Integration and appointment of the directing body in municipal administrative proceduresIntegración y nombramiento del órgano director en procedimientos administrativos municipales

Opinion : 294 of 10/15/2004 C-294-2004 October 15, 2004 Licenciada Karina Retana Moreira Mayor Municipality of Santa Barbara S. O.

Dear Madam:

With the approval of the Procuradora General de la República, we refer to official letter No. OAMSB-119-2004 dated March 24 of this year, signed by Mr. Walter Cordero Martínez, Acting Mayor of that Corporation, through which he requests from this Advisory Body a legal opinion on the following aspects:

"When forming a Directing Body to investigate a matter of an administrative nature, can it be composed of persons who work for other ministries holding positions of trust or under exclusive dedication? Likewise, clarify for us which is the legitimate municipal body to appoint the Directing Body?" Attached to your request is the official letter signed by the Legal Advisor of that municipal entity, which indicates, regarding the points under consultation, the following:

"(...) in response to the note you sent to this department requesting its pronouncement regarding the possibility of forming a directing body composed of persons who are officials of state entities, specifically MINISTRIES, and who hold positions of trust therein, I beg to indicate that this LEGAL DEPARTMENT finds no express legal rule that prohibits such composition; indeed, this body may be composed of officials of the same Municipal Corporation.

Regarding the consultation on who is responsible for appointing this Directing Body, I must indicate that, as it is an administrative act, it falls under the competence of the Municipal Mayor, under ARTICLE 129 of the Ley General de la Administración Pública as well as article 17 of the Código Municipal." Prior to addressing your consultation, we offer our apologies for the delay in processing your request, caused by the workload handled by this Procuraduría.

I. Municipal Council and Mayor. Government and administration functions

Before specifically addressing the questions posed by the consulting Municipality, it is important to briefly refer to the bodies that make up the Municipal entity, with special mention of the nature of the functions they perform.

Firstly, it must be noted that Municipalities find their constitutional basis in articles 169 and 170 of the Fundamental Text, which state to the effect:

"ARTICLE 169.- The administration of local interests and services in each canton shall be in charge of the Municipal Government, consisting of a deliberative body, composed of municipal council members elected by popular vote, and an executive official to be designated by law." "Article 170.—Municipal corporations are autonomous. In the Ordinary Budget of the Republic, a sum no less than ten percent (10%) of the ordinary revenues calculated for the corresponding fiscal year shall be allocated to all the country's municipalities.

The law shall determine the competencies to be transferred from the Executive Branch to the municipal corporations and the distribution of the indicated resources." As the recently cited article 169 indicates, the Municipal Government is composed of two bodies: one deliberative, plural, where all the political forces of the community are represented, known as the Council; and another unipersonal and executive, headed by the Municipal Mayor. The aforementioned municipal bodies possess different functions according to the powers that the legislator entrusted to them in the Código Municipal.

These functions can be classified as governmental and administrative; however, the distinction between the two is not clear, as this Advisory Body has stated when analyzing whether Municipalities can be considered active administration. Due to its relevance to the subject of your consultation, we take the liberty of an extensive quote from opinion C-048-2004 of February 2 of this year:

"(...) A.- THE GOVERNMENT-ADMINISTRATION DISTINCTION

Article 169 of the Political Charter establishes:

"The administration of local interests and services in each canton shall be in charge of the Municipal Government, consisting of a deliberative body, composed of municipal council members elected by popular vote, and an executive official to be designated by law." The Código Municipal, in its article 12, echoes this constitutional precept, affirming that the Municipal Government is exercised by the Municipal Council and by the Municipal Mayor. Said article states:

"The municipal government shall be composed of a deliberative body called Council and composed of the council members determined by law, as well as a mayor and his respective alternate, all by popular election." If the Constitution and the legal norm affirm that the Municipal Council is part of the Municipal government, it would seem well-founded to discuss whether the Council can be active Administration. This insofar as a distinction is normally made between "government" and "administration" and, therefore, between government function and administrative function. However, this distinction ignores the impossibility of differentiating absolutely between the administrative sphere and the political and governmental sphere. Eventually, the term Government is misused.

The term government is used in relation to the exercise of political functions and to indicate the guiding, directive nature of a particular function and body. Government is attributed with a power of impulse, direction, and control that is exercised on its own initiative. Government influences the organization and functioning of the political community. It determines the exercise of its own decision-making sphere, endowed with a power of initiative that is reflected upon other bodies and is only subject to the legal system, without subordination or interference from other bodies. Administration, both in a formal and material sense, would be referred to functions and bodies of simple execution, which do not transmute the exercise of power. In this sense, it is considered that Administration is strictly marked by legality and would lack its own sphere of discretion and, in any case, would be prohibited from making political assessments. Administration appears as an instrument of Government, without presenting its characteristic notes. On the aforementioned difference, allow us the following quote:

"...the word government refers directly to political action, to the direction and guidance of public affairs. In this sense, the concept of government occupies a central place in the non-normative analysis of the organization and functioning of the State, especially within Anglo-Saxon political science. Secondly, and in the opposite sense, the science of public Law rests on the juridification of political power, that is, on the supremacy of the Constitution and the law as legitimizing sources of all State action in its various degrees. Within it, the concept of government is tendentially replaced by that of execution or executive power, an expression in which that supremacy of the law and the submission of all power to it is revealed." I.de OTTO Y PARDO: "La posición constitucional del Gobierno", La Documentación Administrativa, No. 188, October-December 1980, p.171 It should be noted, however, the impossibility of sharply differentiating between government and administration. A decision may involve both political assessments and be an exercise of administrative activities, especially in the sphere of the Executive Branch and, in general, of the Public Administration. Administrative decisions cannot be seen only as the execution of political decisions, since they can also have particular political impact, also affect the destinies of the organized community and not just of a particular subject. Hence, those who hold "government" positions also exercise administrative function. From this fact derives the impossibility of considering certain bodies as exclusively political or as administrative. It could not be said that a body, by being of a political nature, exercises only political functions that prevent framing it as Public Administration in the sense of execution. On the contrary, there is interpenetration of functions:

"The Government possesses, then, administrative competencies and, to that extent, it is an authentic administrative body." L. M. Díez Picazo: "La estructura del Gobierno en el Derecho español". Documentación Administrativa, 215, July-September 1988, p. 43-44. The italics are from the original. (...)

B.- THE MUNICIPAL GOVERNMENT IS ALSO ADMINISTRATION As derived from the constitutional text and the Código Municipal, the Municipal Government is composed of two bodies: a deliberative body, the Council, and an executive body, the mayor and his alternates. Since the Constitution considered that the executive official is part of the Municipal Government, it cannot be affirmed that the Political Charter made a demarcation between Government and Administration and that, therefore, the exercise of the administrative function is incompatible with the concept of "Government".

The term Municipal Government is fundamentally referred to indicating the organizational and political autonomy of the municipal corporation in relation to local interests and services. It follows that the bodies in charge of "municipal government" can exercise administrative function and that insofar as this is so, they are Public Administration.

The foregoing is valid both for the collegial body called to adopt the most important decisions regarding local interests, the Council, and for the mayor who cannot be considered as a simple official executing what the Council has decided.

In resolution No. 5445-99 of July 14, 1999, the Sala Constitucional referred to the municipal regime in the following terms:

"In Costa Rica, the municipal regime is a form of territorial decentralization, as can be inferred from the first paragraph of article 168 of the Constitution. It is defined, principally, in articles 169 and 170 of the Political Constitution, which indicate, in what is relevant, that the "administration of local interests and services shall be in charge of the Municipal Government formed by a deliberative body of popular election and an executive official designated by law" (nowadays the Municipal Mayor); it is a "corporate system that enjoys autonomy and its own economic resources (budgetary competence)". From this statement of the main legal features of the municipal institution, it becomes absolutely clear that certain elements are derived, namely: the existence of a territorial jurisdiction to attend to the interests and services of the local level; the constitution of a population rooted in neighborhood ties, so that every inhabitant of the Canton is a municipal resident; the government formed by two differentiated bodies (Council and Mayor) with defined functions and relationships between them; the corporate nature of the institution; constitutional guarantee of independence (autonomy); and the matter subject to its administration, which is formed by everything that is or constitutes "local interest and service". From the political point of view, municipalities are representative governments with competence over a specific territory (canton), with their own legal personality and public powers vis-à-vis their residents (inhabitants of the canton); they operate in a decentralized manner vis-à-vis the Government of the Republic, and enjoy constitutionally guaranteed and reinforced autonomy that manifests itself in political matters, by determining their own goals and the normative and administrative means to fulfill all types of public service for the satisfaction of the common good in their community. It can be said, in summary, that municipalities or local governments are territorial entities of a corporate and non-state public nature, endowed with independence in matters of government and functioning...". The italics are from the original.

The municipal "government" entails for the Council the power to define policies, action programs, goals, and the normative and administrative means necessary for their fulfillment and, above all, for the satisfaction of the local public interest; as well as a normative power regarding the organization and provision of local services, which allows it to issue autonomous organizational and service regulations (Sala Constitucional, resolutions No. 620-2001 of 15:21 hrs. on January 24, 2001 and 5277-99 of 16:03 on July 7, 1999). But it also implies the concrete exercise of the administrative function by the competent bodies.

The competence of the Municipal Council derives from the provisions of article 13 of the Código Municipal. This provision configures it as the highest official of the Municipality, and this is so both in the exercise of powers that we could classify as governmental and in those properly administrative. (...):

Alongside the political activity of setting policies and programs, development plans, urban plans, budget approval, and normative activity, the Council must perform purely administrative functions, such as the execution of various contracts, resolving appeals, and the appointment of various bodies, among others. Ergo, from the perspective of the Código Municipal, there is no doubt that the Municipal Council is an Active Administration body. (...)

In a functional sense, Active Administration is not defined as execution, rather, the definition encompasses the different activities that an Active Administration can carry out. This term is used here in contrast to the comptroller and advisory administration. Given the general scope of the concept, the legal article includes both the definition of policies, decision-making functions, and merely operational ones.

Moreover, from an organic point of view, the Municipal Council could only be considered as Active Administration. This insofar as it is a body responsible for the exercise of administrative functions. (...)

C.- THE "SUBORDINATE HEAD" In the attached legal opinion, it is indicated that the Subordinate Head is the Mayor, and therefore, he is the official of the active administration responsible for executing what is decided by the Municipal Council. (...)

The executive official who forms part of the Municipal Government is today a popularly elected official, which implies that he enjoys democratic legitimacy for the performance of his duties. The democratic aspect is reinforced by the inclusion of the recall plebiscite provided for in article 19 of the Código Municipal. For this reason, he cannot be considered a purely executive official. Rather, the very fact that to be elected he must propose a government program to the voters determines a sphere of his own action.

Constitutional and administrative jurisprudence has referred to the meaning of the executive official in the municipal organization and to the relationship between this body and the Municipal Council. This jurisprudence prevents considering him as a simple subordinate of the Municipal Council. And if that was the case under the previous Código Municipal, it is all the more so under the current one, given the popular election of said official and, therefore, his democratic character. In resolution No. 2859-92 of 14:45 hrs. on September 8, 1992, the Tribunal Constitucional stated:

"II- Article 169 of the Political Constitution indicates that the administration of local interests and municipal services is in charge of the Municipal Government, formed by a deliberative body of popular election and an executive official designated by law, which in this particular case is the Código Municipal. From the foregoing, it can be inferred that the Executive is not just another municipal official, but also a true political agent, responsible for the executive branch of that autonomous unit of government called Municipality. His powers are broad, and his responsibilities are therefore great, both from a legal standpoint and as the principal repository of popular trust for the correct administration and solution of communal needs, a trust transmitted to him by the delegation he receives from the Constitution itself in the rule commented on here and from the corporation itself, by virtue of the mandate he receives in the act of his appointment by the Council. As general administrator and head of the municipal departments, responsible for the organization, functioning, and coordination, as well as for the correct execution of the Council's agreements (Art. 57 Código Municipal), he has political, executive, and administrative functions and is not subordinate except to the law in the exercise of his functions and to the Council itself, concerning the fulfillment of plans, goals, and objectives, the application of internal regulations and rules, and the execution of the budget, powers that all emanate from the Council as a manifestation of its own autonomy. Therefore, under no circumstances can it be understood that he is a simple subordinate of the municipal council members, who can only indicate the limits of his actions by means of agreements adopted after prior deliberation, but never individually or outside the solemnity of the session. That is, municipal council members exercise the Local Government functions entrusted to them by the direct vote of the citizens only when they concur with their votes in the adoption of decisions that concern the entire municipality, in the course of a session legally convened for those purposes. Consequently, the relationship of the Municipal Executive with the Council is not strictly hierarchical, because the essential administrative functions that fall to him are exercised exclusively and to the exclusion of the Council itself; in summary, he forms the "executive" part of the Municipal Government and, therefore, the ordinary regulations of other employees and officials referred to in articles 149 and 154 of the Code on that matter do not apply to him in his relations with the Municipality." Now, in relation to the provisions of article 2 of the Ley de Control Interno, given the Mayor's functions, it must be considered that this official is Active Administration. This insofar as he decides, resolves, and executes. To this effect, it is worth remembering that article 17 of the Código Municipal attributes to him the condition of "general administrator and head of the municipal departments," and administering is none other than exercising Active Administration activities. It also attributes decision-making functions to him, such as sanctioning or vetoing municipal agreements and authorizing municipal expenses. Furthermore, the Código Municipal assigns the Mayor functions in personnel matters, including the power to appoint, grant leave, and sanction. As well as clearly executive functions: the execution of municipal agreements and oversight of the development of municipal policy and the correct execution of municipal budgets, among others. There is no doubt, then, that the Mayor is Active Administration and that he is the unipersonal head of the Municipality, without it being possible to speak of a hierarchical subordination relationship with respect to the members of the Municipal Council.

However, in light of article 2 of the Ley de Control Interno, given that the Municipal Council is the supreme head of the Municipality and by virtue of the definition of "subordinate head," it follows that the Mayor as Active Administration can occupy the position of "subordinate head" (a position which, on the contrary, cannot be held by the Municipal Council since it is the supreme head). The subordinate head is an active administration body responsible for a process, and since he is an official with authority to order and make decisions, it follows that he is not just any hierarchically subordinate official. On the contrary, he is an official with decision-making power (the term "authority" indicates that he holds power within the organizational structure, power that derives from the law), and therefore he has a high degree of responsibility (...)". (Opinion C-048-2004 of February 2, 2004. The underlining is not from the original) From the foregoing, it is possible to affirm that both the Municipal Council and the Mayor perform administrative functions, such that it is feasible to consider this fact as important for the purposes of the eventual designation of directing bodies that must process administrative procedures, taking into account the additional clarifications made below.

II. On the Directing Body of the Procedure

The object of this consultation essentially concerns aspects of composition and appointment of the directing body of the administrative procedure.

In this regard, this Advisory Body has referred in previous pronouncements to the indicated figure, making a differentiation between the deciding body and the directing body of the procedure, and analyzing, among other aspects, the composition and appointment of the directing body, aspects which, due to their importance, it is convenient to mention below.

In that sense, the jurisprudence has been consistent in pointing out that the deciding body is that which, within the organizational structure of the entity, possesses the competence to issue the final act, that is, it is the one who decides; therefore, it turns out to be the competent body to initiate the administrative procedure.

As the deciding body can direct the administrative procedure, however, it can delegate the investigative phase to a directing body appointed by it; hence the distinction arises between directing body and deciding body. In this regard, this Procuraduría has stated:

"(...) First of all, it should be noted that the administrative jurisprudence issued by this Advisory Body has been insistent in indicating that the directing body of the procedure acts by delegation of the deciding body. Recently, it was also specified that the deciding body may decide to conduct the respective procedure itself. In this regard, it was stated:

"In this regard, it is interesting to indicate that within the administrative procedure there are two important bodies: the deciding body and the directing body, both with different functions.

The deciding body, according to the administrative jurisprudence of this Advisory Body (See on this matter, among others, pronouncements C-173-95 of August 7, 1995, C-343-2001 of December 11, 2001, C-353-2001 of December 20, 2001, and C-261-2001 of September 27, 2001.), will be the competent body to issue the final decision on a specific matter; it is the one that must initiate the administrative procedure, (As the Sala Constitucional has held, the competence for the formation of the administrative procedure corresponds to the head, who is the one who must make the final decision (Vote number 7190-94 at 15:24 hrs. on December 6, 1994).) and, in principle, has the competence to direct it; however, it may delegate the direction thereof to a directing body of the procedure." (The primary power that this directing body will have is to direct the procedure. Although it has other powers and duties (consult in this regard pronouncements C-173-95 of August 7, 1995, C-055-96 of April 12, 1996, C-062-96 of May 2, 1996, C-065-96 of May 3, 1996, C-88-96 of June 7, 1996, O.J.-047-2000 of May 10, 2000, C-353-2001 of December 20, 2001), its competence is limited to the direction of the administrative file (See in this regard, among others, resolution No. 0910-93 of 10:24 a.m. on February 20, 1993, from the Sala Constitucional, as well as resolution No. 595 of 11:50 a.m. on August 18, 2000, from the Sala Primera of the Corte Suprema de Justicia and No. 176-00 of 11:00 a.m. on June 23, 2000, Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Segunda). See also in this regard SOSTO LOPEZ, Federico, in the Journal "Seminario sobre Procedimientos Administrativos"; Órgano Director: integración, facultades y responsabilidades, Imprenta Nacional, year 2000, p. 116). (Opinion C-323-2003 of October 9, 2003) The previous thesis has also been sustained by the Sala Primera of the Corte Suprema de Justicia in resolution No. 000398-F-02 of 15:10 hrs. on May 16, 2002, in which it was indicated:

To determine the competence of an organ of the Administration, one must first turn to the law, and in its absence, to the regulation, to what has been agreed upon regarding delegation for a type of act or for a specific act, and finally to the guidelines imposed by the head of the entity in light of its organizational structure. The organ of highest hierarchy is identified, by express or implicit provision of the law, based on the nature of its functions, among them, the power to delimit the tasks of the other organs subordinate to it according to the matter that corresponds to each one and justifies or defines its own existence. The supreme head usually acts as the decision-maker and, generally, exhausts the administrative channel. (…) It is thus unquestionable, under the cited General Law, the Institution's obligation, in matters of contracting, to ascertain the real truth of the facts through the corresponding administrative procedure within which every act must be issued by the competent organ or by the one to whom it has been delegated "under the conditions and limits indicated by that law" (articles 59, 70, 89 and 129). This administrative procedure is, in some cases, a mandatory precedent for the validity of the act that is ultimately adopted, but instruction and decision do not always have to concur in the same subject. However, when the final act must be adopted by a Board of Directors (Junta Directiva), the procedure can only be delegated to its Secretary, as provided in article 90 subsection e) ibid. It is then appropriate to ask what happens when, as occurred in this case, the instruction not only did not fall to the Secretary, but to an official not designated by the Board of Directors (Junta Directiva) or by an instance to which it had delegated that appointment? From a substantive point of view, the doctrine of administrative law is unanimous in affirming that the subject is an essential element of the administrative act, which is in turn reflected in article 129, favoring the thesis that the subject is a single one, that is, that the investigating organ (órgano instructor) and the decision-maker must be a single one (articles 90 and 314 ibid), responding in turn to the principles of orality and immediacy of evidence provided in numerals 309 and 314 ibid. In the specific case, this task was entrusted to Engineer Víctor Rodríguez Araya, appointed for that purpose by the Administrative Manager, without the record showing any authorization or delegation whatsoever to do so. This situation undoubtedly causes an irregularity in the appointment of the procedural organ since its designation was made by an official without competence to do so, which vitiates the act in one of its essential elements. Article 182 ibid, as relevant, establishes: " "1. The Judge may not declare the invalidity of the act ex officio, unless it involves substantial infringements relating to the subject, the procedure, or the form, in which cases they must do so. 2.- For the purposes of this article, the subject shall be understood as an element comprising the existence of the entity and its capacity, the existence of the organ and its competence, the necessary requirements for the exercise thereof, and the regular investiture of the public servant…" (The emphasis is not from the original). This rule must be related, in turn, to the provision in article 129 insofar as it states: "The act must be issued by the competent organ and by the servant regularly designated at the time of issuing it, after compliance with all the substantial procedures provided for this purpose and the indispensable requirements for the exercise of competence." Having determined the defect, which the appellant reproaches in their grievances, it is necessary to establish whether this produces an absolute or relative nullity. As a matter of principle, nullity for nullity's sake does not exist; for this to occur, it is necessary that substantial formalities have been omitted, understanding as such those "whose correct performance would have prevented or changed the final decision in important aspects or whose omission caused defenselessness" (articles 166 and 223 ibid) situations which, in this case, are lacking. The appellant did not offer proof in that sense, and their right to defense, in the aspects to which the appeal is limited, was respected as set forth below. Moreover, the Board of Directors (Junta Directiva), when adopting the final act, made no objection to what was done, curing any irregularity in the procedure, which is legally possible considering that it is not a case of the non-existence of the subject element sufficient to support an absolute nullity (166 ibid) but of its imperfection, based solely on the origin of its appointment (167 ibid), it being important to note here that it involved a professional linked to the subject under discussion and knowledgeable about the matter. Finally, and under the finalist theory, it is clear that the questioned acts fulfilled the essential purpose of administrative action, that is, the satisfaction of the public interest (113 ibid). Consequently, in the Chamber's opinion, since the final act was issued by the Board of Directors (Junta Directiva) of the Caja, the competent organ to do so (articles 129 and 319 ibid), no defenselessness was caused, as due process was respected, and the public interest was satisfied, it is not appropriate to declare nullity for nullity's sake, and the appeal, regarding this grievance, must be rejected." (The emphasis is not from the original) The thesis upheld by the First Chamber of the Court in the resolution transcribed above is clear, in the sense that the "decision-making organ (órgano decisor)" and "the investigator (instructor)" are the same; but that, in application of the figure of delegation, there may be a separation between the two.

On the other hand, and without claiming that there is a clear line in this regard, the Constitutional Chamber (Sala Constitucional), in resolution number 6379-2002 of 15:22 hours on June 26, 2002, stated:

"For the claimant, article 55 of the Regulation violates due process from two aspects; first, in relation to the principle of impartiality of the adjudicator – in this administrative case – by entrusting the Head of the Relations Department with the investigation of the process (instrucción del proceso) and the imposition of the sanction. Second, the principle of legality, considering that this article departs from numeral 102 of the General Law of Public Administration, which in relation to hierarchical power develops constitutional content. The Chamber considers, regarding the first reproach, that concentrating in the same organ the investigation (instrucción) and the issuance of the final resolution does not violate the principle of impartiality of the adjudicator, quite the contrary; this system is not illegitimate, as it allows for the immediacy of the evidentiary elements. Precisely for this reason, in criminal proceedings – which serves as inspiration for the administrative sanctioning procedure – the oral trial concentrates the reception of evidence and the issuance of the sentence in one procedural act – the debate –, leaving the incorporation of evidence produced outside the proceeding for exceptional cases. On this point, the Chamber also finds no confrontation with the constitutional order" (Opinion number C-122-2004 of April 22, 2004. The emphasis is not from the original) Specifically, regarding the appointment of the directing organ (órgano director), administrative case law has reiterated that this power corresponds to the decision-making organ (órgano decisor), that is, the one with the power to decide the matter by issuing the final act of the procedure.

" (…) Regarding the appointment of the directing organ (órgano director), this Advisory Body has been clear in its case law, in the sense that the appointment of the directing organ (órgano director) of an administrative procedure corresponds to the decision-making organ (órgano decisor) of the procedure.

That is, the organ competent to issue the final decision in a given matter is the one that must decide to initiate an administrative procedure, being able to delegate its investigation (instrucción) to a directing organ of the procedure (órgano director del procedimiento). In this sense, it has been stated:

"…it must be specified that the decision-making organs (órganos decisorios) are those that, in principle, have the competence to investigate (instruir) the administrative procedures that they decide to initiate; But this Advisory Body has admitted the thesis that through the use of the figure of delegation, the decision-making organs (órganos decisorios) delegate the investigation of the procedure (instrucción de procedimiento) to a directing organ (órgano director)." (Opinion C-261-2001 of September 27, 2001) (Note: The obligation that the organ competent to issue the final act is the one that must appoint the directing organ of the procedure (órgano director del procedimiento) and the latter's attributions can be consulted, among others, in the following pronouncements: C-173-95 of August 7, 1995, C-055-96 of April 12, 1996, C-062-96 of May 2, 1996, C-065-96 of May 3, 1996, and C-088-96 of June 7, 1996) (C-343-2001 December 11, 2001) In the case of collegiate organs, such as Municipal Councils (Concejos Municipales), the investigation of the procedure (instrucción del procedimiento) may be carried out by the Council (Concejo) itself, or else delegated to the figure of the Municipal Secretary, in accordance with numeral 90 subsection e) of the General Law of Public Administration in relation to numeral 53 of the Municipal Code:

"(…) Opinion C-261-2001 of September 27, 2001, is added to, in the sense that the Municipal Council (Concejo Municipal) may hear, investigate (instruir), and resolve a specific administrative procedure, or delegate the investigation of the procedure (instrucción del procedimiento) to its secretary.

Regarding the second addition requested, concerning whether the Municipal Council (Concejo Municipal), in the exercise of its functions of directing the procedure, is subject to the rules governing collegiate organs, particularly regarding structural quorum, it must be stated that, indeed, when it acts as a collegiate organ, even in the exercise of its competence as "directing organ of the procedure (órgano director de procedimiento)", it is subject to their own rules, including the aspect of structural quorum." Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República). Opinion number C-122-2004 of April 22, 2004. (The emphasis is not from the original) The criterion upheld by administrative case law is clear, in the sense that the organ competent to decide the matter in question is the one called to appoint the directing organ (órgano director); consequently, the issue of whether the competence is administrative or governmental resides in that ownership. Therefore, for the purposes of your inquiry, the determination of the organ with the competence to appoint the directing organ (órgano director) will depend on the type of final act issued as a consequence of the administrative procedure that the former will investigate (instruirá). This follows the case law line that has just been transcribed.

On the other hand, regarding the composition of the Directing Organ (Órgano Director), this Office of the Attorney General (Procuraduría) has stated the following:

"IV- ON THE MEMBERS OF THE DIRECTING ORGAN OF THE PROCEDURE (ORGANO DIRECTOR DEL PROCEDIMIENTO):

Several of the points consulted refer to the composition of the directing organ of the procedure (órgano director del procedimiento), therefore, we include them all under this topic and subdivide it into two points. In the first, we refer to the number of members, and in the second, to the possibility that they are not municipal officials; the express acceptance of the position and the swearing-in of the members.

IV.A- Number of members of the directing organ of the procedure (órgano director del procedimiento):

The text of the General Law of Public Administration allows us to conclude that the directing organ of the procedure (órgano director del procedimiento) can be single-person or collegiate. Thus, article 314 states:

" 1. The organ directing the procedure shall be in charge of directing the appearance.

2. If the organ is collegiate, it shall be directed by the President or by the member designated for that purpose." The determination of the number of officials who will make up the directing organ (órgano director) must take into consideration the best achievement of the purpose of the procedure and the principles of economy, simplicity, speed, and efficiency within respect for the legal system and the rights and interests of the administered party (Article 269).

IV.B- On the possibility that the members of the directing organ of the procedure (órgano director del procedimiento) are not public officials: The General Law of Public Administration, when referring to the topic of the directing organ (órgano director), does not expressly pronounce on the possibility of integrating it with subjects who are not public officials. Turning to doctrine, we find that the administrative procedure is a channel or instrument through which administrative will is formed. It is a means for the realization of a public prerogative carried out through the organs of the Administration, according to the competence legally assigned to them. This competence is, of course, a requirement for the validity of the act.

Legal scholar JUAN LUIS DE LA VALLINA VELARDE, in his article "Sobre el Concepto de Funcionario de Hecho" published in the Revista de Administración Pública No. 29 of May-August 1959, points out that an organ of the Administration is understood as an ideal complex of competencies and material means, attributed to a physical person in order to act and manifest the administrative will, that is, the organs manifest the will of the Administration to third parties. The organ and the Entity to which it belongs are not two different legal persons, but a single one, and the will of the individual person as an organ only has legal significance with respect to the general organization of which it forms part.

For his part, ZANOBINI, cited by DE LA VALLINA, indicates that every legal person, and the public Administration is one, acts through what are called organs, which can be considered from a double point of view: in the abstract and in the concrete; in the abstract, it appears to us as a complex of attributions, competencies, material and personal means related to the achievement of a specific purpose of the Public Entity; but in the concrete, the organ is nothing other than the physical person who at a given moment acts as the holder of the office, of the competencies, and of the attributions thereof. Under the first aspect, the organ is an institution, of which the holder is only the main element, but which can temporarily be missing without the institution disappearing; under the second aspect, the organ is the very physical person of the holder, that is, in this sense we can advance, although the expression is devoid of scientific rigor, that the organ is equivalent to an official, which is the denomination commonly used by authors to designate the holder of the organ.

Now then, it is true that the directing organ of the procedure (órgano director del procedimiento) is an administrative organ, and as a general rule, the physical persons who compose it must be public officials, appointed as such for the performance of their functions. It is also true that article 65.1 of the General Law of Public Administration states that every organ shall be competent to carry out the internal regulated or material tasks necessary for the efficient dispatch of its affairs, and article 66.1 states that the powers of authority and their exercise, as well as public duties and their fulfillment, are inalienable, non-transferable, and imprescriptible. All of the foregoing allows us to deduce that as a general rule, as expressly indicated by article 111 of the General Law of Public Administration, the subjects who make up the directing organ of the procedure (órgano director del procedimiento) must be public servants in the terms of the cited article, understood as that person who provides services to the Administration or in its name and on its behalf, as part of its organization, by virtue of a valid and effective act of investiture, with complete independence from the imperative, representative, remunerated, permanent, or public nature of the respective activity.

Without prejudice to the foregoing, we consider that in exceptional cases, when the fulfillment of the public purpose warrants it, officials from outside the Administration may be appointed to form part of the directing organ of a procedure (órgano director de un procedimiento). The foregoing must be duly justified in the judgment of the Administration, for example, in the case at hand, by a final Agreement (Acuerdo) of the Municipal Council (Concejo Municipal) stating the reasons why it is considered that the Administration lacks suitable personnel, or that if the organ were constituted with the existing officials, the public purpose pursued could not be achieved. (…)

In conclusion, the Municipality, in the exceptional case of needing to integrate the directing organ (órgano director) with officials from outside the Administration in principle, must follow the established legal procedures for hiring professionals. For example, when proceeding in this manner, there must be a budget sub-item to cover the expenditure. Violation of the stipulated provisions may lead to the suspension of the responsible official, and recurrence shall be just cause for separation, as established by article 127 of the Municipal Code. Furthermore, we must remember that the Office of the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República) may eventually reject the budget projects it receives in accordance with article 125 of the Municipal Code.

The appointment must be made by the Municipal Council (Concejo Municipal) by means of a duly reasoned Agreement (Acuerdo), and those on whom the designation falls must accept the position and be duly sworn in. C-173-95 of August 7, 1995. (The emphasis is not from the original) In accordance with what was stated in the opinion cited above, the directing organ (órgano director) may be single-person or collegiate; it may be composed of public officials, and even of private individuals in exceptional cases, when the fulfillment of the public purpose so requires, for which a reasoned act justifying the decision must be issued. However, considering the transcription made of the criterion of the First Chamber of the Supreme Court of Justice regarding the delegation of the investigative task performed by the directing organ of the procedure (órgano director de procedimiento) when dealing with a collegiate organ, the following clarification must be made:

Considering the literal wording of article 90 subsection e) of the General Law of Public Administration, the investigation of an administrative procedure (instrucción de un procedimiento administrativo) could only be delegated to the secretary. However, the clarity of the text does not resolve situations that can certainly be classified as exceptional, where that official is unable to perform the task (e.g., the configuration of a ground for abstention – article 230 of the General Law). Given the imperative of continuity in the exercise of public competencies and considering the aforementioned precedent of the First Chamber, one could contemplate the possibility that the Municipal Council (Concejo Municipal), considering the reasons for impediment affecting its secretary, may appoint an ad-hoc official to carry out the investigation of an administrative procedure (instrucción de un procedimiento administrativo). This, of course, with the understanding that the decision adopted in that sense must be fully supported by a duly reasoned act that makes clear the need for the exceptional appointment of a third party for the purposes of the proceeding in question.

It follows from what was stated in the preceding paragraph that we must specify and add to the opinion C-175-93 transcribed above in the following sense: the directing organ (órgano director), in the case of a matter within the competence of the Municipal Council (Concejo Municipal), may consist of the Council (Concejo) itself, or the latter may delegate such competence to the municipal secretary. Exceptionally, and considering the justification recorded in the administrative act issued for that purpose, an ad hoc secretary may be appointed, and in this latter case, whether another municipal official or a third party having no service relationship with the corporate entity is called upon will depend on the specific circumstances to be analyzed through the procedure.

III. ON THE SUBSTANCE

From the inquiry made by the Mayor (Alcalde) of the Municipality of Santa Bárbara, two questions arise: the first refers to the composition of the directing organ of the procedure (órgano director del procedimiento), specifically whether it can be formed with persons who work for other ministries occupying trust positions or under exclusive dedication. The second refers to which municipal organ is authorized to appoint the Directing Organ (Órgano Director).

Regarding the first question, it has been stated in the preceding lines that the directing organ (órgano director) can be single-person or collegiate, and that it can be composed of public officials, or even of private individuals in exceptional cases. However, if the power to issue the final act rests with the Municipal Council (Concejo Municipal), it may hear, investigate (instruir), and decide the matter, or delegate to the Municipal Secretary the investigation of the procedure (instrucción del procedimiento), or even to a third party (municipal official or not), based on the reasoning we provided in the previous section.

As for matters that the Mayor (Alcalde) is responsible for deciding, it should be noted that they have greater freedom in appointing the directing organ (órgano director) (since they are not subject to the limitation of article 90 subsection e) cited from the LGAP), so it is conceivable that the designation will fall on the official or officials deemed suitable for the proceeding in question. In the same sense, and respecting the required reasoning, it is also feasible to affirm that the appointment to be made by the mayor may fall on a third party who is not a municipal official. From the foregoing, it becomes important to address the specific concern contained in the inquiry, regarding whether the designation can be vested in trust officials from other ministries, or in public officials who are subject to an exclusive dedication regime.

In the case of servants working in trust positions, this Advisory Body has stated the following:

"Regarding trust servants, it is important to note that they are recognized by a broad sector of doctrine as 'temporary staff,' pointing out in this regard that:

'Temporary staff perform functions expressly classified as of trust or special advisory (…) and exist at all territorial levels of the Administration (…). The appointment and dismissal of this staff are free (…). When the authority for whom they perform their function ceases, the temporary staff ceases automatically. Holding a temporary staff position does not constitute merit for access to the public function or for internal promotion...' (Sánchez Morón, Miguel. Derecho de la Función Pública. op. cit. p.78.)

Likewise, regarding this type of official, the jurist Néstor de Buen, in his work "Derecho del Trabajo," defines them as follows:

'…trust workers are those whose activity is immediately and directly related to the very life of the companies, to their interests, to the realization of their purposes, and to their general direction, administration, and supervision; this formula and the provisions of the current law, interpreted by doctrine and jurisprudence, allowed us to determine the following two characteristics: first, the category of trust worker depends on the nature of the functions; second, trust functions are those of direction, inspection, supervision, and oversight, when they have a general character, and those related to the personal work of the employer (…).' The Constitutional Chamber (Sala Constitucional) of the Supreme Court of Justice has also referred on numerous occasions to trust servants, delimiting in this regard that:

'...Also by special law, executive presidents of autonomous institutions, who belong to the executive branch, and in general, a series of officials have been excluded, almost always appointed for a fixed term, and whose common denominator is being in a service relationship that is not typically labor-based, under a regime of hierarchical subordination, but rather one of direction or collaboration, where orders do not mediate, but rather guidelines, in some cases; or else, in a relationship of trust that requires granting greater freedom for the appointment and eventual removal of the official; this independently of the permanent nature of the function. This relationship of trust can be based, according to the requirements of the position, on purely subjective aspects, of a personal nature; but it can also derive from objective elements, born in an ideological communication (political in the good sense of the term), necessary for the proper management of public affairs according to very specific plans and programs...' (Resolution number 1119-90, issued by the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) of the Supreme Court of Justice at fourteen hours on September eighteen, nineteen ninety.)

As a corollary to what has been set forth so far, it is possible to point out that the fundamental difference existing between the career servant (proprietary) and the trust servant lies in the form of appointment of each one of them, because in the case of the former, their access to the position depends on demonstrating their suitability for the position – and in that sense, they are the only ones who can be subjects of promotion and other personnel movements –; while in the case of trust servants, freedom prevails in their appointment, but concomitantly, their removal is at the entire discretion of the Head for whom they provide services (…).' (Legal Opinion OJ-254-2003 of December 3, 2003) ' (…) Before answering the question posed, it is necessary to warn in this section that, by virtue, fundamentally, of article 143 of the Labor Code, trust employees, not being subject to the limits of the common working day applicable to other public officials, are not legally entitled to the economic recognition of overtime; rather, due to the nature of the tasks, or due to the hierarchical position they occupy within the structure and organization of the institution's positions(1), they have been excluded from restrictive working hours. (…)

(1) In Opinion No. C-038-93 of March 25, 1993, it was noted that " …Notwithstanding the difficulty in specifying the aforementioned concept in the application of labor law, general guidelines characterizing trust employees have been able to be extracted; for example, in an Opinion issued by this Office under Number C-018-91 of February 8, 1991, it was said that 'Doctrine classifies as trust positions those of direction, oversight, supervision, personal work for the head, which, by virtue of the nature of the tasks they comprise, the special characteristics required for their performance, require the trust and special support of the superior. The holders of these positions are thus especially linked to the head, at whose permanent disposal they are.' "(…)" In that same vein, our Labor Courts have stated that: '…to determine whether an employee performs a trust function, a body of evidence is required, from which certain oriented circumstances emerge, such as would be the case of employees who are in charge of the general direction or management of the company, or if they are aware of its secrets, or else substitute the employer in some of their functions.' (Higher Labor Court (Tribunal Superior de Trabajo), No. 1855 of 8:55 hours on May 9, 1975…)" Added to the foregoing, there are other complementary elements to consider for classifying the personnel under analysis, namely: a) non-existence of a selection system for their appointment b) they do not have strictly predetermined minimum salaries. (V. 1976, Higher Labor Court (Tribunal Superior de Trabajo), No. 650 of 14:25 hours on February 25… )" Furthermore, through Constitutional Vote No. 5778-94, the characteristics of the trust employee have been defined, which differ from those present in officials appointed based on proven suitability. (See, Political Constitution of the Republic of Costa Rica, Concorded, annotated, and with resolutions of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional), Jorge Córdoba et al., 1996, pp. 610-611) 'Excluded from the limitation of the working day shall be managers, administrators, legal representatives, and all those employees who work without immediate superior supervision; workers occupying trust positions; commission agents and similar employees who do not perform their duties at the premises of the establishment; those who perform discontinuous functions or that require only their presence; and persons performing tasks that, due to their undoubted nature, are not subject to working hours.

(The emphasis in black is not from the original text) On repeated occasions, this Advisory Body for the Public Administration has agreed with that legal norm and the doctrine that informs it, when, in cases such as the one submitted for our consideration, it has stated:

'…From reading the legal provision in question, there appears an open number of workers who are excluded from the limitation of the working day due to the very nature of their tasks, but who are not obliged to remain more than twelve hours a day at their work, among which can be cited those occupying trust positions, those who work without immediate superior supervision, and those holding positions of direction, surveillance, and oversight…' (See, Opinion C-193-94 of December 16, 1994)." C-221-2000 of September 14, 2000 As can be inferred from the criteria transcribed above, the confidential employee (servidor de confianza) is governed by a special employment relationship that implies not only greater freedom in their appointment, but also that their employment relationship is not subject to hourly limitations.

In principle, no impediment whatsoever is foreseen for a confidential employee (servidor de confianza) to form part of a directing body (órgano director). However, aspects such as the continuous and efficient provision of the public service rendered must be considered; that is, despite the special characteristics of the confidential employee’s relationship, the fact is that they have been hired to serve within the Public Administration, and therefore, they are obligated to carry out the tasks assigned to them in an agile, timely, and efficient manner, in accordance with the principles set forth in Article 4 of the General Public Administration Law. From that perspective, it is not advisable to remove the official from their own tasks if this entails a detriment to the service; therefore, should an appointment such as the one at issue be made, the aforementioned aspect must be considered.

Likewise, the inquiring Municipality is advised that the recently enacted Law against Corruption and Illicit Enrichment in Public Office, Legislative Decree No. 8422, introduces provisions that affect the matter of prohibitions and restrictions for public officials, specifically regarding compensation for extraordinary work (Article 17). By virtue of this, the conclusion reached in the preceding paragraph would be subject to what the General Comptroller of the Republic ultimately establishes in application of the aforementioned normative body.

On the other hand, regarding employees covered by the exclusive dedication (dedicación exclusiva) regime, we must indicate that, by virtue of the regulations governing said regime, they could not, in principle, be called to form a directing body (órgano director) in an entity other than the one for which they work, as we explain below.

Exclusive dedication (dedicación exclusiva) is known as that economic compensation in favor of professional-level employees, calculated on their base salary, upon prior signing of a contract that obligates them not to privately practice (for pay or ad honorem) their profession, nor the activities related to it, in such a way that the provision of services is done exclusively for the Administration (in this regard, opinion C-154-2004 of May 19, 2004). Hence, this institution possesses a contractual nature, since it arises from an agreement between the Administration and the interested party, which allows both to evaluate the advisability of submitting to that regime.

The normative body regulating the application of said compensation is Executive Decree No. 23669-H of October 10, 1994 (Regulations for the Application of Exclusive Dedication for Public Institutions and Companies, Covered by the Scope of the Budgetary Authority), having as its objective obtaining the public employee’s complete dedication to public office, as determined by numeral 2 of the aforementioned Decree, which provides:

"Article 2.—The exclusive dedication (dedicación exclusiva) regime has the following primary objectives:

a. To obtain from the professional-level employee their complete dedication to public office, not only by contributing the knowledge derived from the profession they hold, but also by preventing their departure, which deprives the Administration of suitable and capable officials.

b. To motivate the professional-level employee to attain the highest academic level, to carry out with greater efficiency the tasks entrusted to them." Regarding this matter, this Attorney General's Office has indicated:

"(…) When referring to the conventional nature of exclusive dedication (dedicación exclusiva), this Office has stated: 'From the norms discussed and partially transcribed arises the nature or origin of "exclusive dedication" as a bilateral agreement in which one party (the public employee) undertakes not to privately practice any profession, with the exceptions contained in the regulation itself which are not relevant to discuss; while the administrative entity undertakes, in exchange for that obligation acquired by its public official, to additionally compensate them with a percentage on the base salary. It is, consequently, the concurrence of two wills that gives rise to the additional payment to the salary for the concept of exclusive dedication, originating an act that, although administrative in the generic sense, in strict law (due to its bilateral nature) is conceived as a contract in which both parties acquire obligations and rights' (Pronouncement C-193-86 of July 21, 1986, reiterated by C-188-91 of November 27, 1991, and in OJ-003-97 of January 16, 1997). Similarly, the Constitutional Chamber has stated: '...through the exclusive dedication (dedicación exclusiva) regime, the Administration seeks, for reasons of public interest, to have personnel dedicated exclusively and permanently to state functions, making them a suitable and more efficient workforce; it contracts with the professional-level official for their exclusive services, in exchange for a salary supplement. Thus, the system allows the employee to calculate whether the benefit of the private practice of their profession is greater or lesser than the salary compensation the State provides in exchange for the exclusive provision of their services. Consequently, the employee evaluates the situation and decides voluntarily to agree with the Administration (if it, in turn, agrees to it) on the payment of the salary supplement or to continue freely practicing their profession. This system is not irrational, and it differs from the prohibition regime that, by legal impediment, limits the official from practicing their profession. In the latter case, the employee is not empowered to decide on the economic compensation because it is part of the salary and inherent to the service relationship. The reasonableness of the exclusive dedication regime, in the manner defined by the challenged norm, results then from its contractual or conventional nature, which grants the official the possibility of requesting or renouncing it according to their convenience' (Votos 2312-95 of May 9, 1995, and 4160-95 of July 28, 1995). From the foregoing, it is then deduced that the application of the exclusive dedication (dedicación exclusiva) regime in the public sector requires the confluence of two wills: that of the Administration, which, in safeguarding the public interest, must weigh the need and advisability of a specific official providing their services solely to the public organization for which they work; and that of the employee, who, in consideration of their own interests, must decide whether said regime suits them. (…)" (Legal Opinion OJ-024-1999 of February 23, 1999) The dedication contract obligates the employee to practice the profession committed to exclusivity solely with the institution with which they sign the contract. To this effect, numeral 9 of the Decree governing the matter clearly establishes the foregoing assertion, providing:

"Article 9.—Once the contract is signed, the employee may not practice the profession committed with said exclusivity, nor activities related to it or to their position, except with the institution with which they signed the contract." (Emphasis not in the original) In accordance with the foregoing, numerals 11 and 13, referring to the obligations maintained by the official subject to the exclusive dedication (dedicación exclusiva) regime, as well as the exceptions for practicing the committed profession, do not stipulate the possibility that the employee may be called by another public entity, insofar as it implies the practice of the profession subject to the dedication contract:

"Article 11.—The employee covered by the Exclusive Dedication Regime maintains the compensation and obligations established in these regulations as well as in the respective contract when:

a. They are on vacation.

b. They enjoy fully or partially paid leave.

In this case, if the leave is for training, their exclusive dedication (dedicación exclusiva) contract must have been signed by the parties at least three months in advance of the effective date of their training leave.

c. They have paid leave to provide services in collaboration with other entities related to the interests of the State, within the country or abroad, provided there is a legal basis for it." "Article 13.—The employee who is covered by the Exclusive Dedication Regime is empowered to exceptionally practice the profession committed in the contract, in the following cases:

a. When it involves teaching duties in official or private higher education establishments, in seminars, courses, and congresses organized and taught by these educational centers.

b. When it involves teaching training courses in public institutions, provided they are sponsored and organized by said institutions.

c. When it involves professional practice related to personal matters, those of their spouse or partner if living in a common-law marriage (the latter proven by sworn statement given before a notary public), ascendants and descendants up to the third degree of consanguinity, siblings, parents-in-law, sons-in-law, and brothers/sisters-in-law, provided that the activity arising from said interest does not entail profit-making purposes on the part of the official or their aforementioned relatives. To avail themselves of these exceptions, the interested party must communicate it in writing to the head of the respective unit and request, by the same means, the prior consent of the Human Resources Department, indicating the type of work they will perform as well as the start and end dates of the service provision and location, and await their response.

d. When their ad honorem collaboration with the State is necessary in addressing natural disasters, provided they do so in the name of and with the backing of the Institution for which they work.

e. When they are appointed to positions on Boards of Directors, provided there is no conflict of interest with the position held, except in cases where expressly established by law" By virtue of what has been indicated, it is concluded that it is not possible for an official subject to an exclusive dedication (dedicación exclusiva) regime to be called to form part of a directing body (órgano director) of procedure in an institution other than the one for which they work, if the requirement for doing so involves the practice of the profession committed in the exclusive dedication contract.

CONCLUSION

Based on the foregoing, we take the liberty of formulating the following legal observations:

In order to determine who holds the competence to appoint a directing body (órgano director) of procedure in the municipal entity, it is not essential to distinguish between the types of functions that the Municipal Council or the Mayor perform, that is, whether they are governmental or administrative functions. It will primarily be of interest to determine the competent body to issue the final act in the matter warranting the opening of the administrative procedure. If the Municipal Council holds the power to decide the matter under consideration, it may instruct the procedure itself, or delegate said function to the Municipal Clerk in accordance with Article 90, subsection e) of the General Public Administration Law in relation to Article 53 of the Municipal Code, and even to a third party (municipal official or private individual), in response to an exceptional circumstance, which must be duly recorded in an administrative act. Opinion C-173-95 of August 7, 1995, is added at this point. If the Mayor is responsible for issuing the final act, they may instruct the procedure themselves, or delegate the instruction to a directing body (órgano director) of procedure, which may be composed of municipality officials, or by employees external to it, provided this is necessary for the fulfillment of the public purpose, and through the issuance of a duly substantiated administrative act. In the case of confidential employees (servidores de confianza), there is no rule whatsoever that prohibits their appointment to an instructing body of procedure in an entity different from the one for which they work; nevertheless, the appropriateness of an appointment of this nature must be analyzed in light of the special nature of the confidential employee’s employment relationship and the principles governing the efficient, agile, and effective provision of public service. Likewise, it is noted that upon the entry into force of the Law against Corruption and Illicit Enrichment in Public Office, the conclusion reached on this point will be subject to what the General Comptroller of the Republic ultimately determines. Regarding officials covered by the Exclusive Dedication (Dedicación Exclusiva) Regime, in principle, it is not possible for them to perform functions within a directing body (órgano director) of procedure in an office outside the institution where they serve, to the extent that the profession that is the object of the dedication contract is the requirement for the appointment within a directing body.

Without further particular, we subscribe, Iván Vincenti Rojas Sandra Sánchez Hernández DEPUTY ATTORNEY GENERAL ATTORNEY GENERAL'S OFFICE ATTORNEY IVR/SSH/mvc

Dictamen : 294 del 15/10/2004 C-294-2004 15 de octubre del 2004 Licenciada Karina Retana Moreira Alcaldesa Municipal Municipalidad de Santa Barbara S. O.

Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos al oficio N° OAMSB-119-2004 de fecha 24 de marzo del año en curso, suscrito por el Sr. Walter Cordero Martínez, Alcalde a.í. de esa Corporación, mediante el cual solicita a este Órgano Asesor criterio sobre los siguientes aspectos:

"A la hora de conformar un Órgano Director para que se investigue un asunto de índole administrativo pueden integrar el mismo personas que laboran para otros ministerios ocupando cargos de confianza o bajo dedicación exclusiva?. Asimismo nos aclare cual es el órgano municipal legitimado para nombrar el Órgano Director?" Adjunta a su gestión, el oficio suscrito por el Asesor Legal de esa entidad municipal, el cual indica, sobre los puntos objeto de consulta, lo siguiente:

" (…) en atención a la nota que remite a este departamento solicitando su pronunciamiento en relación a la posibilidad de conformar un órgano director integrado por personas que son funcionarios de entes estatales, específicamente MINISTERIOS, y que ocupan cargos de confianza en los mismos me permito indicar, que este DEPARTAMENTO LEGAL, no encuentra norma legal expresa que prohiba dicha conformación, inclusive este órgano puede estar integrado por funcionarios de la misma Corporación Municipal.

En relación a la consulta de a quien corresponde nombrar este Órgano Director debo indicar que por tratarse de un acto administrativo el mismo es de competencia del Alcalde Municipal, ARTÍCULO 129 de la Ley General de la Administración Pública así como el artículo 17 del Código Municipal" Previo a referirnos a su consulta, brindamos las disculpas del caso por el atraso en la tramitación de su gestión, motivado por el volumen de trabajo que atiende esta Procuraduría.

I. Concejo Municipal y Alcalde. Funciones de gobierno y de administración

Antes de entrar a conocer puntualmente las interrogantes planteadas por la Municipalidad consultante, resulta de importancia referimos brevemente a los órganos que integran al ente Municipal, con especial mención a la naturaleza de las funciones que éstos desarrollan.

En primer término, debe señalarse que las Municipalidades encuentran su fundamento constitucional en los artículos 169 y 170 del Texto Fundamental, que al efecto disponen:

"ARTÍCULO 169.- La administración de los intereses y servicios locales en cada cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal, formado de un cuerpo deliberante, integrado por regidores municipales de elección popular, y de un funcionario ejecutivo que designará la ley." "Artículo 170.—Las corporaciones municipales son autónomas. En el Presupuesto Ordinario de la República, se les asignará a todas las municipalidades del país una suma que no será inferior a un diez por ciento (10%) de los ingresos ordinarios calculados para el año económico correspondiente.

La ley determinará las competencias que se trasladarán del Poder Ejecutivo a las corporaciones municipales y la distribución de los recursos indicados. " Tal y como indica el artículo 169 recién citado, el Gobierno Municipal está conformado por dos órganos: uno deliberativo, plural, donde están representadas todas las fuerzas políticas de la comunidad, conocido como el Concejo; y otro unipersonal y ejecutivo, a cargo del Alcalde Municipal. Los órganos municipales señalados poseen diferentes funciones según las atribuciones que el legislador les encomendó en el Código Municipal.

Esas funciones pueden catalogarse como de gobierno y administrativas; no obstante, la distinción entre ambas no resulta clara, tal y como lo ha manifestado este Órgano Asesor, al analizar si las Municipalidades pueden considerarse como administración activa. Por su relación con el tema de su consulta, nos permitimos una cita en extenso del dictamen C-048-2004 del 2 de febrero del año en curso:

" (…) A.- LA DISTINCION GOBIERNO-ADMINISTRACION Establece el artículo 169 de la Carta Política:

"La administración de los intereses y servicios locales en cada cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal, formado de un cuerpo deliberante, integrado por regidores municipales de elección popular, y de un funcionario ejecutivo que designará la ley".

El Código Municipal, en su artículo 12, se hace eco de dicho precepto constitucional, afirmando que el Gobierno Municipal es ejercido por el Concejo Municipal y por el Alcalde Municipal. Dispone dicho numeral:

"El gobierno municipal estará compuesto por un cuerpo deliberativo denominado Concejo e integrado por los regidores que determine la ley, además, por un alcalde y su respectivo suplente, todos de elección popular".

Si la Constitución y la norma legal afirman que el Concejo Municipal es parte del Gobierno municipal, pareciera fundado el discutir si el Concejo puede ser Administración activa. Ello en el tanto en que normalmente se diferencia entre "gobierno" y "administración" y, por ende, entre función de gobierno y función administrativa. Empero, dicha distinción desconoce la imposibilidad de diferenciar en forma absoluta entre la esfera administrativa y la esfera política y de gobierno. Eventualmente, se hace un uso indebido del término Gobierno.

El término gobierno se emplea en orden al ejercicio de funciones políticas y a efecto de señalar el carácter orientador, directivo de una determinada función y órgano. Se imputa al Gobierno un poder de impulso, de dirección y de control que se desarrollan por iniciativa propia. El Gobierno incide en la organización y funcionamiento de la comunidad política. Determina el ejercicio de un ámbito decisional propio, dotado de un poder de iniciativa que se refleja sobre otros órganos y sólo sujeto al ordenamiento jurídico, sin subordinación o injerencia de otros órganos. La Administración tanto en sentido formal como material estaría referida a funciones y órganos de simple ejecución, que no transmutan el ejercicio del poder. En ese sentido, se considera que la Administración está estrictamente marcada por la legalidad y carecería de un ámbito de discrecionalidad propio y, en todo caso, le estaría vedada una valoración política. La Administración aparece como un instrumento del Gobierno, sin que presente sus notas características. Sobre la referida diferencia, permítasenos la siguiente cita:

"…la palabra gobierno hace referencia directa a la acción política, a la dirección y guía de los asuntos públicos. En este sentido el concepto de gobierno ocupa un lugar central en el análisis no normativo de la organización y funcionamiento del Estado, especialmente en el seno de la ciencia política anglosajona. En segundo lugar, y en sentido opuesto, la ciencia del Derecho público reposa sobre la juridificación del poder político, es decir, sobre la supremacía de la Constitución y de la ley como fuentes legitimadoras de toda acción del Estado en sus diversos grados. Dentro de ella el concepto de gobierno se ve tendencialmente sustituido por el de ejecución o poder ejecutivo, ella". I.de OTTO Y PARDO: "La posición constitucional del Gobierno", La Documentación Administrativa, N° 188, octubre-diciembre 1980, p.171 Es de advertir, sin embargo, la imposibilidad de diferenciar tajantemente entre gobierno y administración. Una decisión puede involucrar tanto valoraciones políticas como ser ejercicio de actividades administrativas, máxime si se está en la esfera del Poder Ejecutivo y, en general, de la Administración Pública. Las decisiones administrativas no puede verse únicamente como ejecución de decisiones políticas, puestos que también pueden tener una particular incidencia política, afectar también los destinos de la comunidad organizada y no sólo de un sujeto en particular. Luego, quienes ocupan el "gobierno" también ejercen función administrativa. De ese hecho se deriva la imposibilidad de considerar determinados órganos como exclusivamente políticos o como administrativos. No podría decirse que un órgano, por ser de carácter político, ejerce sólo funciones políticas que impiden encuadrarlo como Administración Pública en el sentido de ejecución. Por el contrario, hay interpenetración de funciones:

"El Gobierno posee, pues, competencias administrativas y, en esa medida, es un auténtico órgano administrativo". L. M. Díez Picazo: "La estructura del Gobierno en el Derecho español". Documentación Administrativa, 215, julio-septiembre 1988, p. 43-44. La cursiva es del original. (…)

B.- EL GOBIERNO MUNICIPAL ES TAMBIEN ADMINISTRACION Como se deriva del texto constitucional y del Código Municipal, el Gobierno Municipal está integrado por dos órganos: un órgano deliberante, el Concejo, y un órgano ejecutivo, el alcalde y sus suplentes. Puesto que la Constitución consideró que el funcionario ejecutivo es parte del Gobierno Municipal, no puede afirmarse que la Carta Política haya hecho un deslinde entre Gobierno y Administración y que, por ende, el ejercicio de la función administrativa resulte incompatible con el concepto de "Gobierno".

El término Gobierno Municipal está referido fundamentalmente a señalar la autonomía organizativa y política de la corporación municipal en orden a los intereses y servicios locales. Se sigue de ello que los órganos encargados del "gobierno municipal" pueden ejercer función administrativa y que en tanto ello es así, son Administración Pública.

Lo anterior es válido tanto para el órgano colegiado llamado a adoptar las decisiones más importantes en orden a los intereses locales, el Concejo, como para el alcalde que no puede ser considerado como un simple funcionario ejecutor de lo dispuesto por el Concejo.

En la resolución N° 5445-99 de 14 de julio de 1999, la Sala Constitucional se refirió al régimen municipal en los siguientes términos:

"En Costa Rica el régimen municipal es una modalidad de la descentralización territorial, según se desprende del párrafo primero del artículo 168 constitucional. Se define, principalmente, en los artículos 169 y 170 de la Constitución Política que señalan, en lo que interesa, que la "administración de los intereses y servicios locales estará a cargo del Gobierno Municipal formado por un cuerpo deliberante de elección popular y de un funcionario ejecutivo que designa la ley" (hoy día Alcalde Municipal); es un "sistema corporativo que goza de autonomía y de recursos económicos propios (competencia presupuestaria)". De esta enunciación de los principales rasgos jurídicos de la institución municipal, resulta absolutamente claro que se derivan ciertos elementos, a saber: la existencia de una jurisdicción territorial para atender los intereses y servicios del nivel local; la constitución de una población fincada en lazos de vecindad, de manera que todo habitante del Cantón es munícipe; el gobierno formado por dos órganos diferenciados (Concejo y Alcalde) con funciones y relaciones entre ellos definidas; la naturaleza corporativa de la institución; garantía constitucional de independencia (autonomía); y la materia objeto de su administración, que está formada por todo aquello que sea o constituya "interés y servicio local". Desde el punto de vista político, las municipalidades son gobiernos representativos con competencia sobre un determinado territorio (cantón), con personalidad jurídica propia y potestades públicas frente a sus munícipes (habitantes del cantón); operan de manera descentralizada frente al Gobierno de la República, y gozan de autonomía constitucionalmente garantizada y reforzada que se manifiesta en materia política, al determinar sus propias metas y los medios normativos y administrativos en cumplimiento de todo tipo de servicio público para la satisfacción del bien común en su comunidad. Puede decirse, en síntesis, que las municipalidades o gobiernos locales son entidades territoriales de naturaleza corporativa y pública no estatal, dotadas de independencia en materia de gobierno y funcionamiento…". La cursiva es del original.

El "gobierno" municipal conlleva para el Concejo el poder de definir políticas, programas de acción, metas y medios normativos y administrativos necesarios para su cumplimiento y ante todo para la satisfacción del interés público local; así como un poder normativo referido a la organización y prestación de los servicios locales, lo que le permite emitir reglamentos autónomos de organización y servicio (Sala Constitucional, resoluciones N° 620-2001 de 15:21 hrs. de 24 de enero de 2001 y 5277-99 de 16:03 de 7 de julio de 1999. Pero también implica el ejercicio concreto de la función administrativa por los órganos competentes.

La competencia del Concejo Municipal deriva de lo dispuesto en el artículo 13 del Código Municipal. Dicha disposición lo configura como el jerarca superior de la Municipalidad y ello tanto en el ejercicio de las atribuciones que podríamos calificar de gobierno como en las propiamente administrativas. (…):

Junto a la actividad política de fijación de las políticas y programas, planes de desarrollo, planes urbanísticos, aprobación del presupuesto, la actividad normativa, el Concejo debe realizar funciones netamente administrativas, como la celebración de distintos contratos, resolver recursos y el nombramiento de diversos órganos, entre otros. Ergo, desde la perspectiva del Código Municipal no cabe duda de que el Concejo Municipal es órgano de Administración Activa. (…)

En sentido funcional, la Administración activa no se define como ejecución, antes bien, la definición abarca las distintas actividades que puede desarrollar una Administración activa. Término que aquí es utilizado en contraposición de la administración contralora y consultiva. Dado el ámbito general del concepto, el artículo legal comprende tanto la definición de políticas, funciones decisorias, como las meramente operatorias.

Por demás, desde el punto de vista orgánico no podría sino considerarse al Concejo Municipal como Administración Activa. Ello en el tanto en que es un órgano al que le corresponde el ejercicio de funciones administrativas. (…)

C.- EL "TITULAR SUBORDINADO" En el criterio legal que se adjunta se indica que el Titular Subordinado es el Alcalde, por lo que éste es el funcionario de la administración activa responsable de ejecutar lo resuelto por el Concejo Municipal.(…)

El funcionario ejecutivo integrante del Gobierno Municipal es hoy día un funcionario de elección popular, lo que implica que goza de una legitimación democrática para el desempeño del cargo. El aspecto democrático se refuerza con la inclusión del plebiscito revocatorio dispuesto en el numeral 19 del Código Municipal. En razón de lo cual no puede ser considerado como un funcionario puramente ejecutivo. Antes bien, la circunstancia misma de que para su elección debe proponer a los electores un programa de gobierno determina un ámbito de acción propio.

La jurisprudencia constitucional y administrativa se ha referido al significado del funcionario ejecutivo en la organización municipal y a la relación que corre entre este órgano y el Concejo Municipal. Dicha jurisprudencia impide considerarlo como un simple subordinado del Concejo Municipal. Y si ello era así en tratándose del anterior Código Municipal con mucha mayor razón bajo el actual, dada la elección popular del citado funcionario y, por ende, su carácter democrático. En resolución N° 2859-92 de 14:45 hrs. del 8 de septiembre de 1992, el Tribunal Constitucional expresó:

"II- El artículo 169 de la Constitución Política señala que la administración de los intereses y servicios municipales, están a cargo del Gobierno Municipal, formado por un cuerpo deliberante de elección popular y un funcionario ejecutivo que designa la ley, que en este caso particular, es el Código Municipal. De lo anterior se infiere que el Ejecutivo no es sólo un funcionario municipal más, sino, además, un verdadero agente político, responsable de la rama ejecutiva de esa unidad de gobierno autónoma que se denomina Municipalidad. Amplias son sus atribuciones y grandes, por ello, sus responsabilidades, tanto desde el punto de vista legal, como por ser el principal depositario de la confianza popular para la correcta administración y solución de las necesidades comunales, confianza que le es transmitida por la delegación que recibe de la propia Constitución en la norma aquí comentada y de la misma corporación, en virtud del mandato que recibe en el acto de su nombramiento que hace el Concejo. Como administrador general y jefe de las dependencias municipales, encargado de la organización, funcionamiento y coordinación, así como de la correcta ejecución de los acuerdos del Concejo (Art. 57 Código Municipal), tiene funciones políticas, ejecutivas y administrativas y no está subordinado más que a la ley en el ejercicio de sus funciones y al mismo Concejo, en lo que atañe al cumplimiento de los planes, metas y objetivos, la aplicación de los reglamentos y normas internas y la ejecución del presupuesto, facultades que emanan todas del Concejo como manifestación de su propia autonomía. Por ello, bajo ningún concepto se puede entender, que es un simple subordinado de los regidores municipales, quienes sólo pueden indicarle los límites de sus actuaciones, por medio de acuerdos adoptados en deliberación previa, pero nunca en forma individual o fuera de la solemnidad de la sesión. Es decir, los regidores muncipales ejercen las funciones de Gobierno Local que se les encomienda por el voto directo de los ciudadanos, únicamente, cuando concurren con sus votos en la adopción de decisiones que atañen a todo el municipio, en el decurso de una sesión legalmente convocada para esos efectos. Consecuentemente, la relación del Ejecutivo Municipal con el Concejo, no es jerárquica propiamente dicha, porque lo esencial de las funciones administrativas que le competen, las ejerce en forma exclusiva y con exclusión del mismo Concejo; en síntesis, conforma la parte "ejecutiva" del Gobierno Municipal y por ello no se le aplican, en sus vinculaciones con la Municipalidad, las regulaciones ordinarias de los demás empleados y funcionarios a que aluden los artículos 149 y 154 del Código de esa materia".

Ahora bien, en relación con lo dispuesto por el artículo 2 de la Ley de Control Interno, dadas las funciones del Alcalde, debe considerarse que este funcionario es Administración activa. Ello en el tanto en que decide, resuelve y ejecuta. Al efecto, cabe recordar que el artículo 17 del Código Municipal le atribuye la condición de "administrador general y jefe de las dependencias municipales" y administrar no es sino ejercer actividades de Administración activa. También le atribuye funciones de decisión como son el sancionar o vetar los acuerdos municipales, el autorizar los gastos de la municipalidad. Por demás, el Código Municipal asigna al Alcalde funciones en materia de personal, incluyendo el poder de nombrar, otorgar permisos y sancionar. Así como funcionales claramente ejecutivas: la ejecución de los acuerdos municipales y la vigilancia del desarrollo de la política municipal y la correcta ejecución de los presupuestos municipales, entre otras. No cabe duda, entonces, de que el Alcalde es Administración activa y de que es el jerarca unipersonal de la Municipalidad, sin que pueda hablarse de una relación de subordinación jerárquica respecto de los miembros del Concejo Municipal.

No obstante, a la luz del artículo 2 de la Ley de Control Interno, dado que el Concejo Municipal es el jerarca máximo de la Municipalidad y en virtud de la definición de "titular subordinado", se sigue que el Alcalde como Administración Activa puede ocupar la posición de "titular subordinado" (posición que por el contrario no puede ser propia del Concejo Municipal puesto que éste es el jerarca máximo). El titular subordinado es un órgano de administración activa responsable de un proceso y puesto que es un funcionario con autoridad para ordenar y tomar decisiones se sigue que no se trata de cualquier funcionario jerárquicamente subordinado. Por el contrario, se trata de un funcionario con potestad de decisión (el término "autoridad" señala que detenta un poder dentro de la estructura orgánica, poder que deriva de la ley), por lo que tiene un grado de responsabilidad alto(…)". (Dictamen C-048-2004 de 2 de febrero de 2004. El subrayado no es del original) De lo antes señalado es posible afirmar que tanto el Concejo Municipal como el Alcalde realizan funciones administrativas, de suerte tal que sea dable considerar ese dato como importante para los efectos de la designación eventual de órganos directores que tengan que tramitar procedimientos administrativos, atendiendo a las precisiones adicionales que se realizan a continuación.

II. Sobre el Órgano Director del Procedimiento

El objeto de la presente consulta versa esencialmente sobre aspectos de integración y nombramiento del órgano director del procedimiento administrativo.

Al respecto este Órgano Asesor se ha referido en anteriores pronunciamientos a la indicada figura, realizando una diferenciación entre órgano decisor y órgano director del procedimiento, y analizando, entre otros aspectos, la conformación y nombramiento del órgano director, aspectos que, por su importancia, resultan conveniente mencionar a continuación.

En ese sentido, la jurisprudencia ha sido conteste en señalar que el órgano decisor, es aquel que dentro de la estructura organizativa de la entidad, posee la competencia para emitir el acto final, es decir, es quien decide, por ende, resulta ser el competente para iniciar el procedimiento administrativo .

Como órgano decisor puede instruir el procedimiento administrativo, no obstante, puede delegar la fase de instrucción en un órgano director nombrado por él, de ahí resulta la distinción entre órgano director y órgano decisor. Al respecto, esta Procuraduría ha señalado:

" (…) En primer término, debe rescatarse que la jurisprudencia administrativa emitida por este Órgano Asesor ha sido insistente en indicar que el órgano director del procedimiento actúa por delegación del órgano decisor. Recientemente, también se precisó que el órgano decisor puede resolver llevar él mismo el procedimiento respectivo. Al respecto se señaló:

"Al respecto, interesa indicar que dentro del procedimiento administrativo existen dos órganos de importancia: el órgano decisor y el órgano director, ambos con funciones diferentes.

El órgano decisor, conforme a la jurisprudencia administrativa de este Órgano Asesor ( Véanse al respecto, entre otros, los pronunciamientos C-173-95 de 7 de agosto de 1995, C-343-2001 de 11 de diciembre del 2001, C-353-2001 de 20 de diciembre de 2001 y C-261-2001 de 27 de setiembre del 2001. ) , será el órgano competente para dictar la decisión final de un asunto determinado; es quien debe iniciar el procedimiento administrativo, ( Según lo ha sostenido la Sala Constitucional, la competencia de la formación del procedimiento administrativo, corresponde al jerarca, que es quien debe tomar la decisión final (Voto número 7190-94 las 15:24 hrs. del '6 de diciembre de 1994) . 'y en principio, tiene la competencia para instruirlo; no obstante lo anterior, puede delegar la instrucción del mismo en un órgano director del procedimiento." (La facultad primordial que tendrá ese órgano director será la de instruir el procedimiento, pues pese a que tiene otras atribuciones y deberes (consultarse al respecto los pronunciamientos C-173-95 de 7 de agosto de 1995, C-055-96 de 12 de abril de 1996, C-062-96 de 2 de mayo de 1996, C-065-96 de 3 de mayo de 1996, C-88-96 de 7 de junio de 1996, O.J.-047-2000 de 10 de mayo del 2000, C-353-2001 de 20 de diciembre de 2001), su competencia se limita a la instrucción del expediente administrativo (Véase al respecto, entre otras, la resolución Nº 0910-93 de las 10:24 horas del 20 de febrero de 1993, de la Sala Constitucional, así como la resolución Nº 595 de las 11:50 horas del 18 de agosto del 2000, de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia y la Nº 176-00 de las 11:00 horas del 23 de junio del 2000, Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Segunda). Véase también al respecto SOSTO LOPEZ, Federico, en Revista "Seminario sobre Procedimientos Administrativos"; Órgano Director: integración, facultades y responsabilidades, Imprenta Nacional, año 2000, pág. 116). (Dictamen C-323-2003 de 9 de octubre del 2003) La tesis anterior también ha sido sostenida por la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia en resolución Nº 000398-F-02 de las 15:10 horas del 16 de mayo del 2002, en la que se indicó:

"- Para determinar la competencia de un órgano de la Administración debe acudirse, en primer término, a la ley, y en ausencia de ella, al reglamento, a lo que se haya acordado sobre delegación para un tipo de acto o para un acto determinado, y por último a los lineamientos impuestos por el jerarca a la luz de la estructura organizativa de la entidad. El órgano de mayor jerarquía se identifica, por disposición expresa o implícita de la ley, atendiendo a la naturaleza de sus funciones, entre ellas, la potestad de delimitar las tareas de los demás órganos que le están subordinados según la materia que a cada cual corresponde y justifica o define su propia existencia. El jerarca supremo suele actuar como decisor y, por lo general, agota la vía administrativa. (…) Es así como resulta incuestionable, a tenor de la citada Ley General, la obligación de la Institución, en materia de contratación, de averiguar la verdad real de los hechos mediante el correspondiente procedimiento administrativo dentro del cual, todo acto debe ser dictado por el órgano competente o por aquél a quien se le haya delegado "en las condiciones y límites indicados por esa ley" (artículos 59, 70, 89 y 129). Este procedimiento administrativo es, en algunos casos, un precedente obligado para la validez del acto que en definitiva se adopte, pero no siempre deben concurrir en un mismo sujeto la instrucción y la decisión. Sin embargo, cuando el acto final deba ser adoptado por una Junta Directiva, el procedimiento sólo puede ser delegado en su Secretario, por así disponerlo el artículo 90 inciso e) ibídem. Cabe entonces preguntarse qué ocurre, cuando, cómo en la especie sucedió, la instrucción no sólo no recayó en el Secretario, sino en un funcionario no designado por la Junta Directiva ni por una instancia a quien ésta delegara hacer ese nombramiento? Desde un punto de vista sustancial, la doctrina ius administrativista es conteste en afirmar que el sujeto es un elemento esencial del acto administrativo, lo que recoge a su vez el ordinal 129, privilegiando la tesis de que el sujeto es uno sólo, esto es, que el órgano instructor y el decisor deben ser uno sólo (artículos 90 y 314 ibídem), respondiendo a su vez a los principios de oralidad e inmediación de la prueba previstos en los numerales 309 y 314 ibídem. En el caso concreto esa tarea fue encomendada al Ingeniero Víctor Rodríguez Araya, nombrado para ese efecto por el Gerente Administrativo, sin que en autos conste, autorización o delegación alguna para hacerlo. Esta situación provoca sin duda una irregularidad en el nombramiento del órgano del procedimiento pues su designación fue hecha por un funcionario sin competencia para ello, lo que vicia el acto en uno de sus elementos esenciales. El artículo 182 ibídem, en lo conducente establece: " "1. El Juez no podrá declarar de oficio la invalidez del acto, salvo que se trate de infracciones sustanciales relativas al sujeto, al procedimiento o la forma, casos en los cuales deberá hacerlo. 2.- Para efectos de este artículo el sujeto se entenderá como elemento comprensivo de la existencia del ente y su capacidad, de la existencia del órgano y su competencia de los requisitos necesarios para el ejercicio de ésta y de la regular investidura del servidor público…" (Lo resaltado no es del original). Esta norma debe relacionarse a su vez, con lo dispuesto en el ordinal 129 en cuanto dispone: "El acto deberá dictarse por el órgano competente y por el servidor regularmente designado al momento de dictarlo, previo cumplimiento de todos los trámites sustanciales previstos al efecto y de los requisitos indispensables para el ejercicio de la competencia". Determinado el vicio, que en sus agravios reprocha el casacionista, es preciso establecer si con ello se produce una nulidad absoluta o relativa. En tesis de principio, la nulidad por la nulidad misma no existe, para que ello ocurra, es menester que se hayan omitido formalidades sustanciales, entendiendo por tales, aquellas "cuya realización correcta hubiere impedido o cambiado la decisión final en aspectos importantes o cuya omisión causare indefensión" (artículos 166 y 223 ibídem) situaciones que, en la especie, se echan de menos. El recurrente no procuró prueba en ese sentido y su derecho de defensa, en los aspectos a que el recurso se contrae, fue respetado como más adelante se expone. Por otra parte, la Junta Directiva, al adoptar el acto final, no hizo reparo alguno a lo actuado, subsanando cualquier irregularidad en el procedimiento, lo cual es legalmente posible en consideración a que no se trata de la inexistencia del elemento sujeto como para sustentar una nulidad absoluta (166 ibídem) sino de su imperfección, en atención únicamente al origen de su nombramiento (167 ibídem), siendo importante destacar aquí que se trató de un profesional ligado al objeto en discusión y con conocimiento sobre la materia. Finalmente y al amparo de la teoría finalista, es claro que los actos cuestionados cumplieron el fin esencial del actuar administrativo, sea la satisfacción del interés público (113 ibídem). En consecuencia, en criterio de la Sala, al haber sido dictado el acto final por la Junta Directiva de la Caja, órgano competente para hacerlo (artículos 129 y 319 ibídem), no haberse causado indefensión, pues se respetó el debido proceso, se satisfizo el interés público no es procedente declarar la nulidad por la nulidad misma, por lo que el recurso, en cuanto a este agravio, debe rechazarse." (Los resaltados no son del original) Es clara la tesis sostenida por la Sala Primera de la Corte en la resolución supra transcrita, en el sentido de que el "órgano decisor" y "el instructor" son el mismo; pero que en aplicación de la figura de la delegación puede haber una separación entre ambos.

De otra parte, y sin pretender que exista una línea clara al respecto, la Sala Constitucional, en resolución número 6379-2002 de las 15:22 horas del 26 de junio del 2002, indicó:

"Para el accionante el artículo 55 del Reglamento transgrede el debido proceso desde dos aspectos; en primer término en relación con el principio imparcialidad del juzgador –en este caso administrativo- al encomendarle a la Jefatura del Departamento de Relaciones la instrucción del proceso y la imposición de la sanción. En segundo término, el principio de legalidad, al estimar que ese artículo se aparta del numeral 102 de la Ley General de la Administración Pública, que en relación a la potestad jerárquica desarrolla contenidos constitucionales. La Sala estima, en relación con el primer reproche, que el hecho de concentrar en un mismo órgano la instrucción y el dictado de la resolución final no violenta el principio de imparcialidad del juzgador, todo lo contrario, este sistema no resulta ilegítimo, en tanto permite la inmediación de los elementos probatorios. Precisamente por este motivo en el proceso penal –que es el sirve de inspiración al proceso administrativo sancionatorio- el juicio oral concentra la recepción de prueba y el dictado de la sentencia en un acto procesal –el debate-, dejando para casos excepcionales la incorporación de prueba producida fuera del proceso. En este punto tampoco encuentra la Sala enfrentamiento con el orden constitucional" (Dictamen número C-122-2004 de 22 de abril de 2004. Lo resaltado no es del original) Propiamente, sobre el nombramiento del órgano director, la jurisprudencia administrativa ha reiterado que dicha potestad corresponde al órgano decisor, es decir, aquel con la potestad para decidir el asunto mediante el dictado del acto final del procedimiento.

" (…) En cuanto al nombramiento del órgano director, este Organo Asesor ha sido claro, en su jurisprudencia, en el sentido de que el nombramiento del órgano director de un procedimiento administrativo le corresponde al órgano decisor del procedimiento.

Esto es, el órgano competente para dictar la decisión final en un asunto determinado es el que debe decidir iniciar un procedimiento administrativo, pudiendo delegar la instrucción de éste en un órgano director del procedimiento. En este sentido se ha indicado:

"…debe precisarse que los órganos decisorios son los que, en principio, tienen la competencia para instruir los procedimientos administrativos que ellos decidan iniciar; Pero, este Organo Asesor, ha admitido la tesis de que mediante la utilización de la figura de la delegación, los órganos decisorios deleguen la instrucción de procedimiento en un órgano director." (Dictamen C-261-2001 de 27 de setiembre del 2001) (Nota: La obligación de que el órgano competente para emitir el acto final es el que debe nombrar el órgano director del procedimiento y las atribuciones de éste pueden consultarse, entre otros, los siguientes pronunciamientos: C-173-95 de 7 de agosto de 1995, C-055-96 de 12 de abril de 1996, C-062-96 de 2 de mayo de 1996, C-065-96 de 3 de mayo de 1996 y C-088-96 de 7 de junio de 1996) (C-343-2001 11 de diciembre del 2001) En el caso de los órganos colegiados, como lo son los Concejos Municipales, la instrucción del procedimiento puede ejercerla el Concejo mismo, o bien, delegarla en la figura del Secretario Municipal, de conformidad con el numeral 90 inciso e) de la Ley General de la Administración Pública en relación con el numeral 53 del Código Municipal:

"(…) se adiciona el dictamen C-261-2001 del 27 de setiembre del 2001, en el sentido de que el Concejo Municipal puede conocer, instruir y resolver un determinado procedimiento administrativo, o bien delegar la instrucción del procedimiento en su secretario.

En cuanto a la segunda adición solicitada, en el sentido de si el Concejo Municipal, en el ejercicio de sus funciones de dirección del procedimiento, queda sujeto a las reglas que rigen los órganos colegiados, en particular en cuanto al quórum estructural, debe indicarse que, efectivamente, cuando actúa como órgano colegiado, aún en el ejercicio de su competencia como "órgano director de procedimiento", queda sujeto a las reglas propias de éstos, incluido el aspecto del quórum estructural." Procuraduría General de la República. Dictamen número C-122-2004 de 22 de abril de 2004. (Lo resaltado no es del original) Resulta claro el criterio sostenido por la jurisprudencia administrativa en el sentido de que el órgano competente para decidir el asunto de que se trate, es el llamado a nombrar al órgano director, consecuentemente, el tema de si la competencia es administrativa o de gobierno sede ante esa titularidad. Por lo que, a efectos de su consulta, la determinación del órgano con competencia para nombrar el órgano director dependerá del tipo de acto final que se emita como consecuencia del procedimiento administrativo que instruirá aquel. Con ello se atiende a la línea jurisprudencia que recién se ha transcrito.

Por otra parte, en punto a la integración del Órgano Director, esta Procuraduría ha manifestado lo siguiente "IV- SOBRE LOS INTEGRANTES DEL ORGANO DIRECTOR DEL PROCEDIMIENTO:

Varios de los puntos consultados se refieren a la integración del órgano director del procedimiento, por ello, los incluimos todos bajo este tema y subdividimos el mismo en dos puntos. En el primero nos referimos al número de integrantes y en el segundo a la posibilidad de que no sean funcionarios municipales; la aceptación expresa del cargo y la juramentación de los integrantes.

IV.A- Número de integrantes del órgano director del procedimiento:

El texto de la Ley General de la Administración Pública permite concluir que el órgano director del procedimiento puede ser unipersonal o colegiado. Así, el artículo 314 indica:

" 1. El órgano que dirige el procedimiento será el encargado de dirigir la comparecencia.

2. Si el órgano es colegiado, será dirigido por el Presidente o por el miembro designado al efecto " La determinación del número de funcionarios que integraran el órgano director deberá tomar en consideración el mejor logro del objeto del procedimiento y los principios de economía, simplicidad, celeridad y eficiencia dentro del respeto al ordenamiento y a los derechos e intereses del administrado (Artículo 269).

IV.B- Sobre la posibilidad de que los integrantes del órgano director del procedimiento no sean funcionarios públicos: La Ley General de la Administración Pública al referirse al tema del órgano director no se pronuncia expresamente acerca de la posibilidad de integrarlo con sujetos que no sean funcionarios públicos. Acudiendo a la doctrina encontramos que el procedimiento administrativo es un canal o instrumento, por medio del que se forma la voluntad administrativa. Es un medio para la realización de una prerrogativa pública realizada por medio de los órganos de la Administración, según la competencia que por ley les corresponda. Esa competencia es por supuesto un requisito de la validez del acto.

El jurista JUAN LUIS DE LA VALLINA VELARDE, en su artículo " Sobre el Concepto de Funcionario de Hecho " publicado en la Revista de Administración Pública Nº 29 de mayo-agosto de 1959, señala que por órgano de la Administración se entiende un complejo ideal de competencias y medios materiales, atribuídos a una persona física a fin de obrar y manifestar la voluntad administrativa, es decir, los órganos manifiestan hacia los terceros la voluntad de la Administración. El órgano y la Entidad a la cual pertenece aquél, no son dos personas jurídicas distintas, sino una sola, y la voluntad de la persona individual en cuanto órgano, tan sólo tiene significación jurídica respecto de la organización general de la que forma parte.

Por su parte, ZANOBINI citado por DE LA VALLINA indica que toda persona jurídica, y la Administración pública lo es, obra a través de los llamados órganos, pudiendo ser considerados desde un doble punto de vista: en abstracto y en concreto; abstractamente, se nos presenta como un complejo de atribuciones, de competencias, de medios materiales y personales referidos al logro de un determinado fin del Ente Público; pero en concreto el órgano no es sino la persona física que en un determinado momento actúa como titular del oficio, de las competencias y de las atribuciones del mismo. Bajo el primer aspecto, el órgano es una institución, de la cual el titular es sólo el elemento principal, pero que temporalmente puede faltar sin que la institución desaparezca; bajo el segundo aspecto el órgano es la misma persona física del titular, es decir, en este sentido podemos adelantar, aunque la expresión esté desprovista de rigor científico, que el órgano equivale a funcionario, que es la denominación corrientemente usada por los autores para designar al titular del órgano.

Ahora bien, es cierto que el órgano director del procedimiento, es un órgano administrativo y por regla general, las personas físicas que lo integran deben ser funcionarios públicos, nombrados como tales para el desempeño de sus funciones. También es cierto que el artículo 65.1 de la Ley General de la Administración Pública señala que todo órgano será competente para realizar las tareas regladas o materiales internas necesarias para la eficiente expedición de sus asuntos y el artículo 66.1 señala que las potestades de imperio y su ejercicio, así como los deberes públicos y su cumplimiento son irrenunciables, intransmisibles e imprescriptibles. Todo lo anterior nos permite deducir que por regla general, tal como lo indica expresamente el artículo 111 de la Ley General de la Administración Pública, los sujetos que integran el órgano director del procedimiento deben ser servidores públicos en los términos del citado artículo, entendidos estos como aquella persona que presta sus servicios a la Administración o a nombre y por cuenta de ésta, como parte de su organización, en virtud de un acto válido y eficaz de investidura, con entera independencia del carácter imperativo, representativo, remunerado, permanente o público de la actividad respectiva.

Sin detrimento de lo expuesto consideramos que en casos excepcionales, cuando la realización del fin público lo amerite, podrán nombrarse funcionarios ajenos a la Administración con el fin de que integren el órgano director de un procedimiento. Lo anterior deberá encontrarse debidamente justificado a criterio de la Administración, por ejemplo, en el caso que nos ocupa, mediante Acuerdo firme del Concejo Municipal en el que se indiquen las razones por las que se considera que la Administración no cuenta con personal idóneo, ó bien, que de constituirse el órgano con los funcionarios existentes, el fin público que se persigue no podría alcanzarse. (…)

En conclusión, la Municipalidad en el caso excepcional de requerir integrar el órgano director con funcionarios ajenos en principio a la Administración, deberá seguir los procedimientos legales establecidos para la contratación de profesionales. Por ejemplo, cuando se proceda de esa forma, deberá contarse con la subpartida presupuestaria que ampare el egreso. La violación de lo estipulado puede generar la suspensión del funcionario responsable y la reincidencia será causa justa de separación, según lo establece el artículo 127 del Código Municipal. Además, debemos recordar que la Contraloría General de la República puede eventualmente improbar los proyectos de presupuesto que reciba de conformidad con el artículo 125 del Código Municipal.

El nombramiento deberá efectuarlo el Concejo Municipal mediante Acuerdo debidamente razonado y aquéllos en quienes recaiga la designación deberán aceptar el cargo y ser debidamente juramentados. C- 173-95 de 7 de agosto de 1995. (Lo resaltado no es del original) De conformidad con lo indicado en el dictamen antes citado, el órgano director puede ser unipersonal o colegiado; puede ser integrado por funcionarios públicos, e inclusive, por particulares en casos excepcionales, cuando la realización del fin público así lo requiera, para lo cual deberá dictarse un acto motivado que justifique la decisión. Sin embargo, atendiendo a la transcripción que se realizara del criterio de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia en punto a la delegación de la tarea instructiva que hace el órgano director de procedimiento en tratándose de un órgano colegiado, cabe hacer la siguiente precisión:

Atendiendo la literalidad del artículo 90 inciso e) de la Ley General de la Administración Pública, la instrucción de un procedimiento administrativo sólo podría delegarse en el secretario. Sin embargo, la claridad del texto no resuelve situaciones, que bien cabe calificar de excepcionales, en donde ese funcionario esté imposibilitado de cumplir la tarea (v.g., configuración de una causal de abstención –artículo 230 de la Ley General-). Dado el imperativo de la continuidad en el ejercicio de las competencias públicas, y atendiendo al ya citado precedente de la Sala Primera, cabría pensar en la posibilidad de que el Concejo Municipal, atendiendo a los motivos de impedimento que recaen en su secretario, nombrar a un funcionario ad-hoc para que realice la instrucción de un procedimiento administrativo. Ello, claro está, bajo el entendido de que la decisión que se adopte en tal sentido debe estar plenamente respaldada en un acto debidamente motivado, que haga patente la necesidad del nombramiento excepcional de un tercero a los efectos del trámite que interesa.

Se deriva de lo indicado en el párrafo precedente que debamos precisar y adicionar el dictamen C-175-93 supra transcrito en el siguiente sentido: el órgano director, tratándose de un asunto de competencia del Concejo Municipal, puede estar conformado por el propio Concejo, o bien éste puede delegar tal competencia en el secretario municipal. Excepcionalmente, y atendiendo a la justificación que se consigne en el acto administrativo que al efecto se emita, podrá nombrarse un secretario ad hoc, siendo que en éste último supuesto dependerá de las específicas circunstancias que deban ser analizadas a través del procedimiento, el que se llame a otro funcionario municipal, o bien, a un tercero que no tenga relación de servicio con el ente corporativo.

III. SOBRE EL FONDO

De la consulta que se formula por parte del señor Alcalde de la Municipalidad de Santa Barbara, se desprende dos interrogantes; la primera referida a la integración del órgano director del procedimiento, específicamente si éste puede ser conformado con personas que laboran para otros ministerios ocupando cargos de confianza o bajo dedicación exclusiva. La segunda, referida a cuál es el órgano municipal legitimado para nombrar el Órgano Director.

Respecto a la primera interrogante, se ha indicado en líneas que preceden que el órgano director puede ser unipersonal o colegiado, y que el mismo puede estar integrado por funcionarios públicos, o bien, por particulares en casos excepcionales. No obstante, si la potestad de dictar el acto final reposa en el Concejo Municipal, éste podrá conocer, instruir y decidir el asunto, o bien, delegar en el Secretario Municipal la instrucción del procedimiento, o, incluso, en un tercero (funcionario municipal o no), atendiendo a los razonamientos que brindamos en el acápite anterior.

En cuanto a los asuntos que corresponda decidir al Alcalde, cabe resaltar que tiene mayor libertad de nombramiento del órgano director (pues no tiene la limitación del artículo 90 inciso e) citado de la LGAP), con lo cual es dable pensar que la designación recaerá en el funcionario o funcionarios que estime idóneos para el trámite de comentario. En igual sentido, y respetando la debida motivación, también es dable afirmar que el nombramiento que deba realizar el alcalde puede recaer en un tercero no funcionario de la municipalidad. De lo anterior es que cobra importancia atender la específica inquietud contenida en su consulta, en lo que atañe a si la designación podrá hacerse en cabeza de funcionarios de confianza de otros ministerios; o bien en funcionarios públicos que estén sujetos a un régimen de dedicación exclusiva En el caso de servidores que laboran en puestos de confianza, este órgano Asesor ha señalado lo siguiente:

"Con relación a los servidores de confianza, es importante señalar que éstos son reconocidos por un amplio sector de la doctrina, como "personal eventual", señalando al respecto que:

"El personal eventual ejerce funciones expresamente calificadas de confianza o asesoramiento especial (…) y existe en todos los niveles territoriales de la Administración (…). El nombramiento y cese de este personal es libre (…) Cuando cesa la autoridad para la que presta su función, el personal eventual cesa automáticamente. El desempeño de un puesto de personal eventual no constituye mérito para el acceso a la función pública o para la promoción interna..". (Sánchez Morón, Miguel. Derecho de la Función Pública. op. cit. p.78.)

Asimismo, en cuanto a este tipo de funcionarios, el tratadista Néstor de Buen, en su obra "Derecho del Trabajo, los define de la siguiente manera:

"…los trabajadores de confianza son aquéllos cuya actividad se relaciona en forma inmediata y directa con la vida misma de las empresas, con sus intereses, con la realización de sus fines y con su dirección, administración y vigilancia generales; esta fórmula y las disposiciones de la ley vigente, interpretadas por la doctrina y la jurisprudencia, permitieron determinar las dos características siguientes: primeramente, la categoría del trabajador de confianza depende de la naturaleza de las funciones; en segundo lugar, las funciones de confianza son las de dirección, inspección, vigilancia y fiscalización, cuando tengan carácter general y las que se relacionan con trabajos personales del patrón (…).

La Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, también se ha referido en numerosas oportunidades a los servidores de confianza, delimitando al respecto que:

"...También por ley especial se han excluido los presidentes ejecutivos, de las instituciones autónomas, que son del ejecutivo, y en general, una serie de funcionarios, nombrados casi siempre a plazo fijo, y cuyo denominador común es encontrarse en una relación de servicio no típicamente laboral, bajo un régimen de subordinación jerárquica, sino más bien de dirección o colaboración, donde no median órdenes, sino más bien directrices, en unos casos; o bien, en una relación de confianza que obliga a otorgar una mayor libertad para el nombramiento y la eventual remoción del funcionario; ello independientemente de la naturaleza permanente de la función. Esta relación de confianza puede fundarse, según los requerimientos del cargo, en aspectos puramente subjetivos, de orden personal; pero también puede derivarse de elementos objetivos, nacidos en una comunicación ideológica (política en el buen sentido del término), necesaria para el buen manejo de la cosa pública conforme a planes y programas muy calificados..." (Resolución número 1119-90, promulgada por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia a las catorce horas del dieciocho de setiembre de mil novecientos noventa.)

Como corolario a lo hasta aquí expuesto, es dable señalar que la diferencia fundamental que existe entre el servidor de carrera (propietario) y el de confianza, radica en la forma de nombramiento de cada uno de ellos, por cuanto en el caso de los primeros, su acceso al puesto depende de la demostración de su idoneidad para el cargo –y en ese sentido son los únicos que pueden ser sujetos de ascenso, y de otros movimientos de personal-; mientras que en el caso de los servidores de confianza, priva una libertad en su nombramiento, pero concomitantemente, su remoción es a entera discreción del Jerarca para el que prestan sus servicios (…)". (Opinión Jurídica OJ-254-2003 del 3 de diciembre del 2003) " (…) Antes de evacuar la interrogante planteada, es necesario advertirse en este aparte que, en virtud, fundamentalmente, del artículo 143 del Código de Trabajo, los empleados de confianza al no encontrarse sometidos a los límites de la jornada común de trabajo que tienen los demás funcionarios públicos, no les son dables jurídicamente el reconocimiento económico de la jornada extraordinaria; sino que, por el carácter de las tareas, o bien por la jerarquía en que se ubican dentro de la estructura y organización de los puestos de la institución(1), se han excluido de las jornadas restrictivas. (…)

(1) En el Dictamen No. C-038-93 de 25 de marzo de 1993 se señaló que " …No obstante la dificultad de la precisión del citado concepto en la aplicación del derecho de trabajo, sí se han podido extraer los lineamientos generales que caracterizan a los empleados de confianza, verbigracia, en Dictamen emitido por este Despacho Número C-018-91 de 8 de febrero de 1991, se dijo que "La doctrina califica como puestos de confianza aquéllos de dirección, fiscalización, vigilancia, trabajos personales para el jerarca, que en virtud de la naturaleza de las tareas que comprenden, las especiales características que se exigen para su desempeño, requieren de la confianza y el apoyo especial del superior. Los titulares de estos puestos se encuentran, así, especialmente vinculados al jerarca, a cuya disposición permanente se encuentran." "(…)" En ese mismo orden de ideas, nuestros Tribunales de Trabajo, han manifestado que:"…para determinar si un empleado desempeña una función de confianza se requiere de un cúmulo de pruebas, de que se desprenden ciertas circunstancias orientadas, como sería el caso de empleados que tienen a su cargo la dirección o marcha general de la empresa, o si están enterados de los secretos de la misma o bien sustituyen al patrono en alguna de sus funciones".( Tribunal Superior de Trabajo, No. 1855 de las 8:55 horas del 9 de mayo de 1975…)" Aunado a lo anterior, existen otros elementos complementarios a tomar en cuenta para la calificación del personal en análisis, cuales son: a) inexistencia de sistema de selección para su nombramiento b) no tienen estrictamente prefijados salarios mínimos.(V. 1976, Tribunal Superior de Trabajo, No. 650 de las 14:25 horas del 25 de febrero…)" Asimismo, mediante el Voto Constitucional No. 5778-94 se ha dado en definir las características del empleado de confianza que distan de las habidas en los funcionarios nombrados a base de idoneidad comprobada. ( Ver, Constitución Política de la República de Costa Rica, Concordada, anotada y con resoluciones de la Sala Constitucional, Jorge Córdoba y otros, 1996, p.p. 610 -611) "Quedarán excluídos de la limitación de la jornada de trabajo los gerentes, administradores, apoderados y todos aquellos empleados que trabajan sin fiscalización superior inmediata; los trabajadores que ocupan puestos de confianza; los agentes comisionistas y empleados similares que no cumplen su cometido en el local del establecimiento; los que desempeñen funciones discontinuas o que requieran su sola presencia; y las personas que realizan labores que por su indudable naturaleza no están sometidas a jornadas de trabajo.

(Lo resaltado en negro no es del texto original) En reiteradas ocasiones, este Organo Consultor de la Administración Pública ha sido conteste con esa norma legal y la doctrina que la informa, cuando en casos como el sometido a nuestra consideración, ha dicho:

"…Se tiene de la lectura de la disposición legal en referencia, un número abierto de trabajadores que se encuentran excluídos de la limitación de la jornada de trabajo por la naturaleza propia de sus tareas, pero que no están obligados a permanecer más de doce horas diarias en su trabajo, de los cuales se pueden citar a los que ocupan puestos de confianza, los que laboran sin fiscalización superior inmediata y los que tienen cargos de dirección, vigilancia y fiscalización…" (Ver, Dictamen C-193-94 de 16 de diciembre de 1994)." C- 221-2000 de 14 de setiembre del 2000 Como se desprende de los criterios transcritos supra, el servidor de confianza se rige por una relación laboral especial que implica no solo una mayor libertad para su nombramiento, sino que su relación laboral no está sujeta a limitación horaria.

En principio, no se vislumbra ningún tipo de impedimento para que un servidor de confianza forme parte de un órgano director. Sin embargo, deben considerarse aspectos como la prestación continua y eficiente del servicio público que se brinda, es decir, a pesar de las características especiales de la relación del servidor de confianza, lo cierto es que ha sido contratado a efecto de servir dentro de la Administración Pública, y por ende, esta obligado a cumplir con las tareas que le han sido asignadas de forma ágil, oportuna y eficiente, de acuerdo a los principios contemplados en el artículo 4 de la Ley General de Administración Pública. Desde esa perspectiva, no resulta conveniente extraer al funcionario de sus tareas propias, si ello implica un menoscabo del servicio, por ende, de efectuarse un nombramiento como el de marras deberá considerarse el aspecto aludido.

Asimismo, se advierte a la Municipalidad consultante que la recientemente sancionada Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, Decreto Legislativo N° 8422, introduce disposiciones que inciden en el tema de las prohibiciones y restricciones para funcionarios públicos, específicamente en tratándose de retribuciones por trabajos extraordinarios (artículo 17). En virtud de ello, la conclusión a que se arriba en el párrafo precedente estaría sujeta a lo que en definitiva venga a establecer la Contraloría General de la República en aplicación del citado cuerpo normativo.

Por otra parte, en cuanto a los servidores cubiertos por el régimen de dedicación exclusiva debemos señalar que en virtud de la normativa que rige dicho régimen, no podrían, en principio, ser llamados a formar un órgano director en una entidad distinta a la que laboran, tal y como exponemos de seguido.

Por dedicación exclusiva se conoce a aquella compensación económica en favor de los servidores de nivel profesional, que se calcula sobre el salario base, previa suscripción de un contrato, que obliga a no ejercer de manera particular (remunerada o ad honoren) la profesión, así como las actividades relacionadas con ésta, de tal forma que la prestación de los servicios se haga en forma exclusiva para la Administración (en este sentido, dictamen C-154-2004 de 19 de mayo del 2004). De ello, que este instituto posea una naturaleza contractual, toda vez que surge de un convenio entre la Administración y el interesado, que le permite evaluar a ambos la conveniencia de sujetarse a ese régimen.

El cuerpo normativo que regula la aplicación de dicha compensación, lo es el Decreto Ejecutivo Nº 23669-H de 10 de octubre de 1994 (Normas para la Aplicación de la Dedicación Exclusiva para las Instituciones y Empresas Públicas, Cubiertas por el Ámbito de la Autoridad Presupuestaria), teniendo como objetivo obtener del servidor público una completa dedicación a la función pública, tal y como determina el numeral 2 del referido Decreto al disponer:

"Artículo 2º.-El régimen de dedicación exclusiva, tiene como objetivo primordiales:

a. Obtener del servidor de nivel profesional, su completa dedicación a la función pública, no sólo aportando los conocimientos que se deriven de la profesión que ostente, sino también evitar su fuga, privando a la Administración de funcionarios idóneos y capaces.

b. Motivar al servidor de nivel profesional a la obtención del más alto nivel académico, para realizar con mayor eficiencia, las tareas que se le encomiendan." Sobre el particular esta Procuraduría ha indicado:

"(…) Al referirse a la naturaleza convencional de la dedicación exclusiva, este Despacho ha dicho: "De las normas comentadas y transcritas parcialmente surge la naturaleza u origen de la "dedicación exclusiva" como un convenio bilateral en la que una parte (el servidor público) se compromete a no ejercer en forma particular ninguna profesión, con las excepciones que el propio reglamento contiene y que no es del caso comentar; en tanto que el reparto administrativo se compromete a cambio de esa obligación que adquiere su funcionario público, a retribuirle en forma adicional con un porcentaje sobre el salario base. Es, en consecuencia, la concurrencia de dos voluntades la que origina el pago adicional al salario por concepto de dedicación exclusiva, originando un acto que si bien administrativo en sentido genérico, en estricto derecho (por su carácter bilateral) se conceptúa como un contrato en el que ambas partes adquieren obligaciones y derechos" (Pronunciamiento C- 193-86 de 21 de julio de 1986, reiterado por el C-188- 91 de 27 de noviembre de 1991 y en el OJ- 003-97 de 16 de enero de 1997). En sentido similar al expuesto, la Sala Constitucional ha manifestado: "... mediante el régimen de dedicación exclusiva la Administración pretende por razones de interés público contar con un personal dedicado exclusiva y permanentemente a la función estatal que lo convierta en una fuerza de trabajo idónea y más eficiente, contrata con el funcionario de nivel profesional sus servicios exclusivos, a cambio de un plus salarial. Así, el sistema le permite al servidor calcular si el beneficio del ejercicio privado de su profesión es mayor o menor que la compensación salarial que el Estado le entrega a cambio de la prestación exclusiva de sus servicios. En consecuencia, el servidor evalúa la situación y decide voluntariamente concertar con la Administración (si a su vez ésta conviene en ello) el pago del plus salarial o continuar ejerciendo libremente su profesión. Este sistema no resulta irracional, y difiere del régimen de prohibición que por impedimento legal limita al funcionario para ejercer su profesión. En este último caso el servidor no se encuentra facultado para decidir acerca de la compensación económica, porque ésta integra el salario y es inherente a la relación de servicio. La razonabilidad del régimen de dedicación exclusiva, en la forma en que lo define la norma impugnada, resulta entonces de su naturaleza contractual o convencional, que confiere al funcionario la posibilidad de solicitarla o renunciarla según su conveniencia" (Votos 2312-95 de 9 de mayo de 1995 y 4160-95 de 28 de julio de 1995). De lo anterior se deduce entonces, que la aplicación del régimen de dedicación exclusiva en el sector público, requiere la confluencia de dos voluntades: la de la Administración, que en resguardo del interés público debe sopesar la necesidad y conveniencia de que un determinado funcionario preste sus servicios únicamente a la organización pública para la que labora; y la del servidor, que en atención a sus propios intereses, debe decidir si dicho régimen le conviene. (…)" (Opinión Jurídica OJ-024-1999 de 23 de febrero de 1999) El contrato de dedicación obliga al servidor a ejercer la profesión comprometida bajo exlusividad, únicamente con la institución con quien firma el contrato. Al efecto, el numeral 9 del Decreto que rige la materia establece, claramente, la anterior afirmación al disponer:

"Artículo 9º.-Una vez firmado el contrato, el servidor no podrá ejercer la profesión comprometida con dicha exclusividad, ni actividades relacionadas con esta o con su cargo, si no es con la institución con quien firmó el contrato." ( El subrayado no es del original) En concordancia con lo anterior, los numerales 11 y 13 referentes a las obligaciones que mantiene el funcionario sujeto al régimen de dedicación exclusiva, así como las excepciones para el ejercicio de la profesión comprometida, no estipulan la posibilidad de el servidor pueda ser llamado por otra entidad pública, en el tanto implique el ejercicio de la profesión sujeta al contrato de dedicación:

"Artículo 11.-El servidor acogido al Régimen de Dedicación Exclusiva mantiene la retribución y obligaciones que establecen este reglamento así como el respectivo contrato cuando:

a. Se encuentren en vacaciones.

b. Disfruten de permiso con goce de sueldo total o parcial.

En este caso si el permiso es para adiestramiento, su contrato de dedicación exclusiva debe haber sido firmado por las partes, con un mínimo de tres meses de anticipación a la fecha de rige de su permiso para adiestramiento.

c. Tenga permiso con goce de sueldo para brindar servicios como colaboración con otras entidades afines con los intereses del Estado, dentro del país o en el extranjero, siempre que haya base legal para ello." " Artículo 13.-El servidor que se acoja al Régimen de Dedicación Exclusiva esta facultado para ejercer excepcionalmente la profesión comprometida en el contrato, en los siguientes casos:

a. Cuando se trate de labores docentes en establecimientos de enseñanza superior oficiales o privados, en seminarios, cursos y congresos organizados e impartidos por estos centros educativos.

b. Cuando se trate de impartir cursos de capacitación en instituciones públicas, siempre que sean auspiciados y organizados por dichas instituciones.

c. Cuando se trate del ejercicio profesional relacionado con los asuntos personales, de los de su cónyuge o compañero(a) si convive en unión libre (comprobado esto último mediante declaración jurada otorgada ante notario público), ascendientes y descendientes hasta un tercer grado de consanguinidad, hermanos, suegros, yernos y cuñados, siempre y cuando la actividad emanada de dicho interés no conlleve propósitos de lucrar por parte del funcionario o de sus familiares aquí mencionados. Para acogerse a estas excepciones, el interesado deberá comunicarlo por escrito al jefe de la dependencia respectiva y solicitar, por el mismo medio la anuencia previa del Departamento de Recursos Humanos, señalando el tipo de trabajo que efectuará así como las fechas de inicio y finalización de la prestación del servicio y ubicación y esperar su respuesta.

d. Cuando sea necesaria su colaboración al Estado en forma ad honorem, en la atención de desastres naturales, siempre que lo hagan a nombre y con el respaldo de la Institución para la cual laboran.

e. Cuando se le nombre en cargos de Juntas Directivas, siempre que no exista conflicto de intereses con el puesto desempeñado, salvo los casos en que por ley expresa así se establezca" En virtud de lo indicado, se concluye que no es posible que un funcionario sujeto a régimen de dedicación exclusiva pueda ser llamado a formar parte de un órgano director de procedimiento, en una institución distinta a la que labora, si para ello resulta ser requisito el ejercicio de la profesión comprometida en el contrato de dedicación exclusiva.

CONCLUSION

Con fundamento en lo expuesto, nos permitimos formular las siguientes apreciaciones de orden jurídico:

A efecto de determinar a quien corresponde la competencia para nombrar un órgano director del procedimiento en el ente municipal, no resulta indispensable distinguir entre el tipo de funciones que el Concejo Municipal o el Alcalde realizan, esto es, si se trata de funciones de gobierno o administrativas. Interesará, primordialmente, determinar el órgano competente para dictar el acto final en el asunto que amerite la apertura del procedimiento administrativo. De corresponder al Concejo Municipal la potestad de decidir el asunto que se conozca, éste podrá instruir por sí mismo el procedimiento, o bien, delegar dicha función en el Secretario Municipal de conformidad con el artículo 90 inciso e) de la Ley General de Administración Pública en relación con el 53 del Código Municipal, e, incluso, en un tercero (funcionario municipal o particular), atendiendo a una circunstancia excepcional, misma que deberá quedar debidamente consignada en un acto administrativo. En este punto se adiciona el dictamen C-173-95 de 7 de agosto de 1995. Si corresponde al Alcalde dictar el acto final, éste puede instruir procedimiento por si mismo, o bien, delegar la instrucción en un órgano director del procedimiento, el cual puede estar integrado por funcionarios de la municipalidad, o bien, por servidores ajenos a ella, siempre que así sea necesario para el cumplimiento del fin público, y mediante el dictado de un acto administrativo debidamente fundamentado. Tratándose de funcionarios de confianza, no existe norma alguna que prohiba su nombramiento en un órgano instructor del procedimiento en una entidad diferente a la que labora, no obstante, deberá analizarse la procedencia de un nombramiento de esta índole, a la luz de la naturaleza especial de la relación laboral del servidor de confianza y los principios que regulan la prestación, eficiente, ágil y efectiva del servicio público. Asimismo, se advierte que a partir de la entrada en vigencia de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, la conclusión a que se arriba en este punto quedará sujeta a lo que en definitiva determine la Contraloría General de la República. Respecto a los funcionarios cubiertos por el Régimen de dedicación exclusiva, en principio, no resulta posible que desempeñen funciones dentro de un órgano director del procedimiento, en una dependencia ajena a la institución donde prestan servicio, en la medida que la profesión objeto del contrato de dedicación sea el requisito para el nombramiento dentro de un órgano director.

Sin otro particular, se suscriben, Iván Vincenti Rojas Sandra Sánchez Hernández PROCURADOR ADJUNTO ABOGADA DE PROCURADURÍA IVR/SSH/mvc