Procedure to annul liquor license transfer is flawedProcedimiento para anular traslado de patente de licores viciado

C-353-2004 November 25, 2004 Señora Elvira Padilla Jiménez Secretaria Municipal Municipalidad de Matina S. O.

Dear Madam:

With the approval of the señora Procuradora General de la República, we refer to your communication, without number, dated September 7 of the current year.

Subject of the consultation:

The consulting Municipalidad states in the agreement adopted at Ordinary Session number 35-04 of August 30 of the current year, the following:

"Agreement 2. The Concejo Municipal of Matina agrees to approve the final report of the Órgano Director del Procedimiento in file No. AM-01-2004, with respect to the legal situation of foreign liquor license no. 60, and therefore agrees to the transfer of said license to the name of Otto Ramírez, pending submission of the respective file to the Procuraduría General de la República for its approval." The administrative file prepared on the occasion of the procedure aimed at declaring a potential absolute nullity, evident and manifest, of municipal agreements No. 4 of Ordinary Session number 37 of September 24, 2002 and No. 4 of Session 38 of October 1, 2002 is attached.

Background:

In view of the administrative file that has been sent to this Advisory Body, and for what will be stated later, it is important to outline the following facts:

By Agreement number 7 of the Concejo Municipal of Matina adopted at Ordinary Session number 05-04 of February 2, 2004, the aforementioned Concejo agreed "to appoint the Órgano Director de Procedimiento Ordinaria to determine the legal situation of the National Liquor Patent no. 60. Which will be composed of the following members: Lic. Manuel Emilio Jiménez Bolaños, Lic. Danny Arguello Morales, Sra. Zaira Valverde Sanders. APPROVED UNANIMOUSLY. FIRM AND DEFINITIVELY APPROVED AGREEMENT." (folio 108 of the administrative file) By resolution issued by the Órgano Director del Procedimiento at ten o'clock on March fifteen, two thousand four, the ordinary administrative procedure "… of absolute nullity, evident and manifest, of agreements no. 4 and no. 4 issued by the Concejo Municipal of Matina in ordinary sessions no. 37 and 38 of dates September 24, 2002 and October 1 of that same year in that order," was initiated. (folios 109-111 of the administrative file) That the facts alleged in the resolution indicated in the previous point were the following: "FIRST. That Mr. Otto Ramírez Quesada, through a brief filed on October 29, 2003, before the Secretaría Municipal, requested the Concejo to revoke the agreement by which that Body agreed to transfer national liquor license no. 60 in favor of Mr. Rogelio Araya Quirós, alleging to be the legitimate holder thereof, since according to resolution no. GL-466-97 of the Gobernación of the Province of Limón in 1997, the transfer in his favor of the cited liquor license was ordered. SECOND. That the Gobernación of Limón through resolution no. GL-466-97 authorized the transfer of national liquor license no. 60, in favor of Mr. Otto Ramírez Quesada, given that according to the executory pledge proceeding followed under file no. 150-3-96 in the Juzgado Primero Civil of Limón, the auction of foreign liquor license no. 60 was ordered, verifying by the Gobernación of Limón the evident execution of a material error. THIRD. That the Concejo Municipal of Matina approved through agreements no. 4 issued in ordinary sessions no. 37 and 38 of September 24, 2002 and October 1 of the same year, the transfer of national liquor license no. 60 in favor of Mr. Rogelio Araya Quirós. FOURTH. That both agreements were motivated and based on compliance with respective resolutions of the Criminal Court, as well as vote 24-02 of fifteen hours ten minutes on February seven, two thousand two, of the Tribunal Penal of the Primer Circuito Judicial de la Zona Atlántica, and resolution no. 00599-99 of nine hours nine minutes on January twenty-nine, nineteen ninety- nine, of the Sala Constitucional. Given that the Criminal Court, through resolution 24-02, dismissed the complaint filed by Mr. Rogelio Araya Quirós, declaring the lack of jurisdiction of the judicial route initiated. In this sense, vote no. 00599-99 of the Sala Constitucional refers to the declaration with merit of the appeal filed by Mr. Rogelio Araya Quirós, for violation of the right of petition, since at the time the appeal for revocation filed before the Concejo Municipal of Matina on August 17, 1998, was not answered in time, granting an non-extendable period of eight days to the Presidente Municipal to render the response to the appeal for revocation filed by Mr. Araya Quirós. Therefore, evidently, an erroneous interpretation was verified of the resolutions based on which the administrative act was motivated, since their content does not relate to the transfer of national liquor license no. 60, and therefore they do not refer in their substance to the declaration of any right concerning the ownership of the national liquor license in question. Proving that the administrative acts by which the transfer of national liquor license no. 60 was ordered by the Concejo Municipal of Matina in the 2002 period lack content, motive, and purpose, constituent elements of the administrative act. This resolution was notified to the parties as recorded on folios 113-114. That on July 7, two thousand four, the oral and private hearing was held, in which all parties participated. (folios 174-177 of the administrative file) That through a resolution at eleven o'clock on July twenty-seven, 2004, the Órgano Director del Procedimiento issued its final report, recommending the following: "Based on what has been stated and the proven facts, the Órgano Director del Procedimiento recommends to the Concejo Municipal to declare the absolute nullity, evident and manifest, of agreement no. 4, adopted in ordinary session no. 37 of date September 24, 2002, ordering the transfer of foreign liquor license no. 60, in favor of Mr. Otto Ramírez Quesada, pending a favorable opinion from the Procuraduría General de la República, body to which the file must be sent for this purpose." (folios 178-181 of the administrative file) That by Agreement No. 2 adopted by the Concejo Municipal of Matina, in ordinary session No. 35-04 held on August 30, 2004, it was agreed "to approve the final report of the Órgano Director del Procedimiento file No. AM-01-2004, with respect to the legal situation of foreign liquor license no. 60, and therefore it is agreed the transfer of said license to the name of Otto Ramírez, pending submission of the respective file to the Procuraduría General de la República for its approval." Regarding the absolute nullity, evident and manifest.

This Advisory Body has issued multiple pronouncements in relation to what article 173 of the Ley General de la Administración Pública prescribes, and the prerogative granted to the Public Administration to issue a declaration of absolute nullity, evident and manifest, of an administrative act declaratory of rights without needing to resort to lesividad litigation.

In this regard, Dictamen 169-2002, of June 26, 2002, extracts some of these criteria as follows:

"It is pertinent to cite, at least as an administrative jurisprudential precedent, Dictamen C-117 of May 13, 2002, through which this Procuraduría conceptualizes the criterion followed to establish the nullity of the administrative act declaratory of rights, as set out below:

"In accordance with articles 158 and 159 of the Ley General de la Administración Pública, the criterion followed to establish the nullity of the administrative act refers to the lack, defect, or disappearance of any requirement or condition of the administrative act, stating that the act that is substantially inconsistent with the legal system will be invalid. The causes of invalidity can be any substantial infractions thereof.

These provisions provide the general guidelines for what will constitute defects of the act that can lead to its nullity.

Regarding the types of nullities, the Ley General de la Administración Pública establishes in its articles 165 (sic), 167, and 168 respectively:

"Article 166. - There will be absolute nullity of the act when one or more of its constituent elements, in fact or in law, are totally lacking.

Article 167. - There will be relative nullity of the act when one of its constituent elements is imperfect, unless the imperfection prevents the realization of the purpose, in which case the nullity will be absolute.

Article 168. - In case of doubt about the existence or qualification and importance of the defect, the consequence most favorable to the conservation of the act must be chosen." From the relationship of the previous articles, Lic. Ortíz Ortíz concluded the following:

There is absolute nullity when an element of the act is totally lacking –from a factual or legal angle. Conversely, there is relative nullity when some element is substantially vitiated or is imperfect. There will be absolute nullity, in any case, if the mere defect or vice of an existing element is so serious that it prevents the realization of the act's purpose, as if an essential element of it were totally lacking. In case of doubt, the solution most favorable to the conservation and effectiveness of the act must be chosen. (ORTÍZ ORTÍZ, Eduardo, "Nulidades del Acto Administrativo en la Ley General de la Administración Pública (Costa Rica)" in Revista del Seminario Internacional de Derecho Administrativo, Colegio de Abogados de Costa Rica, 1981, p 445.)

Then, there will be absolute nullity of an act when one or more of its constituent elements, in fact or in law, are totally lacking, or when the imperfection of one of those elements prevents the realization of the purpose.

Now, when one is in the presence of an absolute nullity of an act declaratory of rights, the Ley General does not grant the Administration the exercise of the self-help power, but rather it must proceed to declare the lesividad of the act, and request before the contencioso-administrativa jurisdiction the declaration of nullity. (Lesividad is regulated in articles 10 and 35 of the Ley Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa.)

To make use of the administrative self-help power, which allows the nullity of an act to be declared in administrative proceedings, in accordance with the provisions of article 173 of the Ley General de la Administración Pública, it is not enough that the act is vitiated by absolute nullity, but that, in addition, it must be evident and manifest. In other words, it is that which is clear and notorious, and which does not require an exhaustive legal interpretation.

Regarding the characteristics of absolute, evident, and manifest nullity, this Procuraduría General has amply and completely defined its scope. By way of illustration, and in order not to fall into unnecessary repetition, only some dictámenes that have referred to said nullity are transcribed below.

In Dictamen C-019-87 of January 27, 1987, the following was stated in this regard:

"I. - ABSOLUTE, EVIDENT, AND MANIFEST NULLITY:

The idea of pointing out those two qualifiers in the transcribed norm was from Lic. Eduardo Ortíz Ortíz, who, in the Government and Administration Committee of the Asamblea Legislativa, which was studying the draft law drafted by him, said, in what is relevant:

" .... If instead of speaking of absolute nullity we put it this way; "The declaration of absolute nullity that is not manifest", in other words, to emphasize the fact that the administered party, when the nullity is evident, does not have the right to a lesividad trial. That is, "The declaration of absolute nullity, when the absolute nullity is evident and manifest, may be made by the State, that is, simply eliminating the fact that the nullity is absolute; it may be absolute, but if it is not manifest, obvious, then the principle of lesividad will apply. Do you understand the modality I am giving it? I am restricting the concept no longer to cases of absolute nullity, but to cases of evident and manifest nullity. In those cases, the guarantee of lesividad does not apply, but in other cases where the nullity is not manifest nor evident, even if it is absolute, which is difficult but can occur, there the principle of lesividad applies." It was from the previous reasoning of Lic. Eduardo Ortíz Ortíz that our legislator adopted the idea of qualifying, in the manner cited above, the absolute nullity that can be declared by the Administration in administrative proceedings.

On the other hand, regarding those two adjectives, the Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, in relation to the meanings that interest us, states:

"evidente (from Lat. evidens, - entis) adj. Certain, clear, patent, and without the slightest doubt" Manifiesto, ta. (From Lat. Manifestus) pp. irreg. of Manifestar 2 adj. Uncovered, patent, clear".

In accordance with the spirit of the legislator and with the meaning of the adjectives "evidente" and "manifiesta", it must be understood as that which appears clearly, without requiring a dialectical process for its verification, as it is obvious at first glance.

The foregoing leads us to think that, for the purposes of declaring nullities, within our law we can distinguish three categories of nullities, which are: relative nullity, absolute nullity, and absolute evident and manifest nullity.

The last category is the nullity that is easy to grasp, and to make the difference with the rest, we have to say that one cannot speak of absolute evident and manifest nullity when it falls very far from being obvious upon its verification, a verification whose evidence and ease constitute the substantial and unavoidable assumption that serves as the fundamental support for what, within our law, we can call the highest annulment category of administrative acts....." Likewise, in Dictamen C-104-92 of July 3, 1992, it was recorded:

".... we can conclude that this type of nullity refers to the existence of defects in the act that are notorious, clear, requiring easy effort and analysis for their verification, since the defect is evident, ostensible, which makes the declaration of absolute nullity of the act a logical, necessary, and immediate consequence, given the certainty and palpable evidence of the serious defects that the act in question suffers." Furthermore, in Dictamen C-051-96 of March 28, 1996, it was established in this regard:

"As has been proven, absolute, evident, and manifest nullity not only implies the absence of an essential element of the administrative act, but also that it has a special characteristic, which is its notoriety and clarity, reason for which no deep effort and analysis is required for its verification." Likewise, it is convenient to bear in mind that the Spanish jurisprudence and legislation –legal system that served as inspiration for our country– have ruled on absolute, evident, and manifest nullity. Thus, in Dictamen C-045-93 of March 30, 1993, the following was stated:

"In the same line of thought, the criterion sustained by this advisory body regarding the conditions required to determine whether or not we are in the presence of an absolute, evident, and manifest nullity, is in accordance with what was stipulated by Spanish jurisprudence. Thus, Garrido Falla illustrates:

"... On what should be understood by manifest illegality, see the judgment of the Tribunal Supremo of January 26, 1961, " .....that which is declared and patent, such that it is discovered by the mere comparison of the administrative act with the legal norm, without needing to resort to interpretation or exegesis". (GARRIDO FALLA, FERNANDO "Tratado de Derecho Administrativo", Volume I, General Part, 3rd Edition, Centro de Estudios Constitucionales. Madrid 1982, page 602).

In similar terms, González Pérez points out:

".....a) That the Infringement is manifest: The jurisprudence handed down in other cases of manifest infringement can be applied here, such as art. 47.1 a) and article 110 LPA. A "manifest and patent infringement is necessary, without giving rise to interpretation and exegesis" (Ss. of April 26, 1963, November 6, 1964, and March 5, 1969)...." (GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús, "Comentarios de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa", Civitas S.A., Madrid, 1979, p. 1291)." Regarding the concept of absolute, evident, and manifest nullity, the Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia has indicated, in the same sense as this Advisory Body, that:

"… an act declaratory of rights can only be declared null by the administration itself, when one is in the presence of an absolute, manifest, and evident nullity. By way, it is not about any absolute nullity, but about that which is accompanied by a special and aggravated note, consisting of the fact that the absolute nullity is easily perceptible, which is the same as saying, without needing to force the circumstances to conclude it. If not in the presence of this type of absolute nullity, the administration must resort to the institution of lesividad, only declarable by a judge." (Resolution No. 1563-91 of August 14, 1991)".

Just as the dictamen transcribed above states, the Administration can declare the nullity of an act, without resorting to the jurisdictional lesividad process, only when it is a matter of absolute, evident, and manifest nullity, that is, that the defect of the act is gross and aggravated, easily determinable.

On the other hand, in order to issue the absolute, evident, and manifest nullity of an administrative act, it is necessary to follow a procedure prior to the declaration of nullity that complies with all the guarantees of due process, by virtue of dealing with acts declaratory of rights.

In this sense, this Procuraduría General de la República has insisted that the "órgano director must observe the substantial formalities of the procedure, otherwise it will cause the nullity of what has been done under the terms of article 223 of the Ley General de la Administración Pública." (See in this regard dictamen No. C-173-95 of August 7, 1995.). So much so that, if defects are detected in the administrative procedure, this Advisory Body cannot issue a favorable opinion.

Under this context, we proceed to respond to your consultation.

Defects in the administrative procedure From the detailed review of the administrative file provided, this Advisory Body detects defects that prevent issuing the opinion requested by that Municipal Corporation. Next, we proceed to detail them.

Defect in the integration of the órgano director del procedimiento.

It is evident from the administrative file that the Concejo Municipal of Matina, through Agreement number 7 of Ordinary Session number 05-04 of February 2, 2004, agreed to the appointment of an órgano director to determine the legal situation of National Liquor Patent no. 60, which would be composed of three persons: Manuel Emilio Jiménez Bolaños, Danny Arguello Morales, and Zaira Valverde Sanders.

While the administrative jurisprudence is reiterated in the sense that the Concejo Municipal is the competent body, within the structure of municipal corporations, to initiate the procedures for absolute, evident, and manifest nullity of acts declaratory of rights, it is also reiterated that collegiate bodies, as is the case with Concejos Municipales, can only delegate the instruction of administrative procedures to the figure of their Secretary, in application of article 90 subsection e) of the Ley General de la Administración Pública.

Notwithstanding the foregoing, in case special circumstances are observed, duly accredited in the corresponding file, the Concejo Municipal, through a reasoned act, could delegate the instruction of the procedure to an Ad Hoc Secretary.

This criterion has been set forth by this Advisory Body in dictamen number C-294-2004 of October 15, 2004, by indicating the following:

" (…) II. Regarding the Órgano Director del Procedimiento The object of this consultation essentially deals with aspects of integration and appointment of the órgano director del procedimiento administrativo.

In this regard, this Advisory Body has referred in previous pronouncements to the indicated figure, making a differentiation between decisional body and órgano director del procedimiento, and analyzing, among other aspects, the conformation and appointment of the órgano director, aspects that, due to their importance, are convenient to mention below.

In that sense, jurisprudence has been consistent in pointing out that the decisional body is that which, within the organizational structure of the entity, possesses the competence to issue the final act, that is, it is the one who decides, therefore, it is the competent one to initiate the administrative procedure.

The decisional body can instruct the administrative procedure; however, it can delegate the instruction phase to an órgano director appointed by it, hence the distinction between órgano director and decisional body. In this regard, this Procuraduría has stated:

" (…) First of all, it must be highlighted that the administrative jurisprudence issued by this Advisory Body has been consistent in indicating that the órgano director del procedimiento acts by delegation of the decisional body. Recently, it was also specified that the decisional body can resolve to handle the respective procedure itself. In this regard, it was stated:

"In this regard, it is important to indicate that within the administrative procedure there are two important bodies: the decisional body and the órgano director, both with different functions.

The decisional body, according to the administrative jurisprudence of this Advisory Body (See in this regard, among others, pronouncements C-173-95 of August 7, 1995, C-343-2001 of December 11, 2001, C-353-2001 of December 20, 2001, and C-261-2001 of September 27, 2001.), will be the competent body to issue the final decision on a given matter; it is the one who must initiate the administrative procedure (According to what has been held by the Sala Constitucional, the competence for the formation of the administrative procedure corresponds to the superior official, who is the one who must make the final decision (Vote number 7190-94 at 15:24 hrs. on 'December 6, 1994).) and, in principle, has the competence to instruct it; notwithstanding the foregoing, it can delegate the instruction thereof to an órgano director del procedimiento." (The primary faculty that this órgano director will have will be to instruct the procedure, since despite having other powers and duties (consult in this regard pronouncements C-173-95 of August 7, 1995, C-055-96 of April 12, 1996, C-062-96 of May 2, 1996, C-065-96 of May 3, 1996, C-88-96 of June 7, 1996, O.J.-047-2000 of May 10, 2000, C-353-2001 of December 20, 2001), its competence is limited to the instruction of the administrative file (See in this regard, among others, resolution No. 0910-93 of 10:24 hours on February 20, 1993, of the Sala Constitucional, as well as resolution No. 595 of 11:50 hours on August 18, 2000, of the Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia and No. 176-00 of 11:00 hours on June 23, 2000, Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Segunda). See also in this regard SOSTO LOPEZ, Federico, in Revista "Seminario sobre Procedimientos Administrativos"; Órgano Director: integration, powers, and responsibilities, Imprenta Nacional, year 2000, p. 116). (Dictamen C-323-2003 of October 9, 2003) The foregoing thesis has also been supported by the Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia in resolution No. 000398-F-02 of 15:10 hours on May 16, 2002, in which it was indicated:

- To determine the jurisdiction of an administrative body, one must first turn to the law, and in its absence, to the regulation, to what has been agreed upon regarding delegation for a type of act or for a specific act, and finally to the guidelines imposed by the head of the entity in light of its organizational structure. The highest-ranking body is identified, by express or implicit provision of the law, according to the nature of its functions, including the power to define the tasks of the other bodies subordinated to it based on the subject matter corresponding to each and justifying or defining its own existence. The supreme head usually acts as the decision-maker and, generally, exhausts the administrative channel. (…) It is thus unquestionable, under the cited General Law, that the Institution has the obligation, in matters of procurement, to ascertain the real truth of the facts through the corresponding administrative procedure within which every act must be issued by the competent body or by the one to whom it has been delegated "under the conditions and limits indicated by that law" (articles 59, 70, 89 and 129). This administrative procedure is, in some cases, a necessary precedent for the validity of the act ultimately adopted, but the investigation and the decision do not always have to be carried out by the same subject. However, when the final act must be adopted by a Board of Directors, the procedure can only be delegated to its Secretary, as provided in article 90, subsection e) ibid. It is then worth asking what happens when, as occurred in this specific case, the investigation was not only not conducted by the Secretary, but by an official not appointed by the Board of Directors or by an instance to which it had delegated such appointment? From a substantive point of view, administrative law doctrine is unanimous in affirming that the subject is an essential element of the administrative act, which is in turn reflected in article 129, favoring the thesis that the subject is a single entity, that is, the investigating body and the decision-making body must be one and the same (articles 90 and 314 ibid), responding in turn to the principles of orality and immediacy of evidence provided for in articles 309 and 314 ibid. In the specific case, this task was entrusted to Engineer Víctor Rodríguez Araya, appointed for this purpose by the Administrative Manager, without any authorization or delegation to do so being recorded in the case file. This situation undoubtedly causes an irregularity in the appointment of the body of the procedure because its designation was made by an official without the jurisdiction to do so, which vitiates the act in one of its essential elements. Article 182 ibid, in the relevant part, establishes: " "1. The Judge may not declare the invalidity of the act ex officio, unless it involves substantial infringements relating to the subject, the procedure, or the form, in which cases he must do so. 2.- For the purposes of this article, the subject shall be understood as a comprehensive element of the existence of the entity and its capacity, the existence of the body and its jurisdiction, the necessary requirements for the exercise thereof, and the lawful investiture of the public servant…" (Highlighting not in the original). This rule must in turn be related to the provisions of article 129 which states: "The act must be issued by the competent body and by the regularly designated public servant at the time of issuing it, after prior compliance with all substantial procedures provided for that purpose and the indispensable requirements for the exercise of jurisdiction." Having determined the defect, which the appellant reproaches in his grievances, it is necessary to establish whether this produces an absolute or relative nullity. As a matter of principle, nullity for the sake of nullity does not exist; for it to occur, substantial formalities must have been omitted, understood as those "the correct execution of which would have prevented or changed the final decision in important aspects or the omission of which would have caused defenselessness" (articles 166 and 223 ibid) situations which, in the specific case, are found lacking. The appellant did not provide evidence in that sense and his right of defense, in the aspects to which the appeal is limited, was respected as set forth below. Moreover, the Board of Directors, when adopting the final act, did not make any objection to what had been done, rectifying any irregularity in the procedure, which is legally possible considering that it is not a case of the non-existence of the subject element as to support an absolute nullity (166 ibid) but of its imperfection, solely with regard to the origin of its appointment (167 ibid), it being important to note here that it involved a professional linked to the object under discussion and with knowledge of the matter. Finally, and under the protection of the finalist theory, it is clear that the questioned acts fulfilled the essential purpose of administrative action, that is, the satisfaction of the public interest (113 ibid). Consequently, in the opinion of the Chamber, since the final act was issued by the Board of Directors of the Fund, the competent body to do so (articles 129 and 319 ibid), no defenselessness was caused, as due process was respected, and the public interest was satisfied, it is not appropriate to declare nullity for the sake of nullity, and the appeal, as regards this grievance, must be rejected." (Highlighting not in the original).

The thesis upheld by the First Chamber of the Court in the resolution transcribed above is clear, in the sense that the "decision-making body (órgano decisor)" and "the investigating body" are the same; but that through the application of the figure of delegation, there may be a separation between the two.

Furthermore, and without claiming that there is a clear line in this regard, the Constitutional Chamber, in resolution number 6379-2002 of 15:22 hours on June 26, 2002, indicated:

"For the plaintiff, article 55 of the Regulation violates due process from two aspects; firstly, in relation to the principle of impartiality of the adjudicator –in this administrative case– by entrusting the Head of the Department of Relations with the investigation of the process and the imposition of the sanction. Secondly, the principle of legality, considering that this article deviates from numeral 102 of the General Law of Public Administration, which develops constitutional contents in relation to hierarchical power. The Chamber considers, with regard to the first criticism, that the fact of concentrating the investigation and the issuance of the final resolution in the same body does not violate the principle of impartiality of the adjudicator; quite the contrary, this system is not illegitimate, insofar as it allows the immediacy of the evidentiary elements. Precisely for this reason, in criminal proceedings –which serves as inspiration for the administrative sanctioning procedure– the oral trial concentrates the reception of evidence and the issuance of the sentence in a single procedural act –the hearing–, leaving the incorporation of evidence produced outside the process for exceptional cases. On this point, the Chamber also finds no conflict with the constitutional order" (Opinion number C-122-2004 of April 22, 2004. Highlighting not in the original).

Properly speaking, on the appointment of the directing body (órgano director), administrative jurisprudence has reiterated that such power corresponds to the decision-making body, that is, the one with the power to decide the matter by issuing the final act of the procedure. (…)

In the case of collegiate bodies, such as Municipal Councils, the investigation of the procedure may be carried out by the Council itself, or it may be delegated to the figure of the Municipal Secretary, in accordance with article 90, subsection e) of the General Law of Public Administration in relation to article 53 of the Municipal Code:

"(…) opinion C-261-2001 of September 27, 2001, is added, in the sense that the Municipal Council may hear, investigate, and resolve a specific administrative procedure, or delegate the investigation of the procedure to its secretary.

As for the second addition requested, in the sense of whether the Municipal Council, in the exercise of its functions of directing the procedure, is subject to the rules governing collegiate bodies, particularly regarding structural quorum, it must be indicated that, indeed, when it acts as a collegiate body, even in the exercise of its jurisdiction as the "directing body of the procedure (órgano director de procedimiento)", it is subject to the rules proper to such bodies, including the aspect of structural quorum." Office of the Attorney General. Opinion number C-122-2004 of April 22, 2004. (Highlighting not in the original).

The criterion upheld by administrative jurisprudence is clear in the sense that the body competent to decide the matter in question is the one called to appoint the directing body; consequently, the issue of whether the jurisdiction is administrative or governmental depends on this ownership. Therefore, for the purposes of your consultation, the determination of the body with jurisdiction to appoint the directing body will depend on the type of final act issued as a consequence of the administrative procedure that it will investigate. This aligns with the jurisprudential line just transcribed.

Furthermore, regarding the composition of the Directing Body (Órgano Director), this Attorney General's Office has stated the following:

"IV- ON THE MEMBERS OF THE DIRECTING BODY OF THE PROCEDURE:

Several of the consulted points refer to the composition of the directing body of the procedure; therefore, we include them all under this topic and subdivide it into two points. In the first, we refer to the number of members, and in the second, to the possibility that they are not municipal officials; the express acceptance of the position and the swearing-in (juramentación) of the members.

IV.A- Number of members of the directing body of the procedure:

The text of the General Law of Public Administration allows us to conclude that the directing body of the procedure may be single-person or collegiate. Thus, article 314 indicates:

"1. The body directing the procedure shall be responsible for directing the appearance. 2. If the body is collegiate, it shall be directed by the President or by the member designated for that purpose." The determination of the number of officials who will make up the directing body must take into consideration the best achievement of the object of the procedure and the principles of economy, simplicity, speed, and efficiency, within respect for the legal system and the rights and interests of the administered party (Article 269).

IV.B- On the possibility that the members of the directing body of the procedure are not public officials: When referring to the topic of the directing body, the General Law of Public Administration does not expressly pronounce on the possibility of composing it with subjects who are not public officials. Turning to doctrine, we find that the administrative procedure is a channel or instrument through which administrative will is formed. It is a means for carrying out a public prerogative performed through the Administration's bodies, according to the jurisdiction that corresponds to them by law. That jurisdiction is, of course, a requirement for the validity of the act.

The jurist JUAN LUIS DE LA VALLINA VELARDE, in his article "On the Concept of De Facto Official" published in the Revista de Administración Pública No. 29 of May-August 1959, points out that an administrative body is understood as an ideal complex of jurisdictions and material means, attributed to a natural person in order to act and manifest the administrative will; that is, the bodies manifest the will of the Administration to third parties. The body and the Entity to which it belongs are not two distinct legal persons, but a single one, and the will of the individual person as a body only has legal significance with respect to the general organization of which it is a part.

For his part, ZANOBINI, cited by DE LA VALLINA, indicates that every legal person, and the public Administration is one, acts through so-called bodies, which can be considered from a double point of view: abstractly and concretely; abstractly, it appears to us as a complex of attributions, jurisdictions, material and personal means aimed at achieving a specific purpose of the Public Entity; but concretely, the body is none other than the natural person who at a given moment acts as the holder of the office, of the jurisdictions and attributions thereof. Under the first aspect, the body is an institution, of which the holder is only the main element, but who may temporarily be absent without the institution disappearing; under the second aspect, the body is the very natural person of the holder, that is, in this sense we can advance, although the expression lacks scientific rigor, that the body is equivalent to official, which is the denomination commonly used by authors to designate the holder of the body.

Now then, it is true that the directing body of the procedure is an administrative body and as a general rule, the natural persons composing it must be public officials, appointed as such for the performance of their functions. It is also true that article 65.1 of the General Law of Public Administration states that every body shall be competent to carry out the regulated or material internal tasks necessary for the efficient dispatch of its affairs, and article 66.1 states that the powers of authority and their exercise, as well as public duties and their fulfillment, are non-waivable, non-transferable, and imprescriptible. All of the above allows us to deduce that as a general rule, as expressly indicated by article 111 of the General Law of Public Administration, the subjects who make up the directing body of the procedure must be public servants in the terms of the cited article, understood as that person who provides their services to the Administration or on behalf of and on account of it, as part of its organization, by virtue of a valid and effective act of investiture, with entire independence of the imperative, representative, remunerated, permanent, or public nature of the respective activity.

Without prejudice to the foregoing, we consider that in exceptional cases, when the realization of the public purpose so warrants, officials outside the Administration may be appointed to make up the directing body of a procedure. The foregoing must be duly justified at the discretion of the Administration, for example, in the case at hand, by means of a firm agreement of the Municipal Council indicating the reasons why it is considered that the Administration lacks suitable personnel, or that if the body were constituted with the existing officials, the public purpose sought could not be achieved. (…)

In conclusion, the Municipality, in the exceptional case of needing to form the directing body with officials initially outside the Administration, must follow the legal procedures established for the contracting of professionals. For example, when proceeding in that manner, it must have the budget sub-line item that covers the expenditure. The violation of the stipulated regulations may generate the suspension of the responsible official, and recidivism shall be just cause for separation, as established by article 127 of the Municipal Code. Furthermore, we must remember that the Comptroller General of the Republic may eventually disapprove the budget projects it receives in accordance with article 125 of the Municipal Code.

The appointment must be made by the Municipal Council by means of a duly reasoned Agreement, and those upon whom the designation falls must accept the position and be duly sworn in (juramentados). C-173-95 of August 7, 1995. (Highlighting not in the original).

In accordance with what was indicated in the aforementioned opinion, the directing body may be single-person or collegiate; it may be composed of public officials, and even, of private individuals in exceptional cases, when the realization of the public purpose so requires, for which a reasoned act justifying the decision must be issued. However, given the transcription made of the criterion of the First Chamber of the Supreme Court of Justice regarding the delegation of the investigative task carried out by the directing body of the procedure in the case of a collegiate body, it is appropriate to make the following clarification:

Considering the literal wording of article 90, subsection e) of the General Law of Public Administration, the investigation of an administrative procedure could only be delegated to the secretary. However, the clarity of the text does not resolve situations, which may well be classified as exceptional, where that official is unable to perform the task (e.g., the configuration of a ground for recusal –article 230 of the General Law–). Given the imperative of continuity in the exercise of public jurisdictions, and considering the previously cited precedent of the First Chamber, one could think of the possibility that the Municipal Council, considering the impediments affecting its secretary, appoint an ad-hoc official to carry out the investigation of an administrative procedure. This, of course, on the understanding that the decision adopted in such a sense must be fully supported by a duly reasoned act that makes evident the need for the exceptional appointment of a third party for the purposes of the procedure in question.

It follows from what is indicated in the preceding paragraph that we must clarify and add to opinion C-175-93 transcribed above in the following sense: the directing body, in the case of a matter within the jurisdiction of the Municipal Council, may be composed of the Council itself, or it may delegate such jurisdiction to the municipal secretary. Exceptionally, and in view of the justification set forth in the administrative act issued for that purpose, an ad hoc secretary may be appointed, it being the case that in this last scenario, it will depend on the specific circumstances that must be analyzed through the procedure whether another municipal official is called upon, or rather, a third party who has no service relationship with the corporate entity (...)". (Underlining not in the original).

In accordance with the criterion expressed, the Municipal Council may only delegate the investigation of the procedure to its Secretary, or, in exceptional circumstances, duly accredited and by means of a sufficiently reasoned act, it may delegate the investigation to an ad hoc secretary.

In the case at hand, it is apparent that the Municipal Council acted in contravention of what was indicated; that is, it delegated the investigation of the procedure to persons other than its Secretary, without any reasoned act appearing in the administrative file to justify the delegation of jurisdiction in the terms stated.

Thus, the act appointing the directing body has a defect of nullity by contravening article 90, subsection e) of the General Law of Public Administration, which consequently invalidates the actions of the directing body of the procedure.

• b)Incongruity regarding the object of the procedure between the act of the Municipal Council ordering the opening of the administrative procedure and the resolution of the directing body that initiates the procedure.

Without prejudice to what was indicated in the preceding section, a defect inherent to the processing of the procedure is observed, which is linked to the definition of the object of the procedure.

In this sense, in order to guarantee due process, it is essential that from the beginning of the administrative procedure, the nature and purposes of the process are correctly established so that the affected party has full knowledge of the act that the Administration intends to declare absolutely, evidently, and manifestly null, in accordance with article 173 of the General Law of Public Administration, as well as the possible legal consequences of said annulment, so that the individualization of the act is essential.

In the case under study, it is observed that the administrative procedure carried out was not instituted to declare the absolute, evident, and manifest nullity of an administrative act under the terms of the cited article 173. The foregoing, because Agreement number 7 of Ordinary Session number 05-04 of February 2, 2004, of the Municipal Council of Matina, clearly provides that the opening of the procedure was "to determine the legal situation of the National Liquor Patent no. 60 (patente de Licores Nacionales no. 60)".

From the literal wording of the cited agreement, we reiterate, it does not follow that the initiation of an administrative procedure was to declare the absolute, evident, and manifest nullity of an act declaring rights, but rather, the study of the legal situation of a liquor patent, specifically, national liquor patent number 60.

Despite the clarity of the municipal agreement, the directing body, in the resolution that initiates the procedure, indicates that the procedure is for the declaration of absolute and manifest nullity of agreements no. 4 and no. 4 issued by the Municipal Council of Matina in ordinary sessions no. 37 and 38 on September 24, 2002 and October 1 of that same year respectively, clearly exceeding the object of the procedure, as established by the Council.

In this way, a substantive ruling cannot be made regarding the nullity now sought, as it has no basis in an agreement of the Municipal Council (the supreme administrative head of that municipal organization and the sole body competent to initiate the procedure and declare the absolute, evident, and manifest nullity), as is proper.

In addition to the foregoing, there is also no absolute identity between what was charged and what was resolved by the directing body. This is because, in a resolution of eleven hours on July twenty-seventh, 2004, the referred Body recommends declaring the absolute, evident, and manifest nullity of agreement no. 4, made in ordinary session no. 37 on September 24, 2002, and also recommends ordering the transfer of the foreign liquor license no. 60. However, the agreement that is recommended for annulment refers to national liquor license number 60, in addition to the fact that the agreement opening the procedure refers to the legal situation of the referred national liquor patent number 60.

The foregoing is not due to a material error, but rather involves distinct patents, since from reading the administrative file it is clear that the patents in dispute are precisely one patent for national liquors and another for foreign liquors, which coincidentally were recorded with the same number.

The foregoing, besides altering the object of the procedure, violates the principle of charging (principio de intimación), contained within the guarantee of due process regulated in article 41 of our Political Constitution. On the subject, the Constitutional Chamber has stated:

"a) Principle of charging (Principio de intimación): consists of the procedural act through which the formal accusation is made known to the official. The presentation of charges must be made through a timely, express, precise, clear, and detailed account of the facts imputed and their legal consequences. b) Principle of imputation: this is the right to a formal accusation; the adjudicator must individualize the accused, describing in detail, precisely, and clearly the fact imputed to him. A clear legal classification of the fact must also be made, establishing the legal bases of the accusation and the specific punitive claim. Thus, the accused may defend himself against an alleged punishable or sanctionable act, as in this case, and not against mere conjectures or suppositions." (Vote No. 632-99 of 10:48 hours on January 29, 1999. In a similar sense, see votes No. 2253-98 of 13:03 hours on March 27 and No. 2376-98 of April 1, both from 1998).

"V. The principle of charging (principio de intimación) seeks to guarantee two aspects: a) that the investigated person is accurately informed of the facts giving rise to the interested proceeding, so that he can provide for his defense, and b) that in the substantive ruling there is an identity between what was charged and what was resolved." (Vote No. 216-I-98 of 16:45 hours on April 14, 1998). (Underlining not in the original).

In the same vein, the First Chamber of the Supreme Court of Justice has pointed out:

"III.- The subject of the protection of due process, a constitutional principle based on article 41 of our Magna Carta, has been addressed on repeated occasions by the respective Chamber. In such pronouncements, it has indicated which elements should be considered basic to the principle in reference. Thus, for example, votes 15-90 of 16:45 hrs. of 5-1-90 and 1734 of 15:26 hrs. of 4-9-9, refer to the subject in the following terms:

IV.Observe how in the process the guarantee of a series of rights must be sought in an integral manner. That is, should any one of them be diminished or completely prevented from being exercised, the entire process suffers nullity as a consequence of the violation of due process. Therefore, each case must be evaluated with the utmost care, for despite the possibility of determining basic elements in relation to that principle, it becomes practically impossible to form a univocal scheme or framework –always applicable– which results in an infallible protection of due process. Especially considering that the circumstances of the process are, ultimately, what allow one to conclude whether or not due process was satisfied.

(...) The charging of the accusations (intimación de los cargos) must be express, precise, and particularized. It is not up to the administered party to elucidate, from the accumulation of information and actions included in an administrative file, what the charges against him are. The foregoing could lead him, even, to not rule on some of them because he did not assess them as such; or because he did not locate them in the file, which undermines both the right of defense and due process." (Resolution No. 21 of 14:15 hours on April 9, 1997. Underlining not in the original).

For our part, we have specified in previous pronouncements the importance of this element, to the point of considering it sufficient reason to deny the issuance of the opinion provided for in article 173 of the General Law:

"It is for this reason that it is not enough, '...to indicate that the procedure to follow is the one regulated in the already cited article 173, but rather, the facts and reasons motivating the opening of the procedure must also be indicated, as well as those for which the act in question is considered to contain a defect of absolute, evident, and manifest nullity, that is, an individual indication must be made, for example, of which requirement is not met.' (Opinion C-049-99 of March 5, 1999) By virtue of the foregoing, the resolution initiating the procedure, which states, as far as this subject is concerned: "An Ordinary Administrative Procedure is instituted against Mr. José Joaquín Pacheco Camacho, General Administrator of the National Liquor Factory, with the purpose of declaring the absolute nullity of the administrative act by which the payment of sales commissions for the Administrator and Deputy Administrator of the National Liquor Factory was ordered, a provision adopted by the Board of Directors of the National Production Council, through Board of Directors Agreements No. 33926 and 33960, respectively, Sessions No. 2210 (Ext) and 2214 (Ext), Articles 4 and 3, held on 8-23-2000 and 9-20-2000"(1) (The cited agreements refer to the decision to initiate the administrative procedure and appoint the directing body.), does not meet the aforementioned requirements. Note, for example, that it does not indicate which resolution or resolutions are intended to be declared null; consequently, it is silent as to the dates of the act or acts; furthermore, no account of the facts is made, nor are the reasons why the act or acts are considered to contain a defect of absolute, evident, and manifest nullity expressly indicated.

It is considered that the administered party's right of defense is violated if he is not told, with absolute clarity, which act or acts are intended to be declared null, because this makes it impossible for him to carry out the analysis regarding the conformity of the elements of the act with the legal system; an analysis which this Attorney General's Office must also carry out, and which would be prevented if it is not known which act needs to be analyzed. The foregoing consequently also means that the act must appear in the respective file.

As in the specific case under analysis there is no such identification, as well as the other enumerated aspects, this constitutes sufficient reason to return the file without the respective opinion. Despite the foregoing, and in order to avoid new errors if the procedure is initiated again, it is considered advisable to make some further observations." (C-089-2002 of April 5, 2002) In accordance with the foregoing, this Advisory Body considers that the procedure carried out by the directing body violates the principle of prior notice (principio de intimación), and therefore, makes a favorable pronouncement by this Advisory Body impossible, given that said body was designated solely and exclusively to carry out an "investigation," that is, the determination of the legal status of national liquor license number 60. Consequently, the competence, powers, and functions of the body were circumscribed to that, and not to the initiation of a procedure aimed at a declaration of absolute, evident, and manifest nullity of an administrative act.

Likewise, the inherent flaws in the processing of the procedure, which have been verified from the reading of the administrative file and which have been outlined in the preceding paragraphs, make it impossible to issue the requested favorable opinion.

Final Comment.

Given that the administrative procedure brought to the attention of this Office of the Attorney General (Procuraduría) deals with the subject of national and foreign liquor licenses (patentes de licores), it is important to outline the administrative jurisprudence regarding the tacit repeal of the distinction contemplated by the Law on the Sale of Liquor (Ley sobre la Venta de Licores) concerning the indicated licenses. On the indicated subject, this Advisory Body has established the following:

"(…) B. Regarding the type and number of licenses that can be authorized under the Law on the Sale of Liquor (Law No. 10 of October 7, 1936, and its reforms).

First of all, it seems appropriate to recall the thesis developed by this Office of the Attorney General regarding the tacit repeal of the distinction contemplated by the Law on the Sale of Liquor concerning national and foreign licenses. This position has its genesis in opinion C-165-2001, in which it was stated:

"Paragraphs 1 and 4 of Article III of the 1994 GATT require that imported products be accorded treatment no less favorable than that accorded to like domestic products in respect of any law or regulation affecting their conditions of competition in the national market, including the purchase and sale of the product. Given this, it can be concluded that this article is incompatible with the final phrase of article 20 of the Law on the Sale of Liquor, which discriminates against the foreign product. This antinomy leads to considering the mentioned phrase of article 20 tacitly repealed by virtue of the principle of normative hierarchy and the chronological criterion (a later law repeals a previous one). Likewise, the provisions of paragraph 1 of article 6 of Law No. 7472 must be considered, by which restrictions on engaging in commercial activities based on nationality were repealed. The scope of the foreign liquor license, according to the provisions of article 20 of the Law on the Sale of Liquor, restricts the commercialization of the product based on its origin or nationality. And it is on this specific point—as a restriction on commerce based on nationality—that the distinction between national and foreign licenses must be considered tacitly repealed by paragraph 1 of article 6 of Law 7472.

From the foregoing, it follows that article 8 of the Regulation to the Liquor Law, Executive Decree No. 17757-G of September 28, 1987, which develops the mentioned article 20 regarding the distinction between national and foreign licenses, must also be considered tacitly repealed in consideration of the reasons invoked above.

Having considered the cited article 20 repealed, it follows as a logical consequence that under any existing liquor license, whether national or foreign, all types of liquor can be commercialized without distinction of their origin. Given that the license ceases to constitute a mechanism for determining the liquors that can be commercialized, it is worth questioning whether the provisions referring to the number of establishments that Municipalities can authorize to sell national and/or foreign liquors continue to be applicable, and therefore, article 11 of the Law on the Sale of Liquor. The legal operator cannot ignore that one of the purposes of the law is precisely to restrict the number of places for the sale of said article due to the problems it may cause. (…)

However, article 11, subsection b), imposes different conditions that affect the supply for the sale of national and foreign liquors. Indeed, according to said subsection, in the head towns of smaller cantons and in populations that, without being canton head towns, have more than one thousand inhabitants, the Municipalities may authorize the operation of one establishment for foreign liquors for every five hundred inhabitants and one for national liquors for every three hundred inhabitants. These numbers of inhabitants determine the maximum number of establishments that the Municipalities can authorize in each of the described zones.

Insofar as it is legally invalid to distinguish between the liquors that can be commercialized under a national or foreign liquor license, since both products—the national and the foreign—can be sold under any of the licenses in question, the distinction in the number of inhabitants provided for by subsection b) of article 11 loses validity. Indeed, subsection b) of article 11 evidences an inequality of treatment for national and foreign liquors that negatively affects the conditions of competitiveness of the latter. There is a tendency toward greater restriction of the supply for the sale of foreign liquors in relation to the supply for the sale of national liquor, as the norm implicitly authorizes a greater number of establishments for the sale of national liquors than for the sale of foreign liquors. It is worth considering the existence of a normative antinomy between subsection b) of article 11 of the Law on the Sale of Liquor and paragraphs 1 and 4 of Article III of the 1994 GATT, which establish the obligation of WTO Member States not to grant treatment less favorable than that accorded to like products of national origin in respect of any law affecting, among other things, the sale or the offering for sale of imported products in the domestic market. Thus, it must also be understood that paragraphs 1 and 4 of Article III of the GATT tacitly repealed subsection b) of article 11. And, in the same sense, the referred subsection of article 11 of the Law on the Sale of Liquor must also be considered repealed by paragraph 1 of article 6 of Law No. 7472, insofar as it establishes a restriction on commerce based on nationality.

The tacit repeal of the difference in treatment between the national product and the foreign product in subsection b) of article 11 does not imply, in any way, that the obligation of the Municipality to adhere to the maximum proportions established by law for authorizing the operation of liquor establishments is repealed, as expressly required by paragraph 1 of article 11. The Law does not tend to authorize without limit the number of liquor establishments that Municipalities can authorize within the territories subject to their competence. Therefore, notwithstanding that the number of three hundred inhabitants is low today, this is the figure that governs for the sale of national liquor in the head towns of smaller cantons and in populations that, without being canton head towns, have more than one thousand inhabitants. And by virtue of the principle of national treatment, it is said number that must govern indistinctly for the granting of new licenses in those cantons; licenses regarding which there would be no basis to make the difference between "national" and "foreign" for purposes of determining the product to be sold, since article 20 is considered repealed. Consequently, there can be no differentiation based on origin among the liquors commercialized in the said establishments.

On the other hand, it should be noted that subsections c) and d) of article 11 do not establish a differentiation in treatment between the national product and the like foreign product. According to these provisions, in towns that have more than five hundred inhabitants but fewer than one thousand, up to two establishments for foreign liquors and two for national liquors may be authorized, while in those with five hundred inhabitants or fewer, one establishment for foreign liquors and one for national liquors may be authorized. However, given that the distinction between foreign liquor licenses and national liquor licenses was tacitly repealed, the norm must be interpreted harmoniously with this repeal, with the understanding that in the first case, the Municipalities may authorize a maximum of four liquor establishments, while in the second, a maximum of two establishments.

By virtue of the foregoing, and given that the repeal of the distinction between national and foreign liquor licenses cannot and must not give rise to an indiscriminate increase in the number of businesses that sell national liquors, in contravention of the provisions of article 11 of the Law on the Sale of Liquor, it is pertinent that the Municipalities observe the principles that provincial governors previously had to observe, according to the provisions of the Regulation to the Liquor Law, on the occasion of proceedings aimed at the installation, relocation (traslado), or transfer (traspaso) of liquor licenses. Let us see:

"Article 4.- The provincial governors shall not authorize the installation, relocation, or transfer of a liquor license when the cases indicated by article 9 of this Regulation are present, and additionally, when evident reasons of order, security, and public interest so recommend, or when it is proven that the license does not meet the requirements indicated by the Liquor Law. In all cases, the public interest must be primarily satisfied, which shall be considered as the expression of the coincident individual interests of the administered persons. In this regard, the doctrine of article 113 of the General Law of Public Administration shall be observed." That is, the purposes protected by the police power must be privileged at all times over the economic interest that the granting of a liquor license may represent. (C-165-2001 of May 31, 2001) Subsequent requests for clarification regarding the prior opinion have allowed for further specification of the scope of article 11 of the Law on the Sale of Liquor, as can be seen from the following transcription:

B.- SUCH AUTHORIZATION IS SUBJECT TO THE LIMITS DERIVED FROM ARTICLE 11 The Municipal Council expresses its fears regarding the potential for a duplication of operating centers, derived from the transfer of licenses.

Article 11 of the Law on the Sale of Liquor, Law No. 10 of October 7, 1936, clearly provides in its heading:

"Article 11.- It is at the discretion of the Municipality to determine what number of liquor establishments may be authorized in each of the populations of its jurisdiction. In no case may that number exceed the following proportion: (...)" From a simple reading of the norm in question, it follows that the legislator granted the Municipalities the power to determine the number of liquor sale establishments that it may authorize in each of the populations of its jurisdiction, but also established a maximum limit of liquor sale locations that cannot be exceeded in any of the populations. This maximum limit is determined by the proportions indicated in subsections a) to d) of article 11, according to the interpretation carried out to that effect by this Office of the Attorney General in Opinion C-165-2001 and according to which it was established that the difference established in subsection b) of the article, between licenses for the sale of national liquors and licenses for foreign liquors, had been repealed. Consequently, one must adhere to the limit established for the license for the sale of national liquors.

In this way, no Municipality is empowered to authorize the operation of a number of liquor establishments greater than that resulting from applying the figures established by law. Such conduct, that is, the transgression of the maximum number of liquor establishments, would generate liability for the Municipality for violation of the law.

This means that the administered persons who currently possess both licenses –for national and foreign liquors– and who operate them in the same commercial premises, do not enjoy freedom to profit from the available license. In the first place, to transfer or relocate it, they must have the authorization of the Municipality, and in the second place, that authorization cannot be granted if it thereby transgresses the maximum number of liquor establishments that can be established in said locality. That is, the "duplicity of licenses" held by a licensee does not per se authorize the opening of a new liquor business, since, in accordance with the Law on the Sale of Liquor, the determination of the quantity of such establishments is the exclusive competence of the Municipality and, in any case, cannot exceed the maximum limits established in the referred law.

In conclusion, Municipalities are not empowered to authorize the installation, relocation, or transfer of a liquor license in the event that the maximum limits related to the number of liquor establishments in a specific geographic zone are transgressed, by virtue of the express provisions of article 11 of the Law on the Sale of Liquor. (C-231-2001 of August 24, 2001) Emphasis has also been placed on the responsibility that Municipal Councils have when respecting the quantitative limits established by the Law on the Sale of Liquor:

"From said limits, it follows that no Municipality is empowered to authorize the operation of a number of liquor sale establishments greater than that permitted by law. Such conduct, that is, exceeding the maximum number of liquor establishments corresponding to the canton, would generate liability for the Municipality for violation of the law.

This means that the administered persons who currently possess both licenses –for national and foreign liquors– which they operate in the same commercial premises, are not authorized to profit from the available license if the maximum number of liquor establishments that can be established in a specific population is thereby transgressed. The 'duplicity of licenses' does not per se authorize the opening of a new liquor business, since, in accordance with the Law on the Sale of Liquor, the determination of the quantity of such establishments is the exclusive competence of the Municipality and, in any case, cannot exceed the maximum limits established in the referred law. (…)

It is appropriate to recall that, according to what was resolved by the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) in judgment No. 6469-97 of 4:20 p.m. on October 8, 1997, the term 'provincial governors' is replaced by the 'respective municipality.' Therefore, the competence to authorize the transfer or relocation corresponds to the Municipality.

It follows from the foregoing that Municipalities are not empowered to authorize the installation, relocation, or transfer of a liquor license when this transgresses the maximum limit of liquor establishments in a specific geographic zone, by virtue of the express provisions of article 11 of the Law on the Sale of Liquor. Therefore, in addition to the criteria established in article 4 of the Regulation to the Law on the Sale of Liquor, the Municipal Council must, above all, respect the limits established in the cited numeral 11. Consequently, it is obliged to deny requests for the installation, relocation, or transfer of a liquor license when they would entail exceeding the provisions of said article." (C-232-2001 of August 27, 2001)." (C-158-2004 of May 25, 2004, clarified by C-247-2004 of August 27, 2004)

VI. Conclusion

In accordance with the foregoing, given that there are substantial flaws in the instruction of the administrative procedure (lack of an agreement by the Municipal Council to initiate a procedure under article 173 of the General Law of Public Administration, violation of the principle of prior notice (principio de intimación), nullity in the composition of the directing body), this Office of the Attorney General is unable to issue a favorable opinion on the eventual existence of an absolute, evident, and manifest nullity.

Without further particular, we subscribe, Iván Vincenti Rojas Sandra Sánchez Hernández ASSISTANT ATTORNEY GENERAL ATTORNEY OF THE OFFICE OF THE ATTORNEY GENERAL IVR/SSH/mvc Attachment: The administrative file.

Dictamen : 353 del 25/11/2004 C-353-2004 25 de noviembre de 2004 Señora Elvira Padilla Jiménez Secretaria Municipal Municipalidad de Matina S. O.

Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos a su oficio, sin número, de fecha 7 de setiembre del año en curso.

Objeto de la consulta:

La Municipalidad consultante manifiesta en el acuerdo tomado en la Sesión Ordinaria número 35-04 de fecha 30 de agosto de los corrientes, lo siguiente:

" Acuerdo 2. El Concejo Municipal de Matina acuerda aprobar el informe final del Órgano Director del Procedimiento expediente No. AM-01-2004, con respecto a la situación legal, de la licencia de licores extranjeros no.60, por lo que se acuerda el traspaso de dicha licencia a nombre de Otto Ramírez, previo envío del expediente respectivo a la Procuraduría General de la República para su aprobación" Se adjunta el expediente administrativo levantado con ocasión del procedimiento encaminado a la declaratoria de una eventual nulidad absoluta, evidente y manifiesta de los acuerdos municipales N° 4 de la Sesión Ordinaria número 37 del 24 de setiembre de 2002 y N° 4 de la Sesión 38 del 1 de octubre de 2002.

Antecedentes:

Con vista en el expediente administrativo que se ha hecho llegar a este Órgano Asesor, y por lo que se manifestará más adelante, resulta de importancia reseñar los siguientes hechos:

Mediante Acuerdo número 7 del Concejo Municipal de Matina tomado en Sesión Ordinaria número 05-04 de 2 de febrero de 2004, el referido Concejo acordó "nombrar el Órgano Director de Procedimiento Ordinaria para determinar la situación legal de la patente de Licores Nacionales no. 60. El cual estará integrado por los siguientes miembros: Lic. Manuel Emilio Jiménez Bolaños, Lic. Danny Arguello Morales, Sra Zaira Valverde Sanders. APROBADO POR UNANIMIDAD. ACUERDO FIRME Y DEFINITIVAMENTE APROBADO." (folio 108 del expediente administrativo) Mediante resolución dictada por el Órgano Director del Procedimiento a las diez horas del quince de marzo del dos mil cuatro, se inicia el procedimiento administrativo ordinario "… de nulidad absoluta evidente y manifiesta de los acuerdos n° 4 y n°4 dictados por el Concejo Municipal de Matina en sesiones ordinarias n° 37 y 38 de fechas 24 de setiembre de 2002 y 1° de octubre de ese mismo año en su orden." (folios 109-111 del fueron los siguientes: "PRIMERO. Que el señor Otto Ramírez Quesada, mediante escrito presentado en fecha 29 de octubre de 2003, ante la Secretaría Municipal, solicitó al Concejo la revocatoria del acuerdo mediante el cual ese Órgano acordó traspasar a favor del señor Rogelio Araya Quirós la licencia de licores nacionales n° 60, aduciendo ser el legítimo titular de la misma, por cuanto según resolución n° GL-466-97 de la Gobernación de la Provincia de Limón en el año 1997, se ordenó el traspaso a su favor de la citada licencia de licores. SEGUNDO. Que la gobernación de Limón mediante resolución n° GL-466-97 autoriza el traspaso de la licencia de licores nacionales n°60, a favor del señor Otto Ramírez Quesada, siendo que según proceso ejecutivo prendario seguido bajo licores extranjeros n° 60, verificándose por parte de la Gobernación de Limón la ejecución evidente de un error material. TERCERO. Que el Concejo Municipal de Matina aprobó mediante acuerdos n° 4 emitido en sesiones ordinarias n° 37 y 38 del 24 de setiembre de 2002 y 1° de octubre del mismo año, el traspaso de la licencia de licores nacionales n°60 a favor del señor Rogelio Araya Quirós. CUARTO. Que ambos acuerdos se motivaron y fundamentaron en el acatamiento de sendas resoluciones del Juzgado Penal, así como voto 24-02 de las quince horas diez minutos del siete de febrero del año dos mil dos del Tribunal Penal del Primer Circuito Judicial de la Zona Atlántica, y resolución n° 00599-99 de las nueve horas con nueve minutos del veintinueve de enero de mil novecientos noventa y nueve de la Sala Constitucional. Siendo que el Tribunal Penal, mediante resolución 24-02 desestimó la denuncia presentada por el señor Rogelio Araya Quirós, declarándose la incompetencia de la vía judicial incoada. En este sentido, el voto n° 00599-99 de la Sala Constitucional se refiere a la declaración con lugar del recurso interpuesto por el señor Rogelio Araya Quirós, por violación del derecho de petición, ya que en su momento no se le contestó en tiempo el recurso de revocatoria presentado ante el Concejo Municipal de Matina, en fecha 17 de agosto de 1998, otorgándole un plazo improrrogable de ocho días al Presidente Municipal para que rindiera la contestación del recurso de revocatoria presentado por el señor Araya Quirós. Por lo que evidentemente, se verificó una interpretación errónea de las resoluciones con base en las cuales se motivó el acto administrativo, ya que en su contenido no guardan relación con el traspaso de la licencia de licores nacionales n° 60, por lo que no se refieren en su fondo a la declaración de derecho alguno, referente a la titularidad de la licencia de licores nacionales en cuestión. Acreditándose que los actos administrativos mediante los cuales se ordenó el traspaso de la licencia de licores nacionales n° 60, por parte del Concejo Municipal de Matina en el período 2002, carecen de contenido, motivo y fin, elementos constitutivos del acto administrativo. Esta resolución fue notificada a las partes como consta a folios 113-114 Que en fecha 7 de julio del dos mil cuatro se realizó la comparecencia oral y privada, en la cual participaron todas las partes. (folios 174-177 del expediente administrativo) Que mediante resolución de las once horas del veintisiete de julio del 2004, el Órgano Director del Procedimiento emite su informe final, recomendando lo siguiente: "Con fundamento en lo expuesto y hechos demostrados, el órgano Director del Procedimiento recomienda al Concejo Municipal declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acuerdo n° 4, tomado en sesión ordinaria n° 37 de fecha 24 de setiembre de 2002, ordenándose el traspaso de la licencia de licores extranjeros n° 60, a favor del señor Otto Ramírez Quesada, previo dictamen favorable de la Procuraduría General de la República, órgano al cual deberá remitirse el expediente para este fin." (folios 178-181 del expediente administrativo) Que mediante Acuerdo No. 2 tomado por el Concejo Municipal de Matina, en sesión ordinaria No. 35-04 celebrada el día 30 de agosto de 2004, se acordó "aprobar el informe final del Órgano Director del Procedimiento expediente No. AM-01-2004, con respecto a la situación legal, de la licencia de licores extranjeros no. 60, por lo que se acuerda el traspaso de dicha licencia a nombre de Otto Ramírez, previo envío del expediente respectivo a la Procuraduría General de la República para su aprobación." Sobre la nulidad absoluta, evidente y manifiesta.

Este Órgano Asesor ha emitido múltiples pronunciamientos en relación con lo que prescribe el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, y la prerrogativa acordada a la Administración Pública para emitir una declaración de nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo declaratorio de derechos sin necesidad de recurrir al contencioso de lesividad.

A este respecto, el Dictamen 169-2002, del 26 de junio del 2002, extrae algunos de estos criterios de la siguiente manera:

"Interesa citar, al menos como precedente jurisprudencial administrativo, el Dictamen C-117 de fecha 13 de mayo de 2002, mediante el cual, esta Procuraduría, conceptualiza el criterio seguido para establecer la nulidad del acto administrativo declarativo de derechos, como a continuación se "De conformidad con los artículos 158 y 159 de la Ley General de la Administración Pública, el criterio seguido para establecer la nulidad del acto administrativo está referido a la falta, defecto o desaparición de algún requisito o condición del acto administrativo, señalándose que será inválido el acto que sea sustancialmente disconforme con el ordenamiento jurídico. Las causas de invalidez pueden ser cualesquiera infracciones sustanciales a éste.

Estas disposiciones dan los lineamientos generales de lo que constituirán vicios del acto que pueden acarrear su nulidad.

Acerca de las clases de nulidades, establece la Ley General de la Administración Pública en sus artículos 165 (sic), 167 y 168 respectivamente:

"Artículo 166. - Habrá nulidad absoluta del acto cuando falten totalmente uno o varios de sus elementos constitutivos, real o jurídicamente.

Artículo 167. - Habrá nulidad relativa del acto cuando sea imperfecto uno de sus elementos constitutivos, salvo que la imperfección impida la realización del fin, en cuyo caso la nulidad será absoluta.

Artículo 168. - En caso de duda sobre la existencia o calificación e importancia del vicio deberá estarse a la consecuencia más favorable a la conservación del acto." De la relación de los anteriores artículos, concluyó el Lic. Ortíz Ortíz lo siguiente:

Hay nulidad absoluta cuando falte totalmente –desde un ángulo real o jurídico– un elemento del acto. Hay, a la inversa, nulidad relativa cuando algún elemento está sustancialmente viciado o es imperfecto. Habrá nulidad absoluta, en todo caso, si el mero defecto o vicio de un elemento existente es tan grave que impide la realización del fin del acto, como si faltara totalmente un elemento esencial de éste. En caso de duda, se debe estar por la solución más favorable a la conservación y eficacia del acto. (ORTÍZ ORTÍZ, Eduardo, "Nulidades del Acto Administrativo en la Ley General de la Administración Pública (Costa Rica)" en Revista del Seminario Internacional de Derecho Administrativo, Colegio de Abogados de Costa Rica, 1981, p 445.)

Entonces, habrá nulidad absoluta de un acto cuando falten totalmente uno o varios de sus elementos constitutivos, real o jurídicamente, o cuando la imperfección de uno de esos elementos impida la realización del fin.

Ahora bien, cuando se está en presencia de una nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos, la Ley General no le otorga a la Administración el ejercicio de la potestad de autotutela, sino que ésta debe proceder a declarar la lesividad del acto, y solicitar ante la jurisdicción contencioso administrativa la declaración de nulidad. (La lesividad se encuentra regulada en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa.)

Para hacer uso de la potestad de autotutela administrativa, que le permite declarar la nulidad de un acto en vía administrativa, de conformidad con lo establecido en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, no basta que el acto se encuentre viciado de nulidad absoluta, sino que, además, ésta debe ser evidente y manifiesta. En otras palabras, es aquella que es clara y notoria, y que no requiere de una exhaustiva interpretación legal.

En cuanto a los caracteres de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, esta Procuraduría General ha precisado en forma amplia y completa sus alcances. A modo de ejemplificación, y con el fin de no caer en repeticiones innecesarias, se transcriben, sólo algunos dictámenes que se han referido a dicha nulidad.

En Dictamen C-019-87 de fecha 27 de enero de 1987, se expuso al respecto:

"I. - LA NULIDAD ABSOLUTA, EVIDENTE Y MANIFIESTA:

La idea de apuntar esos dos calificativos en la transcrita norma fue del Lic. Eduardo Ortíz Ortíz, quien en la Comisión de Gobierno y Administración de la Asamblea Legislativa, que estudiaba el proyecto de ley por él redactado, en lo que interesa, dijo:

" .... Si en lugar de hablar de la nulidad absoluta pusiéramos así; "La declaración de nulidad absoluta que no sea manifiesta", en otras palabras, para acentuar el hecho de que el administrado cuando sea evidente la nulidad no tiene derecho al juicio de lesividad. Es decir, (sic) "La declaración de nulidad absoluta cuando la nulidad absoluta sea evidente y manifiesta, podrá hacerse la declaración de la misma por el Estado, es decir, eliminar simplemente el hecho de que la nulidad sea absoluta, puede ser que sea absoluta, pero si no es manifiesta, obvia, entonces jugará el principio de lesividad. ¿Entiende la modalidad que le estoy dando? Estoy restringiendo el concepto ya ni en los casos de nulidad absoluta, sino en los casos de nulidad manifiesta y evidente. En esos casos no juega la garantía de lesividad, pero en los otros casos donde la nulidad no es manifiesta ni es evidente, aunque sea absoluta, lo que es difícil pero puede ocurrir, ahí juega el principio de lesividad".

Fue a partir del anterior razonamiento del Lic. Eduardo Ortíz Ortíz que nuestro legislador acogió la idea de calificar, en la forma supracitada, la nulidad absoluta que puede ser declarada por la Administración en vía administrativa.

Por otra parte, en cuanto a esos dos adjetivos (sic) el Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, en relación con las acepciones que nos interesan expresa:

"evidente (del Lat. evidens, - entis) adj. Cierto, claro, patente, y sin la menor duda" Manifiesto, ta. (Del lat. Manifestus) pp. irreg. de Manifestar 2 adj. Descubierto, patente, claro".

En forma acorde con el espíritu del legislador y con el significado de los adjetivos "evidente" y "manifiesta", debe entenderse que la que aparece de manera clara, sin que exija un proceso dialéctico su comprobación, por saltar a primera vista.

Lo anterior nos induce a pensar que, para efectos de la declaratoria de las nulidades, dentro de nuestro derecho podemos distinguir tres categorías de nulidades, que son: la nulidad relativa, la nulidad absoluta, y la nulidad absoluta evidente y manifiesta.

La última categoría es la nulidad de fácil captación y para hacer la diferencia con las restantes tenemos que decir, que no puede hablarse de nulidad absoluta evidente y manifiesta cuando se halla muy lejos de saltar a la vista de su comprobación, comprobación cuya evidencia y facilidad constituyen el supuesto sustancial e indeclinable que sirve de soporte fundamental a lo que, dentro de nuestro derecho, podemos denominar la máxima categoría anulatoria de los actos administrativos....." De igual modo, en Dictamen C-104-92 de 3 de julio de 1992, se consignó:

".... podemos concluir que este tipo de nulidad está referida a la existencia de vicios del acto que sean notorios, claros, de fácil esfuerzo y análisis para su comprobación, ya que el vicio es evidente, ostensible, que hace que la declaratoria de la nulidad absoluta del acto sea consecuencia lógica, necesaria e inmediata, dada la certeza y evidencia palpable de los vicios graves que padece el acto de que se trate." Por otro lado, en Dictamen C-051-96 de 28 de marzo de 1996, se estableció al respecto:

"Como se ha comprobado, la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, no solo implica la ausencia de un elemento esencial del acto administrativo, sino también que el mismo tenga una característica especial, cual es su notoriedad y claridad, razón por la cual no se requiere un esfuerzo y análisis profundo para su comprobación." Asimismo, conviene tener presente que la jurisprudencia y legislación española –ordenamiento jurídico que sirvió de inspiración para nuestro país–, se han pronunciado sobre la nulidad absoluta, evidente y manifiesta. Es así como en Dictamen C-045-93 de 30 de marzo de 1993 se señaló lo siguiente:

"En la misma línea de pensamiento, el criterio sostenido por este órgano consultivo en cuanto a las condiciones requeridas para determinar si estamos o no en presencia de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta, viene a ser conforme con lo estipulado por la jurisprudencia española. Así, Garrido Falla nos ilustra:

"... Sobre qué debe entenderse por ilegalidad manifiesta, véase la sentencia del Tribunal Supremo de 26 de enero de 1961, " .....la que es declarada y patente, de suerte que se descubra por la mera confrontación del acto administrativo con la norma legal, sin necesidad de acudir a la interpretación o exégesis". (GARRIDO FALLA, FERNANDO "Tratado de Derecho Administrativo", Volumen I, Parte General, 3 Edición, Centro de Estudios Constitucionales. Madrid 1982, página 602).

En términos similares apunta González Pérez:

".....a) Que la Infracción sea manifiesta: Aquí puede aplicarse la jurisprudencia recaída en otros supuestos de infracción manifiesta, como el 47.1 a) y artículo 110 LPA. Es necesario "una manifiesta y patente infracción, sin dar lugar interpretación y exégesis" (Ss. de 26 de abril de 1963, 6 de noviembre de 1964 y 5 de marzo de 1969)...." (GONZALEZ PEREZ, Jesús, "Comentarios de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa", Civitas S.A., Madrid, 1979, p. 1291)." Sobre el concepto de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha indicado, en el mismo sentido que este Organo Asesor, que:

"… un acto declaratorio de derechos solamente puede ser declarado nulo por la propia administración, cuando se esté en presencia de una nulidad absoluta, manifiesta y evidente. Por manera que no se trata de cualquier nulidad absoluta, sino de aquélla que se encuentre acompañada de una nota especial y agravada, consistente en que la nulidad absoluta sea perceptible fácilmente, lo que es igual, sin necesidad de forzar las circunstancias para concluir con ello. De no estarse en presencia de este tipo de nulidad absoluta, la administración debe recurrir al instituto de la lesividad, solamente declarable por un juez." (Resolución N° 1563-91 de 14 de agosto de 1991)".

Tal y como lo manifiesta el dictamen supra transcrito, la Administración puede declarar la nulidad de un acto, sin recurrir al proceso jurisdiccional de lesividad, únicamente cuando se trate de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, esto es, que el vicio del acto sea grosero y agravado, determinable fácilmente.

Por otra parte, resulta necesario a efecto de dictar la nulidad absoluta evidente y manifiesta de un acto administrativo, seguir un procedimiento previo a la declaratoria de nulidad que cumpla con todas las garantías del debido proceso, en virtud de tratarse de actos declaratorios de derechos.

En es sentido, esta Procuraduría General de la República ha insistido en que el "órgano director debe observar las formalidades sustanciales del procedimiento, pues de lo contrario se causará nulidad de lo actuado en los términos del artículo 223 de la Ley General de la Administración Pública." (Véase al respecto el dictamen N° C-173-95 del 7 de agosto de 1995.). De suerte que, de detectarse vicios en el procedimiento administrativo, este Órgano Asesor, no puede dictar dictamen favorable.

Bajo este contexto procedemos a dar respuesta a su consulta.

Vicios en el procedimiento administrativo De la revisión detallada del expediente administrativo que se aporta, este órgano Asesor detecta vicios que impiden dictar el dictamen que se solicita por parte de esa Corporación Municipal. De seguido, pasamos a detallar los mismos Vicio en la integración del órgano director del procedimiento.

Se desprende del expediente administrativo, que el Concejo Municipal de Matina mediante Acuerdo número 7 de la Sesión Ordinaria número 05-04 de 2 de febrero de 2004, acordó el nombramiento de un órgano director para determinar la situación legal de la patente de Licores Nacionales no. 60, el cual estaría integrado por tres personas: Manuel Emilio Jiménez Bolaños, Danny Arguello Morales y Zaira Valverde Sanders.

Si bien resulta reiterada la jurisprudencia administrativa en el sentido de que el Concejo Municipal es el órgano competente, dentro de la estructura de las corporaciones municipales, para iniciar los procedimientos de nulidad absoluta, evidente y manifiesta de actos declaratorios de derechos, es también reiterado que los órganos colegiados, como es el caso de los Concejos Municipales, solo pueden delegar la instrucción de los procedimientos administrativos en la figura de su Secretario, en aplicación del artículo 90 inciso e) de la Ley General de la Administración Pública.

No obstante lo anterior, en caso de observarse circunstancias especiales, debidamente acreditadas en el expediente correspondiente, el Concejo Municipal, mediante acto motivado, podría delegar la instrucción del procedimiento en un Secretario Ad Hoc.

Este criterio ha sido expuesto por este Órgano Asesor en el dictamen número C-294-2004 de 15 de octubre del 2004, al indicar lo siguiente:

" (…) II. Sobre el Órgano Director del Procedimiento El objeto de la presente consulta versa esencialmente sobre aspectos de integración y nombramiento del órgano director del procedimiento administrativo.

Al respecto este Órgano Asesor se ha referido en anteriores pronunciamientos a la indicada figura, realizando una diferenciación entre órgano decisor y órgano director del procedimiento, y analizando, entre otros aspectos, la conformación y nombramiento del órgano director, aspectos que, por su importancia, resultan conveniente mencionar a continuación.

En ese sentido, la jurisprudencia ha sido conteste en señalar que el órgano decisor, es aquel que dentro de la estructura organizativa de la entidad, posee la competencia para emitir el acto final, es decir, es quien decide, por ende, resulta ser el competente para iniciar el procedimiento administrativo .

Como órgano decisor puede instruir el procedimiento administrativo, no obstante, puede delegar la fase de instrucción en un órgano director nombrado por él, de ahí resulta la distinción entre órgano director y órgano decisor. Al respecto, esta Procuraduría ha señalado:

" (…) En primer término, debe rescatarse que la jurisprudencia administrativa emitida por este Órgano Asesor ha sido insistente en indicar que el órgano director del procedimiento actúa por delegación del órgano decisor. Recientemente, también se precisó que el órgano decisor puede resolver llevar él mismo el procedimiento respectivo. Al respecto se señaló:

"Al respecto, interesa indicar que dentro del procedimiento administrativo existen dos órganos de importancia: el órgano decisor y el órgano director, ambos con funciones diferentes.

El órgano decisor, conforme a la jurisprudencia administrativa de este Órgano Asesor ( Véanse al respecto, entre otros, los pronunciamientos C-173-95 de 7 de agosto de 1995, C-343-2001 de 11 de diciembre del 2001, C-353-2001 de 20 de diciembre de 2001 y C-261-2001 de 27 de setiembre del 2001. ) , será el órgano competente para dictar la decisión final de un asunto determinado; es quien debe iniciar el procedimiento administrativo, ( Según lo ha sostenido la Sala Constitucional, la competencia de la formación del procedimiento administrativo, corresponde al jerarca, que es quien debe tomar la decisión final (Voto número 7190-94 las 15:24 hrs. del '6 de diciembre de 1994) . 'y en principio, tiene la competencia para instruirlo; no obstante lo anterior, puede delegar la instrucción del mismo en un órgano director del procedimiento." (La facultad primordial que tendrá ese órgano director será la de instruir el procedimiento, pues pese a que tiene otras atribuciones y deberes (consultarse al respecto los pronunciamientos C-173-95 de 7 de agosto de 1995, C-055-96 de 12 de abril de 1996, C-062-96 de 2 de mayo de 1996, C-065-96 de 3 de mayo de 1996, C-88-96 de 7 de junio de 1996, O.J.-047-2000 de 10 de mayo del 2000, C-353-2001 de 20 de diciembre de 2001), su competencia se limita a la instrucción del expediente administrativo (Véase al respecto, entre otras, la resolución Nº 0910-93 de las 10:24 horas del 20 de febrero de 1993, de la Sala Constitucional, así como la resolución Nº 595 de las 11:50 horas del 18 de agosto del 2000, de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia y la Nº 176-00 de las 11:00 horas del 23 de junio del 2000, Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Segunda). Véase también al respecto SOSTO LOPEZ, Federico, en Revista "Seminario sobre Procedimientos Administrativos"; Órgano Director: integración, facultades y responsabilidades, Imprenta Nacional, año 2000, pág. 116). (Dictamen C-323-2003 de 9 de octubre del 2003) La tesis anterior también ha sido sostenida por la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia en resolución Nº 000398-F-02 de las 15:10 horas del 16 de mayo del 2002, en la que se indicó:

"- Para determinar la competencia de un órgano de la Administración debe acudirse, en primer término, a la ley, y en ausencia de ella, al reglamento, a lo que se haya acordado sobre delegación para un tipo de acto o para un acto determinado, y por último a los lineamientos impuestos por el jerarca a la luz de la estructura organizativa de la entidad. El órgano de mayor jerarquía se identifica, por disposición expresa o implícita de la ley, atendiendo a la naturaleza de sus funciones, entre ellas, la potestad de delimitar las tareas de los demás órganos que le están subordinados según la materia que a cada cual corresponde y justifica o define su propia existencia. El jerarca supremo suele actuar como decisor y, por lo general, agota la vía administrativa. (…) Es así como resulta incuestionable, a tenor de la citada Ley General, la obligación de la Institución, en materia de contratación, de averiguar la verdad real de los hechos mediante el correspondiente procedimiento administrativo dentro del cual, todo acto debe ser dictado por el órgano competente o por aquél a quien se le haya delegado "en las condiciones y límites indicados por esa ley" (artículos 59, 70, 89 y 129). Este procedimiento administrativo es, en algunos casos, un precedente obligado para la validez del acto que en definitiva se adopte, pero no siempre deben concurrir en un mismo sujeto la instrucción y la decisión. Sin embargo, cuando el acto final deba ser adoptado por una Junta Directiva, el procedimiento sólo puede ser delegado en su Secretario, por así disponerlo el artículo 90 inciso e) ibídem. Cabe entonces preguntarse qué ocurre, cuando, cómo en la especie sucedió, la instrucción no sólo no recayó en el Secretario, sino en un funcionario no designado por la Junta Directiva ni por una instancia a quien ésta delegara hacer ese nombramiento? Desde un punto de vista sustancial, la doctrina ius administrativista es conteste en afirmar que el sujeto es un elemento esencial del acto administrativo, lo que recoge a su vez el ordinal 129, privilegiando la tesis de que el sujeto es uno sólo, esto es, que el órgano instructor y el decisor deben ser uno sólo (artículos 90 y 314 ibídem), respondiendo a su vez a los principios de oralidad e inmediación de la prueba previstos en los numerales 309 y 314 ibídem. En el caso concreto esa tarea fue encomendada al Ingeniero Víctor Rodríguez Araya, nombrado para ese efecto por el Gerente Administrativo, sin que en autos conste, autorización o delegación alguna para hacerlo. Esta situación provoca sin duda una irregularidad en el nombramiento del órgano del procedimiento pues su designación fue hecha por un funcionario sin competencia para ello, lo que vicia el acto en uno de sus elementos esenciales. El artículo 182 ibídem, en lo conducente establece: " "1. El Juez no podrá declarar de oficio la invalidez del acto, salvo que se trate de infracciones sustanciales relativas al sujeto, al procedimiento o la forma, casos en los cuales deberá hacerlo. 2.- Para efectos de este artículo el sujeto se entenderá como elemento comprensivo de la existencia del ente y su capacidad, de la existencia del órgano y su competencia de los requisitos necesarios para el ejercicio de ésta y de la regular investidura del servidor público…" (Lo resaltado no es del original). Esta norma debe relacionarse a su vez, con lo dispuesto en el ordinal 129 en cuanto dispone: "El acto deberá dictarse por el órgano competente y por el servidor regularmente designado al momento de dictarlo, previo cumplimiento de todos los trámites sustanciales previstos al efecto y de los requisitos indispensables para el ejercicio de la competencia". Determinado el vicio, que en sus agravios reprocha el casacionista, es preciso establecer si con ello se produce una nulidad absoluta o relativa. En tesis de principio, la nulidad por la nulidad misma no existe, para que ello ocurra, es menester que se hayan omitido formalidades sustanciales, entendiendo por tales, aquellas "cuya realización correcta hubiere impedido o cambiado la decisión final en aspectos importantes o cuya omisión causare indefensión" (artículos 166 y 223 ibídem) situaciones que, en la especie, se echan de menos. El recurrente no procuró prueba en ese sentido y su derecho de defensa, en los aspectos a que el recurso se contrae, fue respetado como más adelante se expone. Por otra parte, la Junta Directiva, al adoptar el acto final, no hizo reparo alguno a lo actuado, subsanando cualquier irregularidad en el procedimiento, lo cual es legalmente posible en consideración a que no se trata de la inexistencia del elemento sujeto como para sustentar una nulidad absoluta (166 ibídem) sino de su imperfección, en atención únicamente al origen de su nombramiento (167 ibídem), siendo importante destacar aquí que se trató de un profesional ligado al objeto en discusión y con conocimiento sobre la materia. Finalmente y al amparo de la teoría finalista, es claro que los actos cuestionados cumplieron el fin esencial del actuar administrativo, sea la satisfacción del interés público (113 ibídem). En consecuencia, en criterio de la Sala, al haber sido dictado el acto final por la Junta Directiva de la Caja, órgano competente para hacerlo (artículos 129 y 319 ibídem), no haberse causado indefensión, pues se respetó el debido proceso, se satisfizo el interés público no es procedente declarar la nulidad por la nulidad misma, por lo que el recurso, en cuanto a este agravio, debe rechazarse." (Los resaltados no son del original) Es clara la tesis sostenida por la Sala Primera de la Corte en la resolución supra transcrita, en el sentido de que el "órgano decisor" y "el instructor" son el mismo; pero que en aplicación de la figura de la delegación puede haber una separación entre ambos.

De otra parte, y sin pretender que exista una línea clara al respecto, la Sala Constitucional, en resolución número 6379-2002 de las 15:22 horas del 26 de junio del 2002, indicó:

"Para el accionante el artículo 55 del Reglamento transgrede el debido proceso desde dos aspectos; en primer término en relación con el principio imparcialidad del juzgador –en este caso administrativo- al encomendarle a la Jefatura del Departamento de Relaciones la instrucción del proceso y la imposición de la sanción. En segundo término, el principio de legalidad, al estimar que ese artículo se aparta del numeral 102 de la Ley General de la Administración Pública, que en relación a la potestad jerárquica desarrolla contenidos constitucionales. La Sala estima, en relación con el primer reproche, que el hecho de concentrar en un mismo órgano la instrucción y el dictado de la resolución final no violenta el principio de imparcialidad del juzgador, todo lo contrario, este sistema no resulta ilegítimo, en tanto permite la inmediación de los elementos probatorios. Precisamente por este motivo en el proceso penal –que es el sirve de inspiración al proceso administrativo sancionatorio- el juicio oral concentra la recepción de prueba y el dictado de la sentencia en un acto procesal –el debate-, dejando para casos excepcionales la incorporación de prueba producida fuera del proceso. En este punto tampoco encuentra la Sala enfrentamiento con el orden constitucional" (Dictamen número C-122-2004 de 22 de abril de 2004. Lo resaltado no es del original) Propiamente, sobre el nombramiento del órgano director, la jurisprudencia administrativa ha reiterado que dicha potestad corresponde al órgano decisor, es decir, aquel con la potestad para decidir el asunto mediante el dictado del acto final del procedimiento. (…)

En el caso de los órganos colegiados, como lo son los Concejos Municipales, la instrucción del procedimiento puede ejercerla el Concejo mismo, o bien, delegarla en la figura del Secretario Municipal, de conformidad con el numeral 90 inciso e) de la Ley General de la Administración Pública en relación con el numeral 53 del Código Municipal:

"(…) se adiciona el dictamen C-261-2001 del 27 de setiembre del 2001, en el sentido de que el Concejo Municipal puede conocer, instruir y resolver un determinado procedimiento administrativo, o bien delegar la instrucción del procedimiento en su secretario.

En cuanto a la segunda adición solicitada, en el sentido de si el Concejo Municipal, en el ejercicio de sus funciones de dirección del procedimiento, queda sujeto a las reglas que rigen los órganos colegiados, en particular en cuanto al quórum estructural, debe indicarse que, efectivamente, cuando actúa como órgano colegiado, aún en el ejercicio de su competencia como "órgano director de procedimiento", queda sujeto a las reglas propias de éstos, incluido el aspecto del quórum estructural." Procuraduría General de la República. Dictamen número C-122-2004 de 22 de abril de 2004. (Lo resaltado no es del original) Resulta claro el criterio sostenido por la jurisprudencia administrativa en el sentido de que el órgano competente para decidir el asunto de que se trate, es el llamado a nombrar al órgano director, consecuentemente, el tema de si la competencia es administrativa o de gobierno sede ante esa titularidad. Por lo que, a efectos de su consulta, la determinación del órgano con competencia para nombrar el órgano director dependerá del tipo de acto final que se emita como consecuencia del procedimiento administrativo que instruirá aquel. Con ello se atiende a la línea jurisprudencia que recién se ha transcrito.

Por otra parte, en punto a la integración del Órgano Director, esta Procuraduría ha manifestado lo siguiente "IV- SOBRE LOS INTEGRANTES DEL ORGANO DIRECTOR DEL PROCEDIMIENTO:

Varios de los puntos consultados se refieren a la integración del órgano director del procedimiento, por ello, los incluimos todos bajo este tema y subdividimos el mismo en dos puntos. En el primero nos referimos al número de integrantes y en el segundo a la posibilidad de que no sean funcionarios municipales; la aceptación expresa del cargo y la juramentación de los integrantes.

IV.A- Número de integrantes del órgano director del procedimiento:

El texto de la Ley General de la Administración Pública permite concluir que el órgano director del procedimiento puede ser unipersonal o colegiado. Así, el artículo 314 indica:

" 1. El órgano que dirige el procedimiento será el encargado de dirigir la comparecencia.

2. Si el órgano es colegiado, será dirigido por el Presidente o por el miembro designado al efecto " La determinación del número de funcionarios que integraran el órgano director deberá tomar en consideración el mejor logro del objeto del procedimiento y los principios de economía, simplicidad, celeridad y eficiencia dentro del respeto al ordenamiento y a los derechos e intereses del administrado (Artículo 269).

IV.B- Sobre la posibilidad de que los integrantes del órgano director del procedimiento no sean funcionarios públicos: La Ley General de la Administración Pública al referirse al tema del órgano director no se pronuncia expresamente acerca de la posibilidad de integrarlo con sujetos que no sean funcionarios públicos. Acudiendo a la doctrina encontramos que el procedimiento administrativo es un canal o instrumento, por medio del que se forma la voluntad administrativa. Es un medio para la realización de una prerrogativa pública realizada por medio de los órganos de la Administración, según la competencia que por ley les corresponda. Esa competencia es por supuesto un requisito de la validez del acto.

El jurista JUAN LUIS DE LA VALLINA VELARDE, en su artículo " Sobre el Concepto de Funcionario de Hecho " publicado en la Revista de Administración Pública Nº 29 de mayo-agosto de 1959, señala que por órgano de la Administración se entiende un complejo ideal de competencias y medios materiales, atribuídos a una persona física a fin de obrar y manifestar la voluntad administrativa, es decir, los órganos manifiestan hacia los terceros la voluntad de la Administración. El órgano y la Entidad a la cual pertenece aquél, no son dos personas jurídicas distintas, sino una sola, y la voluntad de la persona individual en cuanto órgano, tan sólo tiene significación jurídica respecto de la organización general de la que forma parte.

Por su parte, ZANOBINI citado por DE LA VALLINA indica que toda persona jurídica, y la Administración pública lo es, obra a través de los llamados órganos, pudiendo ser considerados desde un doble punto de vista: en abstracto y en concreto; abstractamente, se nos presenta como un complejo de atribuciones, de competencias, de medios materiales y personales referidos al logro de un determinado fin del Ente Público; pero en concreto el órgano no es sino la persona física que en un determinado momento actúa como titular del oficio, de las competencias y de las atribuciones del mismo. Bajo el primer aspecto, el órgano es una institución, de la cual el titular es sólo el elemento principal, pero que temporalmente puede faltar sin que la institución desaparezca; bajo el segundo aspecto el órgano es la misma persona física del titular, es decir, en este sentido podemos adelantar, aunque la expresión esté desprovista de rigor científico, que el órgano equivale a funcionario, que es la denominación corrientemente usada por los autores para designar al titular del órgano.

Ahora bien, es cierto que el órgano director del procedimiento, es un órgano administrativo y por regla general, las personas físicas que lo integran deben ser funcionarios públicos, nombrados como tales para el desempeño de sus funciones. También es cierto que el artículo 65.1 de la Ley General de la Administración Pública señala que todo órgano será competente para realizar las tareas regladas o materiales internas necesarias para la eficiente expedición de sus asuntos y el artículo 66.1 señala que las potestades de imperio y su ejercicio, así como los deberes públicos y su cumplimiento son irrenunciables, intransmisibles e imprescriptibles. Todo lo anterior nos permite deducir que por regla general, tal como lo indica expresamente el artículo 111 de la Ley General de la Administración Pública, los sujetos que integran el órgano director del procedimiento deben ser servidores públicos en los términos del citado artículo, entendidos estos como aquella persona que presta sus servicios a la Administración o a nombre y por cuenta de ésta, como parte de su organización, en virtud de un acto válido y eficaz de investidura, con entera independencia del carácter imperativo, representativo, remunerado, permanente o público de la actividad respectiva.

Sin detrimento de lo expuesto consideramos que en casos excepcionales, cuando la realización del fin público lo amerite, podrán nombrarse funcionarios ajenos a la Administración con el fin de que integren el órgano director de un procedimiento. Lo anterior deberá encontrarse debidamente justificado a criterio de la Administración, por ejemplo, en el caso que nos ocupa, mediante Acuerdo firme del Concejo Municipal en el que se indiquen las razones por las que se considera que la Administración no cuenta con personal idóneo, ó bien, que de constituirse el órgano con los funcionarios existentes, el fin público que se persigue no podría alcanzarse. (…)

En conclusión, la Municipalidad en el caso excepcional de requerir integrar el órgano director con funcionarios ajenos en principio a la Administración, deberá seguir los procedimientos legales establecidos para la contratación de profesionales. Por ejemplo, cuando se proceda de esa forma, deberá contarse con la subpartida presupuestaria que ampare el egreso. La violación de lo estipulado puede generar la suspensión del funcionario responsable y la reincidencia será causa justa de separación, según lo establece el artículo 127 del Código Municipal. Además, debemos recordar que la Contraloría General de la República puede eventualmente improbar los proyectos de presupuesto que reciba de conformidad con el artículo 125 del Código Municipal.

El nombramiento deberá efectuarlo el Concejo Municipal mediante Acuerdo debidamente razonado y aquéllos en quienes recaiga la designación deberán aceptar el cargo y ser debidamente juramentados. C- 173-95 de 7 de agosto de 1995. (Lo resaltado no es del original) De conformidad con lo indicado en el dictamen antes citado, el órgano director puede ser unipersonal o colegiado; puede ser integrado por funcionarios públicos, e inclusive, por particulares en casos excepcionales, cuando la realización del fin público así lo requiera, para lo cual deberá dictarse un acto motivado que justifique la decisión. Sin embargo, atendiendo a la transcripción que se realizara del criterio de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia en punto a la delegación de la tarea instructiva que hace el órgano director de procedimiento en tratándose de un órgano colegiado, cabe hacer la siguiente precisión:

Atendiendo la literalidad del artículo 90 inciso e) de la Ley General de la Administración Pública, la instrucción de un procedimiento administrativo sólo podría delegarse en el secretario. Sin embargo, la claridad del texto no resuelve situaciones, que bien cabe calificar de excepcionales, en donde ese funcionario esté imposibilitado de cumplir la tarea (v.g., configuración de una causal de abstención –artículo 230 de la Ley General-). Dado el imperativo de la continuidad en el ejercicio de las competencias públicas, y atendiendo al ya citado precedente de la Sala Primera, cabría pensar en la posibilidad de que el Concejo Municipal, atendiendo a los motivos de impedimento que recaen en su secretario, nombrar a un funcionario ad-hoc para que realice la instrucción de un procedimiento administrativo. Ello, claro está, bajo el entendido de que la decisión que se adopte en tal sentido debe estar plenamente respaldada en un acto debidamente motivado, que haga patente la necesidad del nombramiento excepcional de un tercero a los efectos del trámite que interesa.

Se deriva de lo indicado en el párrafo precedente que debamos precisar y adicionar el dictamen C-175-93 supra transcrito en el siguiente sentido: el órgano director, tratándose de un asunto de competencia del Concejo Municipal, puede estar conformado por el propio Concejo, o bien éste puede delegar tal competencia en el secretario municipal. Excepcionalmente, y atendiendo a la justificación que se consigne en el acto administrativo que al efecto se emita, podrá nombrarse un secretario ad hoc, siendo que en éste último supuesto dependerá de las específicas circunstancias que deban ser analizadas a través del procedimiento, el que se llame a otro funcionario municipal, o bien, a un tercero que no tenga relación de servicio con el ente corporativo(…)".(El subrayado no es del original).

Atendiendo al criterio expuesto, el Concejo Municipal únicamente puede delegar la instrucción del procedimiento en su Secretario, o bien, ante circunstancias excepcionales, debidamente acreditadas, y mediante un acto suficientemente motivado, puede delegar la instrucción en un secretario ad hoc.

En el caso que nos ocupa, se desprende que el Concejo Municipal actúo en contravención a lo indicado, esto es, delegó la instrucción del procedimiento en personas distintas a la su Secretario, sin que conste en el expediente administrativo, acto motivado alguno, que justifique la delegación de la competencia en los términos dichos.

Así las cosas, el acto de nombramiento del órgano director, encuentra un vicio de nulidad al contravenir el artículo 90 inciso e) de la Ley General de la Administración Pública, lo que, consecuentemente, invalida las actuaciones del órgano director del procedimiento.

• b)Incongruencia en cuanto al objeto del procedimiento entre el acto del Concejo Municipal que ordena la apertura del procedimiento administrativo y la resolución del órgano director que da inicio al procedimiento.

Sin perjuicio de lo indicado en el aparte que antecede, se constata un vicio propio de la tramitación del procedimiento, que se vincula con la definición del objeto del procedimiento.

En ese sentido, a efectos de garantizar el debido proceso, resulta indispensable que desde el inicio del procedimiento administrativo se establezca correctamente el carácter y fines del proceso con el propósito de que el afectado tenga pleno conocimiento del acto que la Administración pretende declarar nulo absoluta, evidente y manifiestamente, de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, así como las posibles consecuencias jurídicas de dicha anulación, de suerte que la individualización del acto resulta ser indispensable.

En el caso de estudio, se observa que el procedimiento administrativo llevado a cabo no fue instaurado para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo a tenor del citado numeral 173. Lo anterior por cuanto el Acuerdo del Concejo Municipal de Matina, número 7 de la Sesión Ordinaria número 05-04 de 2 de febrero de 2004, dispone claramente que la apertura del procedimiento lo fue para "determinar la situación legal de la patente de Licores Nacionales no. 60".

De la literalidad del acuerdo citado, reiteramos, no se desprende que el inicio del un procedimiento administrativo lo fuera para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto declaratorio de derechos, sino, el estudio de la situación legal de una patente de licores, concretamente, la patente de licores nacionales número 60.

No obstante la claridad del acuerdo municipal, el órgano director, en la resolución que da inicio al procedimiento, señala que el procedimiento es para la declaratoria de nulidad absoluta y manifiesta de los acuerdos n° 4 y n°4 dictados por el Concejo Municipal de Matina en sesiones ordinarias n° 37 y 38 de fechas 24 de setiembre de 2002 y 1° de octubre de ese mismo año respectivamente, excediendo claramente el objeto del procedimiento, fijado por el Concejo.

De esa manera, no se puede realizar un pronunciamiento de fondo en relación con la nulidad que ahora se pretende, al no tener fundamento en un acuerdo del Concejo Municipal (máximo jerarca administrativo de esa organización municipal y único órgano competente para iniciar el procedimiento y declarar la nulidad absoluta evidente y manifiesta), como corresponde.

Aunado a lo expuesto, tampoco existe identidad absoluta entre lo intimado y lo resuelto por el órgano director. Esto por cuanto, en resolución de las once horas del veintisiete de julio del 2004, el referido Órgano recomienda declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acuerdo n° 4, tomado en sesión ordinaria n° 37 de fecha 24 de setiembre de 2002, y además recomienda ordenar el traspaso de la licencia de licores extranjeros n° 60. No obstante, el acuerdo que se recomienda anular, se refiere a la licencia de licores nacionales número 60, aunado al hecho de que el acuerdo de apertura del procedimiento se refiere a la situación legal de la referida patente de licores nacionales número 60.

Lo anterior no obedece a un error material, sino que se trata de patentes distintas, toda vez que de la lectura del expediente administrativo se desprende que las patentes en controversia, son precisamente, una patente de licores nacionales y otra de licores extranjeros, que coincidentemente fueron consignadas con el mismo número.

Lo expuesto, además de variar el objeto del procedimiento, vulnera el principio de intimación, contenido dentro de la garantía del debido proceso regulado en el numeral 41 de nuestra Constitución Política. Sobre el tema, la Sala Constitucional ha manifestado:

"a) Principio de intimación: consiste en el acto procesal por medio del cual se pone en conocimiento del funcionario la acusación formal. La instrucción de los cargos tiene que hacerse mediante una relación oportuna, expresa, precisa, clara y circunstanciada de los hechos que se le imputan y sus consecuencias jurídicas. b) Principio de imputación: es el derecho a una acusación formal, debe el juzgador individualizar al acusado, describir en detalle, en forma precisa y de manera clara el hecho que se le imputa. Debe también realizarse una clara calificación legal del hecho, estableciendo las bases jurídicas de la acusación y la concreta pretensión punitiva. Así el imputado podrá defenderse de un supuesto hecho punible o sancionatorio como en este caso, y no de simples conjeturas o suposiciones." (Voto N° 632-99 de las 10:48 horas del 29 de enero de 1999. En sentido similar, véase los votos "N° 2253-98 de las 13:03 horas del 27 de marzo y el N° 2376-98 de 1° de abril ambos de 1998).

"V. El principio de intimación pretende garantizar dos aspectos: a) que a la persona investigada, se le comuniquen de manera exacta los hechos que dan origen al proceso que se interesa, con la finalidad de que pueda proveer a su defensa, y b) que en el pronunciamiento de fondo se de una identidad entre lo intimado y lo resuelto.". (Voto N° 216-I-98 de las 16:45 horas del 14 de abril de 1998). (El subrayado no es del original).

En igual sentido, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia ha señalado:

"III.- El tema de la tutela del debido proceso, principio constitucional sustentado en el artículo 41 de nuestra Carta Magna, ha sido abordado en reiteradas oportunidades por la Sala respectiva. En tales pronunciamientos ha indicado cuáles deben considerarse elementos básicos del principio en referencia. Así por ejemplo, los votos 15-90 de 16:45hrs. del 5-1-90 y 1734 de 15:26 hrs. del 4-9-9, hacen referencia al tema en los siguientes términos:

IV.Obsérvese cómo en el proceso ha de procurarse la garantía de una serie de derechos en forma integral. Sea, de verse alguno de ellos alguno de ellos disminuido o vedado de ejercer en un todo, el proceso integro sufre como consecuencia la nulidad por trasgresión del debido proceso. Por ello debe valorarse con sumo cuidado cada caso, pues no obstante existir la posibilidad de determinar elementos básicos en relación con aquel principio, deviene prácticamente imposible, conformar un esquema o marco unívoco -aplicable siempre- el cual resulte infalible protector del debido proceso. Máxime si se considera que las circunstancias del proceso, son en última instancia las que permiten concluir si se satisfizo o no el principio.

(...) La intimación de los cargos debe ser expresa, precisa y particularizada. No corresponde al administrado dilucidar, del cúmulo de información y actuaciones comprendidas en un expediente administrativo, cuáles son los cargos que se le endilgan. Lo anterior podría abocarlo, incluso, a no pronunciarse sobre algunos de ellos porque no los valoró como tales; o bien porque no los ubicó en el expediente, lo cual menoscaba tanto el derecho de defensa, cuanto al debido proceso." (Resolución N° 21 de las 14:15 horas del 9 de abril de 1997. El subrayado no es del original).

De nuestra parte, hemos precisado en anteriores pronunciamientos la importancia de este elemento, al punto de considerarlo motivo suficiente para denegar la emisión del dictamen que contempla el numeral 173 de la Ley General:

"Es por ello que no basta, "…con señalar que el procedimiento a seguir es el regulado en el numeral 173 ya citado, sino que además, se deben indicar los hechos y razones que motivan la apertura del procedimiento y aquellas por las cuales se considera que el acto en cuestión contiene un vicio de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, esto es, debe realizarse una indicación individual, por ejemplo, de cuál es el requisito que no cumplen." (Dictamen C-049-99 de 5 de marzo de 1999) En virtud de lo anterior, la resolución que inicia el procedimiento, en la que se señala, en lo que al tema interesa "Se instaura Procedimiento Administrativo Ordinario contra el señor José Joaquín Pacheco Camacho, Administrador General de la Fábrica Nacional de Licores, con el propósito de declarar la nulidad absoluta del acto administrativo mediante el cual se dispuso el pago de comisiones por ventas para el Administrador y Subadministrador de la Fábrica Nacional de Licores, cuya disposición adopta la Junta Directiva del Consejo Nacional de Producción, mediante Acuerdos de Junta Directiva Nº 33926 y 33960, respectivamente, Sesiones Nº 2210 (Ext) y 2214 (Ext), Artículos 4 y 3, celebradas el 23-8-2000 y 20-09-2000"(1) (Los citados acuerdos hacen referencia a la decisión de iniciar el procedimiento administrativo y nombramiento del órgano director.), no cumple con las exigencias antes descritas. Nótese, por ejemplo, que no indica cuál o cuáles resoluciones son las que se pretenden declarar nulas; consecuentemente, es omiso en cuanto a las fechas del o los actos; además no se realiza una relación de hechos, ni se indican, expresamente, las razones por las que se considera que el o los actos contienen un vicio de nulidad absoluta, evidente y manifiesta.

Se considera que al administrado se le violenta el derecho de defensa, si no se le indica, con absoluta claridad, cuál o cuáles son los actos cuya nulidad se pretende declarar, porque lo imposibilita a realizar el análisis respecto de la conformidad de los elementos del acto con el ordenamiento jurídico; análisis que también le corresponde realizar a esta Procuraduría, y que se estaría impidiendo hacer si no se sabe cuál acto es que hay que analizar. Lo anterior trae como consecuencia, también, que el acto debe constar en el expediente respectivo.

Como en el caso concreto en análisis no hay tal identificación, así como los otros aspectos enumerados, ello constituye un motivo suficiente para devolver el expediente sin la respectiva opinión. A pesar de lo anterior, y con el objeto de evitar nuevos errores de iniciarse nuevamente el procedimiento, se considera conveniente realizar algunas observaciones más." (C-089-2002 del 5 de abril del 2002) De conformidad con lo expuesto, este Órgano asesor considera que el procedimiento llevado a cabo por el órgano director atenta contra el principio de intimación, y por ende, imposibilita un pronunciamiento favorable por parte de este Órgano Asesor, en virtud de que dicho órgano fue designado única y exclusivamente para llevar a cabo una "investigación", sea la determinación de la situación legal de la patente de licores nacionales número 60, consecuentemente, la competencia, atribuciones y funciones del órgano estaban circunscritas a eso, y no al inicio de un procedimiento dirigido a la declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo.

De igual forma, los vicios propios de la tramitación del procedimiento, que se han constatado de la lectura del expediente administrativo y que han sido reseñados en los párrafos que anteceden, imposibilitan el dictado del dictamen favorable solicitado.

Comentario final.

En vista de que el procedimiento administrativo que se ha puesto en conocimiento de esta Procuraduría, versa sobre el tema de patentes de licores nacionales y extranjeros, es importante reseñar la jurisprudencia administrativa que en torno a la derogatoria tácita de la distinción que contemplaba la Ley sobre la Venta de icores respecto a las indicadas patentes. Sobre el tema indicado, este Órgano Asesor ha establecido lo siguiente:

" (…) B. Sobre el tipo y número de patentes que se pueden autorizar al amparo de la Ley sobre la Venta de Licores (Ley N° 10 del 7 de octubre de 1936 y sus reformas).

En primer término, nos parece oportuno recordar la tesis desarrollada por esta Procuraduría General en torno a la derogatoria tácita de la distinción que contemplaba la Ley sobre la Venta de Licores en torno a patentes nacionales y extranjeras. Dicha posición tiene su génesis en el dictamen C-165-2001, en el cual se indicó:

"Los párrafos 1 y 4 del Artículo III del GATT de 1994 exigen que a los productos importados se les otorgue un trato no menos favorable que el que reciben los productos similares nacionales en lo relativo a cualquier ley o reglamento que afecte sus condiciones de competencia en el mercado nacional, incluida la compra y venta del producto. Dado lo cual, puede concluirse que este artículo es incompatible con la frase final del artículo 20 de la Ley sobre Venta de Licores que discrimina en contra del producto extranjero. Antinomia que conlleva a tener por derogado tácitamente la mencionada frase del artículo 20 en virtud del principio de jerarquía normativa y del criterio cronológico (ley posterior deroga a la anterior). Asimismo debe considerarse lo dispuesto en el párrafo 1 del artículo 6 de la Ley No. 7472, por el que se derogaron las restricciones para ejercer actividades comerciales en virtud de la nacionalidad. El alcance de la patente de licores extranjeros, según lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley sobre venta de Licores, restringe la comercialización del producto en virtud de su origen o nacionalidad. Y es en este punto específico -como restricción al comercio en virtud de la nacionalidad- que la distinción entre patentes nacionales y extranjeras debe tenerse por derogada tácitamente por el párrafo 1 del artículo 6 de la Ley 7472.

De lo anterior se deriva que el artículo 8 del Reglamento a la Ley de Licores, Decreto Ejecutivo No. 17757-G del 28 de setiembre de 1987, que desarrolla el artículo 20 mencionado en lo relativo a la distinción entre patentes nacionales y extranjeras, también debe tenerse por derogado tácitamente en atención de las razones invocadas anteriormente.

Al tener como derogado el artículo 20 de mérito se sigue, como lógica consecuencia, que bajo cualquier patente de licores existente, ya sea nacional o extranjera, se puede comercializar todo tipo de licor sin distinción de su origen. Dado que la patente deja de constituir un mecanismo para determinar los licores que se pueden comercializar, cabe cuestionarse si continúan siendo aplicables las disposiciones referentes a la cantidad de establecimientos que las Municipalidades pueden autorizar para expender licores nacionales y/o extranjeros, y por ello, el artículo 11 de la Ley sobre Venta de Licores. El operador jurídico no puede desconocer que uno de los fines de la ley es, precisamente, restringir el número de lugares de expendio de dicho artículo por los problemas que puede acarrear. (…)

Ahora bien, el artículo 11 en su inciso b) impone condiciones diferentes que afectan la oferta para la venta de los licores nacionales y extranjeros. En efecto, de acuerdo con dicho inciso en las cabeceras de cantones menores y en las poblaciones que sin ser cabeceras de cantón cuenten con más de mil habitantes, las Municipalidades podrán autorizar el funcionamiento de un establecimiento de licores extranjeros por cada quinientos habitantes y de uno de licores nacionales por cada trescientos habitantes. Esos números de habitantes determinan el número máximo de establecimientos que las Municipalidades pueden autorizar en cada una de las zonas descritas.

En tanto resulta inválido jurídicamente distinguir entre los licores que se pueden comercializar bajo una patente de licores nacionales o extranjeros, ya que ambos productos -el nacional y el extranjero- pueden ser expendidos bajo cualquiera de las patentes en cuestión, la distinción en el número de habitantes prevista por el inciso b) del artículo 11 pierde vigencia. En efecto, el inciso b) del artículo 11 evidencia una desigualdad de trato para los licores nacionales y extranjeros que afecta negativamente las condiciones de competitividad de estos últimos. Se tiende a una mayor restricción de la oferta de venta de los licores extranjeros en relación con la oferta de venta del licor nacional, en tanto la norma autoriza implícitamente un número mayor de establecimientos para la venta de licores nacionales que para la venta de licores extranjeros. Cabe considerar la existencia de una antinomia normativa entre el inciso b) del artículo 11 de la Ley sobre Venta de Licores y los párrafos 1 y 4 del Artículo III del GATT de 1994, que establecen la obligación de los Estados Miembros de la OMC de no otorgar un trato menos favorable que el concedido a los productos similares de origen nacional en lo concerniente a cualquier ley que afecte, entre otras cosas, la venta o la oferta de venta de los productos importados en el mercado doméstico. De esta forma, debe también entenderse que los párrafos 1 y 4 del Artículo III del GATT derogaron tácitamente el inciso b) del artículo 11. Y, en el mismo sentido, el referido inciso del artículo 11 de la Ley sobre venta de Licores debe también tenerse por derogado por el párrafo 1 del artículo 6 de la Ley No. 7472, en tanto establece una restricción al comercio en virtud de la nacionalidad.

La derogación tácita de la diferencia de trato entre el producto nacional y el producto extranjero del inciso b) del artículo 11 no implica, de forma alguna, que resulte derogada la obligación de la Municipalidad de someterse a las proporciones máximas dispuestas por la ley para autorizar el funcionamiento de los establecimientos de licor, como expresamente lo requiere el párrafo 1 del artículo 11. La Ley no tiende a autorizar ilimitadamente el número de establecimientos de licores que las Municipalidades pueden autorizar dentro de los territorios sometidos a su competencia. Pues bien, no obstante que el número de trescientos habitantes es hoy día bajo, es esta la cifra que rige para la venta del licor nacional en las cabeceras de cantones menores y en las poblaciones que sin ser cabeceras de cantón cuenten con más de mil habitantes. Y en virtud del principio de trato nacional, es dicho número el que debe regir indistintamente para el otorgamiento de las nuevas patentes en esos cantones; patentes respecto de las cuales no cabría hacer la diferencia entre "nacional" y "extranjera" para efectos de determinar el producto por vender, ya que se considera que el artículo 20 ha quedado derogado. Por consiguiente, no puede haber diferenciación alguna por el origen entre los licores que se comercialicen en los referidos establecimientos.

Por otra parte, debe señalarse que los incisos c) y d) del artículo 11 no establecen una diferenciación de trato entre el producto nacional y el producto similar extranjero. Según estas disposiciones en los pueblos que tengan más de quinientos habitantes pero menos de mil, pueden autorizarse hasta dos establecimientos de licores extranjeros y dos de licores nacionales, mientras que en los de quinientos habitantes o menos, puede autorizarse un establecimiento de licores extranjeros y uno de licores nacionales. Sin embargo, dado que la distinción entre patentes de licores extranjeros y patentes de licores nacionales fue derogada tácitamente, la norma debe interpretarse de forma armónica con esta derogatoria, en el entendido de que en el primer caso las Municipalidades podrán autorizar un máximo de cuatro establecimientos de licores, mientras que en el segundo, un máximo de dos establecimientos.

En virtud de lo anterior, y dado que la derogación de la distinción entre patentes de licores nacionales y extranjeros no puede ni debe dar origen a un aumento indiscriminado del número de negocios que expenden licores nacionales, en contravención de lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley sobre venta de Licores, resulta pertinente que las Municipalidades observen los principios que anteriormente debían observan los gobernadores de provincia, según lo dispuesto en el Reglamento a la Ley de Licores, con ocasión de las gestiones tendientes a la instalación, traslado o traspaso de patentes de licores. Veamos:

"Artículo 4.- Los gobernadores de provincia no autorizarán la instalación, traslado o traspaso de una patente de licores cuando se presenten los casos indicados por el artículo 9 del presente Reglamento y además, cuando evidentes razones de orden, seguridad e interés público así lo recomienden o cuando se comprobare que la patente no reúne los requisitos que indica la Ley de Licores. En todos los casos deberá satisfacerse primordialmente el interés público el cual será considerado como la expresión de los intereses individuales coincidentes de los administrados. Al respecto se observará la doctrina del artículo 113 de la Ley General de la Administración Pública." Es decir, los fines que tutela el poder de policía deben ser privilegiados en todo momento sobre el interés económico que pueda significar el otorgamiento de una patente de licores. (C-165-2001 del 31 de mayo del 2001) Posteriores gestiones de aclaración sobre el anterior dictamen, han permitido precisar aún más los alcances del artículo 11 de la Ley sobre la Venta de Licores, tal y como se aprecia de la siguiente transcripción:

B.- ESA AUTORIZACIÓN ESTA SUJETA A LOS LÍMITES DERIVADOS DEL ARTÍCULO 11 El Concejo Municipal manifiesta sus temores en cuanto a que se pueda generar una duplicación de centros de explotación, derivado del traspaso de las patentes.

El artículo 11 de la Ley sobre Venta de Licores, Ley No. 10 del 7 de octubre de 1936 dispone claramente en su encabezado:

"Artículo 11.- Queda a juicio de la Municipalidad determinar qué número de establecimientos de licores puede autorizarse en cada una de las poblaciones de su circunscripción. En ningún caso podrá exceder ese número de la siguiente proporción: (...)" De la simple lectura de la norma en cuestión se deriva que el legislador le otorgó a las Municipalidades la potestad de determinar el número de establecimientos de venta de licores que puede autorizar en cada una de las poblaciones de su circunscripción, pero que además estableció un límite máximo de lugares de venta de licores que no puede ser excedido en ninguna de las poblaciones. Este límite máximo se determina mediante las proporciones señaladas en los incisos a) a d) del artículo 11, según la interpretación realizada al efecto por esta Procuraduría en el Dictamen C-165-2001 y de acuerdo con la cual se estableció que la diferencia establecida en el inciso b del artículo, entre licencias para venta de licores nacionales y licencias para licores extranjeros había sido derogada. Por consiguiente, debe estarse al límite establecido para la licencia para venta de licores nacionales.

De esta forma, ninguna Municipalidad se encuentra facultada para autorizar el funcionamiento de un número de establecimientos de licores mayor al que resulte de aplicar las cifras establecidas por la ley. Un proceder de este tipo, o sea, la transgresión del número máximo de establecimientos de licores, generaría responsabilidad de la Municipalidad por violación de la ley.

Quiere ello decir que los administrados que en el momento presente posean ambas patentes –de licores nacionales y extranjeros- y que las exploten en un mismo local comercial, no gozan de una libertad para lucrar con la patente disponible. En primer término, para traspasarla o trasladarla deben contar con la autorización de la Municipalidad y en segundo término, esa autorización no puede ser concedida si con ello se transgrede el número máximo de establecimientos de licores que se pueden establecer en dicha localidad. O sea, que la "duplicidad de patentes" en cabeza de un patentado no autoriza per se la apertura de un nuevo comercio de licores, ya que de conformidad con la Ley sobre Venta de Licores, la determinación de la cantidad de establecimientos de este tipo es competencia exclusiva de la Municipalidad y, en todo caso, no puede traspasar los límites máximos establecidos en la referida ley.

En conclusión, las Municipalidades no se encuentran facultadas para autorizar la instalación, traslado o traspaso de una patente de licores en el caso de que se transgredan los límites máximos referidos al número de establecimientos de licores en una determinada zona geográfica, en virtud de lo dispuesto expresamente por el artículo 11 de la Ley sobre Venta de Licores. (C-231-2001 del 24 de agosto del 2001) También se ha hecho hincapié sobre la responsabilidad que tienen los Concejos Municipales al momento de respetar los límites cuantitativos que establece la Ley sobre la Venta de Licores:

"De dichos límites se deriva que ninguna Municipalidad se encuentra facultada para autorizar el funcionamiento de un número de establecimientos de venta de licores mayor al permitido por la ley. Un proceder de este tipo, o sea, exceder el número máximo de establecimientos de licores que corresponde al cantón, generaría responsabilidad de la Municipalidad por violación a la ley.

Quiere ello decir que los administrados que actualmente poseen ambas patentes –de licores nacionales y extranjeros- que exploten en un mismo local comercial, no se encuentran autorizados para lucrar con la patente disponible si con ello se transgrede el número máximo de establecimientos de licores que se pueden establecer en una determinada población. La "duplicidad de patentes" no autoriza per se la apertura de un nuevo comercio de licores, ya que de conformidad con la Ley sobre Venta de Licores la determinación de la cantidad de establecimientos de este tipo es competencia exclusiva de la Municipalidad y, en todo caso, no puede exceder los límites máximos establecidos en la referida ley. (…)

Procede recordar que, conforme lo resuelto por la Sala Constitucional en la sentencia N º 6469-97 de las16:20 horas del 8 de octubre de 1997, el término "gobernadores de provincia" se sustituye por la "respectiva municipalidad". Por lo que la competencia para autorizar el traspaso o traslado corresponde a la Municipalidad.

Se sigue de lo expuesto que las Municipalidades no se encuentran facultadas para autorizar la instalación, traslado o traspaso de una patente de licores, cuando con ello se transgreda el límite máximo de establecimientos de licores en una determinada zona geográfica, en virtud de lo dispuesto establecidos en el artículo 4 en el Reglamento a la Ley sobre Venta de Licores, el Concejo Municipal debe, sobre todo, respetar los límites establecidos en el citado numeral 11. En consecuencia, se encuentra obligado a denegar las solicitudes de instalación, traslado o traspaso de una patente de licores cuando impliquen exceder lo dispuesto por dicho artículo ." (C-232-2001 de 27 de agosto del 2001)." (C-158-2004 de 25 de mayo del 2004, aclarado por C-247-2004 de 27 de agosto del 2004)

VI. Conclusión

De conformidad con lo expuesto, al existir vicios substanciales en la instrucción del procedimiento administrativo (inexistencia de un acuerdo por parte del Concejo Municipal para iniciar un procedimiento del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, afectación del principio de intimación, nulidad en la conformación del órgano director), esta Procuraduría General se encuentra imposibilitada para emitir dictamen favorable sobre la eventual existencia de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta.

Sin otro particular, se suscriben, Iván Vincenti Rojas Sandra Sánchez Hernández PROCURADOR ADJUNTO ABOGADA DE PROCURADURÍA IVR/SSH/mvc Adjunto: El expediente administrativo.