Due process in preliminary phase of municipal audit reportsDebido proceso en fase preliminar de informes de auditoría municipal

Opinion: 082 of 02/24/2005 C-082-2005 February 24, 2005 Licenciado Eduardo Brenes Carvajal Acting Internal Auditor Municipalidad de Curridabat S. O.

Dear Licenciado:

With the approval of the Attorney General of the Republic, we refer to your official letter number AIMC-175/2004 dated November 30, 2004, received at this Attorney General's Office on the same date.

I. Purpose of the Consultation

By means of the aforementioned official letter, the Acting Internal Auditor of the Municipalidad de Curridabat poses the following consultation:

"Should the constitutional guarantee of due process (debido proceso) be afforded to the alleged perpetrators of illicit acts, recorded in the Internal Audit reports of Municipal entities, prior to the Municipal Council approving the formation of a Directing Body for the Ordinary Administrative Proceeding to determine the material truth (verdad real)?" Before addressing the substantive issue on which we are consulted, it is necessary to review the admissibility requirements that, in consultative matters, are required by this Consultative Body with respect to requests formulated by the internal audits of the Costa Rican public sector.

II. Regarding the Admissibility Requirements for Consultations Formulated by Internal Auditors

In accordance with the amendment introduced to Article 4 of the Organic Law of the Attorney General's Office of the Republic (Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República), by means of subsection c) of Article 45 of the Law on Internal Control (Ley de Control Interno), number 8292 of July 31, 2002, the internal audits of public entities and bodies may request our technical legal opinion without the need to accompany the legal opinion referred to in said article. However, this consultative power is not unrestricted; rather, it must meet certain requirements in order to process the questions posed.

In this regard, this Advisory Body has defined the point concerning the admissibility requirements applicable to consultations formulated by the Internal Audits, noting that these must correspond to matters in which the Attorney General's Office has the competence to validly issue its opinion, that they must not deal with specific cases, that information must be provided on the steps taken by the internal audit before the legal advisory office of the corresponding body, and that the matter consulted must fall within the competencies of the Audit.

In this respect, this Attorney General's Office has stated the following:

"Following the amendment to Article 4 of our Organic Law, which authorizes direct consultation by internal auditors, we have specified the scope within which this power is exercised:

'I. Admissibility requirements for consultations formulated by the internal auditor. In accordance with the recent amendment to Article 4 of the Organic Law of the Attorney General's Office (Law No. 6815 of September 27, 1982, and its amendments), the internal audits of public entities and bodies may request our technical legal opinion without the need to accompany the legal opinion referred to in said article. However, the foregoing does not prevent the establishment of certain requirements that said public officials must meet to directly access this Advisory Body. This point has been developed in preceding opinions, from which we take the liberty of citing the following:

"There is not the slightest doubt that internal auditors are authorized to consult directly with the Attorney General's Office of the Republic. However, this is not an unrestricted power or faculty.

As is well known, the amendment introduced to our Organic Law, in Article 4 thereof, corrected a gap that existed in our legal system, which had been filled through abundant administrative jurisprudence of the Attorney General's Office of the Republic. Indeed, on many occasions, consultations were answered for auditors when it was indicated that the respective Legal Advisory Office did not exist in the consulting body or entity, or that said advisory office refused to issue a pronouncement on the matter to be consulted (see, among others, Opinion C-011 of January 15, 2001).

Now, reviewing legislative file No. 14.312, the General Law on Internal Control bill, the rule we are glossing appears in the original text sent by the Executive Branch to the Legislative Assembly (see page 41 of said file). The same occurs in the substitute text motion approved by the Permanent Ordinary Commission on Government and Administration Affairs on August 28, 2001, and in the unanimous affirmative opinion approved on March 12, 2002 (see pages 95 and 482 of said file). We only found one descriptive comment made by the Department of Technical Services of the Legislative Assembly in its official letter ST144-04-02 of March 2002 (see page 527 of legislative file No. 14.312). Thus, the true scope of this rule (ratio legis) cannot be accurately extracted from the legislative background.

Furthermore, and however unusual it may sound, the Legislative Assembly did not pose any consultation to us on the aforementioned bill. We assume that, because it involved a matter of exclusive and prevailing competence of the Comptroller General's Office of the Republic, it considered our opinion unnecessary, despite the fact that our Organic Law was being amended. Thus, a valuable opportunity was lost to define the scope of the regulation we are commenting on.

Having said the foregoing, allow us to express three concerns regarding the application of the amendment to Article 4 of our Organic Law. The first is that the pendulum might swing to the other extreme, where the internal audits, disregarding the internal resource available to a body or entity (the Legal Advisory Offices), which is qualified to answer the respective legal questions that assail them, consult directly with the Attorney General's Office of the Republic. In sound logic, and in accordance with the principles of reasonableness and proportionality—which, according to the abundant jurisprudence of the Constitutional Court, have constitutional rank—and the univocal rules of science or technique, or the elementary principles of justice, logic, or convenience (Article 16 of the General Law on Public Administration), when an audit has a legal doubt, it must first turn to the legal advisor of the body or entity where it provides its services. If this advisor does not exist or refuses to issue a pronouncement—although legally we see no reason for this—or if, once it has been issued, the auditor considers it necessary to obtain another opinion, that is when the respective consultation should be formulated to the Advisory Body. We cannot lose sight of the fact that the Attorney General's Office of the Republic exercises its consultative function for the entire Public Administration.

The second concern is that we might be asked for an opinion on matters over which we do not have competence. In this regard, in Legal Opinion O.J.-148 of November 18, 2002, we expressed the following:

'Although our Organic Law (Article 4) allows internal auditors to consult the Attorney General's Office of the Republic without needing to attach the opinion of the Legal Advisory Office, this rule must be interpreted in its proper dimensions. Thus, the consultation must address a matter in which the advisory body can validly exercise the consultative function, and not in those where other bodies have exclusive and prevailing competence. In short, the exemption from the Legal Advisory Office's opinion does not constitute a valid basis for internal audits to request the opinion of the Attorney General's Office of the Republic on any matter whatsoever; this is only possible in those cases where we can exercise our consultative function.

In the case at hand, we are in the presence of a matter in which the Comptroller General's Office of the Republic has exclusive and prevailing competence, and, therefore, the advisory body cannot exercise the consultative function by issuing a binding opinion in this case. In a matter similar to the one consulted, in Opinion C-291-2000 of November 22, 2000, we expressed the following:

"In relation to the second consultation, the advisory body is not competent to issue an opinion, given that we are facing a matter in which the Comptroller General's Office of the Republic exercises prevailing and exclusive competence. As is well known, in accordance with Article 184 of the Constitution and the Organic Law of the Comptroller General's Office of the Republic, it is this body that is responsible for issuing pronouncements on matters where the correct use of public funds is at stake. In this sense, the advisory body, in several opinions, has followed this line of thought. Indeed, in legal opinions OJ-016-98 of March 6, 1998, and OJ-083-98 of October 2 of that same year, we expressed that the Comptroller General's Office of the Republic is the body constitutionally responsible for the oversight of the Public Treasury and legislatively, in accordance with its Organic Law, Articles 4 and 12, for which the opinions issued by the comptroller body are of mandatory compliance for the Public Administration and are binding, which is clearly reflected in the aforementioned Article 12, which establishes:

'The Comptroller General's Office of the Republic is the governing body for the higher control and oversight systems contemplated in this law. The provisions, rules, policies, and directives that it issues, within the scope of its competence, are of mandatory compliance and shall prevail over any other provisions of the passive subjects that oppose them. (...)' In the case at hand, we are facing a matter concerning the Public Treasury. Indeed, as can be deduced from the documents provided by the consulting entity, the Internal Audit of the Municipalidad de Cartago, by means of official letter No. AI0132000 of August 12, 2000, regarding extraordinary sessions, attached report AU 07032000 A.A.L. of July 2000 to the council. This report concludes that all the extraordinary sessions held by the council from the month of July 1999 to date have absolute nullity defects, except for those agreements made in good faith and that affect third parties. In that document, it is recommended, among other things, that the council members must reimburse the municipal coffers for the entirety of the cash received for per diems (dietas) and Christmas bonus (aguinaldo) corresponding to the indicated period, which they must do as soon as possible due to their irregular participation in the extraordinary sessions.

Furthermore, the comptroller body already assumed competence in this matter by issuing circular PI/ES-348 of October 27, 1999, in which it defined the procedure for convening the council to extraordinary sessions, which is widely based on legal and doctrinal citations.'" Nor may the consultation deal with a specific case, since the exercise of the consultative function is carried out in a general and abstract manner. In this regard, in Opinion 054-99 of May 5, 1999, we indicated the following:

"In accordance with Article 1 of our Organic Law, the Attorney General's Office of the Republic is the superior technical-legal consultative body of the State, whose competencies do not include issuing a pronouncement—as we are requested—on specific matters." In that sense, our function is limited to conducting a general analysis of the scope or interpretation of legal rules.

Likewise, we are also prevented from exercising the consultative function when dealing with electoral or cooperative matters. When we are in the presence of the former, it is the Supreme Electoral Tribunal (Tribunal Supremo de Elecciones) that is responsible for issuing a pronouncement, as it exercises exclusive and prevailing competence in these types of matters (see, among others, legal opinions O.J.-080-2001 of June 25, 2001, and O.J.-016-2003 of February 3, 2003). When dealing with the latter, it is INFOCOOP that must exercise the consultative function in that matter. In this sense, it is worth noting that the advisory body, in official letter No. PC-008 of April 30, 1997, signed by Lic. Juan Luis Montoya Segura, Civil Attorney, clearly indicated that "... it would rather be up to the National Institute for Cooperative Development (Instituto Nacional de Fomento Cooperativo), which by express provision of subsection n) of Article 156 (currently Article 157) of the Cooperative Associations Law, has the character of a national consultative body in matters related to cooperative philosophy, doctrine, and methods...", to pronounce on matters concerning cooperatives. This position was followed in another opinion, C-003-99 of January 6, 1999, in which we indicated that the subject of the functions and powers of the auxiliary bodies of the cooperative movement is the competence of INFOCOOP, a public entity that by legal provision is competent to hear, answer, and provide guidance on this matter.

The third concern is that the consultation not be limited to the exercise of the internal auditor's functions. From this perspective, Article 4 of our Organic Law does not authorize auditors to consult on matters that do not refer to or are not related to their sphere of competence. Consequently, and just as you rightly do, it is advisable for the auditor to state the reasons that prompt him or her to seek the opinion of the Advisory Body.' (Legal Opinion O.J.-033-2003 of February 24, 2003. In the same sense, C-107-2003 of April 22, 2003) Based on the interpretative line on Article 4 of our Organic Law derived from the previous transcription, it is appropriate to analyze your consultation. To do so, we deem it essential to cite Article 22 of the General Law on Internal Control, which is referenced in your official letter as the basis for the action before us:

"Article 22.- Competencies. The internal audit primarily has the following competencies:

• a)Conduct audits or special studies semi-annually, in relation to public funds subject to its institutional competence, including trusts (fideicomisos), special funds, and others of a similar nature. Likewise, semi-annually conduct audits or special studies on private funds and activities, in accordance with Articles 5 and 6 of the Organic Law of the Comptroller General's Office of the Republic, insofar as these originate from transfers made by components within its institutional competence.
• b)Verify the compliance, validity, and sufficiency of the internal control system of its institutional competence, report on it, and propose pertinent corrective measures.
• c)Verify that the active administration takes the internal control measures indicated in this Law, in cases of deconcentration of competencies, or the contracting of support services with third parties; likewise, regularly examine the effective operation of critical controls in those deconcentrated units or in the provision of such services.
• d)Advise, in matters within its competence, the head of the entity (jerarca) on whom it depends; furthermore, warn the passive bodies it oversees of the possible consequences of certain conducts or decisions, when they come to its knowledge.
• e)Authorize, by means of an opening entry (razón de apertura), the accounting and minute books that the bodies subject to its institutional competence must keep, and other books that, at the discretion of the internal auditor, are necessary for strengthening the internal control system.
• f)Prepare work plans, at least in accordance with the guidelines established by the Comptroller General's Office of the Republic.
• g)Prepare an annual report on the execution of the work plan and the status of the recommendations of the internal audit, the Comptroller General's Office of the Republic, and the offices of public accountants; in the latter two cases, when they come to its knowledge, without prejudice to the preparation of reports and their presentation to the head of the entity when circumstances warrant it.
• h)Keep the internal audit's organization and operation regulations duly updated.
• i)The other competencies contemplated by applicable legal, regulatory, and technical regulations, with the limitations established by Article 34 of this Law." It is the opinion of this Advisory Body that the competencies that the internal audits are called upon to carry out have a marked relationship with the control and oversight actions of the Public Treasury (Hacienda Pública), the latter concept understood under the meaning of Article 8 of the Organic Law of the Comptroller General's Office of the Republic (Law No. 7428 of September 7, 1994). This assertion is equally deduced from other competencies referred to in the General Law on Internal Control (e.g., Article 8 insofar as it defines the set of objectives pursued by the internal control system, including: "a) Protect and conserve public assets against any loss, waste, improper use, irregularity, or illegal act. b) Demand reliability and timeliness of information. c) Guarantee efficiency and effectiveness of operations, and d) Comply with the legal and technical system."); all under the "functional" concept of internal audit: "The internal audit is the independent, objective, and advisory activity that provides assurance to the entity or body, since it is created to validate and improve its operations. It contributes to achieving institutional objectives by applying a systemic and professional approach to evaluate and improve the effectiveness of risk management, control, and governance processes in the entities and bodies subject to this Law. Within an organization, the internal audit provides citizens with reasonable assurance that the actions of the head of the entity and those of the rest of the administration are executed in accordance with the legal and technical framework and sound practices." (Article 21, ibid.)

(Opinion C-176-2003 of June 13, 2003. In the same sense, Opinion C-109-2004 of April 16, 2004) In accordance with the jurisprudential line that emanates from the previous transcription, we take the liberty of returning to the concerns that motivate your request. Upon analyzing them, we can highlight two fundamental aspects: first, that their nature may fall within the orbit of the disciplinary competencies held by the Administration to sanction public servants (servidores) who commit violations of their official duties. In this sense, the relationship that such questions have with the function of the internal audit is not clearly apparent, an aspect that, as was duly noted, is important to us for the purposes of analyzing the admissibility of the consultation.

Second, it is also worth noting that, precisely due to the nature of your concerns, the importance of the internal auditor informing us, at least, of the result of his efforts before the legal advisory office of the entity or body becomes relevant. Specifically, regarding the appointment of directing bodies for the processing of administrative disciplinary proceedings, there is a large number of opinions issued by this Attorney General's Office, which we assume are known to the Legal Department of that Council. Thus, the reason why the Internal Auditor has not turned (or if he did, has not received a response) to the Legal Advisory Office regarding the subjects of the consultation is not understood." (Opinion C-239-2004 of August 18, 2004. The highlighting is not in the original) In accordance with the foregoing, the non-requirement of the legal opinion, as interpreted by this Advisory Body, does not imply that we should not be informed, at the very least, of the opinion of the legal advisory office of the institution to which the auditor provides services; or background information from that advisory office on matters related to the consultation; or, as a last resort, an indication of the legal advisory office's refusal to issue a pronouncement on that subject.

In the present case, mention of any of the aforementioned aspects is lacking. No reference is made to the position of the legal advisory office of the Municipalidad de Curridabat regarding the subject of the consultation, or whether, after an approach was made by the Acting Internal Auditor, said Advisory Office refused to issue the opinion requested by the aforementioned Auditor.

To the foregoing, we must add the fact that the subject of the consultation has been the object of extensive jurisprudential development, an aspect that is surely known to the legal advisory office of the Municipalidad de Curridabat. Therefore, it is surprising that the Internal Auditor does not at least mention the opinion of said advisory office regarding the question formulated to us.

This aspect leads us to decline to issue a pronouncement, through an opinion, on the object of your consultation.

Finally, and by way of collaboration with the consulting body, we proceed to outline some jurisprudence issued by the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) that addresses, in a clear and extensive manner, the subject of preliminary investigations—a typical case being audit reports—in relation to the principles that constitute due process (debido proceso).

On this matter, it must be noted that it is possible, prior to the initiation of an ordinary administrative proceeding, to conduct a prior investigation phase or preliminary phase, through which the investigation and compilation of facts that may constitute infractions or faults, and the identification of possible responsible parties, are pursued. In this sense, audit reports are revealed as typical examples of this preliminary phase.

Said investigation constitutes a preliminary phase that will serve as the basis for the ordinary proceeding; its initiation constitutes a power of the competent administrative body, in order to determine whether or not there is merit to initiate a process aimed at ascertaining the material truth (verdad real) of the facts under investigation.

Regarding this preliminary phase, the Constitutional Chamber has repeatedly stated that there is no violation of due process by not informing the alleged responsible parties of the conduct of the investigation phase, precisely because it is a prior stage where one cannot speak of a proper due process. In this regard, our High Constitutional Court has stated the following:

"III.- Regarding the preliminary phase of the administrative disciplinary proceeding. The appellant alleges that an administrative proceeding has been initiated against him for alleged labor violations, but that testimony from prosecution witnesses has been taken without his presence. For its part, the respondent Administration affirms that these were preliminary inquiries, carried out with a view to determining whether or not to open the proceeding itself. On this matter, the Chamber has maintained the criterion that a correct understanding of the nature and foundations of due process requires admitting that, prior to the opening of an administrative proceeding, it is sometimes essential to conduct a series of preliminary inquiries, since the Administration—prior to opening the administrative file—might require the carrying out of a prior investigation, through which it is possible not only to identify the possible perpetrator of the fault under investigation, but also to determine the need to continue with the formalities of the proceeding, if merit is found to do so. The typical case occurs when, without the intervention of the interested parties, certain pieces of evidence are gathered during the preliminary investigation. Such evidence gathered in this way cannot be used during the proceeding itself, given that its obtaining was done without the participation of the investigated party, and therefore, he or she would have been left defenseless. Likewise, if the evidence is by its nature definitive and irreproducible, it is undoubtedly useless for the purposes of supporting the final act, if the affected party has not been afforded due process and the right of defense as legally required for its production; however, if it is understood that these are preliminary acts to determine the pertinence or not of subsequently opening an administrative file against a public servant, this Chamber has stated that in its collection, the Administration may or may not include the investigated person. The foregoing thus constitutes a power of the competent administrative body, in order to determine whether or not there is merit to initiate a process aimed at ascertaining the material truth of the facts under investigation, and it is when the proceeding itself has been opened, with the formation of the Directing Body (Órgano Director), that the opportune procedural moment arises where the investigated public servant can indeed speak out on the charges attributed to him or her and, consequently, have access to the pieces of the file that are of interest, as well as be assisted by a lawyer and be able to witness the production of testimonial evidence and any other that is ordered and before which he or she can exercise the right of defense. In this understanding, the appellant's assertions regarding the disrespect for due process and the right of defense in acts carried out in the preliminary phase of the investigation, which was opened on the occasion of the complaints filed by several patients against him, are not admissible, since within that phase one cannot speak of the existence of a proper due process nor is the concurrence of the elements mentioned above as constitutive of his right of defense necessary. (...) CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. Vote: 2003-09125 at nine hours and twenty-one minutes on August twenty-ninth, two thousand three. (The underlining is not from the original).

The Constitutional Chamber has held the same criterion regarding Audit reports:

"I.- The appellants allege that audit report number A-144-98 pre-constitutes incriminating evidence that should have been brought to their knowledge prior to being referred to the Executive Directorate of the Institute for Agrarian Development (Instituto de Desarrollo Agrario), since said institute bases its decision to open an administrative disciplinary proceeding on it, which could culminate in the termination of their functions.

II.- This Chamber has repeatedly stated that the constitutional guarantees established through due process are not applicable in acts prior to the sanctioning proceeding, it being within the latter where the rights contained in said procedural guarantee must be respected in their full expression. Thus, this Court, by means of judgment number 2452-97, stated:

'V.- The first of these lies in the fact that a preliminary investigation was carried out without his participation, said investigation constituting a violation of the principle of defense. On this point, it is necessary to indicate to the appellant that this Chamber, regarding preliminary investigations, has stated in judgments 6125-95 and 7259-94, from which we extract the third whereas clause (considerando) in which it was indicated:

"THIRD.- This Chamber has held the criterion that, in the case of disciplinary proceedings, the superiors or Bodies in charge of the proceeding may conduct a preliminary investigation through which the appropriateness or not of initiating a sanctioning procedure can be determined. From the evidence in the record, it has been possible to determine that the appealed Trial Prosecutor of Cartago is the Hierarchical Superior of the appellant Prosecutor and that the former, by order of the Attorney General's Office, proceeded to carry out a preliminary investigation related to complaints filed against the office directed by Mr. King. Said investigation, which included the participation of agents from the Judicial Investigation Agency, was transferred to the Public Ministry and from there to the body responsible for initiating the proceeding, namely the Judicial Inspection, which gave a hearing to the appellant here since last August, the same being answered on the following September 5th. Therefore, this Chamber considers that there has been no violation of due process since the preliminary investigation should not be brought to the knowledge of the investigated party until there is a logical possibility of initiating a proceeding formally directed against him or her." In view of the evidence provided, that what was investigated in a preliminary manner was brought to the knowledge of the appellant through copies that were sent to him with the transfer order at the time of notification, and that the evidence received in said preliminary investigation was duly produced in the hearings scheduled for that purpose, this Chamber does not find that any grievance has been caused regarding this point.'" As such, and with regard to what was alleged by the appellant in relation to the supposed grievance caused by the preliminary investigation that culminated in the issuance of a report and a recommendation from the Audit Office to the Executive Presidency of the Agrarian Development Institute to initiate disciplinary sanctioning proceedings against him, this Tribunal finds no reason whatsoever to accept the processing of this appeal based on those arguments, since constitutional jurisprudence has consistently held that preliminary investigations fall outside the scope of due process because said activity does not constitute a sanctioning proceeding. It will be, then, within said administrative proceeding, where he may exercise all the procedural guarantees that the constitution and the laws confer on him for that purpose, a proceeding which—incidentally—according to the evidence provided, was duly notified to the amparo petitioners and fully meets the requirements necessary for its validity and effectiveness as the initial act of the proceeding, allowing them access to the information in the file, legal representation, defense, and all the evidence that forms part of the administrative file (see folios 24 to 27 of the file). Therefore, since the preliminary action by the administration does not constitute a sanctioning proceeding and since there is no violation whatsoever of the rights of the amparo petitioners arising from said action, the appeal is inadmissible and must be declared as such.” (Voto 2296-99 of March 26, 1999. The underlining is not from the original).

Finally, we transcribe, in what is relevant, Voto 2001-8841 of 9 hours 3 minutes of August 31, 2001, which corresponds to a Recurso de Amparo filed against the Municipal Council of Curridabat, in which it addresses the subject under study, reiterating the same line of jurisprudence:

“(…) I.- The appellant states that after the audit report was made known by the respondent Municipal Council, it illegitimately agreed to create a Directing Body for the Administrative Procedure made up of Curridabat Council Members, who resolved to initiate disciplinary administrative proceedings against him. He states that the respondent Municipal Council does not have any authority delegated by law or by the Political Constitution to create an administrative body and sanction him since the only one who could—according to his understanding—suspend him from his duties or even dismiss him from his position, is the Municipal Mayor who, following due process, will take a final act, as provided by the Municipal Code, but not by creating any body within the Municipal Council, much less forming it with council members or using the General Law of Public Administration for such purposes, for which reason he considers his fundamental rights harmed.

II.- Regarding the above, it is pertinent to make some prior considerations before entering into the analysis of the disagreements raised by the amparo petitioner. These considerations relate to the preliminary phase of the administrative proceeding, as this is considered a core aspect of the appeal before us and to clarify the analysis in this case. On this matter, this Chamber, in reiterated jurisprudence, has determined that a correct understanding of the character and foundations of due process requires admitting that, prior to the opening of an administrative proceeding, it is sometimes essential to carry out a series of preliminary inquiries. Thus, the Administration—prior to opening what is called the “administrative file”—generally requires the conduct of a preliminary investigation, through which it can not only identify the possible person responsible for the fault under investigation, but also determine the need to continue with the formalities of the proceeding if merit is found to do so. Of course, the stated administrative power to conduct investigations prior to the opening of the formal proceeding cannot, at any time, contravene the set of rights and guarantees that are protected by the institutions of defense and due process. In short: prior inquiry is correct and pertinent, insofar as it is necessary to gather the appropriate elements of judgment to rule out or confirm the need for the formal proceeding, or to allow its correct substantiation, for example, when it is necessary to identify those who will appear as defendants in the process, or to gather the pertinent evidence for the formulation of charges that must subsequently be notified. In any other case, it is entirely inexcusable to subsume within the investigation stage an act or acts typical of the formal procedure, which would entail an undoubted breach of the right of defense or the guarantees of due process. The typical case occurs when, without the intervention of the interested parties, certain evidence is gathered during the preliminary investigation, which is then used during the proceeding, being the case that, by its nature, said evidence is definitive and irreproducible. Such evidence, undoubtedly, is useless for the purposes of substantiating the final act, if due process and the right of defense were not provided to the affected party as is legally proper for its gathering; likewise, there is evidence for whose gathering the participation of the interested parties is indispensable, for example, regarding witnesses, asking questions or cross-examining, evidence which, like that previously cited, is useless for the purposes of substantiating the final act, if due process and the right of defense were not provided to the affected party for its gathering, thus requiring it to be repeated in due time with the participation of the affected party—if possible—so that it may become effective, otherwise it cannot validly be entered into the process. On the contrary, and only for purposes of clarifying the point, there is no objection to the fact that, during the preliminary stage, documents are collected or reports prepared—as in the particular case noted here—in order to identify the parties of the future process or to prepare the arguments against them, later subjecting the result of that work to the administrative proceeding as part of the evidence that the interested parties may then examine and assess, because otherwise their constitutionally enshrined right would indeed be violated, but that in any case is not what happens with the appellant. Similarly, potential witnesses can be questioned; however, for those testimonies to be valid as a means of evidence in the later administrative proceeding, properly so-called, the depositions must necessarily be repeated in the presence of the investigated parties or their representative, so that they may exercise their right of defense.

III.- The legal elements explained up to here are present in the various pronouncements of this Constitutional Chamber on the matter. For example, in judgment number 598-95 of seventeen hours twelve minutes of the first of February of one thousand nine hundred ninety-five, in an amparo in which the plaintiff believed that her fundamental right to due process had been harmed, given that in the preliminary investigation phase that would give rise to a proceeding against her, she was not given the opportunity to provide for her defense nor an opportunity to access the file. It was stated on that occasion:

“From the petition brief, it is clear that the fundamental right to due process has not been harmed to the detriment of the appellant, since the investigative acts that she points out and complains of constitute a preliminary phase that could serve as the basis for a subsequent administrative proceeding, in which she may or may not be considered a party; this, then, constitutes a power of the competent administrative body, in order to determine whether or not there is merit to initiate a process aimed at ascertaining the real truth of the facts under investigation. Therefore, this Chamber does not find that any fundamental right of (…) has been impaired, since if the aforementioned proceeding is initiated, it will be at the opportune procedural moment where she may make statements about the facts that were attributed to her and consequently, have access to the pieces of the file that interest her. Notwithstanding the foregoing, it is necessary to warn the respondent body that if a disciplinary process is initiated to their detriment, the means of evidence that gave basis to the disciplinary action concerned must be gathered with the necessary intervention of the appellant so that she may make a statement on their appropriateness or not.” Similarly, in resolution number 5796-96 of sixteen hours forty-two minutes of the thirtieth of October of one thousand nine hundred ninety-six, the Chamber stated:

“The above has been the reiterated criterion of this Chamber, considering it legitimate and reasonable that the Administration, in cases where it considers the possibility of opening an administrative file against a servant, should first initiate a preliminary or instructive phase, which serves as the basis for a later administrative proceeding, but in which it may or may not include the person under investigation as a party, since it constitutes a power of the competent administrative body, in order to determine whether or not there is merit to initiate the process, aimed at ascertaining the real truth of the facts under investigation. Of course, from the moment the Administration has sufficient basis to initiate the disciplinary process, it must do so and consequently recognize the intervention of the interested person in the reception of evidence, for proceeding otherwise seriously harms the right of defense and consequently makes the evidence obtained behind the back of the investigated person ineffective. If the evidence permits it, due to its nature, when the disciplinary process is subsequently initiated to the detriment of the previously investigated official, the means of evidence giving basis to the investigation must be gathered with the necessary intervention of the appellant, so that he may make a statement on their appropriateness or not, and even, in the case of testimonial evidence, have the possibility of cross-examining the witnesses on their statements, or refuting their affirmations. Those that cannot be received in this manner cannot be considered” (The highlighting is not from the original).

IV.- In view of the above, in the case before us, as is evident from the petition brief itself as well as from the documents accompanying it, the fundamental rights to due process and the right of defense have not been harmed to the detriment of the amparo petitioner on this matter, since the investigative acts that he points out regarding the Audit Report prepared by the respondent Municipal Audit Office constitute a preliminary phase which, as has been indicated, will serve as the basis for the disciplinary proceeding, a process in which they must be granted a determined period for the purpose of stating whether they oppose the facts alleged, as well as to present the respective evidence or arguments for discharge. Hence, the Audit Report initially carried out comes to constitute, as has been clearly indicated, part of the preliminary investigation phase, which will serve as the basis for the initiation or not of a possible administrative proceeding. Likewise, as an integral part of due process, the subsequent constitution of a Directing Body for the Procedure does not violate his fundamental rights either, since it will be precisely this Body that will direct the investigations to be carried out, to determine the real truth of the facts, and consequently the responsibility or not of the investigated officials, and it will be before it that he may make the objections he deems appropriate. In any case, given the phase in which the process is found, that is, in its initial phase, the aforementioned Directing Body of the Procedure is not sanctioning or dismissing the appellant, but is rather preparing to initiate the respective investigations, the collection of evidence, and everything entailed in the establishment of a proceeding of such a nature, in order to determine from it the responsibility of the possible investigated parties—including that of the appellant himself—for the facts of which they are accused, in such a way that if the disciplinary process is initiated, as has indeed been done, it will be there where the cause begins and that is the opportune procedural moment for him to make a statement, make the corresponding allegations and objections, and present the evidence he deems pertinent, regarding the facts that were attributed to him and consequently, exercise his defense, all with a view to maintaining due process. (see in the same sense judgments numbers 6066-96 of eleven hours of the eighth of November of one thousand nine hundred ninety-six; 0606-95 of sixteen hours thirty-six minutes of the first of February of one thousand nine hundred ninety-five, 1829-98 of ten hours thirty-six minutes and 3804-98 of seventeen hours thirty minutes of one thousand nine hundred ninety-eight). Now then, determining the appropriateness of the power that the respondent Municipal Council has or does not have to appoint the Directing Body of the Procedure constitutes an aspect of ordinary legality that must be alleged, as has been indicated, before the administrative venue itself, or failing that before the corresponding ordinary venue, where sufficient avenues exist to make the allegations it deems pertinent in that sense. Based on the foregoing, this Chamber does not consider that the respondent authority has violated any fundamental right to the detriment of the amparo petitioner. By virtue of the above, the appeal is inadmissible and must be declared as such (…). (The underlining is not from the original).

For further elaboration on the subject, we refer to the rulings of the Constitutional Chamber in votes numbers 7104-99 of September 10, 1999, 2000-8500 of 15 hours 10 minutes of September 26, 2000, 2002-6180 of 10 hours 30 minutes of June 21, 2002, and 2003-10824 of 10 hours 32 minutes of September 26, 2003, among others.

Conclusion

Processing of the consultation is denied by virtue of the fact that it does not satisfy the admissibility requirements that this Office of the Attorney General has established in the case of internal auditors of the Public Administration. However, in an effort to collaborate with the consulting Audit Office, jurisprudence issued by the Constitutional Chamber on the subject of preliminary investigations and the guarantee of due process is cited.

Without further particular, we subscribe, Iván Vincenti Rojas Sandra Sánchez Hernández DEPUTY ATTORNEY GENERAL ATTORNEY OF THE ATTORNEY GENERAL'S OFFICE IVR/SSH/mvc

Dictamen : 082 del 24/02/2005 C-082-2005 24 de febrero de 2005 Licenciado Eduardo Brenes Carvajal Auditor Interno a.i.

Municipalidad de Curridabat S. O.

Estimado licenciado:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos a su oficio número AIMC-175/2004 de fecha 30 de noviembre de 2004, recibido en esta Procuraduría en la misma fecha.

I. Objeto de la consulta

Mediante el oficio reseñado, el señor Auditor Interno a.i. de la Municipalidad de Curridabat plantea la siguiente consulta:

“¿ Se debe rendir la garantía constitucional del debido proceso, a los presuntos responsables de hechos ilícitos, consignados en los informes de Auditoría Interna de las entidades Municipales, de previo a que el Concejo Municipal, apruebe la conformación de un órgano Director del Proceso Ordinario Administrativo para determinar la verdad real?” Antes de entrar a conocer el tema de fondo sobre el cual se consulta, es necesario revisar los requisitos de admisibilidad que, en materia consultiva, son exigidos por este Órgano Consultivo tratándose de solicitudes formuladas por las auditorías internas del sector público costarricense.

II. Sobre los requisitos de admisibilidad de las consultas formuladas por los Auditores Internos

De conformidad con la reforma introducida al artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, mediante el inciso c) del artículo 45 de la Ley de Control Interno, número 8292 del 31 de julio de 2002, las auditorias internas de los entes y órganos públicos pueden solicitar nuestro criterio técnico jurídico sin necesidad de acompañar el criterio legal a que se alude en dicho numeral. No obstante, esa potestad consultiva no es irrestricta, sino que debe cumplir con algunos requisitos a efecto de dar trámite a las interrogantes que se planteen.

Sobre el particular, este Órgano Asesor ha delimitado el punto referente a los requisitos de admisibilidad aplicables a las consultas formuladas por las Auditorias Internas, señalando que éstas deben corresponder a aspectos en los cuales la Procuraduría posea competencia para emitir validamente su criterio, que no se trate de casos concretos, que se informe sobre la gestión que ha realizado la auditoría interna ante la asesoría legal del órgano correspondiente y que el punto consultado se encuentre circunscrito dentro de las competencias de la Auditoria.

Al respecto, esta Procuraduría ha manifestado lo siguiente:

“A raíz de la modificación sufrida del artículo 4° de nuestra Ley Orgánica, misma que autoriza la consulta directa de los auditores internos, hemos precisado el ámbito en que se ejercita esa potestad:

“I. Requisitos de admisibilidad de las consultas formuladas por el auditor interno.

De conformidad con la reciente reforma sufrida por el artículo 4° de la Ley Orgánica de la Procuraduría General (Ley N° 6815 del 27 de setiembre de 1982 y sus reformas), las auditorias internas de los entes y órganos públicos pueden solicitar nuestro criterio técnico jurídico sin necesidad de acompañar el criterio legal a que se alude en dicho numeral. Sin embargo, lo anterior no es óbice para establecer algunos requisitos que sí deberán cumplir dichos funcionarios públicos para acceder directamente a este Órgano Asesor. Este extremo ha sido desarrollado en dictámenes precedentes, de los cuáles nos permitimos la siguiente cita:

“No cabe la menor duda de que los auditores internos están legitimados para consultar directamente a la Procuraduría General de la República. Empero, ésta no es una atribución o facultad irrestricta.

Como es bien sabido, la reforma que se introdujo a nuestra Ley Orgánica, en su numeral 4°, corrigió un vacío que se presentaba en nuestro ordenamiento jurídico, el cual había sido llenado por medio de una abundante jurisprudencia administrativa de la Procuraduría General de la República. En efecto, en muchas ocasiones, se evacuaron consultas a los señores auditores, cuando se indicaba que en el órgano o ente consultante no existía la respectiva Asesoría Jurídica o, esa asesoría, se negaba a pronunciarse sobre el punto a consultar (véase, entre otros, el dictamen C-011 de 15 de enero del 2001).

Ahora bien, revisando el expediente legislativo n.° 14.312, proyecto de Ley General de Control Interno, la norma que estamos glosando aparece en el texto original que envió el Poder Ejecutivo a la Asamblea Legislativa (véase el folio 41 del citado expediente). Igual ocurre en la moción de texto sustitutivo aprobada por la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos de Gobierno y Administración el 28 de agosto del 2001 y en el dictamen unánime afirmativo aprobado el 12 de marzo del 2002 (véanse los folios 95 y 482 del citado expediente). Sólo encontramos un comentario de naturaleza descriptiva que hizo el Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa en su oficio ST144-04-02 de marzo del 2002 (véase el folio 527 del expediente legislativo n.° 14.312). Así las cosas, de los antecedentes legislativos no se puede extraer, con precisión, los verdaderos alcances de esta norma (ratio legis).

Por otra parte, y aunque suene inusual, la Asamblea Legislativa no nos planteó ninguna consulta sobre el mencionado proyecto. Suponemos que, por tratarse de materia de exclusiva y prevalente competencia de la Contraloría General de la República, consideró que era innecesario nuestro criterio, pese a que se estaba reformando nuestra Ley Orgánica. Así, se perdió una valiosa oportunidad para precisar los alcances de la normativa que estamos comentando.

Dicho lo anterior, permítasenos expresar tres preocupaciones sobre la aplicación de la reforma al numeral 4 de nuestra Ley Orgánica. La primera, que el péndulo se mueva al otro extremo, donde las auditorias internas, desdeñando el recurso interno que tiene un órgano o ente (las Asesorías Jurídicas), el cual se encuentra calificado para evacuar las respectivas interrogantes legales que les asaltan, consulten directamente a la Procuraduría General de la República. En buena lógica, y atendiendo a los principios de razonabilidad y proporcionalidad, los cuales, según la abundante jurisprudencia del Tribunal Constitucional tienen rango constitucional, y a las reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, o a los principios elementales de justicia, lógica o conveniencia (artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública), cuando una auditoria tiene una duda legal debe recurrir primeramente al asesor legal del órgano o ente donde presta sus servicios. Si este no existe o se niega a emitir su pronunciamiento -aunque jurídicamente no vemos razón para ello- o, una vez que se ha emitido, considera que es necesario recabar otro criterio, es que debería formular la respectiva consulta al Órgano Asesor. No podemos perder de vista de que la Procuraduría General de la República ejerce su función consultiva para toda la Administración Pública.

La segunda, que se nos pida el criterio sobre materias que no tenemos competencia. Al respecto, en la Opinión Jurídica O.J.-148 de 18 de noviembre del 2002, expresamos lo siguiente:

"Si bien nuestra Ley Orgánica (artículo 4) les permite a los auditores internos consultarle a la Procuraduría General de la República sin necesidad de que adjunten el criterio de la Asesoría Legal, esta norma debe interpretarse en sus justas dimensiones. Así las cosas, la consulta debe versar sobre una materia en la cual el órgano asesor puede ejercer válidamente la función consultiva, no así en aquellas, en las que otros órganos, tienen una competencia exclusiva y prevalente. En pocas palabras, la eximente del criterio de la Asesoría Legal no constituye un fundamento válido para que las auditorias internas puedan requerir el criterio de la Procuraduría General de la República en cualquier materia; ello sólo es posible en aquellos supuestos donde podemos ejercer nuestra función consultiva.

En el caso que nos ocupa, estamos en presencia de una materia en la que Contraloría General de la República tiene una competencia exclusiva y prevalente, y, por ende, el órgano asesor no puede ejercer la función consultiva emitiendo un dictamen vinculante en este supuesto. En un asunto similar al consultado, en el dictamen C-291-2000 de 22 de noviembre del 2000, expresamos lo siguiente:

‘En relación con la segunda consulta el órgano asesor es incompetente para emitir un dictamen, en vista de que estamos frente a un asunto en el cual la Contraloría General de la República ejerce una competencia prevalente y exclusiva. Como es bien sabido, de conformidad con el artículo 184 constitucional y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, es a este órgano que le corresponde pronunciarse sobre aquellos asuntos donde está de por medio el uso correcto de los fondos públicos. En este sentido, el órgano asesor, en varios dictámenes, ha seguido esta línea de pensamiento. En efecto, en las opiniones jurídicas OJ-016-98 del 6 de marzo de 1998 y OJ-083-98 del 2 de octubre de ese mismo año, expresamos que la Contraloría General de la República es el órgano encargado constitucionalmente de la vigilancia de la Hacienda Pública y legislativamente, de conformidad con su Ley Orgánica, artículos 4 y 12, por los que los criterios que emite el órgano contralor son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública y vinculantes, lo cual se ve claramente plasmado en el citado artículo 12 que establece:

‘La Contraloría General de la República es el órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización superiores, contemplados en esta ley. Las disposiciones, normas, políticas y directrices que ella dicte, dentro del ámbito de su competencia, son de acatamiento obligatorio y prevalecerán sobre cualquiera otras disposiciones de los sujetos pasivos que se le opongan. (…)’ En el caso que nos ocupa, estamos frente a un asunto propio de la Hacienda Pública. En efecto, según se desprende de los documentos aportados por el ente consultante, la Auditoria Interna de la Municipalidad de Cartago, mediante el oficio n.° AI0132000 del 12 de agosto del 2000, referente a las sesiones extraordinarias, adjunta el informe AU 07032000 A.A.L. de julio de 2000 al concejo. En este informe se concluye que todas las sesiones extraordinarias realizadas por el concejo desde el mes de julio de 1999 a la fecha tienen vicios de nulidad absoluta, excepto aquellos acuerdos tomados de buena fe y que afectan a terceras personas. En ese documento se recomienda, entre otras cosas, que los señores ediles deben reintegrar a las arcas municipales la totalidad del dinero efectivo percibido por concepto de dietas y aguinaldo correspondiente al período indicado, lo que deben hacer a la brevedad posible por su participación irregular en las sesiones extraordinarias.

Además, ya el órgano contralor asumió la competencia en esta materia al emitir la circular PI/ES-348 de 27 de octubre de 1999, en la que definió el procedimiento para convocar a sesiones extraordinarias al concejo, la cual está fundamentada ampliamente en citas legales y doctrinales.’" Tampoco puede versar la consulta sobre un caso concreto, ya que el ejercicio de la función consultiva se hace en forma general y abstracta. Al respecto, en el dictamen 054-99 del 5 de mayo de 1999, indicamos lo siguiente:

"De conformidad con el artículo 1º de nuestra Ley Orgánica, la Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo técnico jurídico del Estado, dentro de cuyas competencias no se encuentra la de pronunciarnos -como se nos solicita-, sobre asuntos concretos." En ese sentido, nuestra función se limita a realizar un análisis general sobre los alcances o la interpretación de las normas jurídicas.

Asimismo, también estamos inhibidos de ejercer la función consultiva cuando se trata de materia electoral y cooperativa. Cuando estamos en presencia de la primera, a quien le corresponde pronunciarse es al Tribunal Supremo de Elecciones, ya que ejerce una competencia exclusiva y prevalente en este tipo de asuntos (véanse, entre otras, las opiniones jurídicas O.J.-080-2001 de 25 de junio del 2001, y la O.J.-016-2003 de 3 de febrero del 2003,). Cuando se trata de la segunda, es el INFOCOOP quien debe ejercer la función consultiva en esa materia. En este sentido, conviene advertir que el órgano asesor, en el oficio No. PC-008 de 30 de abril de 1997, suscrito por el Lic. Juan Luis Montoya Segura, Procurador Civil, indicó, claramente, que "...más bien correspondería al Instituto Nacional de Fomento Cooperativo, quien por disposición expresa del inciso n) del artículo 156 (actualmente es el 157) de la Ley de Asociaciones Cooperativas, tiene el carácter de organismo consultivo nacional en materias relacionadas con la filosofía, doctrina y métodos cooperativos…", pronunciarse sobre lo referente a las cooperativas. Esta postura fue seguida en otro dictamen, el C-003-99 del 6 de enero de 1999, en el que indicamos que el tema de las funciones y atribuciones de los organismos auxiliares del cooperativismo es competencia del INFOCOCOP, entidad pública que por disposición legal es competente para conocer, evacuar y orientar en esta materia.

La tercera, que la consulta no se circunscriba al ejercicio de las funciones del auditor interno. Desde esta perspectiva, el numeral 4 de nuestra Ley Orgánica no autoriza a los auditores a consultar sobre materias que no se refieran o no estén relacionadas con la esfera de su competencia. Por consiguiente, y tal y como usted acertadamente lo hace, es conveniente que el auditor señale las razones que lo mueve acudir al criterio del Órgano Asesor.” (Opinión Jurídica O.J.-033-2003 del 24 de febrero del 2003. En igual sentido, C-107-2003 del 22 de abril del 2003) De la línea interpretativa sobre el numeral 4° de nuestra Ley Orgánica que deriva de la anterior transcripción, es oportuno analizar su consulta. Para ello, estimamos indispensable citar el artículo 22 de la Ley General de Control Interno, mismo que es aludido en su oficio como fundamento para la gestión que nos ocupa:

“Artículo 22.-Competencias. Compete a la auditoría interna, primordialmente lo siguiente:

• a)Realizar auditorías o estudios especiales semestralmente, en relación con los fondos públicos sujetos a su competencia institucional, incluidos fideicomisos, fondos especiales y otros de naturaleza similar. Asimismo, efectuar semestralmente auditorías o estudios especiales sobre fondos y actividades privadas, de acuerdo con los artículos 5 y 6 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, en el tanto estos se originen en transferencias efectuadas por componentes de su competencia institucional.
• b)Verificar el cumplimiento, la validez y la suficiencia del sistema de control interno de su competencia institucional, informar de ello y proponer las medidas correctivas que sean pertinentes.
• c)Verificar que la administración activa tome las medidas de control interno señaladas en esta Ley, en los casos de desconcentración de competencias, o bien la contratación de servicios de apoyo con terceros; asimismo, examinar regularmente la operación efectiva de los controles críticos, en esas unidades desconcentradas o en la prestación de tales servicios.
• d)Asesorar, en materia de su competencia, al jerarca del cual depende; además, advertir a los órganos pasivos que fiscaliza sobre las posibles consecuencias de determinadas conductas o decisiones, cuando sean de su conocimiento.
• e)Autorizar, mediante razón de apertura, los libros de contabilidad y de actas que deban llevar los órganos sujetos a su competencia institucional y otros libros que, a criterio del auditor interno, sean necesarios para el fortalecimiento del sistema de control interno.
• f)Preparar los planes de trabajo, por lo menos de conformidad con los lineamientos que establece la Contraloría General de la República.
• g)Elaborar un informe anual de la ejecución del plan de trabajo y del estado de las recomendaciones de la auditoría interna, de la Contraloría General de la República y de los despachos de contadores públicos; en los últimos dos casos, cuando sean de su conocimiento, sin perjuicio de que se elaboren informes y se presenten al jerarca cuando las circunstancias lo ameriten.
• h)Mantener debidamente actualizado el reglamento de organización y funcionamiento de la auditoría interna.
• i)Las demás competencias que contemplen la normativa legal, reglamentaria y técnica aplicable, con las limitaciones que establece el artículo 34 de esta Ley.” Es criterio de este Órgano Asesor que las competencias que están llamadas a desarrollar las auditorías internas tienen una marcada relación con las acciones de control y vigilancia de la Hacienda Pública, entendido éste último concepto bajo la inteligencia del artículo 8 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (Ley N° 7428 de 7 de setiembre de 1994). Igualmente se desprende dicha afirmación de otras competencias a que se alude en la Ley General de Control Interno (vg., artículo 8 en cuanto define el conjunto de objetivos que persigue el sistema de control interno, incluyendo: “a) Proteger y conservar el patrimonio público contra cualquier pérdida, despilfarro, uso indebido, irregularidad o acto ilegal. b) Exigir confiabilidad y oportunidad de la información. c) Garantizar eficiencia y eficacia de las operaciones y d) Cumplir con el ordenamiento jurídico y técnico.”); todo bajo el concepto “funcional” de auditoría interna: “La auditoría interna es la actividad independiente, objetiva y asesora, que proporciona seguridad al ente u órgano, puesto que se crea para validar y mejorar sus operaciones. Contribuye a que se alcancen los objetivos institucionales, mediante la práctica de un enfoque sistémico y profesional para evaluar y mejorar la efectividad de la administración del riesgo, del control y de los procesos de dirección en las entidades y los órganos sujetos a esta Ley. Dentro de una organización, la auditoría interna proporciona a la ciudadanía una garantía razonable de que la actuación del jerarca y la del resto, de la administración se ejecuta conforme al marco legal y técnico y a las prácticas sanas.” (artículo 21, ibid) (Dictamen C-176-2003 del 13 de junio del 2003. En igual sentido, dictamen C-109-2004 de 16 de abril del 2004) Atendiendo a la línea jurisprudencial que dimana de la anterior transcripción, nos permitimos retomar las inquietudes que motivan su gestión. Analizadas las mismas, podemos destacar dos aspectos fundamentales: en primer término, que su naturaleza puede encuadrarse dentro de la órbita de las competencias disciplinarias que ostenta la Administración para sancionar a servidores que cometan violaciones a sus obligaciones funcionariales. En tal sentido, no se aprecia, con claridad, la relación que tales preguntas tienen con la función de la auditoría interna, aspecto que, como quedó oportunamente reseñado, nos resulta importante a efectos de analizar la admisibilidad de la consulta.

En segundo término, también es digno de acotar que, precisamente en función de la naturaleza de sus inquietudes, es que cobra vigencia la importancia de que el auditor interno nos refiera, al menos, el resultado de sus gestiones ante la asesoría jurídica del ente u órgano. Específicamente en lo que atañe al nombramiento de órganos directores para el trámite de procedimientos administrativos disciplinarios, existe una nutrida cantidad de criterios emanados de esta Procuraduría General, que damos por sentado son conocidos por el Departamento Legal de ese Consejo. De suerte tal que no se comprenda la razón por la cual el Sr. Auditor Interno no ha acudido (o si lo ha hecho, no ha tenido respuesta) a la Asesoría Jurídica en torno a los temas objeto de consulta.” (Dictamen C-239-2004 de 18 de agosto del 2004. Lo resaltado no está contenido en el original) De conformidad con lo expuesto, la no exigencia del criterio legal, tal y como ha sido interpretada por este Órgano Asesor, no implica que, al menos, se nos informe cuál es la opinión de la asesoría jurídica de la institución a la cual presta sus servicios el auditor; o bien, antecedentes de esa asesoría sobre temas relacionados a su consulta; o, en último caso, la indicación de la negativa de la asesoría jurídica de emitir un pronunciamiento sobre ese tema.

En el presente caso, se echa de menos la mención a alguno de los aspectos señalados anteriormente. No se hace referencia a cuál es la posición de la asesoría jurídica de la Municipalidad de Curridabat en torno al tema objeto de consulta, o si realizada la gestión por parte del señor Auditor Interno a.i. dicha Asesoría se negó a dictar el criterio solicitado por el referido señor Auditor.

A lo indicado antes, debe aunarse el hecho de que el tema sobre el cual se consulta ha sido objeto de amplio desarrollo jurisprudencial, aspecto que, de seguro, es conocido por la asesoría legal de la Municipalidad de Curridabat. Por ello, nos extraña que el Sr. Auditor General no mencione, al menos, cuál es la opinión de dicha asesoría en torno a la interrogante que nos formula.

Este aspecto nos lleva a declinar entrar a pronunciarnos, a través de un dictamen, sobre el objeto de su consulta.

Finalmente, y a modo de colaboración con el órgano consultante, pasamos a reseñar alguna jurisprudencia dictada por la Sala Constitucional que aborda, de forma clara y amplia, el tema de las investigaciones preliminares -caso típico de los informes de auditoria- en relación a los principios que integran el debido proceso.

Sobre el particular, debe indicarse que es posible que, previo al inicio de un procedimiento administrativo ordinario, se realice una fase de investigación previa o fase preliminar, mediante la cual se pretende la investigación y recopilación de hechos que puedan constituir infracciones o faltas y la identificación de posibles responsables. En este sentido, los informes de auditoría se revelan como ejemplos típicos de esta fase preliminar.

Dicha investigación constituye una fase preliminar que servirá como base del procedimiento ordinario; su inicio constituye una facultad del órgano administrativo competente, a fin de determinar si existe mérito o no para iniciar un proceso que tienda a averiguar la verdad real de los hechos objeto de investigación.

Respecto de esa fase preliminar, la Sala Constitucional ha señalado, en reiteradas ocasiones, que no existe violación al debido proceso por no poner a los presuntos responsables al tanto de la realización de la fase de investigación, precisamente, por tratarse de una etapa previa donde no puede hablarse de un debido proceso propiamente dicho. Al respecto, ha señalado nuestro Alto Tribunal Constitucional, lo siguiente:

“III.- En cuanto a la fase preliminar del procedimiento administrativo disciplinario. Alega el recurrente que se ha instaurado un procedimiento administrativo en su contra por supuestas faltas laborales, pero que se ha tomado declaración a testigos de cargo sin contar con su presencia. Por su parte, la Administración recurrida afirma que se trató de indagaciones preliminares, que se realizaron con miras a determinar la procedencia o no de abrir el procedimiento propiamente dicho. Sobre el particular, la Sala ha mantenido el criterio de que una correcta inteligencia del carácter y fundamentos del debido proceso exige admitir que, de previo a la apertura de un procedimiento administrativo, en ocasiones es indispensable efectuar una serie de indagaciones preliminares, pues la Administración -con anterioridad a la apertura del expediente administrativo- podría requerir la realización de una investigación previa, por medio de la cual se pueda no solo individualizar al posible responsable de la falta que se investiga, sino también determinar la necesidad de continuar con las formalidades del procedimiento, si se encuentra mérito para ello. El caso prototipo ocurre cuando, sin intervención de las partes interesadas, se evacuan ciertas pruebas durante la investigación preliminar. Estas pruebas así evacuadas no pueden hacerse valer durante el procedimiento propiamente dicho, habida cuenta que para su obtención no se contó con la participación del investigado, y por lo tanto, habría quedado en indefensión. De igual forma, si se trata de pruebas que por su naturaleza son definitivas e irreproducibles, a no dudarlo son inútiles para los efectos de fundamentar el acto final, si para su evacuación no se ha brindado al afectado el debido proceso y el derecho de defensa como en derecho corresponde; sin embargo, si se entiende que se trata de actos preliminares para determinar la pertinencia o no de abrir con posterioridad un puede la Administración tener o no como parte a la persona investigada. Lo anterior constituye entonces una facultad del órgano administrativo competente, a fin de determinar si existe mérito o no para iniciar un proceso que tienda a averiguar la verdad real de los hechos objeto de las pesquisas y es cuando se ha abierto el procedimiento propiamente dicho, con la conformación del Órgano Director, que surge el momento procesal oportuno donde el servidor investigado sí puede manifestarse sobre los cargos que le son atribuidos y en consecuencia, tener acceso a las piezas del de la prueba testimonial y cualquier otra que se ordene y ante la cual pueda ejercer su derecho de defensa. En esta inteligencia, no son procedentes las aseveraciones del recurrente en cuanto al irrespeto del debido proceso y del derecho de defensa en actos realizados en la fase preliminar de la investigación, que se abrió con ocasión de las denuncias presentada por varios pacientes en su contra, puesto que dentro de esa fase no puede hablarse de la existencia de un debido proceso propiamente dicho ni resulta necesaria la concurrencia de los elementos señalados supra como constitutivos de su derecho de defensa. (…) SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Voto: 2003-09125 de las nueve horas con veintiún minutos del veintinueve de agosto del dos mil tres. (El subrayado no es del original).

Igual criterio ha sostenido la Sala Constitucional, tratándose de informes de Auditoria:

“I.- Los recurrentes alegan que el informe de auditoría número A-144-98, se preconstituye en una prueba incriminatoria que debió ponerse en conocimiento de ellos de previo a ser remitida a la Dirección Ejecutiva del Instituto de Desarrollo Agrario, toda vez que sobre ella se funda dicho instituto para proceder a la apertura de un procedimiento administrativo disciplinario que podría culminar con el cese de funciones en su contra.

II.- Esta Sala en reiteradas ocasiones ha dicho que las garantías constitucionales establecidas mediante el debido proceso no resultan procedentes en los actos previos al procedimiento sancionatorio, siendo dentro de este último donde se deben respetar en toda su expresión los derechos contenidos en dicha garantía procesal. Así, este Tribunal, mediante sentencia número 2452-97 dijo:

"V.- El primero de ellos estriba en el hecho de haberse realizado una investigación preliminar sin su participación, constituyéndose dicha investigación en una violación del principio de defensa. A este punto resulta necesario indicarle al recurrente que esta Sala, en cuanto a las investigaciones preliminares, ha dicho en sentencias 6125-95 y 7259-94 de la cual extraemos el considerando tercero en el que se indicó:

" TERCERO.- Esta Sala ha sostenido el criterio de que entratándose de procedimientos disciplinarios los superiores u Órganos encargados del procedimiento pueden realizar una investigación preliminar mediante la cual se pueda determinar la procedencia o no del inicio de un procedimiento sancionatorio. De las pruebas que constan en autos, se ha podido determinar que la recurrida Fiscal de Juicio de Cartago es la Superior Jerárquica del Agente Fiscal recurrente y que aquélla, por ordenes de la Fiscalía General, procedió a realizar un investigación de corte preliminar referida a quejas interpuestas contra el despacho que dirige el señor King. Dicha investigación que contó con la participación de efectivos del Organismo de Investigación Judicial, fue trasladada al Ministerio Público y de allí al órgano encargado de iniciar el procedimiento, sea la Inspección Judicial, quien dio audiencia al aquí recurrente desde agosto pasado, siendo contestada la misma en fecha 5 de setiembre siguiente. Por lo que considera esta Sala que no ha existido violación al debido proceso ya que, la investigación preliminar no debe ser puesta en conocimiento del investigado, sino hasta que haya posibilidad lógica de dar inicio a un procedimiento dirigido formalmente en su contra." Visto de las pruebas aportadas que lo investigado en forma preliminar fue puesto en conocimiento del recurrente mediante copias que se le hicieron llegar con el auto de traslado en el momento de la notificación, y que las pruebas que se recibieron en dicha investigación preliminar fueron debidamente evacuadas en las audiencias señaladas al efecto, no encuentra esta Sala que en cuanto a este punto se haya ocasionado agravio alguno." Así las cosas y en cuanto a lo alegado por el recurrente en relación con el supuesto agravio ocasionado por la investigación preliminar que culminara con la emisión de un informe y una recomendación de la Auditoría a la Presidencia Ejecutiva del Instituto de Desarrollo Agrario para iniciar el procedimiento disciplinario sancionatorio en su contra, no observa este Tribunal motivo alguno para aceptar la tramitación del presente recurso motivado en dichos argumentos, toda vez que la jurisprudencia constitucional ha sido conteste con que las investigaciones preliminares se encuentran fuera de los alcances del debido proceso por no constituirse dicha actividad en un procedimiento sancionatorio. Será, entonces, dentro de dicho procedimiento administrativo, donde podrá ejercer todas las garantías procesales que la constitución y las leyes le confieren al efecto, procedimiento que -dicho sea de paso- según se desprende de la prueba aportada, fue debidamente notificado a los amparados y cumple en todo con los requisitos necesarios para su validez y eficacia como acto inicial del procedimiento, permitiéndosele el acceso a la información del expediente, al patrocinio letrado, a la defensa y a toda la prueba que forme parte del expediente administrativo (ver folios 24 a 27 del expediente). Por ello, y al no constituirse la actuación preliminar de la administración en un procedimiento sancionatorio y al no existir violación alguna a los derechos de los amparados derivada de dicha actuación, el recurso resulta improcedente y así debe declararse.”. (Voto 2296-99 de 26 de marzo de 1999. El subrayado no es del original).

Finalmente transcribimos, en lo que interesa, el voto 2001-8841 de las 9 horas 3 minutos del 31 de agosto de 2001, que corresponde a un Recurso de Amparo interpuesto contra el Concejo Municipal de Curridabat, en el cual se expone sobre el tema de estudio, reiterando la misma línea jurisprudencial:

“ (…) I.- Señala el recurrente que luego de conocido el informe de auditoria por parte del Concejo Municipal recurrido, este ilegítimamente acordó crear un Organo Director del Proceso Administrativo formado por Regidores de Curridabat, quienes resolvieron iniciar proceso administrativo disciplinario en su contra. Manifiesta que el Concejo Municipal recurrido no cuenta con ninguna autoridad delegada por ley o por la Constitución Política para crear un órgano administrativo y sancionarle ya que el único que podría -según su entender- suspenderle de sus labores o incluso destituirle de su puesto, es el Alcalde Municipal quien siguiendo el debido proceso tomará un acto final, según lo dispuesto por el Código Municipal pero no creando ningún órgano en el seno del Concejo Municipal y mucho menos conformarlo con regidores ni utilizar la Ley General de la Administración Pública para tales efectos, por lo considera lesionados sus derechos fundamentales.

II.- En punto a lo anterior, es pertinente realizar algunas consideraciones previas antes de entrar al análisis de las disconformidades planteadas por el amparado. Estas consideraciones tienen que ver con la fase preliminar del procedimiento administrativo, ello por considerarlo un aspecto medular del recurso que nos ocupa y para clarificar el análisis en este caso. Sobre el particular, la Sala en reiterada jurisprudencia ha determinado que una correcta inteligencia del carácter y fundamentos del debido proceso exige admitir que, de previo a la apertura de un procedimiento administrativo en ocasiones es indispensable efectuar una serie de indagaciones preliminares. Así, la Administración -de previo a abrir lo que se denomina el “expediente administrativo”- requiere generalmente de la realización de una investigación preliminar, por medio de la cual se pueda no solo individualizar al posible responsable de la falta que se investiga, sino también determinar la necesidad de continuar con las formalidades del procedimiento si se encuentra mérito para ello. Claro está, la enunciada potestad administrativa de efectuar investigaciones previas a la apertura del procedimiento formal, no puede contrariar en ningún momento el conjunto de derechos y garantías que están cobijados por los institutos de la defensa y el debido proceso. Dicho resumidamente: la indagación previa es correcta y pertinente, en tanto necesaria para reunir los elementos de juicio apropiados para descartar o confirmar la necesidad del procedimiento formal, o bien para permitir su correcta sustanciación, por ejemplo, cuando se deba identificar a quienes figurarán como accionados en el proceso, o recabar la prueba pertinente para la formulación de cargos que posteriormente se deberán intimar. En cualquier otro supuesto, es enteramente inexcusable subsumir dentro de la etapa de investigación un acto o actos propios del trámite formal, lo cual comportaría un quebranto indubitable del derecho de defensa o de las garantías del debido proceso. El caso típico ocurre cuando, sin intervención de las partes interesadas, se evacuan ciertas pruebas durante la investigación preliminar, para luego hacerlas valer durante el procedimiento, siendo el caso que por su naturaleza, las mismas son definitivas e irreproducibles. Dichas probanzas, a no dudarlo, son inútiles para los efectos de fundamentar el acto final, si para su evacuación no se ha brindado al afectado el debido proceso y el derecho de defensa como en derecho corresponde; asimismo, existen pruebas para cuya evacuación es indispensable la participación de las partes interesadas, por ejemplo, en lo que se refiere a testigos, realizando preguntas o bien repreguntando, probanzas que al igual que las anteriormente citadas son inútiles para los efectos de fundamentar el acto final, si para su evacuación no se ha brindado al afectado el debido proceso y el derecho de defensa, debiendo entonces repetirlas en su momento con participación del afectado o afectada -de ser posible-, para que puedan cobrar eficacia, pues de lo contrario no pueden ingresar válidamente al proceso. Por el contrario, y sólo para efectos de clarificar el punto, no se ve objeción en que, durante la etapa preliminar se recopilen documentos o se preparen informes -como en el caso particular aquí señalado-, a fin de identificar a las partes del futuro proceso o para preparar los alegatos contra ellas, sometiendo luego el resultado de ese trabajo al procedimiento administrativo como parte de la evidencia que los interesados podrán entonces examinar y valorar, pues caso contrario sí se les violentaría su derecho de derecho consagrado constitucionalmente, pero que de todas formas no es lo que ocurre con el recurrente. De igual forma, se pueden interrogar a posibles testigos; sin embargo, para la validez de esos testimonios como medio de prueba en el posterior procedimiento administrativo, propiamente dicho, deben necesariamente repetirse las deposiciones en presencia de los investigados o de su representante, para que así pueda ejercitar su derecho de defensa.

III.- Los elementos jurídicos explicados hasta aquí están presentes en los diversos pronunciamientos de la Sala Constitucional sobre la materia. Por ejemplo, en sentencia número 598-95 de las diecisiete horas doce minutos del primero de febrero de mil novecientos noventa y cinco, en un amparo en el que la actora estimaba que se había lesionado su derecho fundamental al debido proceso, toda vez que en la fase preliminar de investigación que daría origen a un procedimiento en su contra no se le dio oportunidad de proveer a su defensa ni oportunidad de acceso al expediente. Se indicó en esa oportunidad:

"Del libelo de interposición se desprende que no se ha lesionado el derecho fundamental al debido proceso en perjuicio de la recurrente, toda vez que los actos de investigación que apunta y reclama, constituyen una fase preliminar que podría servir como base a un posterior procedimiento administrativo, en el cual podría tenérsele como parte o no; ello constituye entonces una facultad del órgano administrativo competente, a fin de determinar si existe mérito o no para iniciar un proceso que tienda a averiguar la verdad real de los hechos objeto de las pesquisas, por ello esta Sala no observa que se le haya causado menoscabo a derecho fundamental alguno de (...), ya que de iniciarse el procedimiento mencionado, será en el momento procesal oportuno donde pueda manifestarse sobre los hechos que fueran imputados y en consecuencia, tener acceso a las piezas del expediente que le interesan. No obstante lo anterior, cabe advertir al órgano recurrido, que de iniciarse un proceso disciplinario en perjuicio de aquellos, los medios probatorios que dieron base a la gestión disciplinaria que se interesa, deberán ser evacuados con la necesaria intervención de la recurrente a fin de que se manifieste sobre la procedencia o no de los mismos." Del mismo modo, en resolución número 5796-96 de las dieciséis horas cuarenta y dos minutos del treinta de octubre de mil novecientos noventa y seis, la Sala expresó:

"El anterior ha sido el criterio reiterado de esta Sala, al considerarse legítimo y razonable que la Administración, en los casos en que considere la posibilidad de abrir un expediente administrativo contra un servidor, inicie de previo una fase preliminar o instructiva, que sirve de base a un posterior procedimiento administrativo, pero en la cual, puede tener como parte o no al investigado, ya que constituye una facultad del órgano administrativo competente, a fin de determinar si existe mérito o no para iniciar el proceso, tendiente a averiguar la verdad real de los hechos objeto de la investigación. Desde luego que a partir del momento en que la Administración tenga base suficiente para iniciar el proceso disciplinario, debe hacerlo y en consecuencia reconocer la intervención de la persona interesada en la recepción de la prueba, pues proceder en forma contraria lesiona gravemente el derecho de defensa y en consecuencia hace ineficaz la prueba lograda a espaldas de la persona investigada. Si las probanzas lo permiten, en razón de su naturaleza, al iniciarse posteriormente el proceso disciplinario en perjuicio del funcionario previamente investigado, los medios probatorios que dan base a la investigación, deberán ser evacuados con la necesaria intervención del recurrente, a fin de que se manifieste sobre la procedencia o no de los mismos, e incluso, en el caso de prueba testimonial, tenga la posibilidad de repreguntar a los testigos su dicho, o de refutar sus afirmaciones. Los que no puedan ser recibidos de esta forma, no pueden ser considerados” (El resaltado no es del original).

IV.- Visto lo anterior, en el caso que nos ocupa, según se desprende el propio memorial de interposición así como de los documentos que lo acompañan, no se han lesionado los derechos fundamentales al debido proceso y derecho de defensa en perjuicio del amparado, sobre este particular, toda vez que los actos de investigación que apunta en cuanto al Informe de Auditoría realizado por la Auditoría Municipal recurrida, constituyen una fase preliminar que como se ha indicado, servirá como base al procedimiento disciplinario, proceso en el que deberá otorgárseles un plazo determinado a efectos de que manifieste si se opone a los hechos imputados, así como para que presente las respectivas pruebas o alegaciones de descargo. De allí que el Informe de Auditoria inicialmente realizado, viene a constituir como claramente se ha indicado, parte de la fase prelimiar de la investigación, la cual servirá de fundamento para la iniciación o no de un posible procedimiento administrativo. Asímismo, como parte integral del debido proceso, la posterior constitución de un Organo Director del Procedimiento no violenta tampoco sus derechos fundamentales, ya que será justamente este Organo, quien dirigirá las investigaciones a realizar, para determinar la verdad real de los hechos, y consecuentemente la responsabilidad o no de los funcionarios investigados, y será ante el cual podrá realizar las impugnaciones que estime convenientes. En todo caso, por la fase en la cual se encuentra el proceso, es decir, en su fase inicial, el Organo Director del Procedimiento referido no está sancionando o destituyendo al recurrente, sino justamente se apresta a iniciar las respectivas investigaciones, la recaudación de pruebas y todo lo que conlleva la instauración de un procedimiento de tal naturaleza, para poder determinar a partir de él la responsabilidad de los posibles investigados -en cuenta la del propio recurrente- por los hechos sobre los cuales se les acusa, de tal manera que de iniciarse el proceso disciplinario, como en efecto se ha hecho, será allí donde se de inicio a la causa y es ese el momento procesal oportuno para que pueda manifestarse, realizar las alegaciones e impugnaciones correspondientes y presentar las pruebas que estime pertinentes, acerca de los hechos que le fueron imputados y en consecuencia, ejercer su defensa, todo ello con miras a mantener un debido proceso. (ver en igual sentido sentencias números 6066-96 de las once horas del ocho de noviembre de mil novecientos noventa y seis; 0606-95 de las dieciséis horas treinta y seis minutos del primero de febrero de mil novecientos noventa y cinco, 1829-98 de las las diez horas con treinta y seis minutos y 3804-98 de las diecisiete horas con treinta minutos de mil novecientos noventa y ocho). Ahora bien, determinar la procedencia de la potestad con que cuenta o no el Concejo Municipal recurrido, para nombrar al Organo Director del Procedimiento, constituye un aspecto le legalidad ordinaria que deberá ser alegado, como se ha indicado, ante la propia vía administrativa, o en su defecto ante la vía ordinaria correspondiente, en donde existen las vías suficientes para realizar las alegaciones que en ese sentido estime pertinente. Según lo expuesto no considera esta Sala que la autoridad recurrida haya violentado derecho fundamental alguno en perjuicio del amparado. En virtud de lo anterior, el recurso resulta improcedente y así debe declararse (…). (El subrayado no es del original).

A mayor abundamiento sobre el tema, remitimos a lo dispuesto por la Sala Constitucional en los votos números 7104-99 de 10 de setiembre de 1999, 2000-8500 de las 15 horas 10 minutos del 26 de setiembre de 2000, 2002-6180 de las 10 horas 30 minutos del 21 de junio de 2002 y 2003-10824 de las 10 horas 32minutos del 26 de setiembre del 2003, entre otros.

Conclusión

Se deniega el trámite a la consulta en virtud de que la misma no satisface los requisitos de admisibilidad que esta Procuraduría General ha establecido en tratándose de los auditores internos de la Administración Pública. No obstante, en un afán de colaboración con la Auditoria consultante, se refiere jurisprudencia dictada por la Sala Constitucional en torno al tema de las investigaciones preliminares y la garantía del debido proceso.

Sin otro particular, se suscriben, Iván Vincenti Rojas Sandra Sánchez Hernández PROCURADOR ADJUNTO ABOGADA DE PROCURADURÍA IVR/SSH/mvc