Inability to issue opinion due to defects in procedure to annul an administrative actImposibilidad de emitir dictamen por vicios en procedimiento de nulidad de acto propio

Legal Opinion: 075 of 02/18/2005 C-075-2005 February 18, 2005 Licenciada Silvia Navarro Romanini Secretary General Supreme Court of Justice Dear Licenciada:

With the approval of the Attorney General of the Republic, we are pleased to refer to administrative file No. 11-2003 – which was forwarded to this Attorney General's Office without any accompanying official communication –, received in this Attorney General's Office on the 4th of this month, providing a response in the following terms:

I- PURPOSE OF THE REQUIRED LEGAL OPINION.

As mentioned above, the file in question was forwarded to us without any type of official communication or request regarding what is desired by that Superior Council. However, given its content, it is inferred that it is being sent so that this Advisory Body may render the mandatory legal opinion referred to in section 173 of the General Law of Public Administration.

In this regard, on the last page of the referred file – which is not foliated – the agreement of the Superior Council of the Judiciary, adopted in session No. 95-04, held on December 9, 2004, is transcribed, which literally states:

"ARTICLE LXXXIII On November 10, 2004, official communication No. 1442-DE/AL-04 of the same date, signed by Licenciado Alfredo Jones León, was received in the Secretariat of the Supreme Court of Justice, informing this Council that the proceedings within the ordinary procedure of absolute, evident, and manifest nullity being processed in the Legal Advisory Office of that Directorate, under file No. 11-2003, against the agreement of this Body, adopted in session No. 59-2002, article XLV, in which XXX appears as the interested party, is concluded for the purposes of the provisions of article 173, subsection 1, of the General Law of Public Administration, and therefore indicates that it must be forwarded to the Attorney General's Office of the Republic, so that it may issue the corresponding legal opinion.

Pursuant to articles 308 and 309 of the General Law of Public Administration, it was ordered: To forward file No. 11-2003, which deals with the ordinary procedure of absolute, evident, and manifest nullity, against the agreement adopted by this Body in session No. 59-2002, of August 13, 2002, article XLV, to the Attorney General's Office of the Republic, so that it may issue the corresponding legal opinion on the appropriateness or not of the declaration of nullity of the referred agreement of the Superior Council. Notify Mr. XXX. The Legal Advisory Section of the Executive Directorate will take note of what was resolved." (The bold and underline are from the original).

Unfortunately, this Advisory Body cannot grant the request of that Council, due to the existence of serious defects in the processing of the corresponding ordinary procedure, a situation that must be adjusted to the Law as a prerequisite to issuing the requested legal opinion.

Therefore, if during the development of the administrative procedure any type of violation of the principles of due process becomes evident, the Administration must annul the respective act, as well as the subsequent actions and resolutions, a procedural phase to which said procedure must be reverted, given that the "total or partial non-compliance with the ordering guidelines of the administrative procedure carries legal sanctions to repair the unlawfulness in pursuit of safeguarding the soundness of the law." (DROMI, José Roberto, El Procedimiento Administrativo, Madrid, Editorial del Instituto de Estudio de la Administración Local, 1986, p. 59).

Furthermore, it must be emphasized that the administrative procedure is mandatory for the Public Administration since "... administrative bodies act subject to predetermined procedural rules, so that compliance with the procedural rules is, therefore, a duty of public bodies ... This general obligation of the instituted procedures is indispensable and must be maintained with true persistence, since the breaches opened against this principle, by allowing discretion or even better, arbitrariness of the administration in this field, will constitute attacks directed against the very object of the administrative procedure, against its purposes of efficiency, accuracy, and correction and legal guarantee, instituted in favor of the administered parties." (ESCOLA, Héctor Jorge, Tratado General de Procedimiento Administrativo, Buenos Aires, Ediciones Depalma, 1973, p 12-27).

In this context, it is essential to point out the defects found, so that they may be corrected, and at the same time, we take this opportunity to make some brief considerations regarding absolute, evident, and manifest nullity and the expiration period (plazo de caducidad) that weighs on the exercise of the annulment power for that Superior Council to take into account.

II- DEFECTS IN THE PROCEDURE A) INCONGRUITY REGARDING THE PURPOSE OF THE PROCEDURE BETWEEN THE AGREEMENT OF THE SUPERIOR COUNCIL THAT ORDERS THE OPENING OF THE ADMINISTRATIVE PROCEDURE AND THE RESOLUTION OF THE DIRECTING BODY THAT INITIATES THE PROCEDURE.

It is essential that from the beginning of the administrative procedure, the nature and purposes of the process are correctly established, so that the affected party has full knowledge of the act declaring rights, duly individualized and reliably recorded in the file, whose absolute, evident, and manifest nullity is sought to be declared, in accordance with article 173 of the General Law of Public Administration, as well as the possible legal consequences of said annulment. (See among others, legal opinions numbers C-211-2004 of June 29, 2004, C-263-2004 of September 9, 2004, and C-013-2005 of January 14, 2005).

In the case at hand, it is apparent that the administrative procedure carried out was not established to declare the absolute, evident, and manifest nullity of an administrative act pursuant to the cited section 173. In this sense, it is clearly observed that the agreement adopted by the Superior Council of the Judiciary, in session No. 38-03, held on May 29, 2003, by which it was agreed to initiate the procedure and the respective Directing Body was appointed, was for conducting an investigation of certain facts in order to determine if the agreement whose annulment is sought was detrimental to the interests of that Judiciary. In this regard, the cited agreement indicates:

"ARTICLE XXVII (...)

Pursuant to administrative precedents, adopted in the sessions of February 11 and March 13 of the current year, articles XXXIV and LVI, and the provisions of section 173 of the General Law of Public Administration, it was agreed: To designate the Legal Advisory Section of the Executive Directorate as the Directing Body of the Procedure, to investigate the facts and determine if the agreement is detrimental to the interests of the Judiciary." (The increased font size is ours).

As can be seen, at no time does the agreement establish the initiation of an administrative procedure aimed at declaring the absolute, evident, and manifest nullity of an act declaring rights. In this sense, it does not even mention which agreement's nullity is sought. In addition to this, despite the clarity of the transcribed agreement, the Directing Body, in the resolution at 08:00 hours on July 15, 2003, initiating the procedure, states that "In compliance with what was ordered by the Superior Council in session No. 38-03 held on May 29 of this year, article XXVII, and in its capacity as Directing Body of the Procedure, pursuant to Book Two, article 214 and following of the General Law of Public Administration, this procedure is initiated aimed at determining the absolute, evident, and manifest nullity of the act ordered by the Superior Council in session No. 59-02, held on August 13, 2002, article XLV…", thereby clearly exceeding the purpose of the procedure established by the Superior Council, which was conducting an investigation to determine if the agreement whose annulment is sought was detrimental to the interests of the Judiciary. (In a similar sense, see legal opinion No. 353-2004 of November 25, 2004).

Thus, a substantive ruling cannot be made regarding the nullity now sought, as it has no basis in an agreement of the Superior Council of the Judiciary, the competent body to initiate the procedure and declare the absolute, evident, and manifest nullity, in the case in question. (In this regard, see legal opinion No. C-231-2004 of August 4, 2004).

• B)LACK OF NOTIFICATION OF AN AGREEMENT ADOPTED BY THAT COUNCIL.

From the review of the administrative file in question, a defect related to the due process and right of defense of the administered party is observed, consisting of the fact that the agreement adopted by that Superior Council, in session No. 45-04, held on June 22, 2004, by which the exceptions raised by Mr. XXX were resolved, was not notified to him as it should have been. In this sense, in view of folios 25 to 27 and even the two following un-foliated ones, it is verified that there is no notification record demonstrating that the referred agreement was notified to Mr. XXX.

Regarding the requirements for notifications – within an administrative procedure – to be considered adjusted to the Law, their support rests on articles 239 and following of the General Law of Public Administration (see in greater detail legal opinions numbers C-062-2000 of March 31, 2000, and C-309-2000 of December 13, 2000).

Regarding the topic of notification requirements, this Attorney General's Office, through legal opinion No. C-049-99 of March 5, 1999, commented:

"From the reading of articles 239 and following (...) it follows that in cases where personal notification must be carried out, it must be accompanied by a notification record, indicating what is provided in section 245, if the notification were of the initial act of the procedure and if such data were not recorded in said record.

Indeed, the omission in the preparation of the record does not necessarily give rise to the absolute nullity of the notification, pursuant to article 247, subsection 2).

Moreover, the Constitutional Chamber has been flexible in this regard, stating:

"(...) it is important to remember that even if notification is not carried out through the mechanisms provided by law, it will be considered as made when the party or interested person takes action, considering themselves informed, expressly or implicitly, of what was resolved (article 247 subsection 1, General Law of Public Administration). In consideration of the foregoing, it is appropriate to declare the appeal without merit." (Vote 3464-98 of July 8, 1994).

(...) Therefore, although the omission of the notification record may not give rise to an absolute nullity of the procedure – which the ruling whose reconsideration is requested does not assess – the truth is that this does not prevent this Attorney General's Office from recommending the application of what the General Law provides on this aspect, that is, that communications within the procedure be carried out by drawing up a notification record clearly indicating the person to whom notification is made, what is being notified, the name of the person making the notification, the date and time, with the respective signatures, except, it is added, if the signature is refused, a case in which the notifier must record such situation (art. 243, paragraph 2)." (The underline is not from the original). (In a similar sense, see – among others – legal opinions numbers C-007-2002 of January 8, 2002, C-391-2003 of December 12, 2003, C-026-2005 of January 21, 2005).

• C)IMPROPERLY FOLIATED ADMINISTRATIVE FILE.

It is observed that between folio 27 and 28 of the file in question, there are 2 un-foliated pages, as well as the last 3 pages of the referred administrative file, a situation that must be corrected, as this Advisory Body has consistently affirmed that "(...) order in the processing of the procedure is part of the cited constitutional guarantee [due process]." (See in this regard, for example, legal opinion No. O.J.-060-98 of July 15, 1998, and legal opinions numbers C-210-00 of September 4 and C-290-2000 of November 20, both of the year 2000, as well as C-263-2004 of September 9, 2004).

III- GENERAL CONSIDERATIONS REGARDING ABSOLUTE, EVIDENT, AND MANIFEST NULLITY AND THE EXPIRATION PERIOD THAT WEIGHS ON THE EXERCISE OF THE ANNULMENT POWER.

The power contemplated in section 173 of the General Law of Public Administration "implies a procedure that the Administration must follow to revisit its own act concerning subjective rights. Precisely because of this exceptional nature, it becomes necessary to determine in each specific case the requirements for a nullity to be configured, which, besides being absolute, must be evident and manifest.

Pursuant to articles 158 subsections 1) 2) 3) and 159 subsection 1) of the General Law of Public Administration, the criterion followed to establish the nullity of the administrative act refers to the lack, defect, or disappearance of any requirement or condition of the administrative act, equivalent to an act that is substantially non-conforming or causes any infraction to the legal system. These provisions give the general guidelines for what will constitute defects of the act that may lead to its nullity" (Attorney General's Office of the Republic. Legal Opinion No. C-055-2000 of March 20, 2000.)

The Costa Rican legal system contemplates three categories of nullities of administrative acts, distinguishing between relative nullity, absolute nullity, and absolute, evident, and manifest nullity. Their regulation is contained in sections 167, 166, and 173 respectively of the General Law of Public Administration.

Regarding the characteristic aspects of these types of nullities, Lic. Eduardo Ortiz Ortiz specified the following:

"1. There is absolute nullity when an element of the act is totally lacking – from a real or legal perspective. 2. Conversely, there is relative nullity when some element is substantially flawed or is imperfect. 3. There will be absolute nullity, in any case, if the mere defect or vice of an existing element is so serious that it prevents the fulfillment of the purpose of the act, as if an essential element of it were totally missing. 4. In any case of doubt, one must opt for the solution most favorable to the conservation and effectiveness of the act." (ORTIZ ORTIZ (Eduardo), Nulidades del acto administrativo en la Ley General de la Administración Pública (Costa Rica) in Revista del Seminario Internacional de Derecho Administrativo, Colegio de Abogados de Costa Rica, 1981, pag. 445.)

Now, we must indicate the special characteristics of the nullity, so that besides being absolute, it is "evident" and "manifest." In this regard, the Attorney General's Office of the Republic has indicated:

"In accordance with the spirit of the legislator and with the meaning of the adjectives 'evident' and 'manifest,' it must be understood that absolute, evident, and manifest nullity is that which is very notorious, obvious, that which appears clearly, without requiring a dialectical process for its verification as it is apparent at first sight.

The foregoing leads us to think that, for the purposes of the declaration of nullities, within our law we can distinguish three categories of nullities, which are: relative nullity, absolute nullity, and absolute, evident, and manifest nullity.

The last category is the nullity of easy perception, and to differentiate it from the others, we must say that one cannot speak of absolute, evident, and manifest nullity when it is very far from being obvious upon verification, a verification whose evidence and ease constitute the substantial and indeclinable assumption that serves as the fundamental support for what, within our law, we can call the maximum annulment category of administrative acts (...)" (Legal Opinion No. C-140-87 of July 14, 1987, in a similar sense – among others – legal opinions numbers C-227-2004 of July 20, 2004, C-119-2000 of May 22, 2000, C-012-1999 of January 12, 1999).

"And this is so in consideration of the fact that said legal figure was taken, according to the very drafters of the respective project – which is also noted in the referred legal opinion – from Spanish law. Ultimately, as a consequence of what was stated in the merit ruling, we can conclude that this type of nullity refers to the existence of defects of the act that are notorious, clear, easily perceptible, where no great effort or analysis is required for its verification, since the defect is evident, ostensible, manifest, and of such magnitude and consequence, that the declaration of absolute nullity of the act is a logical, necessary, and immediate consequence, given the certainty and palpable evidence of the serious defects that the act in question suffers from (...)". (Legal Opinion No. C-062-88 of April 4, 1988, in a similar sense see – among others – legal opinions numbers C-342-2003 of November 3, 2003, C-196-2004 of June 11, 2004, C-183-2004 of June 8, 2004).

"We must, on the other hand, keep in mind that this Attorney General's Office has adopted the criterion expressed by the Spanish Supreme Court, in a 1961 judgment reproduced by GARRIDO FALLA, in the sense that manifest illegality is that '... declared and patent, such that it is discovered by the mere comparison of the administrative act with the legal norm, without the need to resort to interpretation or exegesis.' – the emphasis is not from the original – ("Tratado de Derecho Administrativo", v. I, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1982, p. 602)." (Legal Opinion No. C-037-95 of February 27, 1995, in a similar sense, see legal opinions numbers C-196-97 of October 17, 1997, C-119-2000 of May 22, 2000, and C-227-2004 of July 20, 2004).

For its part, on the topic of absolute, evident, and manifest nullity, the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice indicates:

"(...) what is patent, notorious, ostensible, palpable, clear, certain, and that offers no margin of doubt or that does not require a dialectical or logical process or effort of verification to discover it, precisely because of its gross and serious nature. In this sense, it is sufficient to compare the administrative act with the legal or regulatory norm that covers it to reach such a conclusion, without the need for any hermeneutics or exegesis." (Resolution No. 2004-01004 of 14:41 hours on February 4, 2004).

Precisely on this notoriety of the defects of the administrative act in absolute, evident, and manifest nullity, lies the most significant difference with absolute nullity, because the nullity is so perceptible at a glance that it makes the declaration of nullity of the act a logical, necessary, and immediate consequence, given the certainty and palpable evidence of the serious defects that the act in question suffers from; that is, the defect of the administrative act is of such magnitude that its perception is easily verifiable.

Under this perspective, the interpretation given to section 173 denotes that the characteristic that the nullity affecting the administrative act must have is to be evident and manifest, meaning it does not require major intellectual effort to verify the contradiction between the block of legality applicable to the case under study and the way in which said legality has been violated by the administrative act.

"(...) Therefore, for the correct application of article 173 of the General Law of Public Administration, the legal operator must consider two aspects. First, that the administrative act suffers from a nullity qualified as absolute, evident, and manifest, and furthermore, that this act has created subjective rights in favor of the administered party (...) we can understand an act declaring rights as one that has enriched the patrimony of its recipients with a previously non-existent right or has freed a pre-existing right of theirs from some limit of exercise (GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo, op. cit., p. 644). In the same sense, the concept of an act declaring rights resembles the idea that the Administration can issue administrative acts that generate subjective rights in favor of the administered party. In relation to the concept of subjective right, the Constitutional Chamber has ruled establishing that it '... denotes that consummated circumstance in which something – material or immaterial, be it a previously foreign asset or a previously non-existent right – has entered into (or impacted upon) the patrimonial sphere of the person, so that they experience a verifiable advantage or benefit'. (Vote No. 7331-97)." (Legal Opinion No. C-207-2004 of June 25, 2004, in a similar sense, legal opinion C-227 of July 20, 2004).

In relation to the foregoing, in the case at hand, it is advisable for that Superior Council to assess and determine which is the act by which an amount greater than what Mr. XXX was entitled to for cost-of-living adjustments began to be granted, since that would be the act that impacts or introduces said excess into the patrimonial sphere of that gentleman, with which he experienced a verifiable advantage or benefit. (See in this regard what was stated by this Attorney General's Office in legal opinion No. C-227-2004 of July 20, 2004, confirmed in all its extremes by legal opinion No. C-032-2005 of January 25, 2005).

On the other hand, for the purpose of declaring absolute, evident, and manifest nullity through administrative channels, as provided in subsection 3 of article 173, "the final act must be preceded by an ordinary administrative procedure, in which the principles and guarantees of due process have been observed and a hearing has been granted to all the parties involved." In this sense, the interested Administration must comply with the administrative procedure provided in article 308 and following of the cited General Law, fully complying with the principles of due process.

In relation to the obligation to observe the rules of due process in procedures where the nullity of the Administration's own acts declaring rights is being considered, the Constitutional Chamber has been clear in stating:

"(...) in the case of acts that declare rights, the possibility of declaring them null finds certain temporal and formal limits in the legal system, without which attention the Administration cannot achieve the purpose it pursues. In this matter, the principle of due process is fundamental (...) It is necessary that the possible affected party or parties be guaranteed the right to a hearing, to defense, to offer evidence, to access the file, and, finally, to appeal what was resolved on the merits, all of which constitutes what is encompassed within due process, so that in the specific case, lacking those circumstances in what was performed by the defendant entity, the action becomes appropriate in light of what is stated in articles 39 and 41 of the Political Constitution, (...)." (Judgment No. 1563-91 of 15:00 hours on August 14, 1991).

On the other hand, the annulment power that the Administration has to carry out the procedure established in section 173 must be exercised within the four-year period referred to in subsection 5) of that article 173. It is worth noting that this is an expiration period and not a statute of limitations, and therefore it is uninterruptible. Hence:

"Even if briefly, it is worth remembering that '…expiration determines the extinguishment of actions or rights due to the passage of the period in which they must be exercised or enforced. In this sense, its purpose coincides with extinctive prescription: it is a matter of putting an end to legal uncertainty, establishing for that purpose a time limit to enforce one's own rights (Supreme Court Judgments 30-4-40, 25-9-50, and 30-5-84); its extinctive effect is also identical (Supreme Court Judgment 26-6-74).

Leaving aside these common points, the legal regime of expiration has traditionally been characterized by its own features that distinguish it from prescription. The two most remembered by doctrine and jurisprudence are:

a. That it is not susceptible to interruption or suspension, occurring automatically with the passage of time. Elaborating on this, the Supreme Court has highlighted that 'just as the latter [prescription] has the purpose of extinguishing a right due to the subjective reason of its non-exercise by its holder… in expiration, only the objective fact of the lack of exercise within the prefixed period is considered, to the point that it can be sustained in reality that it is of a preclusive nature, as it deals with a period within which, and only within it, an act with legal efficacy can be performed…' (Supreme Court Judgment 25-5-1979, very similar to that of 11-5-66).

b. That it does not need to be alleged by the person it benefits, since it can be assessed ex officio by the judge (Supreme Court Judgment 25-5-79, citing others).

To these features of expiration compared to prescription must be added its non-waivable nature." ENCICLOPEDÍA JURÍDICA BÁSICA, op. cit., page 857.

For his part, GIULIANI FONROUGE reminds us that the rules of interruption and suspension of prescription do not apply to expiration, nor those referring to impediments ratione initii (lack of notice, fraud, violence), because in each provision that establishes an expiration period, the moment in which it begins to run is precisely determined. GIULIANI FONROUGE (Carlos M.) and another. Procedimiento Tributario. Editorial Depalma, Buenos Aires-Argentina, 5th edition, 1992, pages 353 and 354." (Attorney General's Office of the Republic. Legal Opinion No. O.J.-016-2001 of February 22, 2001).

In relation to the foregoing, in legal opinion No. C-044-95 of March 8, 1995, this Attorney General's Office specified:

"5.- From what has been set forth so far, we can take the following as established: a) that the avenue contemplated by the regulations commented on so that the Administration can annul its own acts declaring rights in an administrative venue without resorting to a contentious-administrative proceeding for lesivity, has an exceptional character. b) that the term to effect the declaration of nullity of the act is one of expiration, and therefore, it operates until such time as it is made effective by the Administration; in this case, the very declaration of nullity of the appointment. c) The filing of an amparo appeal does not have the virtue of interrupting or suspending the expiration period that begins to run from the issuance of the allegedly null act. 6.- The preceding consequences are consistent with the purpose that inspires the regulations governing this power, which is to provide legal certainty to administered parties in whose favor subjective rights of some type have been declared through an administrative act. This unfailingly requires that the term to do so be absolutely rigid, because otherwise, there would be total uncertainty and the limit established precisely through the four-year period would be distorted, so that it is not subject to circumstances of any nature that may arise during the procedures prior to the declaration of nullity – be it the development of the ordinary administrative process and the request for an opinion from this Office – procedures that in no way have the quality of interrupting or suspending the course of the period in question." (See in this regard, in a similar sense, legal opinions numbers C-182-89 of October 4, 1989; C-032-92 of February 17, 1992; C-111-93 of August 24, 1993; C-117-95 of May 31, 1995; C-141-95 of June 21, 1995; C-030-96 of February 19, 1996, C-037-99 of February 11, 1999; C-052-2000 and C-050-2000 both of March 16, 2000, C-182-2001 of June 26, 2001, C-283-2001 of October 9, 2001, C-022-2005 of January 19, 2005).

Furthermore, it must be borne in mind that the act by which it is agreed to initiate an administrative procedure aimed at declaring the absolute, evident, and manifest nullity of an act that declares rights is a preparatory act for the final act, which will be the one deciding on the existence of the nullity. Only with the issuance of that final act is the occurrence of the four-year expiry period (plazo de caducidad) established in the aforementioned subsection 5) of Article 173 of the Ley General de la Administración Pública (General Law on Public Administration) prevented. In that sense, it is reiterated that, being an expiry period (plazo de caducidad), it is non-interruptible, meaning that the Administration's decision to initiate the administrative procedure aimed at declaring the absolute, evident, and manifest nullity of an administrative act cannot have the effect of interrupting the period provided for in subsection 5) of Article 173.

Consequently, once the indicated period has elapsed, the possibility of ex officio review by the Administration expires, such that acts that have conferred rights on citizens, even if they contain defects, become intangible.

IV- CONCLUSION.

In accordance with the foregoing, given the existence of defects in the instruction of the administrative procedure, this Procuraduría General (Office of the Attorney General) is unable to issue the requested opinion until the defects noted are corrected by that Council, and provided it is within the four-year period referred to in subsection 5) of Article 173.

From the Secretaría General (General Secretariat) of the Supreme Court of Justice, respectfully subscribe, Ana Cecilia Arguedas Chen Apuy Alejandro Arce Oses Procuradora Adjunta (Deputy Attorney General) Abogado de Procuraduría (Attorney General's Office Lawyer)

Annex: the case file that was sent to us with number 11-2003 (with 33 folios, the last 3 unnumbered).

ACACHA/AAO.

Dictamen : 075 del 18/02/2005 C-075-2005 18 de febrero del 2005 Licenciada Silvia Navarro Romanini Secretaria General Corte Suprema de Justicia O.

Estimada Licenciada:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos es grato referirnos al expediente administrativo N° 11-2003 –el cual se remite a esta Procuraduría sin ningún oficio adjunto-, recibido en esta Procuraduría el día 4 de los corrientes, dando respuesta en los siguientes términos:

I- OBJETO DEL DICTAMEN REQUERIDO.

Como mencionamos supra, el expediente de marras nos fue remitido sin ningún tipo de oficio ni solicitud sobre lo deseado por ese Consejo Superior. Sin embargo, visto el contenido del mismo, se infiere que éste se envía a efectos que este Órgano Asesor rinda el dictamen preceptivo a que hace referencia el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública.

Al respecto, en la última página del referido expediente –no se encuentra foliada- se transcribe el acuerdo del Consejo Superior del Poder Judicial, tomado en la sesión N° 95-04, celebrada el 9 de diciembre del 2004, que literalmente indica:

“ARTICULO LXXXIII El 10 de noviembre de 2004, se recibió en la Secretaria de la Corte Suprema de Justicia, el oficio N° 1442-DE/AL-04 de misma fecha, suscrito por el licenciado Alfredo Jones León, en el que pone en conocimiento de este Consejo, que los autos dentro del procedimiento ordinario de nulidad absoluta, evidente y manifiesta que se tramita en la Asesoría Legal de esa Dirección, bajo el expediente No. 11-2003, contra el acuerdo de éste Órgano, tomado en la sesión N° 59-2002, artículo XLV, en el que figura como parte interesada XXX, se encuentra terminado para efectos de lo que dispone el artículo 173, inciso 1, de la Ley General de Administración Pública, por lo que indica que se debe remitir a la Procuraduría General de la República, a fin de que esta emita el dictamen correspondiente.

Conforme indican los artículos 308 y 309 de la Ley General de Administración Pública, se dispuso: Remitir el expediente No. 11-2003, que trata sobre el procedimiento ordinario de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, contra el acuerdo tomado por éste Órgano en la sesión N° 59-2002, del 13 de agosto del 2002, artículo XLV, a la Procuraduría General de la República, para que emita el dictamen que corresponde, sobre la procedencia o no de la declaratoria de nulidad del referido acuerdo del Consejo Superior. Notifíquese al señor XXX. La Sección de Asesoría Lega de la Dirección Ejecutiva tomará nota de lo resuelto.” (La negrita y subrayado es del original).

Lamentablemente este Órgano Asesor no puede acceder a la petición de ese Consejo, debido a la existencia de vicios graves en la tramitación del procedimiento ordinario correspondiente, situación que debe ajustarse a Derecho como requisito previo a emitir el dictamen solicitado.

Así las cosas, si dentro del desarrollo del procedimiento administrativo se patentiza algún tipo de violación a los principios del debido proceso, la Administración debe anular el respectivo acto, así como las actuaciones y resoluciones posteriores, fase procesal a la que se debe retrotraer dicho procedimiento, en virtud de que el “incumplimiento total o parcial de las pautas ordenatorias del procedimiento administrativo acarrea sanciones jurídicas reparatorias de la antijuricidad en procura de la salvaguarda de la sanidad del derecho.” (DROMI, José Roberto, El Procedimiento Administrativo, Madrid, Editorial del Instituto de Estudio de la Administración Local, 1986, p. 59).

Además, debe recalcarse que el procedimiento administrativo es de acatamiento obligatorio para la Administración Pública por cuanto "... los órganos administrativos actúan sujetándose a reglas de procedimiento predeterminadas, de modo que el cumplimiento de las normas de procedimiento, es, por lo tanto, un deber de los órganos públicos ... Esta obligatoriedad general de los procedimientos instituidos resulta indispensable y debe ser mantenida con verdadera obstinación, puesto que las brechas que se abran contra ese principio, al permitir la discrecionalidad o mejor aún la arbitrariedad de la administración en este campo, constituirán ataques dirigidos contra el objeto mismo del procedimiento administrativo, contra sus finalidades de eficiencia, acierto, y corrección y garantía jurídica, instituidas a favor de los administrados." (ESCOLA, Héctor Jorge, Tratado General de Procedimiento Administrativo, Buenos Aires, Ediciones Depalma, 1973, p 12- 27).

Bajo ese contexto es de rigor señalar los vicios encontrados, con el fin de que sean corregidos, y a la vez se aprovecha para realizar unas breves consideraciones en torno a la nulidad absoluta, evidente y manifiesta y el plazo de caducidad que pesa sobre el ejercicio de la potestad anulatoria a efectos de que sean tomadas en cuenta por parte de ese Consejo Superior.

II- VICIOS EN EL PROCEDIMIENTO A) INCONGRUENCIA EN CUANTO AL OBJETO DEL PROCEDIMIENTO ENTRE EL ACUERDO DEL CONSEJO SUPERIOR QUE ORDENA LA APERTURA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y LA RESOLUCIÓN DEL ÓRGANO DIRECTOR QUE DA INICIO AL PROCEDIMIENTO.

Deviene indispensable que desde el inicio del procedimiento administrativo se establezca correctamente el carácter y fines del proceso, a fin de que el afectado tenga pleno conocimiento del acto declaratorio de derechos, debidamente individualizado y que conste fehacientemente en el expediente, que se pretende declarar su nulidad absoluta, evidente y manifiesta, de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, así como las posibles consecuencias jurídicas de dicha anulación. (Véanse entre otros los dictámenes números C-211-2004 del 29 de junio del 2004, C-263-2004 del 09 de setiembre del 2004 y C-013-2005 del 14 de enero del 2005).

En el caso que nos ocupa, se vislumbra que el procedimiento administrativo llevado a cabo no fue instaurado para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo a tenor del citado numeral 173. En ese sentido, se aprecia con suma claridad que el acuerdo tomado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en sesión N° 38-03, celebrada el 29 de mayo del 2003, mediante el cual se acuerda iniciar el procedimiento y se nombra al respectivo Órgano Director, lo fue para realizar una investigación de ciertos hechos con el fin de determinar si el acuerdo cuya anulación se pretende resultaba lesivo para los intereses de ese Poder Judicial. Al respecto, el citado acuerdo señala:

“ARTÍCULO XXVII (…)

De conformidad con los precedentes administrativos, tomados en las sesiones del 11 de febrero y 13 de marzo del año en curso, artículos XXXIV y LVI y lo estipulado en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, se acordó: Designar como Órgano Director del Procedimiento a la Sección de Asesoría Legal de la Dirección Ejecutiva, para investigar los hechos y determine si el acuerdo es lesivo a los intereses del Poder Judicial.” (El aumento de la letra es nuestro).

Como se aprecia, en ningún momento el acuerdo establece el inicio de un procedimiento administrativo tendente a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto declaratorio de derechos. En ese sentido, ni tan siquiera se menciona cuál es el acuerdo cuya nulidad se pretende. Aunado a ello, pese a la claridad del acuerdo transcrito, el Órgano Director, en la resolución de las 08:00 horas del 15 de julio del 2003, con la que da inicio al procedimiento, señala que “En cumplimiento de lo ordenado por el Consejo Superior en sesión N° 38-03 celebrada el 29 de mayo del año en curso, artículo XXVII, y en carácter de Órgano Director del Procedimiento, conforme al Libro Segundo, artículo 214 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública, se inicia este procedimiento tendente a determinar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, del acto dispuesto por el Consejo Superior en sesión N° 59-02, celebrada el 13 de agosto del 2002, artículo XLV…”, con lo cual se excede claramente el objeto del procedimiento fijado por el Consejo Superior, sea la realización de una investigación para determinar si el acuerdo cuya anulación se pretende resultaba lesivo para los intereses del Poder Judicial. (En similar sentido véase el dictamen N° 353-2004 del 25 de noviembre del 2004).

De esa manera, no se puede realizar un pronunciamiento de fondo en relación con la nulidad que ahora se pretende, al no tener fundamento en un acuerdo del Consejo Superior del Poder Judicial, órgano competente para iniciar el procedimiento y declarar la nulidad absoluta evidente y manifiesta, en el caso de marras. (Al respecto, véase el dictamen N° C-231-2004 del 04 de agosto del 2004).

• B)FALTA DE NOTIFICACIÓN DE UN ACUERDO TOMADO POR ESE CONSEJO.

De la revisión del expediente administrativo que nos ocupa, se aprecia un vicio relacionado con el debido proceso y derecho de defensa del administrado, consistente en que el acuerdo tomado por ese Consejo Superior, en la sesión N° 45-04, celebrada el 22 de junio del 2004, mediante el cual se resolvieron las excepciones planteadas por el señor XXX, no le fue notificado a éste como correspondía. En tal sentido, con vista en los folios 25 a 27 e inclusive los dos siguientes sin foliar, se constata que no existe un acta de notificación que demuestre que el referido acuerdo le haya sido notificado al señor XXX.

Tocante a las exigencias para que las notificaciones -dentro de un procedimiento administrativo- se consideren ajustadas a Derecho, su soporte descansa en los artículos 239 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública (véanse con mayor detalle los dictámenes números C- 062-2000 del 31 de marzo del 2000 y C-309-2000 del 13 de diciembre del 2000).

En torno al tema de los requisitos de notificación, esta Procuraduría mediante dictamen N° C-049-99 del 5 de marzo de 1999, comentó:

"De la lectura de los artículos 239 y siguientes (…) se desprende que en los supuestos en que se debe proceder a la notificación personal, ésta deberá acompañarse con un acta de notificación, con indicación de lo que dispone el numeral 245, si la notificación fuese del acto inicial del procedimiento y si tales datos no constaran en dicha acta.

Efectivamente, la omisión en la confección del acta no necesariamente da lugar a la nulidad absoluta de la notificación, de conformidad con el artículo 247 inciso 2).

Es más, la Sala Constitucional ha sido flexible al respecto, al indicar:

"(…) es importante recordar que a pesar de que la notificación no se realice mediante los mecanismos dispuestos por la ley, se tendrá por hecha cuando la parte o el interesado gestione, dándose por enterado, expresa o implícitamente, de lo resuelto (artículo 247 inciso 1, Ley General de la Administración Pública. En consideración a lo expuesto, procede declarar sin lugar el recurso." (Voto 3464-98 de 8 de julio de 1994).

(…) Por lo tanto, si bien la omisión del acta de notificación puede no dar lugar a una nulidad absoluta del procedimiento –lo que el pronunciamiento cuya reconsideración se solicita no entra a valorar- es lo cierto que ello no impide que esta Procuraduría recomiende la aplicación de lo que dispone la Ley General sobre este aspecto, esto es, que las comunicaciones dentro del procedimiento se realicen levantando un acta de notificación con indicación clara de la persona a quien se le notifica, qué se notifica, el nombre de quien hace la notificación, la fecha y hora, con las firmas respectiva, salvo, se agrega, que se niegue la firma, supuesto en el cual el notificador deberá dejar constancia de tal situación (art. 243, párrafo 2)."(El subrayado no es del original). (En similar sentido pueden verse –entre otros- los dictámenes números C-007-2002 del 8 de enero del 2002, C-391-2003 del 12 de diciembre del 2003, C-026-2005 del 21 de enero del 2005).

• C)EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO INDEBIDAMENTE FOLIADO.

Se aprecia que entre el folio 27 y 28 del expediente que nos ocupa, existen 2 hojas que se encuentran sin foliar, lo mismo que las últimas 3 hojas del referido expediente administrativo, situación que debe subsanarse en el tanto este Órgano Asesor ha sido conteste en afirmar que “(…) conforma parte de la garantía constitucional citada [el debido proceso] el orden en la tramitación del procedimiento." (Véase al respecto, verbigracia opinión jurídica N° O.J.-060-98 del 15 de julio de 1998, y los dictámenes números C-210-00 del 4 de setiembre y C-290-2000 del 20 de noviembre ambos del año 2000, así como el C-263-2004 del 09 de setiembre del 2004).

III- CONSIDERACIONES GENERALES EN TORNO A LA NULIDAD ABSOLUTA, EVIDENTE Y MANIFIESTA Y EL PLAZO DE CADUCIDAD QUE PESA SOBRE EL EJERCICIO DE LA POTESTAD ANULATORIA.

La potestad contemplada en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública “supone un trámite que ha de seguir la Administración para volver sobre un acto propio de derechos subjetivos. Precisamente por esta excepcionalidad, es que se torna necesario determinar en cada caso en concreto los requisitos para que se configure una nulidad, que además de absoluta, ha de ser evidente y manifiesta.

De conformidad con los artículos 158 incisos 1) 2) 3) y 159 inciso 1) de la Ley General de la Administración Pública, el criterio seguido para establecer la nulidad del acto administrativo, está referido a la falta, defecto o desaparición de algún requisito o condición del acto administrativo, igual al acto que sea sustancialmente disconforme u ocasione cualquier infracción al ordenamiento jurídico. Estas disposiciones dan los lineamientos generales de lo que constituirán vicios del acto que pueden acarrear su nulidad” (Procuraduría General de la República. Dictamen N° C-055-2000 del 20 de marzo del 2000.)

En el ordenamiento jurídico costarricense, se contemplan tres categorías de nulidades de los actos administrativos, distinguiendo entre nulidad relativa, nulidad absoluta, y nulidad absoluta, evidente y manifiesta. La regulación de éstas, se encuentra contenida en los numerales 167, 166 y 173 respectivamente de la Ley General de la Administración Pública.

Acerca de los aspectos característicos de estos tipos de nulidades, el Lic. Eduardo Ortiz Ortiz precisó lo siguiente:

“1. Hay nulidad absoluta cuando falte totalmente- desde el ángulo real o jurídico- un elemento del acto.

2. Hay a la inversa nulidad relativa cuando algún elemento esté sustancialmente viciado o es imperfecto.

3. Habrá nulidad absoluta, en todo caso, si el mero defecto o vicio de un elemento existente es tan grave que impide la realización del fin del acto, como si faltara totalmente un elemento esencial de éste.

4. En todo caso de duda, se debe estar por la solución más favorable a la conservación y eficacia del acto.” (ORTIZ ORTIZ (Eduardo), Nulidades del acto administrativo en la Ley General de la Administración Pública (Costa Rica) en Revista del Seminario Internacional de Derecho Administrativo, Colegio de Abogados de Costa Rica, 1981, pag. 445.)

Ahora bien, debemos indicar las características especiales de la nulidad, para que además de absoluta sea “evidente “ y “manifiesta”. Al respecto, la Procuraduría General de la República ha indicado:

“En forma acorde con el espíritu del legislador y con el significado de los adjetivos “evidente” y “manifiesta”, debe entenderse que la nulidad absoluta evidente y manifiesta es aquella muy notoria, obvia, la que aparece de manera clara, sin que exija un proceso dialéctico su comprobación por saltar a primera vista.

Lo anterior nos induce a pensar que, para efectos de la declaratoria de las nulidades, dentro de nuestro derecho podemos distinguir tres categorías de nulidades, que son: la nulidad relativa, la nulidad absoluta, y la nulidad absoluta evidente y manifiesta.

La última categoría es la nulidad de fácil captación y para hacer la diferencia con las restantes tenemos que decir, que no puede hablarse de nulidad absoluta evidente y manifiesta cuando se halla muy lejos de saltar a la vista de comprobación, comprobación cuya evidencia y facilidad constituyen el supuesto sustancial e indeclinable que sirve de soporte fundamental a lo que, dentro de nuestro derecho, podemos denominar la máxima categoría anulatoria de los actos administrativo (...)” (Dictamen N° C- 140-87 del 14 de julio de 1987, en sentido similar – entre otros- los dictámenes números C-227-2004 del 20 de julio del 2004, C-119-2000 del 22 de mayo del 2000, C-012-1999 del 12 de enero de 1999).

“Y ello, así en consideración al hecho de que dicha figura jurídica fue tomada, de acuerdo con los propios redactores del proyecto respectivo –lo cual también se apunta en el referido dictamen –del derecho español. En definitiva, como consecuencia de lo expuesto en el pronunciamiento de mérito podemos concluir que este tipo de nulidad está referida a la existencia de vicios del acto que sean notorios, claros, de fácil captación, donde no se requiere de mayor esfuerzo y análisis para su comprobación, ya que el vicio es evidente, ostensible, manifiesto y de tal magnitud y consecuencia, que hace que la declaratoria de nulidad absoluta del acto sea consecuencia lógica, necesaria e inmediata, dada la certeza y evidencia palpable de los vicios graves que padece el acto de que se trate(...)”. (Dictamen N° C-062-88 de 4 de abril de 1988, en similar sentido ver – entre otros- los dictámenes números C-342-2003 del 3 de noviembre de 2003, C-196-2004 del 11 de junio del 2004, C-183-2004 del 8 de junio de 2004).

“Debemos, por otro lado, tener presente que esta Procuraduría ha hecho suyo el criterio expresado por el Tribunal Supremo español, en sentencia de 1961 que reproduce GARRIDO FALLA, en el sentido de que la ilegalidad manifiesta es aquella “... declarada y patente, de suerte que se descubra por la mera confrontación del acto administrativo con la norma legal, sin necesidad de acudir a la interpretación o exégesis.” -el destacado no es del orginal- (“Tratado de Derecho Administrativo”, v. I, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1982, p. 602).” (Dictamen N° C-037-95 del 27 de febrero de 1995, en sentido similar, véanse los dictámenes números C-196-97 del 17 de octubre de 1997, C-119-2000 del 22 de mayo del 2000 y C-227-2004 del 20 de julio del 2004).

Por su parte, sobre el tema de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia indica:

“(...) lo que resulta patente, notorio, ostensible, palpable, claro, cierto y que no ofrece ningún margen de duda o que no requiere de un proceso o esfuerzo dialéctico o lógico de verificación para descubrirlo, precisamente, por su índole grosera y grave. En tal sentido, basta confrontar el acto administrativo con la norma legal o reglamentaria que le dan cobertura para arribar a tal conclusión, sin necesidad de hermenéutica o exégesis ninguna.” (Resolución N° 2004-01004 de las 14:41 horas del 4 de febrero del 2004).

Precisamente sobre esa notoriedad de los vicios del acto administrativo en la nulidad absoluta evidente y manifiesta, es donde radica la diferencia más significativa con la nulidad absoluta, pues la nulidad es tan perceptible a simple vista que hace que la declaratoria de nulidad del acto sea consecuencia lógica, necesaria e inmediata, dada la certeza y evidencia palpable de los vicios graves que padece el acto que se trate; es decir el vicio del acto administrativo es de tal magnitud que su percepción es fácilmente verificable.

Bajo esa tesitura, la interpretación que se le ha dado al numeral 173 denota que la característica que debe tener la nulidad que afecta el acto administrativo debe ser evidente y manifiesta, o sea que no requiere de mayor esfuerzo intelectual para constatar la contradicción entre el bloque de legalidad aplicable al caso en estudio y la forma en que dicha legalidad ha sido vulnerada por el acto administrativo.

“(…) Entonces, para la correcta aplicación del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, el operador jurídico ha de considerar dos aspectos. En primer lugar, que el acto administrativo adolezca de una nulidad calificada como absoluta, evidente y manifiesta, y que además, ese acto haya creado derechos subjetivos a favor del administrado (…) podemos entender como acto declarativo de derechos aquel que haya enriquecido el patrimonio de sus destinatarios con un derecho antes inexistente o hayan liberado un derecho preexistente de los mismos de algún límite de ejercicio (GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo, op. cit., pág. 644). En el mismo sentido, el concepto de acto declarativo de derechos se asemeja a la idea de la que la Administración puede emitir actos administrativos que generan derechos subjetivos a favor del administrado. En relación con el concepto de derecho subjetivo, la Sala Constitucional se ha pronunciado estableciendo que éste “... denota a aquella circunstancia consumada en la que una cosa –material o inmaterial, trátese de un bien previamente ajeno o de un derechos antes inexistente- ha ingresado en (o incidido sobre) la esfera patrimonial de la persona, de manera que ésta experimenta una ventaja o beneficio constatable”. (Voto No. 7331-97).” (Dictamen N° C-207-2004 del 25 de junio del 2004, en sentido similar dictamen C-227 del 20 de julio del 2004).

En relación con lo anterior, en el caso de marras, conviene que ese Consejo Superior valore y determine, cuál es el acto por medio del cual se empezó a otorgar al señor XXX un monto mayor al que le correspondía por reajustes por costo de vida, toda vez que ese sería el acto que incide o ingresa dicho plus en la esfera patrimonial de ese señor, con el cual experimentó una ventaja o beneficio constatable. (Véase al respecto lo manifestado por esta Procuraduría en el dictamen N° C-227-2004 del 20 de julio del 2004, confirmado en todos sus extremos por el dictamen N° C-032-2005 del 25 de enero del 2005.

Por otra parte, a efectos de declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta en vía administrativa, tal y como lo dispone el inciso 3 del artículo 173, “el acto final debe estar precedido por un procedimiento administrativo ordinario, en el que se hayan observado los principios y las garantías del debido proceso y se haya brindado audiencia a todas las partes involucradas".

En ese sentido, la Administración interesada debe cumplir con el procedimiento administrativo previsto en el artículo 308 y siguientes de la citada Ley General, dando cabal cumplimiento a los principios del debido proceso.

En relación con la obligatoriedad de observar las reglas del debido proceso en los procedimientos donde se ventile la nulidad de actos propios declarativos de derechos, la Sala Constitucional ha sido clara en señalar:

"(...) tratándose de actos que declaran derechos, la posibilidad de declararlos nulos encuentra en el ordenamiento ciertos límites temporales y formales, sin cuya atención la Administración no puede lograr el propósito que persigue. En esta materia, el principio del debido proceso es fundamental (...) Es preciso que se garantice al posible o posibles afectados el derecho de audiencia, de defensa, de ofrecer prueba, de acceso al expediente y, finalmente, de recurrir de lo resuelto en cuanto al fondo, todo ello es constitutivo de lo que se engloba dentro del debido proceso, de manera que en el caso concreto, echándose de menos esas circunstancias en lo actuado por la entidad demandada, la acción deviene procedente a la luz de lo estatuido por los artículos 39 y 41 de la Constitución Política, (...)." (Sentencia n° 1563-91 de las 15 horas del 14 de agosto de 1991).

Por otra parte, la potestad anulatoria con que cuenta la Administración para llevar a cabo el procedimiento que se establece en el numeral 173 debe ejercitarse dentro del plazo cuatrienal a que hace referencia el inciso 5) de ese artículo 173. Valga acotar que, es un plazo de caducidad y no de prescripción, por lo cual resulta ininterrumpible. De ahí que:

“Aunque sea en forma breve, conviene recordar que la "…caducidad determina la extinción de acciones o de derechos por el transcurso del plazo en que han de ejercitarse o hacerse valer. En este sentido su finalidad coincide con la prescripción extintiva: se trata de poner término a la incertidumbre jurídica, estableciendo a tal fin un límite temporal para hacer valer los propios derechos (SSTS 30-4-40, 25-9-50 y 30-5-84); también es idéntico su efecto extintivo (STS 26-6-74).

Dejando aparte estos puntos en común, el régimen jurídico de la caducidad se ha caracterizado tradicionalmente por unas notas propias que la distinguen de la prescripción. Las dos más recordadas por doctrina y jurisprudencia son:

a. Que no es susceptible de interrupción ni suspensión, produciéndose automáticamente por el paso del tiempo. Abundando en esto el TS ha destacado que ‘así como ésta [la prescripción] tiene por finalidad la extinción de un derecho ante la razón subjetiva de su no ejercicio por su titular… en la caducidad se atiende sólo al hecho objetivo de la falta de ejercicio dentro del plazo prefijado, hasta el punto de que puede sostenerse en realidad que es de índole preclusiva, al tratarse de un plazo dentro del cual, y únicamente dentro de él, puede realizarse un acto con eficacia jurídica…’ (STS 25-5-1979, muy similar a la de 11-5-66).

b. Que no es preciso que sea alegada por aquel a quien beneficia, ya que es apreciable de oficio por el juez (STS 25-5-79, con cita de otras).

A estas notas de la caducidad frente a la prescripción hay que añadir su carácter irrenunciable." ENCICLOPEDÍA JURÍDICA BÁSICA, op. cit., página 857.

Por su parte, GIULIANI FONROUGE nos recuerda que a la caducidad no se le aplican las reglas de la interrupción y de la suspensión de la prescripción ni las referentes a los impedimentos ratione initii (falta de noticias, dolo, violencia), porque en cada disposición que se establece una caducidad, se determina con precisión el momento en que comienza a correr. GIULIANI FONROUGE (Carlos M.) y otra. Procedimiento Tributario. Editorial Depalma, Buenos Aires-Argentina, 5° edición, 1992, páginas 353 y 354.” (Procuraduría General de la República. Opinión Jurídica N° O.J.- 016-2001 del 22 de febrero de 2001).

En relación con lo expuesto, en el dictamen N° C-044-95 del 8 de marzo de 1995, esta Procuraduría precisó:

“5.- De lo expuesto hasta aquí podemos tener por establecido lo siguiente: a) que la vía contemplada por la normativa comentada para que la Administración pueda anular en sede administrativa sus propios actos declaratorios de derechos sin acudir al juicio contencioso de lesividad, tiene un carácter excepcional. b) que el término para efectuar la declaratoria de nulidad del acto es de caducidad, y por ello, opera hasta tanto ésta se haga efectiva por parte de la Administración; en este caso, la propia declaratoria de nulidad del nombramiento. c) La interposición de un recurso de amparo no tiene la virtud de interrumpir ni suspender el plazo de caducidad que comienza a contarse desde la emisión del acto presuntamente nulo. 6.- Las anteriores consecuencias son congruentes con el fin que inspira la normativa que regula esta potestad, cual es brindar seguridad jurídica a los administrados a cuyo favor se hayan declarado derechos subjetivos de algún tipo a través de un acto administrativo. Ello requiere indefectiblemente que el término para hacerlo sea absolutamente rígido, pues de lo contrario, habría total incertidumbre y se vería desnaturalizado el límite que se establece precisamente a través del plazo de los cuatro años, a fin de que no se vea sujeto a circunstancias de cualquier naturaleza que pudieran presentarse durante los trámites previos a la declaratoria de nulidad, -sea el desarrollo del proceso administrativo ordinario y la solicitud de criterio a este Despacho-, gestiones que de ningún modo tienen la cualidad de interrumpir o suspender el transcurso del plazo en cuestión".(Véase al respecto, en sentido similar los dictámenes números C-182-89 de 4 de octubre de 1989; C-032-92 de 17 de febrero de 1992; C-111-93 de 24 de agosto de 1993; C-117-95 de 31 de mayo de 1995; C-141-95 de 21 de junio de 1995; C-030-96 de 19 de febrero de 1996, C-037-99 de 11 de febrero de 1999; C-052-2000 y C-050-2000 ambos del 16 de marzo del 2000, C-182-2001 del 26 de junio del 2001, C-283-2001 del 9 de octubre de 2001, C-022-2005 del 19 de enero del 2005).

Aunado a ello, téngase en cuenta que el acto mediante el que se acuerda iniciar un procedimiento administrativo tendente a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto declaratorio de derechos, es un acto preparatorio del final que será aquel en que se decida sobre la existencia de la nulidad. Únicamente con la emisión de ese acto final es que se evita el acaecimiento del plazo de caducidad de cuatro años establecido en el mencionado inciso 5) del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. En ese sentido, se reitera que por tratarse de un plazo de caducidad, éste es ininterrumpible, por lo que la decisión de la Administración de iniciar el procedimiento administrativo tendente a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo, no puede tener el efecto de interrumpir el plazo previsto en el inciso 5) del artículo 173.

Por consiguiente, una vez transcurrido el plazo indicado, caduca la posibilidad de revisión oficiosa de la Administración, por lo que los actos que han conferido derechos a los administrados, aunque presenten vicios, se tornan intangibles.

IV- CONCLUSION.

De conformidad con lo expuesto, al existir vicios en la instrucción del procedimiento administrativo, esta Procuraduría General se encuentra imposibilitada para emitir el dictamen solicitado hasta tanto los vicios apuntados no sean subsanados por parte de ese Consejo, y se esté dentro del plazo de los cuatro años a que alude el inciso 5) del numeral 173.

De la Secretaria General de la Corte Suprema de Justicia, deferentemente suscriben, Ana Cecilia Arguedas Chen Apuy Alejandro Arce Oses Procuradora Adjunta Abogado de Procuraduría

Anexo: el expediente que nos fuera remitido con el número 11-2003 (con 33 folios, los últimos 3 sin foliar).

ACACHA/AAO.