Public Works pensions for employees of MOPT's decentralized agenciesPensiones de Obras Públicas para funcionarios de órganos desconcentrados del MOPT

Legal Opinion 282 Opinion: 282 of 01/10/2004 San José, ……

C- 282-2004 October 4, 2004 MSc. Elizabeth Molina Soto National Director of Pensions S.O.

Dear Madam:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to official communication DNP-0701-2003, dated May 29, 2003, through which Mr. Jeremías Vargas Chavarría — who at that time served as National Director of Pensions — raises several queries related to the pension regime of Public Works, created by Law No. 19 of November 4, 1944. The doubts arise concerning the possibility that persons transferring from the Ministry of Public Works and Transport to any of its deconcentrated bodies may access a pension under that regime if they meet the other requirements established for it.

Specifically, our opinion is requested regarding the following questions:

"1.- Can those officials who transfer to the Road Safety, Civil Aviation, National Roadway, National Concessions, and Public Transport Councils be considered as servants or officials of the Ministry of Public Works and Transport?" "2.- Considering the creation of Deconcentrated Councils within the structure of the Ministry of Public Works and Transport, could the officials transferred to them effectively retire or receive a pension under the protection of Law 19 of November 4, 1944?" "3.- Considering the same situation noted above, could the officials transferred to the indicated Councils effectively retire or receive a pension under the protection of Law 7302 of July 8, 1992?" I.- REGARDING THE LEGAL NATURE OF THE BODIES SUBJECT TO THE QUERY:

To respond to the request at hand, it is relevant to note that all the Councils cited in the query are, indeed, deconcentrated bodies of the Ministry of Public Works and Transport.

In the case of the Road Safety Council, Article 4 of the Road Administration Law (No. 6324 of May 24, 1979) provides that said body shall be a "…dependency of the Ministry of Public Works and Transport which shall have independence in its administrative functioning and its own legal personality." This Attorney General's Office, when analyzing the legal nature of that Council, has held that it is a deconcentrated body of the Ministry of Public Works and Transport, endowed with budgetary personality (Legal Opinions C-087-88, of May 25, 1988; C-014-96, of January 30, 1996; C-245-97, of December 17, 1997; and C-174-2002, of July 4, 2002).

For its part, the Technical Council of Civil Aviation, pursuant to Article 2 of the General Civil Aviation Law (No. 5150 of May 14, 1973), constitutes a maximally deconcentrated body of the Ministry of Public Works and Transport, which was also granted instrumental legal personality in that same law.

The National Roadway Council, in accordance with Article 3 of its enabling act (No. 7798 of April 30, 1998), is a body of maximum deconcentration of the Ministry of Public Works and Transport, endowed with instrumental legal personality.

In the case of the National Concessions Council, it was the General Law on Concession of Public Works with Public Services (No. 7762 of April 14, 1998) that, in its Article 6, created said Council as a "…body with maximum deconcentration, attached to the Ministry of Public Works and Transport." Article 7 of the cited law conferred instrumental legal personality upon the Council.

Finally, the "Law Regulating the Public Service of Remunerated Transport of Persons in Vehicles in the Taxi Mode" (No. 7969 of December 22, 1999), in its Article 5, created the Public Transport Council as a "…body with maximum deconcentration, with instrumental legal personhood." II.- ON THE RELATIONSHIP BETWEEN THE MOPT AND THE OFFICIALS OF ITS DECONCENTRATED BODIES:

While it is true that we previously indicated that the Road Safety Council, the Technical Council of Civil Aviation, the National Roadway Council, the National Concessions Council, and the Public Transport Council are deconcentrated bodies of the Ministry of Public Works and Transport, this does not prevent the servants of those bodies from being classified as officials of the cited Ministry.

In this regard, it should be noted that deconcentration is a technique for organizing administrative competencies that allows an orderly distribution of the functions entrusted to an organ or a public entity. Through this instrument, a specialized body is tasked with exercising specific competencies, with the aim of achieving greater efficiency. Despite this, the application of said figure does not sever the relationship between the officials who provide their services in the deconcentrated bodies and the entity or organ to which the deconcentrated competencies were originally attributed.

Unlike what occurs with decentralization (where competencies are assigned or transferred to a new entity, endowed with its own legal personality, and which therefore becomes an ultimate center for the imputation of rights and obligations), deconcentration does not create a new legal person; rather, only a distribution of competencies among bodies occurs. Thus, competencies that have not been expressly deconcentrated in the respective regulations must continue to be exercised by the organ or entity that deconcentrates.

In the case of a ministry, it is possible to affirm that it constitutes a "body of bodies." It is a body because it forms part of an entity, such as the State; and it is a body of bodies because it is composed of a series of dependencies, each with a specific legal nature.

In any event, what is important to emphasize is that a body to which certain competencies were deconcentrated does not cease to be part of the organic structure of the one to which the deconcentrated functions originally belonged. As a consequence, the officials who provide their services in the deconcentrated bodies of the Ministry of Public Works and Transport can be validly classified as servants of that Ministry.

III.- REGARDING THE PENSION REGIME APPLICABLE TO THE SERVANTS OF THE DECONCENTRATED BODIES OF THE MOPT:

Article 1 of the already cited "Law on Retirement and Pensions for Public Works Employees" provides that "The officials or employees of the Ministry of Public Works Transport and its dependencies" may receive a pension under that regime.

Given what has been set forth in the preceding sections, it is clear that the answer to the first query posed to us (as to whether MOPT employees who transfer to provide services to any of its deconcentrated bodies can continue to be considered servants of that Ministry) must be affirmative. The same is true for the second question posed to us, regarding whether those same servants can receive a pension under the protection of the special Public Works regime.

Regarding the third point under query, namely, whether the officials transferred to the deconcentrated bodies of the MOPT can receive a pension under Law No. 7302 of July 8, 1992, known as the General Pension Law, we must indicate — as we have done in other opinions, among them C-305-2000 of December 11, 2000 — that said law did not create a new pension regime; rather, its intention was to unify the rules of the existing regimes in aspects such as the required retirement age, time of service, the method for calculating the economic benefit, the method for calculating increments in the amount of that benefit, etc.

Therefore, it could not be affirmed that officials who provide their services in the deconcentrated bodies of the MOPT could receive a pension under the protection of the cited Law No. 7302; rather, they could do so under the protection of the Public Works regime, as amended by the referenced Law No. 7302.

In any case, what is important to make clear is that persons who provide their services in the deconcentrated bodies of the MOPT must be given the same treatment (regarding the possibility of accessing a pension under the Public Works regime) as would be given to a person who has worked for any other dependency of that Ministry.

IV.- CONCLUSION:

Based on the foregoing, this Attorney General's Office reaches the following conclusions:

1.- The officials who provide their services in the deconcentrated bodies of the Ministry of Public Works and Transport can be classified as servants of that Ministry.

2.- The officials of the Ministry of Public Works and Transport who have been transferred to any of its deconcentrated bodies may receive a pension under the special Public Works regime, provided they meet all the requirements established in the regime for that purpose.

3.- Persons who provide their services in the deconcentrated bodies of the Ministry of Public Works and Transport must be given the same treatment (regarding the possibility of accessing a pension under the Public Works regime) as would be given to a person who has worked for any other dependency of that Ministry.

From the Madam National Director of Pensions, I remain yours sincerely; MSc. Julio César Mesén Montoya PROCURADOR II JMM/Sylvia A.

Texto Dictamen 282 Dictamen : 282 del 01/10/2004 San José, ……

C- 282-2004 4 de octubre del 2004 MSc.

Elizabeth Molina Soto Directora Nacional de Pensiones S.O.

Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero al oficio DNP-0701-2003, del 29 de mayo del 2003, por medio del cual el Lic. Jeremías Vargas Chavarría - quien en esa fecha fungía como Director Nacional de Pensiones- nos plantea algunas consultas relacionadas con el régimen de pensiones de Obras Públicas, creado mediante la ley n.° 19 de 4 de noviembre de 1944. Las dudas surgen respecto a la posibilidad de que las personas que se trasladen del Ministerio de Obras Públicas y Transportes a alguno de sus órganos desconcentrados, puedan acceder a una pensión por ese régimen si cumplen los demás requisitos previstos para ello.

Concretamente, se solicita nuestro criterio respecto a las siguientes preguntas:

"1.- Pueden ser considerados como servidores o funcionarios del Ministerio de Obras Públicas y Transportes aquellos funcionarios que se trasladan a los Consejos de Seguridad Vial, Aviación Civil, Nacional de Vialidad, Nacional de Concesiones y Consejo de Transporte Público?".

"2.-En atención a la creación de Consejos Desconcentrados dentro de la estructura del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, los funcionarios trasladados a los mismos podrían efectivamente jubilarse o pensionarse bajo el amparo de la ley 19 de 4 de noviembre de 1944?".

"3.- En atención a la misma situación apuntada anteriormente, los funcionarios trasladados a los Consejos indicados podrían efectivamente jubilarse o pensionarse bajo el amparo de la ley 7302 de 8 de julio de 1992?".

I.- RESPECTO A LA NATURALEZA JURÍDICA DE LOS ÓRGANOS SOBRE LOS CUALES VERSA LA CONSULTA:

Para dar respuesta a la gestión que nos ocupa, interesa indicar que todos los Consejos que se citan en la consulta son, efectivamente, órganos desconcentrados del Ministerio de Obras Públicas y Transportes.

En el caso del Consejo de Seguridad Vial, el artículo 4 de la Ley de Administración Vial (n.° 6324 de 24 de mayo de 1979) dispone que dicho órgano será una "…dependencia del Ministerio de Obras Publicas y Transportes el cual tendrá independencia en su funcionamiento administrativo y personalidad jurídica propia". Esta Procuraduría, al analizar la naturaleza jurídica de ese Consejo, ha sostenido que se trata de un órgano desconcentrado del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, dotado de personalidad presupuestaria (Dictámenes C-087-88, del 25 de mayo de 1988; C-014-96, del 30 de enero de 1996; C-245-97, del 17 de diciembre de 1997; y C-174-2002, del 4 de julio del 2002).

Por su parte, el Consejo Técnico de Aviación Civil, según lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley General de Aviación Civil (n.° 5150 de 14 de mayo de 1973) constituye un órgano máximamente desconcentrado del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, al cual también le fue conferida, en esa misma norma, personalidad jurídica instrumental.

El Consejo Nacional de Vialidad, de conformidad con el artículo 3 de su ley de creación (n.° 7798 de 30 de abril de 1998) es un órgano de desconcentración máxima del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, dotado de personalidad jurídica instrumental.

En el caso del Consejo Nacional de Concesiones, fue la Ley General de Concesión de Obra Pública con Servicios Públicos (n.° 7762 de 14 de abril de 1998) la que, en su artículo 6, creó dicho Consejo como un "…órgano con desconcentración máxima, adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Transportes". El artículo 7 de la ley citada, le confirió al Consejo personalidad jurídica instrumental.

Finalmente, la "Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos en la Modalidad de Taxi" (n.° 7969 de 22 de diciembre de 1999), en su artículo 5, creó el Consejo de Transporte Público, como un "… órgano con desconcentración máxima, con personería jurídica instrumental".

II.- SOBRE LA RELACIÓN ENTRE EL MOPT Y LOS FUNCIONARIOS DE SUS ÓRGANOS DESCONCENTRADOS:

Si bien es cierto, señalamos con anterioridad que el Consejo de Seguridad Vial, el Consejo Técnico de Aviación Civil, el Consejo Nacional de Vialidad, el Consejo Nacional de Concesiones, y el Consejo de Transporte Público, son órganos desconcentrados del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, ello no impide que los servidores de esos órganos puedan ser catalogados como funcionarios del citado Ministerio.

Al respecto, cabe indicar que la desconcentración es una técnica de organización de competencias administrativas que permite una ordenada distribución de las funciones encomendadas a un órgano o a un ente público. Mediante ese instrumento, se encarga a un órgano especializado el ejercicio de determinadas competencias, con la finalidad de alcanzar mayor eficiencia. A pesar de ello, la aplicación de dicha figura no desliga a los funcionarios que prestan sus servicios en los órganos desconcentrados de su relación con el ente u órgano al que originalmente estaban atribuidas las competencias desconcentradas.

A diferencia de lo que ocurre con la descentralización (donde opera la asignación o el traslado de competencias a un ente nuevo, dotado de personalidad jurídica propia, y que por tanto pasa a ser un centro último de imputación de derechos y obligaciones) con la desconcentración no se crea una persona jurídica nueva, sino que solamente ocurre una distribución de competencias entre órganos. Así, las competencias que no hayan sido expresamente desconcentradas en las normas respectivas, deben seguir siendo ejercidas por el órgano o por el ente que desconcentra.

En el caso de un ministerio, es posible afirmar que constituye un "órgano de órganos". Es un órgano porque forma parte de un ente, como lo es el Estado; y es un órgano de órganos, porque está integrado por una serie de dependencias, cada una de ellas con una naturaleza jurídica específica.

En todo caso, lo que interesa destacar es que un órgano a favor del cual se desconcentraron determinadas competencias, no deja de formar parte de la estructura orgánica de aquél a quien pertenecían originalmente las funciones desconcentradas. Como consecuencia de ello, los funcionarios que prestan sus servicios en los órganos desconcentrados del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, pueden ser válidamente catalogados como servidores de ese Ministerio.

III.- RESPECTO AL RÉGIMEN DE PENSIONES APLICABLE A LOS SERVIDORES DE LOS ÓRGANOS DESCONCENTRADOS DEL MOPT:

El artículo 1° de la "Ley de Jubilaciones y Pensiones de Empleados de Obras Públicas" ya citada, dispone que podrán pensionarse por ese régimen "Los funcionarios o empleados del Ministerio de Obras Públicas Transportes y de sus dependencias".

Con lo expuesto en los apartados precedentes, es claro que la respuesta a la primera de las consultas que se nos plantea (en el sentido de si los empleados del MOPT que se trasladan a prestar sus servicios a alguno de sus órganos desconcentrados pueden seguir siendo considerados como servidores de ese Ministerio) debe ser afirmativa. Lo mismo ocurre con la segunda interrogante que se nos formula, respecto a si esos mismos servidores pueden pensionarse al amparo del régimen especial de Obras Públicas.

En lo que concierne al tercer punto en consulta, a saber, si los funcionarios trasladados a los órganos desconcentrados del MOPT pueden pensionarse por la ley n.° 7302 de 8 de julio de 1992, conocida como Ley Marco de Pensiones, debemos indicar - como ya lo hemos hecho en otros de nuestros dictámenes, entre ellos el C-305-2000 del 11 de diciembre del 2000- que dicha ley no creó un nuevo régimen de pensiones, sino que su intención fue unificar las reglas de los regímenes existentes en aspectos como la edad requerida para jubilarse, el tiempo de servicios, la forma de cálculo del beneficio económico, la forma de calcular los incrementos en el monto de ese beneficio, etc.

Por lo anterior, no podría afirmarse que los funcionarios que prestan sus servicios en los órganos desconcentrados del MOPT podrían pensionarse al amparo de la ley n.° 7302 citada, sino que podrían hacerlo al amparo del régimen de Obras Públicas, reformado por la ley n.° 7302 de referencia.

De toda suerte, lo que interesa dejar claro es que a las personas que prestan sus servicios en los órganos desconcentrados del MOPT debe dársele el mismo tratamiento (en lo que se refiere a la posibilidad de acceder a una pensión por el régimen de Obras Públicas) que el que se le daría a una persona que ha laborado para cualquier otra dependencia de ese Ministerio.

IV.- CONCLUSIÓN:

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

1.- Los funcionarios que prestan sus servicios en los órganos desconcentrados del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, pueden ser catalogados como servidores de ese Ministerio.

2.- Los funcionarios del Ministerio de Obras Públicas y Transportes que han sido trasladados a alguno de sus órganos desconcentrados pueden pensionarse bajo el régimen especial de Obras Públicas, siempre que cumplan con todos los requisitos previstos en el régimen para ello.

3.- A las personas que prestan sus servicios en los órganos desconcentrados del Ministerio de Obras Públicas y Transportes debe dársele el mismo tratamiento (en lo que se refiere a la posibilidad de acceder a una pensión por el régimen de Obras Públicas) que el que se le daría a una persona que ha laborado para cualquier otra dependencia de ese Ministerio.

De la señora Directora Nacional de Pensiones, atento se suscribe; MSc. Julio César Mesén Montoya PROCURADOR II JMM/Sylvia A.