO THE ADMINISTERED PARTY. The respective public administration—author of the act intended to be annulled or reviewed—must, prior to the declaration of nullity, open an ordinary administrative proceeding in which the principles and guarantees of due process and defense must be observed (Article 173, paragraph 3, of the Ley General de la Administración Pública). The justification for observing that proceeding lies in the fact that the final act may suppress a subjective right of the administered party (Article 308 ibidem). During the substantiation of the ordinary proceeding, it is essential to obtain the opinion of the Procuraduría or the Contraloría, this being an interlocutory act thereof. As indicated supra, the opinion must expressly rule on the absolute, manifest, and evident nature of the nullity (Article 173, paragraph 4, of the Ley General de la Administración Pública). If the opinion of the Procuraduría or the Contraloría Generales de la República is unfavorable, in the sense that the absolute nullity of the administrative act is not evident and manifest, the respective public administration will be legally prevented from annulling the act in an administrative venue and must resort, irremissibly, to the ordinary administrative contentious lesividad process. The opinion of the two cited consultative bodies is binding for the respective administration regarding the evident and manifest nature of the nullity. On this point, Article 183, paragraph 1, of the Ley General de la Administración Pública prescribes that “Outside the cases provided for in Article 173, the administration may not ex officio annul acts declaratory of rights in favor of the administered party and, to obtain their elimination, must resort to the lesividad contentious proceeding provided for in Articles 10 and 35 of the Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa”.

VI.- LEGAL CONSEQUENCES OF THE FAILURE TO OBSERVE THE FORMAL AND SUBSTANTIAL REQUIREMENTS OF ORDINAL 173 OF THE LEY GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA. The ex officio review or annulment in breach of the legal requirements referred to in the preceding recitals “whether due to omission of the provided formalities or because the absolute nullity is not evident and manifest” (e.g., that the opinion is unfavorable, that the opinion was not obtained, or that an ordinary administrative proceeding was not opened) is absolutely null and renders both the public administration and the official liable for the damages and losses caused (Article 173, paragraph 6, ibidem).

VII.- EXPIRY OF THE POWER OF EX OFFICIO REVIEW OF ACTS DECLARATORY OF RIGHTS. The power of ex officio review or annulment of favorable acts expires for the interested and respective public administration within a period of four years (Article 173, paragraph 5, LGAP). This concerns a rigid and fatal expiry period—acceleratory and peremptory—that does not admit interruptions or suspensions for the sake of the legal certainty and security of administered parties who derive subjective rights from the administrative act intended to be reviewed and annulled. Under this understanding, the opening of the ordinary administrative proceeding and the request for the opinion from the Procuraduría or Contraloría Generales de la República do not interrupt or suspend the period” (Resolution No. 2004-01003 of 2:40 p.m. on February 4, 2004, and in a similar vein, Nos. 2004-01005 of 2:42 p.m. on February 4 and 2004-01831 of 3:09 p.m. on February 24, both from 2004).

Based on the legal considerations set forth, and on the literal wording of Article 173.1 of the Ley General de la Administración Pública, it is clear that the opinion of the Procuraduría General or the Contraloría General, as applicable, must be prior to the eventual declaration of nullity—which in this case, according to official letter PGR-1207-2000 of August 16, 2000, is the responsibility of the Minister of Labor and Social Security, as the Dirección Nacional de Pensiones is a deconcentrated body that forms part of the structure of that ministry—but subsequent to the instruction of an ordinary proceeding under the terms of numeral 308 and following of the cited Ley General (See in this regard pronouncements C-280-2003 of September 19, 2003, and OJ-058-2004 of May 14, 2004).

Despite the foregoing, from a review of the administrative file, it is obvious that a procedural error exists, because without having the prior and favorable opinion of the Procuraduría General, the absolute, evident, and manifest nullity of the retirement benefit under the Régimen General de Pensiones (No. 7302 of July 15, 1992) was expressly declared through resolution No. 802 of 10:35 a.m. on October 11, 2004—See folios 147 to 154—. Furthermore, through resolution No. DMT-CDP-004-05 of 10:15 a.m. on January 13, 2005, said annulment was ratified and the administrative avenue was deemed exhausted—See folios 160 to 165—. And even earlier, through resolution DNP-R-14857-2003 of 3:02 p.m. on October 2, 2003, that benefit had been revoked ex officio—See folios 11 to 13—; a resolution that the Sala Constitucional itself had annulled for violation of the principle of intangibility of one's own acts and ordered the reinstatement of the aggrieved party to the full enjoyment of her rights—Folio 14—.

Consequently, if the Administration has failed to observe the procedural rules provided in numeral 173, especially regarding the prior and mandatory intervention of the Procuraduría General, the cited principle of intangibility of one's own acts determines the absolute invalidity of what has been acted upon as an effect of such irregularity.

• B)Violation of due process and its corollaries, the rights to a hearing and defense, as well as the principle of notice (intimación) and notification as part of due process.

As we have explained, Article 173 establishes an exception to the principle of intangibility of one's own acts, allowing the Administration to revisit its own acts when a nullity that is absolute, evident, and manifest is patent. However, the law establishes as an essential requirement that said nullity be declared through an ordinary administrative proceeding (Articles 308 and following of the Ley General de la Administración Pública), in which the principles and guarantees of due process are observed, and that a hearing has been granted to all the parties involved; a proceeding that must be verified by the Procuraduría General de la República in order to issue the required opinion.

As this Procuraduría General has noted on other occasions, the object, nature, and purposes of the administrative proceeding must necessarily be expressly determined from the initial administrative resolution by which the directing body is appointed. Therefore, when the annulment of acts that grant subjective rights is sought, the directing body must take into consideration that it is essential that from the very beginning of the administrative proceeding, the affected party has full knowledge of the act declaratory of rights, duly individualized and that is reliably recorded in the respective file, that its absolute, evident, and manifest nullity is sought to be declared, in accordance with Article 173 of the Ley General de la Administración Pública, and that they are warned of the possible legal consequences of its annulment (See in this regard, among others, opinions C-242-2001 of September 7, 2001, C-243-2001 of September 10, 2001, C-255-2001 of September 25, 2001, C-326-2001 of November 28, 2001, C-340-2001 and C-341-2001, both of December 10, 2001).

Using the foregoing as a parameter, and after analyzing the file in which the proceeding that concerns us was carried out, a series of essential violations of the principle of due process become evident, which makes it impossible for this Procuraduría to render the requested favorable opinion.

According to the documents contained in the sent file, it is observed that in the ad-litem matter, the requirements set forth in the paragraph before last were not met, because according to the circumstantial account of the facts giving rise to the decision to open the proceeding brought against Mrs. XXX, it is clear that the object, nature, and purposes of this proceeding have never been directed toward the administrative declaration of nullity of the retirement benefit in her favor. This is so, because despite the content of the avocation order indicating that the Minister of Labor and Social Security appointed a directing body for the proceeding in order to determine the existence of possible absolute, evident, and manifest nullities or harmfulness (lesividades), it is clear that the administrative will has not yet been duly constituted in relation to the options contemplated in Articles 10 and 35 of the Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa and 173 of the Ley General de la Administración Pública—See folios 21 to 26—.

We consider it appropriate to recall that these are two distinct avenues. The first is the avenue that may lead to the declaration of nullity by the jurisdictional body; this case does not need to be preceded by an ordinary administrative proceeding, but rather the declaration of harmfulness (lesividad) by the higher body of the corresponding administrative hierarchy is sufficient. The second gives access to the declaration of nullity by the Administration itself, and only and exclusively occurs when faced with the hypothesis of absolute, “evident and manifest” nullity.

In other words, the proceeding at hand was not initiated as legally required, because the administered party was not correctly notified of the charges (intimada), since at no time is she made aware of the certain and concrete possibility of applying rule 173 of the Ley General de la Administración Pública (it should be emphasized that said article is not even mentioned), and thus declare the absolute, evident, and manifest nullity of a specific administrative act, an aspect that was never indicated to her in a timely and express manner.

All of the foregoing entails a basic problem in the notice of charges (intimación) and imputation, basic principles of the administrative procedure that oblige the body responsible for conducting the proceeding to inform the affected party of a timely, express, precise, clear, and detailed account of the facts for which the investigation is initiated and its probable legal consequences, which must be combined with the unavoidable duty of the Administration to notify the nature and purposes of the proceeding (See in this regard, Opinion C-049-99 of March 5, 1999, as well as resolutions Nos. 2945-94 of 8:12 a.m. on June 17, 1994, 2253-98 of 1:03 p.m. on March 27 and 2376-98 of April 1, both from 1998; 216-I-98 of 4:45 p.m. on April 14, 1998, and 632-99 of 10:48 a.m. on January 29, 1999, all from the Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. And in the same vein, No. 21 of 2:15 p.m. on April 9, 1997, from the Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia).

Note that in the present case, the summons for the notification of charges (traslado de cargos) was conducted without due compliance with the provisions of subsection c) of Article 249 of the Ley General de la Administración Pública, since the interested party was not duly notified of the certain nature and the specific purposes of the proceeding, nor of the legal consequences it could entail, should the act that formally granted her retirement under the Régimen General de Pensiones (Ley Marco) be annulled.

Furthermore, as recorded in the case file, the initial resolution of the directing body was not personally notified to the interested party, whereas our administrative and judicial case law has insisted that the notification of the initial act in ex officio administrative proceedings must attempt to be conducted personally, because it is the ideal means to inform the affected party of the situation they will face, and thereby guarantee them the effective exercise of the right of defense, should they so desire (See, among others, our pronouncements C-122-2002 of May 16, 2002, and C-320-2003 of October 9, 2003).

It should be noted that said omissions are of a substantial nature, in accordance with the provisions of numerals 223, 239, 240, 247, and 254 of the cited Ley General, and consequently violate the constitutional principle of due process, as well as its corollaries of the rights to a hearing and defense, which constitute formal guarantees demandable of any administrative authority responsible for conducting any administrative proceeding that may result in the loss of subjective rights (See in this regard, among others, resolutions Nos. 1224-91 of 4:30 p.m. on June 27, 1991, 2945-94 Op. Cit., and 5469-95 of 6:03 p.m. on October 4, 1995, all from the Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia).

Consequently, if there has been no proper notice (intimación) of the nature and purposes of the proceeding, nor the express indication of the act that is now sought to be annulled, it is imperative for us to return the file without the opinion that was requested in application of the aforementioned Article 173, which itself establishes that the principles and guarantees of due process must be observed in the respective ordinary administrative proceeding.

• C)The nullity must be absolute, “evident and manifest”.

Without attempting to conduct an exhaustive analysis of the topic of nullities of administrative acts, which would itself amply exceed the subject under consultation, we will limit ourselves to pointing out that this Órgano Superior Consultivo, repeatedly—as a majority criterion—and for many years, has pronounced on the requirements that a nullity must present to be considered absolute, “evident and manifest.” And in this sense, in order to avoid unnecessary repetition, we must indicate that we have adopted the criterion expressed by the Spanish Supreme Court, in a judgment of January 26, 1961, to the effect that manifest illegality is that which is “... declared and patent, such that it is discovered by the mere comparison of the administrative act with the legal norm, without needing to resort to interpretation or exegesis” (Referred to by GARRIDO FALLA, “Tratado de Derecho Administrativo”, v. I, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1982, p. 602). (In this regard, among many others, pronouncements C-200-83 of June 21, 1983, C-019-87 of January 27, 1987, C-062-88 of April 4, 1988, C-194-91 of December 3, 1991, C-104-92 of July 3, 1992, C-045-93 of March 30, 1993, C-165-93 of November 18, 1993, C-037-95 of February 27, 1995, C-051-96 of March 28, 1996, C-047-2000 of February 29, 2000, C-055-2000 of March 20, 2000, C-109-2000 of May 17, 2000, C-126-2000 of June 2, 2000, C-007-2002 of January 8, 2002, C-130-2002 of June 4, 2002, C-205-2002 of August 14, 2002, C-280-2003 of September 19, 2003, C-317-2003 of October 7, 2003, C-356-2003 of November 13, 2003, may be consulted).

The following transcription clearly illustrates the way in which our legal environment has conceptualized the nature of absolute, evident, and manifest nullity:

“IV.- The evident and manifest nullity as a prerequisite that enables public administrations to exercise their power of ex officio annulment of administrative acts favorable to the administered party. Not any degree of invalidity or nullity authorizes a public entity or body to decree the ex officio annulment of an administrative act declaratory of rights for an administered party, given that the administrative legal system requires the concurrence of certain specific and aggravated characteristics or connotations that qualify it. The nullity that justifies ex officio review must have such transcendence and magnitude that it must be, pursuant to what is established in numeral 173, paragraph 1, of the Ley General de la Administración Pública, “evident and manifest”. What is evident and manifest is that which is patent, notorious, ostensible, palpable, clear, certain, and offers no margin of doubt or requires no dialectical or logical verification process or effort to discover it, precisely due to its gross and serious nature. In this sense, it is sufficient to compare the administrative act with the legal or regulatory norm that provides its coverage to reach such a conclusion, without the need for any hermeneutics or exegesis (...).” (Resolution No. 2003-4369 of 8:30 a.m. on May 23, 2003, from the Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. In a similar vein, judgments Nos. 458-90 and 1563-91 of 3:00 p.m. on August 14, 1991, 2004-01003, 2004-01005, and 2004-01831 op. cit. of that High Tribunal may be consulted).

Thus, before the Administration decides through which avenue it will attempt to declare the absolute nullity of an act creating subjective rights, it is advisable to carefully analyze and assess whether it is truly facing an absolute, “evident and manifest” nullity, in the terms previously set forth; because if the determination of that nullity requires a hermeneutical exercise, consisting of specifying the legal-conceptual scope of a norm—whether this is prompted by contradictory judicial rulings—this would lead to the opening of a margin of potential dispute and opinability, which inexorably refers the matter to a judicial debate.

Now, in view of the background of the case of Mrs. XXX (former official of the Contraloría General de la República; an institution for which she worked uninterruptedly from May 7, 1973; she was born on December 17, 1946; she contributed to the Hacienda regime starting in November 1991), and based on Law No. 7007 of November 13, 1985, which amended numeral 13 of Law No. 148 of August 23, 1943 -Ley de Pensiones de Hacienda-, whose text, in the pertinent part, reads: “(...) The employees and officials of the Asamblea Legislativa and of the Contraloría General de la República, and those who provide their services in State agencies and institutions, who have the right to avail themselves of the benefits of this law, may request their retirement, with the right to receive a pension equal to the average salary (...) provided they have served more than thirty years and are more than fifty years of age (...)”, we consider that the determination of a possible nullity in the content of the act by which her retirement was recognized under the cited Law No. 148, but based on the provisions of Law No. 7302, must go through an unavoidable hermeneutic process, which blurs those special and aggravated connotations (evident and manifest) of the degree of invalidity that our legal system requires to decree its nullity ex officio in administrative proceedings.

Consequently, as we are not in the presence of that type of absolute nullity, accompanied by that special and aggravated note, consisting of being easily perceptible, or what is the same, without the need to force the circumstances to conclude it, the Administration must resort in this case to the action of lesividad (lesividad), only declarable by a judge. In any case, the consulting Administration must weigh not only the existence of a specific defect, but also the type or degree of invalidity (substantial non-conformity with the legal system -art. 158.2 of the Ley General de la Administración Pública) that it constitutes, and based on that, establish with a certain degree of certainty whether or not the declaration of lesividad (lesividad) is appropriate. It should be remembered that in strict subjection to the constitutional mandates derived from articles 73 and 74 of our Carta Política, given the nature of the economic benefit into which it is converted or materialized, and due to its social nature, the right to a pension is constituted as a right of immediate application in those events in which it is intended to supply the basic vital minimum of individuals; therefore, its disregard once consolidated would seriously and illegitimately compromise the dignity of its holder, insofar as the holder depends on the pension to satisfy their basic needs (Pronouncement C-368-2003 of November 20, 2003). Thus, if proceeding without carrying out said analysis, one would run the risk of leaving the elderly beneficiaries of such rights in clear lack of protection, all in violation of the constitutional duty contained in numeral 51 of our Carta Política.

Finally, we recommend keeping the legal considerations rendered herein very much in mind, in order to adapt administrative actions to the legal system in the future, and to avoid possible condemnations by reason of having annulled acts against the procedures that operate as guarantees established in article 173 of the cited Ley General.

The unfavorable legal opinion herein is accompanied by the certified copy of the administrative file that was sent to us for this purpose. We expressly request that in similar cases, the cited file be sent to us duly presented; that is, inside a folder or binder -not held together with clips- that allows not only guaranteeing its integrity as a public document, but also facilitating its handling by this Órgano Superior Consultivo.

Conclusion:

In accordance with all the foregoing, as there are substantial defects both in the initiation and in the general processing of this administrative procedure aimed at annulling the retirement benefit of Mrs. XXX, the referenced matter is returned without the requested favorable opinion.

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Dictamen : 089 del 01/03/2005 C-089-2005 01 de marzo del 2005.

Licenciado Fernando Trejos B.

Ministro de Trabajo y Seguridad Social S. D.

Estimado señor:

Con la aprobación de la Señora Procuradora General de la República, doy respuesta a su oficio número DMT-102-2005 de 26 de enero de 2005, por medio del cual, se nos remiten copias certificadas del expediente relativo al procedimiento administrativo ordinario seguido en contra de la señora XXX, cédula XXX, así como de la resolución final Nº 802 de las 10:35 horas del 11 de octubre de 2004, mediante la cual usted en su condición de Ministro de Trabajo y Seguridad Social, declara la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del beneficio jubilatorio por el Régimen General de Pensiones, de la referida señora. Lo anterior, en razón de que es - a su entender - la Procuraduría General de la República, el órgano encargado de declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto declaratorio de derechos, de conformidad con el artículo 173, inciso 1 de la Ley General de la Administración Pública.

Desde ya establecemos de manera categórica que lamentablemente no podremos acceder a su petición, esto debido a que en el presente caso, no sólo se ha partido de premisas erróneas sobre el papel o intervención que le otorga el citado numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública a la Procuraduría General, sino porque también según se logra constatar con vista del administrativo, y especialmente porque en flagrante quebranto del inciso 1) del citado numeral, sin contar con el dictamen favorable previo y preceptivo -obligatorio- de este Órgano Superior Consultivo, se procedió a anular el beneficio jubilatorio de la señora XXX; todo en perjuicio de las garantías formales del administrado involucrado. Lo anterior sin perjuicio del análisis que se realizará sobre los alcances de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta.

A continuación, puntualizaremos las omisiones o bien los quebrantamientos de formalidades esenciales en las que se incurrió, en orden según su gravedad.

• A)Intervención previa y obligatoria de la Procuraduría General como contralor de legalidad.

Es importante aclarar, en primer lugar, que la intervención que le otorga el citado numeral 173 a la Procuraduría General, constituye una garantía más para el administrado, como contralor de legalidad, cuando la Administración, de forma excepcional, pretenda ir contra sus propios actos en sede administrativa.

Tal y como ha sido conceptualizado por la Sala Constitucional, la participación de la Procuraduría en un trámite de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, cumple un fin garantista del debido proceso, por tratarse de un criterio externo y experto ajeno al órgano que dictaría el acto anulatorio (ver resolución N° 1563-1991 de las quince horas del catorce de agosto de mil novecientos noventa y uno). A tal punto se cumple dicha función que únicamente contando de previo con un criterio favorable de este Órgano, podría la Administración emitir el acto final que declare el vicio del acto. Cabe agregar que también se presenta la particularidad de que es el único supuesto (unido a lo que prescribe el artículo 183 de la Ley General) en el que la Procuraduría General entra al análisis de un caso particular, lo cual deviene en la excepción de la regla contenida en el numeral 5° de nuestra Ley Orgánica. En fin, la propia Sala Constitucional califica este dictamen como un “acto preparatorio” de obligatorio acatamiento para la administración que lo gestiona.

Sobre los principios que regentan el ejercicio de esta potestad administrativa, y la especial intervención de la Procuraduría General como contralor de legalidad administrativa, resulta de enorme provecho transcribir, en lo que interesa, la resolución 2004-01003 de las 14:40 horas del 4 de febrero del 2004, de la Sala Constitucional:

“III.- LA ANULACIÓN O REVISIÓN DE OFICIO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS FAVORABLES O DECLARATORIOS DE DERECHOS PARA EL ADMINISTRADO. Esta posibilidad que tienen las administraciones públicas y sus órganos constituye una excepción calificada a la doctrina de la inderogabilidad de los actos propios y favorables para el administrado o del principio de intangibilidad de los actos propios, al que esta Sala especializada le ha conferido rango constitucional por derivar del ordinal 34 de la Constitución Política (Ver sentencias Nos. 2186-94 de las 17:03 hrs. del 4 de mayo de 1994 y 899-95 de las 17:18 hrs. del 15 de febrero de 1995). La regla general es que la administración pública respectiva no puede anular un acto declaratorio de derechos para el administrado, siendo las excepciones la anulación o revisión de oficio y la revocación. Para ese efecto, la administración pública, como principio general, debe acudir, en calidad de parte actora y previa declaratoria de lesividad del acto a los intereses públicos, económicos o de otra índole, al proceso de lesividad (artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa), el cual se ha entendido, tradicionalmente, como una garantía para los administrados. Sobre este particular, este Tribunal Constitucional en el Voto No. 897-98 del 11 de febrero de 1998 señaló que “... a la Administración le está vedado suprimir por su propia acción aquellos actos que haya emitido confiriendo derechos subjetivos a los particulares. Así, los derechos subjetivos constituyen un límite respecto de las potestades de revocación (o modificación) de los actos administrativos, con el fin de poder exigir mayores garantías procedimentales. La Administración, al emitir un acto y con posterioridad al emanar otro contrario al primero, en menoscabo de derechos subjetivos, está desconociendo estos derechos, que a través del primer acto había concedido, sea por error o por cualquier otro motivo. Ello implica que la única vía que el Estado tiene para eliminar un acto suyo del ordenamiento es el proceso de jurisdiccional de lesividad, pues este proceso está concebido como una garantía procesal a favor del administrado, o bien, en nuestro ordenamiento existe la posibilidad de ir contra los actos propios en la vía administrativa, en la hipótesis de nulidades absolutas, evidentes y manifiestas, previo dictamen de la Contraloría General de la República y de la Procuraduría General de la República (como una garantía más a favor del administrado) y de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. En consecuencia, si la Administración ha inobservado las reglas de estos procedimientos, o bien, las ha omitido del todo o en parte... el principio de los actos propios determina como efecto de dicha irregularidad la invalidez del acto.”. A tenor del numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, un ente u órgano público bien puede anular en vía administrativa un acto declaratorio de derechos para el administrado pero lesivo para los intereses públicos o patrimoniales de la primera, sin necesidad de recurrir al proceso contencioso administrativo de lesividad normado en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (proceso en el cual la parte actora es una administración pública que impugna un acto propio favorable para el administrado pero lesivo para ella) cuando el mismo este viciado de una nulidad absoluta evidente y manifiesta. La nulidad absoluta evidente y manifiesta debe ser dictaminada, previa y favorablemente, por la Procuraduría o la Contraloría Generales de la República -acto preparatorio del acto anulatorio final-. Le corresponderá a la Contraloría cuando la nulidad verse sobre actos administrativos relacionados directamente con el proceso presupuestario o la contratación administrativa (Hacienda Pública). Ese dictamen es indispensable, a tal punto que esta Sala en el Voto No. 1563-91 de las 15 hrs. del 14 de agosto de 1991 estimó que “... Es evidente, entonces, que a partir de la vigencia de la Ley General de la Administración Pública, la competencia de anular en sede administrativa solamente puede ser admitida si se cumple con el deber de allegar un criterio experto y externo al órgano que va a dictar el acto final.”. Se trata de un dictamen de carácter vinculante -del que no puede apartarse el órgano o ente consultante-, puesto que, el ordinal 2° de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República establece que es de acatamiento obligatorio, a través del cual se ejerce una suerte de control previo o preventivo de legalidad, en cuanto debe anteceder el acto final del procedimiento ordinario incoado para decretar la anulación oficiosa, que no riñe con ninguno de los grados de autonomía administrativa, por ser manifestación específica de la potestad de control inherente a la dirección intersubjetiva o tutela administrativa. Resulta lógico que tal dictamen debe ser favorable a la pretensión anulatoria de la administración consultante, y sobre todo que constate, positivamente, la gravedad y entidad de los vicios que justifican el ejercicio de la potestad de revisión o anulación oficiosa. La Administración pública respectiva está inhibida por el ordenamiento infraconstitucional de determinar cuándo hay una nulidad evidente y manifiesta, puesto que, ese extremo le está reservado al órgano técnico-jurídico y consultivo denominado Procuraduría General de la República, como órgano desconcentrado del Ministerio de Justicia. En los supuestos en que el dictamen debe ser vertido por la Contraloría General de la República, también, tiene naturaleza vinculante en virtud de lo dispuesto en artículo 4°, párrafo in fine, de su Ley Orgánica No. 7428 del 7 de septiembre de 1994.

IV.- LA NULIDAD EVIDENTE Y MANIFIESTA COMO PRESUPUESTO QUE HABILITA A LAS ADMINISTRACIONES PUBLICAS PARA EJERCER SU POTESTAD DE ANULACIÓN OFICIOSA DE ACTOS ADMINISTRATIVOS FAVORABLES PARA EL ADMINISTRADO. No cualquier grado de invalidez o nulidad autoriza a un ente u órgano público para decretar la anulación oficiosa de un acto administrativo declaratorio de derechos para un administrado, dado que, el ordenamiento jurídico administrativo exige que concurran ciertas características o connotaciones específicas y agravadas que la califiquen. La nulidad que justifica la revisión de oficio debe tener tal trascendencia y magnitud que debe ser, a tenor de lo establecido en el numeral 173, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública, “evidente y manifiesta”. Lo evidente y manifiesto es lo que resulta patente, notorio, ostensible, palpable, claro, cierto y que no ofrece ningún margen de duda o que no requiere de un proceso o esfuerzo dialéctico o lógico de verificación para descubrirlo, precisamente, por su índole grosera y grave. En tal sentido, basta confrontar el acto administrativo con la norma legal o reglamentaria que le dan cobertura para arribar a tal conclusión, sin necesidad de hermenéutica o exégesis ninguna. Es menester agregar que el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública no crea una suerte de bipartición de las nulidades absolutas, siendo algunas de ellas simples y otras evidentes y manifiestas, sino lo que trata de propiciar es que en el supuesto de las segundas sea innecesario o prescindible el análisis profundo y experto del juez contencioso-administrativo para facilitar su revisión en vía administrativa.

V.- LA NECESIDAD DE INCOAR UN PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ORDINARIO PARA LA REVISIÓN O ANULACIÓN DE OFICIO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS FAVORABLES PARA EL ADMINISTRADO. La administración pública respectiva -autora del acto que se pretende anular o revisar-, de previo a la declaratoria de nulidad, debe abrir un procedimiento administrativo ordinario en el que se deben observar los principios y las garantías del debido proceso y de la defensa (artículo 173, párrafo 3°, de la Ley General de la Administración Pública), la justificación de observar ese procedimiento está en que el acto final puede suprimir un derecho subjetivo del administrado (artículo 308 ibidem). Durante la sustanciación del procedimiento ordinario, resulta indispensable recabar el dictamen de la Procuraduría o de la Contraloría siendo un acto de trámite del mismo. Tal y como se indicó supra, el dictamen debe pronunciarse, expresamente, sobre el carácter absoluto, manifiesto y evidente de la nulidad (artículo 173, párrafo 4°, de la Ley General de la Administración Pública). Si el dictamen de la Procuraduría o de la Contraloría Generales de la República es desfavorable, en el sentido que la nulidad absoluta del acto administrativo no es evidente y manifiesta, la respectiva administración pública se verá impedida, legalmente, para anular el acto en vía administrativa y tendrá que acudir, irremisiblemente, al proceso ordinario contencioso administrativo de lesividad. El dictamen de los dos órganos consultivos citados es vinculante para la administración respectiva en cuanto al carácter evidente y manifiesto de la nulidad. Sobre este punto, el artículo 183, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública preceptúa que “Fuera de los casos previstos en el artículo 173, la administración no podrá anular de oficio los actos declaratorios de derechos a favor del administrado y para obtener su eliminación deberá recurrir al contencioso de lesividad previsto en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa”.

VI.- CONSECUENCIAS JURÍDICAS DE LA INOBSERVANCIA DE LOS RECAUDOS FORMALES Y SUSTANCIALES DEL ORDINAL 173 DE LA LEY GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA. La revisión oficiosa o anulación con quebranto de los requisitos legales referidos en los considerandos precedentes “sea por omisión de las formalidades previstas o por no ser la nulidad absoluta evidente y manifiesta” (v. gr. que el dictamen sea desfavorable, que no se recabó el dictamen o que no se abrió un procedimiento administrativo ordinario) es absolutamente nula y hace responsable por los daños y perjuicios provocados tanto a la administración pública como al funcionario (artículo 173, párrafo 6°, ibidem).

VII.- CADUCIDAD DE LA POTESTAD DE REVISIÓN DE OFICIO DE LOS ACTOS DECLARATORIOS DE DERECHOS. La potestad de revisión o anulación de oficio de los actos favorables, le caduca a la administración pública interesada y respectiva en el plazo de cuatro años (artículo 173, párrafo 5°, LGAP). Se trata, de un plazo rígido y fatal de caducidad -aceleratorio y perentorio- que no admite interrupciones o suspensiones en aras de la seguridad y certeza jurídicas de los administrados que derivan derechos subjetivos del acto administrativo que se pretende revisar y anular. Bajo esta inteligencia, la apertura del procedimiento administrativo ordinario y la solicitud del dictamen a la Procuraduría o Contraloría Generales de la República no interrumpen o suspenden el plazo” (Resolución Nº 2004-01003 de las 14:40 horas del 4 de febrero del 2004, y en sentido similar, las Nºs 2004-01005 de las 14:42 horas del 4 de febrero y 2004-01831 de las 15:09 horas del 24 de febrero, ambas del 2004).

Con base en las consideraciones jurídicas expuestas, y con base en el tenor literal del artículo 173. 1 de la Ley General de la Administración Pública, resulta claro que el dictamen de la Procuraduría General o de la Contraloría General, según corresponda, debe ser previo a la eventual declaratoria de nulidad -que en este caso, conforme al oficio PGR-1207-2000 de 16 de agosto de 2000, le corresponde hacerla al Ministro de Trabajo y Seguridad Social, al ser la Dirección Nacional de Pensiones un órgano desconcentrado que integra la estructura de ese ministerio- pero posterior a la instrucción de un procedimiento ordinario en los términos del numeral 308 y siguientes de la citada Ley General (Véanse al respecto los pronunciamientos C-280-2003 de 19 de setiembre de 2003 y OJ-058-2004 de 14 de mayo de 2004).

Pese a lo anterior, con vista del expediente administrativo, resulta obvio que, existe un error procesal, pues sin contar con el dictamen previo y favorable de la Procuraduría General, mediante resolución Nº 802 de las 10:35 horas del 11 de octubre del 2004, se declaró en forma General de Pensiones (Nº 7302 de 15 de julio de 1992) -Véase folios 147 a 154-. Incluso , por resolución Nº DMT-CDP-004-05 de las 10:15 horas del 13 de enero de 2005, ratificó dicha anulación y dio por agotada la vía administrativa -Véanse los folios 160 a 165-. Y aún antes, por resolución DNP-R-14857-2003 de las 15:02 horas del 2 de octubre de 2003, había revocado de oficio aquél beneficio -Véanse los folios del 11 al 13-; resolución que la propia Sala Constitucional había anulado por violación al principio de intangibilidad de los actos propios y ordenó la restitución a la agraviada en el pleno goce de sus derechos -Folio 14-.

En consecuencia, si la Administración ha inobservado las reglas de procedimiento previstas en el numeral 173, especialmente en cuanto a la intervención previa y preceptiva de la Procuraduría General, el citado principio de intangibilidad de los actos propios determina como efecto de dicha irregularidad la invalidez absoluta de lo actuado.

• B)Violación al debido proceso y sus corolarios, los derechos de audiencia y de defensa, así como del principio de intimación y la notificación como parte del debido proceso.

Según explicamos, el artículo 173 establece una excepción al principio de intangibilidad de los actos propios, permitiéndole a la Administración volver sobre sus propios actos cuando sea patente una nulidad que sea absoluta, evidente y manifiesta. Sin embargo, establece la ley como requisito esencial, que dicha nulidad sea declarada mediante un procedimiento administrativo ordinario (artículos 308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública), en el que se observen los principios y las garantías del debido proceso, y que se haya brindado audiencia a todas las partes involucradas; procedimiento que debe ser constatado por la Procuraduría General de la República para poder emitir el dictamen de rigor.

Tal y como lo ha advertido en otras oportunidades esta Procuraduría General, necesariamente el objeto, el carácter y los fines del procedimiento administrativo deben quedar expresamente determinados desde la resolución administrativa inicial por la cual se nombra al órgano director. Por ello, cuando se pretenda la anulación de actos que otorgan derechos subjetivos, el órgano director debe tomar en consideración que deviene indispensable que desde el propio inicio del procedimiento administrativo, el afectado tenga pleno conocimiento del acto declaratorio de derechos debidamente individualizado y que conste fehacientemente en el respectivo expediente que se pretende declarar su nulidad absoluta, evidente y manifiesta, de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, y que se advierta de las posibles consecuencias jurídicas de su anulación (Véanse al respecto, entre otros, los dictámenes C-242-2001 de 7 de setiembre del 2001, C-243-2001 de 10 de setiembre del 2001, C-255-2001 de 25 de setiembre del 2001, C-326-2001 de 28 de noviembre del 2001, C-340-2001 y C-341-2001, ambos de 10 de diciembre del 2001).

Teniendo como parámetro lo expuesto, y después de analizar el expediente en el que se llevó a cabo la gestión que nos ocupa, se patentizan una serie de violaciones esenciales al principio del debido proceso, lo cual imposibilita que esta Procuraduría pueda rendir el dictamen favorable solicitado.

Según los documentos que constan en el expediente remitido, se observa que en el ad-litem no se cumplió con las exigencias expuestas en el párrafo transanterior, pues de conformidad con la relación circunstanciada de los hechos que dan origen a la decisión de apertura del procedimiento seguido en contra de la señora XXX, es claro que el objeto, el carácter y los fines de este procedimiento, no han tendido nunca a la declaración administrativa de nulidad del beneficio jubilatorio a su favor. Esto es así, porque pese a que del contenido del auto de avocamiento se desprende que el Ministro de Trabajo y Seguridad Social designó un órgano director del procedimiento a fin de determinar la existencia de posibles nulidades absolutas, evidentes y manifiestas o lesividades, es claro que aún no se tiene debidamente constituida la voluntad administrativa en relación con las opciones contempladas en los artículos 10 y 35 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y 173 de la Ley General de la Administración Pública -Véanse folios 21 a 26- .

Consideramos conveniente recordar que se trata de dos vías distintas. La primera es la vía que puede llevar a la declaratoria de nulidad por el órgano jurisdiccional; este caso no debe ir precedido por un procedimiento administrativo ordinario, sino que basta la declaratoria de lesividad por parte del órgano superior de la jerarquía administrativa correspondiente. La segunda, da acceso a la declaratoria de la nulidad por la misma Administración, y que se da única y exclusivamente cuando se está ante la hipótesis de nulidad absoluta, “evidente y manifiesta”.

Es decir, el procedimiento que nos ocupa no se inició como en derecho correspondía, pues a la administrada no se le intimó de manera correcta, ya que en ningún momento se le hace ver la posibilidad cierta y concreta de aplicar la norma 173 de la Ley General de la Administración Pública (valga recalcar que ni siquiera se menciona dicho artículo), y declarar así la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un determinado acto administrativo, aspecto que nunca se les indicó de manera puntual y expresa.

Todo lo anterior conlleva un problema básico en la intimación e imputación, principios básicos del procedimiento administrativo que obligan al órgano encargado de realizar el procedimiento, a poner en conocimiento del afectado una relación oportuna, expresa, precisa, clara y circunstanciada de los hechos por los cuales se inicia la investigación y sus probables consecuencias legales, lo que debe unirse al ineludible deber de la Administración de notificar el carácter y fines del procedimiento (Véanse al respecto, el Dictamen C-049-99 de 5 de marzo de 1999, así como las resoluciones Nºs 2945-94 de las 08:12 hrs. del 17 de junio de 1994, 2253-98 de las 13:03 hrs. del 27 de marzo y 2376-98 del 1º de abril, ambas de 1998; 216-I-98 de las 16:45 hrs. del 14 de abril de 1998 y 632-99 de las 10:48 hrs. del 29 de enero de 1999, todas de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Y en igual sentido, la Nº 21 de las 14:15 hrs. del 9 de abril de 1997, de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia).

Véase que en el presente caso, la citación de traslado de cargos se hizo sin el debido cumplimiento de lo previsto en el inciso c) del artículo 249 de la Ley General de la Administración Pública, pues no se le notificó debidamente a la interesada del carácter cierto y de los fines concretos del procedimiento, ni de las consecuencias jurídicas que éste podría acarrear, en caso de anularse el acto que le otorgó formalmente la jubilación por el Régimen General de Pensiones (Ley Marco).

Además, según consta en autos, la resolución inicial del órgano director no se notificó en forma personal a la interesada, cuando nuestra jurisprudencia administrativa y judicial ha insistido que la notificación del acto inicial en los procedimientos administrativos oficiosos, debe tratar de realizarse en forma personal, porque es el medio idóneo para poner en conocimiento del afectado la situación que enfrentará, y de esa forma garantizarle el efectivo ejercicio del derecho de defensa, si así lo desea (Vánse entre otros, nuestros pronunciamientos C-122-2002 de 16 de mayo de 2002 y C-320-2003 de 9 de octubre de 2003).

Cabe advertir que dichas omisiones tienen carácter substancial, conforme a lo dispuesto en los numerales 223, 239, 240, 247 y 254 de la citada Ley General, y consecuentemente violentan el principio constitucional del debido proceso, así como sus corolarios de los derechos de audiencia y de defensa, los cuales constituyen garantías formales exigibles a toda autoridad administrativa encargada de realizar cualquier procedimiento administrativo que pueda tener por resultado la pérdida de derechos subjetivos (Véase al respecto, entre otras, las resoluciones Nºs 1224-91 de las 16:30 hrs. del 27 de junio de 1991, 2945-94 Op. Cit. y 5469-95 de las 18:03 hrs. del 4 de octubre de 1995, todas de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia).

Por consiguiente, si no ha existido la debida intimación del carácter y fines del procedimiento, ni la indicación expresa del acto que ahora se pretende anular, es de rigor para nosotros devolver el sí mismo establece que en el respectivo procedimiento administrativo ordinario se deben observar los principios y las garantías del debido proceso.

• C)La nulidad debe ser absoluta, “evidente y manifiesta”.

Sin pretender hacer un análisis exhaustivo del tema de las nulidades del acto administrativo, que de por sí desbordaría sobradamente el tema en consulta, nos limitaremos a señalar que este Órgano Superior Consultivo, reiteradamente -como criterio mayoritario- y desde hace muchos años, se ha pronunciado acerca de los requisitos que debe presentar una nulidad para considerarse absoluta, “evidente y manifiesta”. Y en tal sentido, con el fin de no caer en repeticiones innecesarias, debemos indicar que hemos hecho nuestro el criterio expresado por el Tribunal Supremo español, en sentencia del 26 de enero de 1961, en el sentido de que la ilegalidad manifiesta es aquella “... declarada y patente, de suerte que se descubra por la mera confrontación del acto administrativo con la norma legal, sin necesidad de acudir a la interpretación o exégesis” (Referido por GARRIDO FALLA, “Tratado de Derecho Administrativo”, v. I, Madrid, centro de Estudios Constitucionales, 1982, p. 602). (Pueden consultarse al respecto, entre otros muchos, los pronunciamientos C-200-83 de 21 de junio de 1983, C-019-87 de 27 de enero de 1987, C-062-88 de 4 de abril de 1988, C-194-91 de 3 de diciembre de 1991, C-104-92 de 3 de julio de 1992, C-045-93 de 30 de marzo de 1993, C-165-93 de 18 de noviembre de 1993, C-037-95 de 27 de febrero de 1995, C-051-96 de 28 de marzo de 1996, C-047-2000 de 29 de febrero del 2000, C-055-2000 de 20 de marzo del 2000, C-109-2000 de 17 de mayo del 2000, C-126-2000 de 2 de junio del 2000, C-007-2002 de 8 de enero del 2002, C-130-2002 de 4 de junio del 2002, C-205-2002 de 14 de agosto del 2002, C-280-2003 de 19 de setiembre del 2003, C-317-2003 de 7 de octubre del 2003, C-356-2003 de 13 de noviembre del 2003).

La siguiente transcripción ilustra claramente la forma en que nuestro medio ha conceptualizado la naturaleza de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta:

“IV.- La nulidad evidente y manifiesta como presupuesto que habilita a las administraciones publicas para ejercer su potestad de anulación oficiosa de actos administrativos favorables para el administrado. No cualquier grado de invalidez o nulidad autoriza a un ente u órgano público para decretar la anulación oficiosa de un acto administrativo declaratorio de derechos para un administrado, dado que, el ordenamiento jurídico administrativo exige que concurran ciertas características o connotaciones específicas y agravadas que la califiquen. La nulidad que justifica la revisión de oficio debe tener tal trascendencia y magnitud que debe ser, a tenor de lo establecido en el numeral 173, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública, “evidente y manifiesta”. Lo evidente y manifiesto es lo que resulta patente, notorio, ostensible, palpable, claro, cierto y que no ofrece ningún margen de duda o que no requiere de un proceso o esfuerzo dialéctico o lógico de verificación para descubrirlo, precisamente, por su índole grosera y grave. En tal sentido, basta confrontar el acto administrativo con la norma legal o reglamentaria que le dan cobertura para arribar a tal conclusión, sin necesidad de hermenéutica o exégesis ninguna (...)”. (Resolución Nº 2003-4369 de las 08:30 horas del 23 de mayo del 2003, de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. En sentido similar, pueden consultarse las sentencias Nºs 458-90 y 1563-91 de las 15:00 horas del 14 de agosto de 1991, 2004-01003, 2004-01005 y 2004-01831 op. cit. de ese Alto Tribunal).

Así las cosas, de previo a que la Administración decida por cuál vía intentará declarar la nulidad absoluta de un acto creador de derechos subjetivos, es aconsejable que analice y valore detenidamente, si se está realmente ante una nulidad absoluta, “evidente y manifiesta”, en los términos anteriormente expuestos; porque si la determinación de esa nulidad pasa por un ejercicio hermenéutico, consistente en la precisión de los alcances jurídico-conceptuales de una norma -sea esto propiciado por sentencias judiciales contradictorias-, ello conllevaría a la apertura de un margen de potencial disputa y opinabilidad, que remite inexorablemente el asunto a un debate judicial.

Ahora bien, con vista en los antecedentes del caso de la señora XXX (exfuncionaria de la Contraloría General de la República; institución para la que laboró ininterrumpidamente desde el 7 de mayo de 1973; nació el 17 de diciembre de 1946; cotizó al régimen de Hacienda a partir de noviembre de 1991), y con base en la Ley Nº 7007 de 13 de noviembre de 1985, que reformó el numeral 13 de la Ley Nº 148 de 23 de agosto de 1943 -Ley de Pensiones de Hacienda-, cuyo texto en lo que interesa dice: “(...) Los empleados y funcionarios de la Asamblea Legislativa y de la Contraloría General de la República, y los que presten sus servicios en dependencias e instituciones del Estado, que tengan derecho a acogerse a los beneficios de la presente ley, podrán pedir su jubilación, con derecho a recibir una pensión igual al sueldo promedio (...) siempre que hayan servido más de treinta años y tengan más de cincuenta años de edad (...)”, consideramos que la determinación de una eventual nulidad en el contenido del acto mediante el cual se le reconoció la jubilación al amparo de la citada Ley Nº 148, pero con base en las disposiciones de la Ley Nº 7302, debe pasar por un ineludible proceso hermenéutico, lo cual difumina aquellas connotaciones especiales y agravadas (evidente y manifiesto) del grado de invalidez que exige nuestro ordenamiento para decretar su nulidad oficiosamente en sede administrativa.

Por consiguiente, al no estar en presencia de aquél tipo de nulidad absoluta, acompañada de esa nota especial y agravada, consistente en que sea perceptible fácilmente, o lo que es igual, sin necesidad de forzar las circunstancias para concluir con ello, la Administración deberá de recurrir en el presente caso al instituto de la lesividad, solamente declarable por un juez. En todo caso deberá ponderar la Administración consultante, no sólo la existencia de un vicio concreto, sino también el tipo o grado de invalidez (disconformidad sustancial con el ordenamiento jurídico -art. 158.2 de la Ley General de la Administración Pública) que el mismo constituye, y con base en ello, establecer con cierto grado de certeza, si procede o no la declaratoria de lesividad. Recuérdese que con estricta sujeción a los mandatos constitucionales derivados de los artículos 73 y 74 de nuestra Carta Política, dada la naturaleza de la prestación económica en la que se traduce o materializa, y por su índole social, el derecho a la pensión se constituye como un derecho de aplicación inmediata en aquellos eventos en los cuales está destinado a suplir el mínimo vital básico de las personas, por lo que su desconocimiento una vez consolidado, comprometería seria e ilegítimamente la dignidad de su titular, en el tanto éste depende de la pensión para satisfacer sus necesidades básicas (Pronunciamiento C-368-2003 del 20 de noviembre del 2003). Con lo cual, de procederse sin realizar dicho análisis, se correría el riesgo de dejar en franca desprotección a los adultos mayores beneficiarios de tales derechos, todo en violación con el deber constitucional contenido en el numeral 51 de nuestra Carta Política.

Por último, recomendamos tener muy presentes las consideraciones jurídicas aquí vertidas, a fin de adecuar en un futuro las actuaciones administrativas al ordenamiento jurídico, y evitar posibles condenas en razón de haberse anulado actos en contra de los procedimientos que operan como garantías establecidas en el artículo 173 de la citada Ley General.

Se acompaña al presente dictamen desfavorable la copia certificada del expediente administrativo que nos fuera remitido al efecto. Pedimos expresamente que en casos similares, se nos remita el citado expediente debidamente presentado; esto es, dentro de un folder o carpeta -no sujeto con clips- que permita no sólo garantizar su integridad como documento público, sino facilitar su manejo por parte de este Órgano Superior Consultivo.

Conclusión:

De conformidad con todo lo expuesto, al existir vicios sustanciales tanto en la iniciación como en la tramitación general de este procedimiento administrativo tendente a anular el beneficio de jubilación de la señora XXX, se devuelve la gestión de referencia sin el dictamen favorable solicitado.

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera