Procedure for declaring absolute, evident, and manifest nullity of a university degree: flaws preventing issuance of an opinionProcedimiento para declarar nulidad absoluta evidente y manifiesta de un título universitario: vicios que impiden emitir dictamen

Opinion : 263 of 09/09/2004 C-263-2004 September 9, 2004 Mr. Carlos H. Lépiz Jiménez Secretary University Council Universidad Nacional Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, we are pleased to refer to your official communication No. SCU-1316-2004 dated July 26, 2004, received in this Attorney General's Office on August 19 of this year, and to respond in the following terms:

You transcribe to us the agreement adopted by the University Council of the Universidad Nacional, in the regular session held on July 22, 2004, record No. 2575, Article Three, Subsection V, by which the mandatory opinion referred to in numeral 173 of the General Public Administration Act is requested, in order to declare the absolute, evident, and manifest nullity (nulidad absoluta, evidente y manifiesta) of the Bachelor's Degree in Educational Sciences with Concentration in Educational Guidance, awarded on April 5, 2001, to Mrs. XXX, registered under volume 17, folio 86, entry 740.

I.- OF THE ADMINISTRATIVE PROCEDURE TO DECLARE ABSOLUTE, EVIDENT, AND MANIFEST NULLITY.

The procedure to declare the absolute, evident, and manifest nullity of the acts of the Public Administration is regulated in Article 173 of the General Public Administration Act, regarding which it must be noted that "the adjectives 'evident and manifest' (evidente y manifiesta), which qualify the absolute nullity at hand, are specific to our legal system. Hence, to better understand their scope, we must initially refer to absolute nullity. This type of nullity, called 'of full right' (de pleno derecho), has a special characteristic in itself, given that it is of 'public order'...". (Attorney General's Office, opinion No. C-019-87 of January 27, 1987).

Article 173 establishes an exception to the principle of the intangibility of one’s own acts, allowing the Administration to revisit its own acts when a nullity of that type is patent. However, the law establishes as an essential requirement that said nullity be declared through an ordinary administrative procedure, in which the principles and guarantees of due process are observed, and that a hearing has been granted to all parties, a procedure that must be verified by the Attorney General's Office in order to issue the required opinion.

In accordance with the foregoing, it is necessary that all the guarantees of due process be respected so that the absolute, evident, and manifest nullity can be declared in administrative proceedings. To be able to establish what is understood by due process, attention must be paid to what the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice has stated:

"CONSTITUTIONAL DUE PROCESS is not only that which gives us the broad lines or principles to which any jurisdictional or administrative process must be subject, but it also contains the necessary precautions to prevent the judicial or administrative authority, by reason of its procedure, from affecting or injuring the fundamental rights of citizens. Thus, due process can be conceived as a system or a means to guarantee justice and equity. These principles have led this Chamber to maintain in its judgments that the principle of DUE PROCESS contained in Articles 39 and 41 of the Constitution governs both jurisdictional and administrative procedures..." (Voto No. 1714-90 of 3:03 p.m. on November 23, 1990).

For further elaboration, it is appropriate to transcribe –partially– what was stated in the opinion of the Attorney General's Office No. C-037-99 of February 11, 1999:

"Regarding the minimum content of a procedure for it to be considered in accordance with the rules of due process, that same Body of Constitutionality Control has indicated:

"...the right of defense guaranteed by Article 39 of the Political Constitution, and consequently the principle of due process, contained in Article 41 of our Fundamental Charter (...) for better understanding have been synthesized as follows: a) Notification to the interested party of the nature and purposes of the procedure; b) right to be heard and opportunity for the interested party to present arguments and produce the evidence they deem pertinent; c) opportunity for the administrated to prepare their allegations, which necessarily includes access to information and the administrative background files linked to the matter in question; ch) right of the administrated to be represented and advised by lawyers, technicians, and other qualified persons; d) adequate notification of the decision issued by the Administration and the grounds on which it is based, and e) right of the interested party to appeal the decision issued. The respondents must take into account that the right of defense safeguarded in Article 39 ibidem, not only governs jurisdictional procedures, but also any administrative procedure carried out by the Public Administration..." Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice, Voto No. 1224-91 of 4:30 p.m. on June 27, 1991." This Attorney General's Office has insisted that the "directing body must observe the substantial formalities of the procedure, otherwise it will cause the nullity of the actions in the terms of Article 223 of the General Public Administration Act." (See in this regard opinion No. C-173-95 of August 7, 1995.)

Within this line of reasoning, it cannot be forgotten that the Constitutional Chamber has been consistent in affirming that "The principles of due process derivable from the General Act and indicated by this Chamber in its jurisprudence, are of strict mandatory compliance by the authorities in charge of carrying out any administrative procedure that has as its purpose or produces a sanctioning result." (Voto No. 2945-94 of 8:12 a.m. on June 17, 1994).

This being the case, if during the course of the administrative procedure any type of violation of the principles of due process becomes evident, the Administration must annul the respective act, as well as the subsequent actions and resolutions, a procedural phase to which said procedure must be rolled back, by virtue of the fact that the "total or partial non-compliance with the ordering guidelines of the administrative procedure carries reparatory legal sanctions for the illegality in pursuit of the safeguarding of the health of the law." (DROMI, José Roberto, The Administrative Procedure, Madrid, Editorial del Instituto de Estudio de la Administración Local, 1986, p. 59).

Furthermore, it must be emphasized that the administrative procedure is of mandatory compliance for the Public Administration since "... administrative bodies act subjecting themselves to predetermined rules of procedure, so that compliance with procedural rules is, therefore, a duty of public bodies... This general mandatory nature of the established procedures is indispensable and must be maintained with true obstinacy, since the breaches opened against that principle, by allowing discretion or better yet arbitrariness of the administration in this field, will constitute attacks directed against the very object of the administrative procedure, against its purposes of efficiency, correctness, and legal guarantee, established in favor of the administrated." (ESCOLA, Héctor Jorge, General Treatise on Administrative Procedure, Buenos Aires, Ediciones Depalma, 1973, p 12-27).

Having the foregoing as a parameter, and after analyzing the case file in which the management at hand was carried out, unfortunately this Advisory Body cannot accede to the petition raised by that Council, due to the existence of serious defects (vicios) in the processing of the corresponding ordinary procedure, a situation that must be adjusted to Law as a prerequisite to issuing the requested opinion.

In this context, it is necessary to point out the defects found, so that they may be corrected, and at the same time to make a few brief considerations regarding the statute of limitations (plazo de caducidad) that weighs on the exercise of the annulment power, for the purpose of being taken into account by that University Council.

II.- DEFECTS IN THE PROCEDURE.

INITIATION OF THE ADMINISTRATIVE PROCEDURE AND THE INTIMATION (INTIMACION).

It becomes indispensable that from the beginning of the administrative procedure, the nature and purposes of the process be correctly established, so that the affected party has full knowledge of the act declaratory of rights, duly individualized and reliably recorded in the case file, whose absolute, evident, and manifest nullity is sought to be declared, in accordance with Article 173 of the General Public Administration Act, as well as the possible legal consequences of said annulment.

In the case at hand, it is glimpsed that in the administrative procedure carried out, it was not established in a clear and reliable manner that it was intended to declare the absolute, evident, and manifest nullity of the University Degree obtained by Mrs. XXX, in accordance with Article 173 of the General Public Administration Act. The foregoing, because in the agreement adopted by the University Council of the Universidad Nacional, according to Article Three, Subsection II, of the regular session held on October 17, 2002, Record No. 2430, by which it was agreed to initiate the procedure and the respective directing body was appointed, no express mention was made in that sense; rather, it was agreed, in what is relevant:

"A. ORDER THE INITIATION OF THE ORDINARY PROCEDURE FOR THE DECLARATION OF NULLITY OF THE BACHELOR'S DEGREE IN EDUCATIONAL SCIENCES WITH CONCENTRATION IN EDUCATIONAL GUIDANCE AWARDED TO MRS. XXX." (The emphasis is not from the original).

As is clearly appreciated, it was not determined that the process was to declare the absolute, evident, and manifest nullity in accordance with the provisions of numeral 173 of the General Public Administration Act. Said imprecision was committed again in resolution No. SCU-A-1953-2002, of 9:30 a.m. on October 29, 2002, by which the Commission of Academic Affairs, acting as the Instructing Body of the Procedure, when initiating the administrative procedure, agreed in what is relevant:

A. OPEN THE ORDINARY PROCEDURE FOR THE NULLITY OF THE ADMINISTRATIVE ACT BY WHICH THE BACHELOR'S DEGREE IN EDUCATIONAL SCIENCES WITH CONCENTRATION IN EDUCATIONAL GUIDANCE WAS AWARDED TO MRS. XXX.

(...)

C. MRS. XXX IS INFORMED THAT THIS PROCEDURE SEEKS TO DETERMINE IF THERE ARE DEFECTS OF NULLITY IN THE CITED DEGREE, THAT WARRANT THE DECLARATION OF EVIDENT AND MANIFEST NULLITY OR THE DECLARATION OF LESIVITY (LESIVIDAD). (The bold is not from the original) Thus, at no time was it clearly established that the administrative procedure initiated was to declare the absolute, evident, and manifest nullity of the act declaratory of rights in favor of the administrated party, and it is even observed that the directing body indicated to the affected party that said procedure was to determine the appropriateness of "the declaration of evident and manifest nullity or the declaration of lesivity (declaratoria de lesividad)," which we consider induces confusion in the affected party and affects their constitutional right of defense and to due process. In that sense, it should be noted that Article 173 of the General Public Administration Act is not even mentioned. With the foregoing, a breach of the principle of due process was undoubtedly incurred, in terms of the correct intimation, since the nature and the purposes sought with the process at hand were not correctly established.

The Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice, referring to the principles of intimation and imputation (imputación) – contained within the constitutional principle of due process regulated in numeral 41 of our Political Constitution – and to the obligation to establish the nature, and the purposes of the procedure, has stated the following:

"a) Principle of intimation: it consists of the procedural act by means of which the formal accusation is made known to the official. The instruction of the charges must be done through a timely, express, precise, clear, and detailed statement of the facts being imputed and their legal consequences. b) Principle of imputation: it is the right to a formal accusation; the judge must individualize the accused, describe in detail, precisely, and in a clear manner the fact that is being imputed. A clear legal classification of the fact must also be made, establishing the legal bases of the accusation and the specific punitive claim. Thus, the accused may defend themselves against a supposed punishable or sanctionable act as in this case, and not against mere conjectures or suppositions." (Voto No. 632-99 of 10:48 a.m. on January 29, 1999. In a similar sense, see Votos No. 2253-98 of 1:03 p.m. on March 27 and No. 2376-98 of April 1, both of 1998).

"IV. The principle of intimation aims to guarantee two aspects: a) that the person investigated be informed in an exact manner of the facts that give rise to the process in question, with the purpose that they may provide for their defense, and b) that in the final ruling there is an identity between what was intimated and what was resolved." (Voto No. 955-95 of 10:30 a.m. on February 17, 1995 ) (The underline is not from the original).

Along the same line of reasoning, the First Chamber of the Supreme Court of Justice has stated:

"III.- The subject of the protection of due process, a constitutional principle sustained in Article 41 of our Magna Carta, has been addressed on repeated occasions by the respective Chamber. In such pronouncements, it has indicated which must be considered basic elements of the principle in reference. Thus, for example, Votos 15-90 of 4:45 p.m. on 1-5-90 and 1734 of 3:26 p.m. on 9-4-90, refer to the subject in the following terms:

(...)

IV.Observe how in the process the guarantee of a series of rights must be sought in an integral manner. That is, if any one of them is seen diminished or completely prevented from being exercised, the entire process suffers as a consequence nullity for transgression of due process. Therefore, each case must be evaluated with extreme care, because despite the possibility of determining basic elements in relation to that principle, it becomes practically impossible to form a univocal scheme or framework –always applicable– which results in being an infallible protector of due process. Even more so if it is considered that the circumstances of the process are, in the final instance, those that allow concluding whether or not the principle was satisfied.

(...) The intimation of the charges must be express, precise, and particularized. It does not correspond to the administrated to elucidate, from the accumulation of information and actions comprised in an administrative file, what the charges are that are being leveled against them. The foregoing could lead them, even, not to pronounce on some of them because they did not assess them as such; or else because they did not locate them in the file, which undermines both the right of defense and due process." (Resolution No. 21 of 2:15 p.m. on April 9, 1997.) (The underline is ours).

• B)NON-OBSERVANCE OF NUMERAL 311 OF THE GENERAL PUBLIC ADMINISTRATION ACT.

According to what is deduced from the General Public Administration Act, Articles 309 to 319, the oral and private hearing (comparecencia oral y privada) constitutes an essential element of the ordinary procedure, by virtue of the fact that it is there where the parties have the possibility of presenting their arguments and producing the evidence they consider necessary for their defense.

In that line of reasoning, it must be taken into account that numeral 311 of the cited Act establishes with great clarity that the summons to the oral and private hearing must be made with 15 days' notice (minimum and mandatory period), which must be computed as working days according to the provisions of Article 256 of that same legal body.

Thus, in the administrative case file sent to us, it is observed that for the holding of that hearing, the day of February 24, 2004, was set (folios 49 and 50), which was notified to Mrs. XXX on February 13 of that same year (folios 51 and 55), that is, with barely 7 days' notice. Despite the foregoing, said hearing was not held, due to the impossibility of Mrs. XXX's legal representative to attend it (folio 60).

By virtue of the foregoing, the Directing Body, by means of official communication No. SCU-A-313-2004, proceeded to set, for the second time, a time and date to hold the oral and private hearing, establishing for that purpose 9:30 a.m. on March 9, 2004 (folios 66 and 67). However, said official communication was notified to Mrs. XXX on February 26, 2004 (folio 68), that is, with only 8 days' notice, a situation that is aggravated if it is observed that at folio 69, a new notification is given on March 5 of that same year, and that in the 2nd Resultando of the record of the holding of that hearing, it is recorded that the notification was made on March 5, in which case it would have been communicated with only 2 days' notice.

It is clear then that the Administration did not respect the period established in the aforementioned article, thereby causing a violation of due process and of the right of defense of the administrated in the procedure. In this regard, the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice has stated:

"IV.- The Chamber has referred to the importance that the oral and private hearing regulated in Articles 308 and following of the General Public Administration Act has for the effective exercise of the right of defense by the party who, as in the case under study, is subjected to a disciplinary procedure that leads to the application of sanctions of suspension or dismissal. In judgment number 4287-93 of 3:12 p.m. on September 1, 1993, it was ordered, in what is relevant:

'Thus, the oral and private hearing was omitted, the summons for which should have been made at least fifteen days in advance, where the party would have the right to offer their evidence; obtain its admission and processing when pertinent and relevant; request confession from the party or testimony from the Administration, question and cross-examine witnesses and experts, their own or those of the opposing party; clarify, expand or amend their initial petition or defense; propose alternatives and their evidence; and formulate conclusions of fact or of law regarding the evidence and results of the hearing (Articles 309, 311, and 317 of the cited normative body). From the foregoing, it follows that it is not enough for the Administration to ensure a minimum of guarantees to the official aimed at avoiding their defenselessness, but it is necessary that it adjust its actions to the framework established by the legal system, as in the present case, since it is that framework which provides the necessary legal security, in attention to the functioning and behavior that the individual can expect from the procedural body during its development. Adjusting to the legal framework not only operates as a limit for the Administration, in terms of subjecting it to the principle of legality (Legal Rule of Law State), but also as a guarantee of due process, in that the administrated or official can exercise the mechanisms and opportunities that have been previously defined for them by the legal system.'" (Voto No. 2003-05397 of 2:52 p.m. on June 24, 2003. The bold is not from the original).

In a case similar to the one at hand, in which the 15 days established by numeral 311 of the General Public Administration Act were not respected, the Constitutional Chamber indicated:

'…the general principles of due process enshrined in Article 39 of the Political Constitution and developed in the General Public Administration Act, as in this case in Article 311 regarding the hearing, establish that the summons to the oral hearing must be made with fifteen days' notice, and this provision was not fully adopted in any of the resolutions adopted by the respondent Directing Body. In the resolution of eight thirty a.m. on November twenty-second, two thousand one, the hearing was set for February 5, 2002; however, this resolution was notified to the petitioner on January 29, 2002; in the resolution of one p.m. on February sixth, two thousand two, the hearing was moved to February 14, 2002; nevertheless, this resolution was notified to the appellant on February 12, 2002, and finally and subsequent to the notification of this amparo appeal, by resolution of one p.m. on February eighteenth, two thousand two, the hearing was moved to February 27, 2002, and this resolution was notified to the appellant that same day, February 18, 2002. The respondents reported that it was reasonable to set the hearing for February 27, because the amparo petitioner, in their judgment, had had more than a month to prepare their defense; however, this resolution of February 18, 2002, also does not comply with the provisions of the cited legal rule, since it does not make these types of interpretations that in reality violate the principle of legality. Note that the resolution is issued on February 18 and the amparo petitioner is summoned for the 27th of the same month and year, only 7 working days having elapsed from its notification to the date of the holding of the hearing, when in reality there should be 15 working days. Therefore, the appeal is upheld, so the appropriate course is to grant it and annul the resolution issued by the Directing Body at one p.m. on February eighteenth, two thousand two, solely insofar as it set February 27, 2002, as the date for holding the hearing, since with it, it violates one of the postulates of the right of defense enshrined in due process.' (Voto 2002-02175 of 10:31 a.m. on March 1, 2002. The bold and underline are not from the original).

Therefore, it is clear that in the procedure at hand, a legally established requirement was violated, which causes a violation of due process and the right of defense of the administrated, a situation that prevents this Attorney General's Office from issuing the favorable opinion requested. (In a similar sense, see opinion No. C-183-2003 of June 19, 2003).

• C)REGARDING THE NOTIFICATION TO THE ORAL AND PRIVATE HEARING.

It is necessary to point out that the notification to the oral and private hearing was not carried out following the guidelines that corresponded in Law. In that sense, it is observed that the Directing Body, when making notifications to the affected party, recorded this in a notification report (acta de notificación), in which, among other things, the date on which it was made and the resolution being notified were recorded (in this regard see folios 4, 28, 29, 40, 43, 51, and 55). However, it is observed that by official communication No. SCU-A-313-2004, the Directing Body set the date for holding the hearing (folios 66 and 67). Subsequently, at folios 68 and 69, several tags from fax reports are seen, addressed to the legal representative of Mrs. XXX; nevertheless, the corresponding notification report was not drawn up –as had been done previously– which prevents having certainty that what was notified was the aforementioned resolution that set a date for holding the oral and private hearing.

Thus, it is not known for certain whether what was actually notified was the summons to the hearing or else a resolution other than this one. This takes on greater importance if it is considered that Mrs. XXX did not appear at the hearing, a situation that could eventually have occurred due to the defect we have pointed out.

Regarding the requirements for notifications –within an administrative procedure– to be considered in accordance with Law, their support rests on Articles 239 and following of the General Public Administration Act (see in greater detail opinions No. C-062-2000 of March 31, 2000, and C-309-2000 of December 13, 2000).

On the subject of notification requirements, the Attorney General's Office in opinion No. C-049-99 of March 5, 1999, commented:

"From the reading of Articles 239 and following (…) it follows that in cases where personal notification must be made, it must be accompanied by a notification report, indicating what is provided in numeral 245, if the notification is of the initial act of the procedure and if such data do not appear in said report.

Indeed, the omission in drawing up the report does not necessarily give rise to the absolute nullity of the notification, in accordance with Article 247 subsection 2).

Furthermore, the Constitutional Chamber has been flexible in this regard, indicating:

"(…) it is important to remember that even if notification is not made through the mechanisms provided by law, it will be deemed done when the party or interested party acts, being informed, expressly or implicitly, of what has been resolved (Article 247 subsection 1, General Public Administration Act). In consideration of the foregoing, it is appropriate to dismiss the appeal." (Voto No. 3464-98 of July 8, 1994).

(…) Therefore, although the omission of the notification report may not give rise to an absolute nullity of the procedure –which the pronouncement whose reconsideration is requested does not assess– the truth is that this does not prevent this Attorney General's Office from recommending the application of the provisions of the General Act on this aspect, that is, that communications within the procedure be carried out by drawing up a notification report with a clear indication of the person being notified, what is being notified, the name of the person making the notification, the date and time, with the respective signatures, except, it is added, if the signature is refused, a case in which the notifier must record such situation (art. 243, paragraph 2)." (The underline is not from the original).

It must be kept in mind that notifications are an essential part of the guarantee of due process, as the Constitutional Chamber has pointed out:

"The right of defense or right to due process in administrative matters basically comprises: a) Notification to the interested party of the nature and purposes of the procedure, b) right to be heard and opportunity for the interested party to present arguments and produce evidence they deem pertinent, c) opportunity for the administrated to prepare their allegations, which necessarily includes access to information and the administrative background files linked to the matter in question; ch) right of the administrated to be represented and advised by lawyers, technicians, and other qualified persons; d) adequate notification of the decision issued by the administration and the grounds on which it is based, e) right of the interested party to appeal the decision issued." (The underline is not from the original) (Voto No. 15-90 of 4:45 p.m. on January 5, 1990).

Thus, given the necessary adherence to due process that the Administration must respect, we consider it timely that the aforementioned situation be rectified, even more so considering that there is no certainty as to whether the resolution setting the date for holding the oral and private hearing was notified to the administrated party, and the fact that she did not appear at the same.

• D)OTHER DEFECTS THAT DESERVE TO BE RECTIFIED.

1- In order to guarantee the right to an effective defense, the documents that serve as the basis for the claim to annul a subjective right must appear in the respective case file, and furthermore, the documents must be originals or copies duly certified by the competent body for this purpose, stating that it is a faithful and exact copy of its original, which is located in the archives of the managing entity.

Under this line of reasoning, the administrative case file under study does not meet such requirements because it contains a series of simple copies, some unsigned, which were not certified by the competent body for this purpose. (In this regard see documents at folios 8 to 24 of the case file).

Regarding the issue of uncertified photocopies, this Attorney General's Office has commented:

"In accordance with numeral 298 of the General Public Administration Act, the means of evidence may be all those permitted by Public Law, even if they are not admissible under Common Law. It also states that, unless otherwise provided, the evidence shall be assessed in accordance with the rules of sound judgment (sana crítica).

Thus, even though there is freedom of evidence within the administrative procedure, the Administration and the interested parties must ensure that such evidence is produced as truthfully as possible. Hence, studying the matter with simple photocopies may induce errors when assessing the facts of the case (note the difference, regarding their evidentiary value, between public and private documents—Articles 369, 370, and 379 of the Code of Civil Procedure). (Legal Opinion N° C-060-2001 of March 6, 2001).

The Office of the Attorney General of the Republic has consistently affirmed that “(…) the order in the processing of the procedure forms part of the cited constitutional guarantee [due process].” (See in this regard, for example, legal opinion N° O.J.-060-98 of July 15, 1998, and legal opinions C-210-00 of September 4 and C-290-2000 of November 20, both of the year 2000).

Thus, such situation must be corrected, incorporating into the case file the original documents visible on folios 8 to 24, or else, copies duly certified by the competent body for that purpose, stating that they are a faithful and exact copy of their original.

2- Given that the documents serving as the basis for the claim to annul the subjective right must be included in the case file, in the case at hand, it becomes necessary to incorporate the Title sought to be annulled, either the original or a certified copy thereof.

3- It is noted that Mrs. XXX was not granted a hearing regarding the document visible on folio 47 of the case file at hand, which must be rectified since the directing body must guarantee the right of defense of the parties. In that sense, it must be kept in mind that in the processing of the procedure, all pertinent or necessary evidentiary measures must be taken in order to verify, in the most faithful and complete manner, the facts that serve as the grounds for the final act. (Article 221 of the General Law on Public Administration).

4- Both in the initial order of the procedure and in the summons to the oral and private hearing, all existing documentation was not briefly listed for the party, as required by Article 312 of the General Law on Public Administration.

III.- OBSERVATIONS ON THE LAPSE PERIOD.

The annulment power held by the Administration to carry out the procedure established in numeral 173 must be exercised within the four-year period referred to in subsection 5) of that Article 173. It is worth noting that this is a lapse period (plazo de caducidad) and not a statute of limitations (prescripción), and is therefore uninterruptible. Hence:

“Even if briefly, it is convenient to recall that the ‘…lapse period (caducidad) determines the extinction of actions or rights due to the passage of the period within which they must be exercised or asserted. In this sense, its purpose coincides with extinctive prescription: it is a matter of putting an end to legal uncertainty, establishing for that purpose a temporal limit for asserting one's own rights (Supreme Court Judgments 30-4-40, 25-9-50, and 30-5-84); its extinctive effect is also identical (Supreme Court Judgment 26-6-74).

Leaving aside these common points, the legal regime of the lapse period (caducidad) has traditionally been characterized by its own distinctive notes that distinguish it from prescription (prescripción). The two most remembered by doctrine and jurisprudence are:

That it is not susceptible to interruption or suspension, occurring automatically with the passage of time. Elaborating on this, the Supreme Court has emphasized that ‘just as the latter [prescription] has the purpose of extinguishing a right before the subjective reason of its non-exercise by its holder… in the lapse period (caducidad), only the objective fact of the lack of exercise within the pre-established period is considered, to the point that it can truly be argued that it is preclusive in nature, as it deals with a period within which, and only within it, an act with legal efficacy can be performed…’ (Supreme Court Judgment 25-5-1979, very similar to that of 11-5-66).

That it does not need to be alleged by the one whom it benefits, since it can be appreciated ex officio by the judge (Supreme Court Judgment 25-5-79, citing others).

To these notes of the lapse period (caducidad) compared to prescription (prescripción), its non-waivable character must be added.” BASIC LEGAL ENCYCLOPEDIA, op. cit., page 857.

For his part, GIULIANI FONROUGE reminds us that the rules of interruption and suspension of prescription (prescripción) are not applied to the lapse period (caducidad), nor are those referring to ratione initii impediments (lack of notice, fraud, violence), because in each provision establishing a lapse period (caducidad), the moment when it begins to run is precisely determined. GIULIANI FONROUGE (Carlos M.) and another. Tax Procedure. Editorial Depalma, Buenos Aires-Argentina, 5th edition, 1992, pages 353 and 354.” (Office of the Attorney General of the Republic. Legal Opinion N° O.J.- 016-2001 of February 22, 2001).

In relation to the foregoing, in legal opinion N° C-044-95 of March 8, 1995, this Attorney General's Office specified:

“5.- From what has been stated up to here, we can take the following as established: a) that the avenue contemplated by the commented regulations for the Administration to annul its own acts declaring rights in the administrative forum without resorting to the contentious-administrative trial for injurious acts, has an exceptional character. b) that the term to make the declaration of nullity of the act is one of lapse period (caducidad), and therefore, it operates until it is made effective by the Administration; in this case, the very declaration of nullity of the appointment. c) The filing of an amparo appeal does not have the capacity to interrupt or suspend the lapse period (plazo de caducidad) that begins to run from the issuance of the allegedly null act. 6.- The preceding consequences are consistent with the purpose that inspires the regulations governing this power, which is to provide legal certainty to the administered persons in whose favor subjective rights of some type have been declared through an administrative act. This unfailingly requires that the term to do so be absolutely rigid, as otherwise, there would be total uncertainty and the limit precisely established through the four-year period would be distorted, so that it is not subject to circumstances of any nature that could arise during the procedures prior to the declaration of nullity—be it the development of the ordinary administrative process and the request for criteria from this Office—proceedings that in no way have the quality of interrupting or suspending the course of the period in question.” (See in this regard, in a similar sense, legal opinions C-182-89 of October 4, 1989; C-032-92 of February 17, 1992; C-111-93 of August 24, 1993; C-117-95 of May 31, 1995; C-141-95 of June 21, 1995; C-030-96 of February 19, 1996, C-037-99 of February 11, 1999; C-052-2000 and C-050-2000 both of March 16, 2000).

Furthermore, it must be kept in mind that the act by which it is agreed to initiate an administrative procedure aimed at declaring the absolute, evident, and manifest nullity of an act declaring rights is a preparatory act for the final one, which will be that in which a decision on the existence of the nullity is made. Only with the issuance of that final act is the occurrence of the four-year lapse period (plazo de caducidad) established in the aforementioned subsection 5) of Article 173 of the General Law on Public Administration avoided. In that sense, it is reiterated that because it is a lapse period (plazo de caducidad), it is uninterruptible, so the Administration's decision to initiate the administrative procedure aimed at declaring the absolute, evident, and manifest nullity of an administrative act cannot have the effect of interrupting the period provided for in subsection 5) of Article 173.

As matters stand, once the indicated period has elapsed, the possibility of ex officio review by the Administration lapses, so the acts that have conferred rights on the administered persons, even if they present defects, become intangible.

Consequently, this University Council must take into consideration what was stated above, given that in the present case, the act sought to be annulled is dated April 5, 2001, so the lapse period (plazo de caducidad) for a hypothetical exercise of the annulment power by the Administration would expire on April 5, 2005.

IV.- CONCLUSION.

In accordance with the foregoing, as there are substantial defects in the instruction of the administrative procedure related to the annulment of the Bachelor's Degree in Educational Sciences with a Concentration in Educational Guidance, granted on April 5, 2001, to Mrs. XXX, registered under volume 17, Folio 86, Entry 740, this body is unable to issue a legal opinion on the eventual existence of an absolute, evident, and manifest nullity until the noted defects are rectified by the active administration.

Without further particular, they respectfully subscribe, Ana Cecilia Arguedas Chen Apuy Alejandro Arce Oses Deputy Attorney General Attorney of the Attorney General's Office

Annex: the case file that was sent to us (with 78 folios).

ACACHA/AAO.

Dictamen : 263 del 09/09/2004 C-263-2004 09 de setiembre del 2004 Señor Carlos H. Lépiz Jiménez Consejo Universitario Universidad Nacional O.

Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos es grato referirnos a su oficio N° SCU-1316-2004 de fecha 26 de julio del 2004, recibido en esta Procuraduría el día 19 de agosto del presente año, dando respuesta en los siguientes términos:

Nos transcribe el acuerdo tomado por el Consejo Universitario de la Universidad Nacional, en la sesión ordinaria celebrada el 22 de julio del 2004, acta N° 2575, Artículo Tercero, Inciso V, mediante el cual se solicita el dictamen preceptivo a que hace referencia el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, con el fin de que se declare la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del Título de Bachillerato en Ciencias de la Educación con Concentración en Orientación Educativa, otorgado el 5 de abril del 2001 a la señora XXX, registrado bajo el tomo 17, folio 86, asiento 740.

I.- DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO PARA DECLARAR LA NULIDAD ABSOLUTA, EVIDENTE Y MANIFIESTA.

El procedimiento para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de los actos de la Administración Pública, se encuentra regulado en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, sobre el cual debe señalarse que "los adjetivos "evidente y manifiesta", que califican a la nulidad absoluta que nos ocupa, son propios de nuestro ordenamiento. De ahí que para comprender mejor sus alcances, tenemos que referirnos inicialmente a la nulidad absoluta. Este tipo de nulidad, llamada de "pleno derecho" tiene una característica de suyo especial, en razón de que resulta ser de "orden público...". (Procuraduría General de la República, dictamen N° C-019-87 de 27 de enero de 1987).

El artículo 173 establece una excepción al principio de intangibilidad de los actos propios, permitiéndole a la Administración volver sobre sus propios actos cuando sea patente una nulidad de ese tipo. Sin embargo, establece la ley como requisito esencial que dicha nulidad sea declarada mediante un procedimiento administrativo ordinario, en el que se observen los principios y las garantías del debido proceso, y que se haya brindado audiencia a todas las partes, procedimiento que debe ser constatado por la Procuraduría General de la República para poder emitir el dictamen de rigor.

De acuerdo con lo anterior, es necesario que se respeten todas las garantías del debido proceso de manera que la nulidad absoluta, evidente y manifiesta pueda ser declarada en sede administrativa. Para poder establecer qué se entiende por debido proceso, se debe atender a lo dicho por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia:

"EL DEBIDO PROCESO constitucional no sólo es aquel que nos da las grandes líneas o principios a que debe estar sometido cualquier proceso jurisdiccional, o administrativo, sino que también contiene las prevenciones necesarias para evitar que la autoridad judicial o administrativa, con motivo de su trámite afecte o lesione los derechos fundamentales de los ciudadanos. Así el debido proceso puede ser concebido como un sistema o un medio, para garantizar la justicia y la equidad. Estos principios han llevado a esta Sala a mantener en sus sentencias que el principio del DEBIDO PROCESO contenido en los artículos 39 y 41 constitucionales rige tanto para los procedimientos jurisdiccionales como para los administrativos..." (Voto N° 1714-90 de las 15:03 horas del 23 de noviembre de 1990).

A mayor abundamiento, cabe transcribir –parcialmente- lo manifestado en el dictamen de la Procuraduría General de la República N° C-037-99 del 11 de febrero de 1999:

"En lo que respecta al contenido mínimo de un procedimiento para que se considere ajustado a las reglas del debido proceso, ese mismo Organo Contralor de Constitucionalidad ha indicado:

"...el derecho de defensa garantizado por el artículo 39 de la Constitución Política, y por consiguiente el principio del debido proceso, contenido en el artículo 41 de nuestra Carta Fundamental (...) para una mayor comprensión se han sintetizado así: a) Notificación al interesado del carácter y fines del procedimiento; b) derecho de ser oído y oportunidad del interesado para presentar los argumentos y producir las pruebas que entienda pertinentes; c) oportunidad para el administrado de preparar su alegación, lo que incluye necesariamente el acceso a la información y a los antecedentes administrativos, vinculados con la cuestión que se trate; ch) derecho del administrado de hacerse representar y asesorar por abogados, técnicos y otras personas calificadas; d) notificación adecuada de la decisión que dicta la Administración y de los motivos en que ella se funde y e) derecho del interesado de recurrir la resolución dictada. Tomen en cuenta los recurridos que el derecho de defensa resguardado en el artículo 39 ibídem, no sólo rige para los procedimientos jurisdiccionales, sino también para cualquier procedimiento administrativo llevado a cabo por la Administración Pública..." Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto 1224-91 de las 16:30 horas del 27 de junio de 1991." Esta Procuraduría General de la República ha insistido en que el “órgano director debe observar las formalidades sustanciales del procedimiento, pues de lo contrario se causará nulidad de lo actuado en los términos del artículo 223 de la Ley General de la Administración Pública.” (Véase al respecto el dictamen N° C-173-95 del 7 de agosto de 1995.)

Dentro de este orden de ideas, no puede olvidarse que la Sala Constitucional ha sido conteste en afirmar que "Los principios del debido proceso extraíbles de la Ley General y señalados por esta Sala en su jurisprudencia, son de estricto acatamiento obligatorio por las autoridades encargadas de realizar cualquier procedimiento administrativo que tenga por objeto o produzca un resultado sancionador." (Voto N° 2945-94 de las 8:12 horas del 17 de junio de 1994).

Así las cosas, si dentro del desarrollo del procedimiento administrativo se patentiza algún tipo de violación a los principios del debido proceso, la Administración debe anular el respectivo acto, así como las actuaciones y resoluciones posteriores, fase procesal a la que se debe retrotraer dicho procedimiento, en virtud de que el “incumplimiento total o parcial de las pautas ordenatorias del procedimiento administrativo acarrea sanciones jurídicas reparatorias de la antijuricidad en procura de la salvaguarda de la sanidad del derecho.” (DROMI, José Roberto, El Procedimiento Administrativo, Madrid, Editorial del Instituto de Estudio de la Administración Local, 1986, p. 59).

Además, debe recalcarse que el procedimiento administrativo es de acatamiento obligatorio para la Administración Pública por cuanto "... los órganos administrativos actúan sujetándose a reglas de procedimiento predeterminadas, de modo que el cumplimiento de las normas de procedimiento, es, por lo tanto, un deber de los órganos públicos ... Esta obligatoriedad general de los procedimientos instituidos resulta indispensable y debe ser mantenida con verdadera obstinación, puesto que las brechas que se abran contra ese principio, al permitir la discrecionalidad o mejor aún la arbitrariedad de la administración en este campo, constituirán ataques dirigidos contra el objeto mismo del procedimiento administrativo, contra sus finalidades de eficiencia, acierto, y corrección y garantía jurídica, instituidas a favor de los administrados." (ESCOLA, Héctor Jorge, Tratado General de Procedimiento Administrativo, Buenos Aires, Ediciones Depalma, 1973, p 12- 27).

Teniendo como parámetro lo expuesto, y después de analizar el expediente en el que se llevó a cabo la gestión que nos ocupa, lamentablemente este Órgano Asesor no puede acceder a la petición planteada por ese Consejo, debido a la existencia de vicios graves en la tramitación del procedimiento ordinario correspondiente, situación que debe ajustarse a Derecho como requisito previo a emitir el dictamen solicitado.

Bajo ese contexto es de rigor señalar los vicios encontrados, con el fin de que sean corregidos, y a la vez realizar unas breves consideraciones, en torno al plazo de caducidad que pesa sobre el ejercicio de la potestad anulatoria, a efectos de que sean tomadas en cuenta por parte de ese Consejo Universitario.

II.- VICIOS EN EL PROCEDIMIENTO.

INICIO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y LA INTIMACION.

Deviene indispensable que desde el inicio del procedimiento administrativo, se establezca correctamente el carácter y fines del proceso, a fin de que el afectado tenga pleno conocimiento del acto declaratorio de derechos, debidamente individualizado y que conste fehacientemente en el el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, así como las posibles consecuencias jurídicas de dicha anulación.

En el caso que nos ocupa, se vislumbra que en el procedimiento administrativo llevado a cabo, no se estableció de manera clara y fehaciente, que con el mismo se pretendía declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, del Título Universitario obtenido por la señora XXX, de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. Lo anterior, por cuanto en el acuerdo tomado por el Consejo Universitario de la Universidad Nacional, según el Artículo Tercero, Inciso II, de la sesión ordinaria celebrada el 17 de octubre del 2002, Acta N° 2430, mediante el cual se acuerda iniciar el procedimiento y se nombra al respectivo órgano director, no se realizó mención expresa en ese sentido, sino que se acordó en lo que interesa:

“A. ORDENAR EL INICIO DEL PROCEDIMIENTO ORDINARIO DE DECLARATORIA DE NULIDAD DEL TITULO DE BACHILLERATO EN CIENCIAS DE LA EDUCACIÓN CON CONCENTRACIÓN EN ORIENTACIÓN EDUCATIVA OTORGADO A LA SEÑORA XXX.” (El destacado no es del original).

Como se aprecia con claridad, no se determinó que el proceso era para declarar la nulidad, absoluta evidente y manifiesta, conforme a lo establecido en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública. Dicha imprecisión fue cometida nuevamente, en la resolución N° SCU-A-1953-2002, de las 9:30 horas del 29 de octubre del 2002, mediante la cual la Comisión de Asuntos Académicos, actuando como Órgano Instructor del Procedimiento, al dar inicio al procedimiento administrativo acordó en lo que interesa:

A. ABRIR EL PROCEDIMIENTO ORDINARIO DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO MEDIANTE EL CUAL SE LE OTORGO EL TITULO DE BACHILLERATO EN CIENCIAS DE LA EDUCACIÓN CON CONCENTRACIÓN EN ORIENTACIÓN EDUCATIVA, A LA SEÑORA XXX.

(…)

C. SE LE INFORMA A LA SEÑORA XXX QUE MEDIANTE EL PRESENTE PROCEDIMIENTO SE PRETENDE DETERMINAR SI EXISTEN VICIOS DE NULIDAD DEL TITULO CITADO, QUE AMERITEN LA DECLARATORIA DE NULIDAD EVIDENTE Y MANIFIESTA O LA DECLARATORIA DE LESIVIDAD. (La negrita no es del original) Así las cosas, en ningún momento se estableció de manera diáfana que el procedimiento administrativo instaurado era para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto declaratorio de derechos a favor de la administrada, e incluso se observa que el órgano director indicó a la afectada, que dicho procedimiento era para determinar la procedencia de “la declaratoria de nulidad evidente y manifiesta o la declaratoria de lesividad”, lo cual consideramos que induce a confusión al afectado y afecta su derecho constitucional de defensa y al debido proceso. En ese sentido, se debe hacer notar que ni tan siquiera se menciona el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. Con lo anterior, indudablemente se incurrió en el quebrantamiento del principio del debido proceso, en lo atinente a la correcta intimación, toda vez que no se estableció correctamente el carácter y los fines que se buscaban con el proceso que nos ocupa.

La Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, refiriéndose a los principios de intimación e imputación - contenidos dentro del principio constitucional del debido proceso regulado en el numeral 41 de nuestra Constitución Política -, y a la obligación de establecer el carácter, y los fines del procedimiento, ha señalado lo siguiente:

“a) Principio de intimación: consiste en el acto procesal por medio del cual se pone en conocimiento del funcionario la acusación formal. La instrucción de los cargos tiene que hacerse mediante una relación oportuna, expresa, precisa, clara y circunstanciada de los hechos que se le imputan y sus consecuencias jurídicas. b) Principio de imputación: es el derecho a una acusación formal, debe el juzgador individualizar al acusado, describir en detalle, en forma precisa y de manera clara el hecho que se le imputa. Debe también realizarse una clara calificación legal del hecho, estableciendo las bases jurídicas de la acusación y la concreta pretensión punitiva. Así el imputado podrá defenderse de un supuesto hecho punible o sancionatorio como en este caso, y no de simples conjeturas o suposiciones.” (Voto N° 632-99 de las 10:48 horas del 29 de enero de 1999. En sentido similar, véase los votos N° 2253-98 de las 13:03 horas del 27 de marzo y el N° 2376-98 de 1° de abril ambos de 1998).

“IV. El principio de intimación pretende garantizar dos aspectos: a) que a la persona investigada, se le comuniquen de manera exacta los hechos que dan origen al proceso que se interesa, con la finalidad de que pueda proveer a su defensa, y b) que en el pronunciamiento de fondo se de una identidad entre lo intimado y lo resuelto.”. (Voto N° 955-95 de las 10:30 horas del 17 de febrero de 1995 ) (El subrayado no es del original).

En igual línea de razonamiento, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia ha manifestado:

“III.- El tema de la tutela del debido proceso, principio constitucional sustentado en el artículo 41 de nuestra Carta Magna, ha sido abordado en reiteradas oportunidades por la Sala respectiva. En tales pronunciamientos ha indicado cuáles deben considerarse elementos básicos del principio en referencia. Así por ejemplo, los votos 15-90 de 16:45hrs. del 5-1-90 y 1734 de 15:26 hrs. del 4-9-9, hacen referencia al tema en los siguientes términos:

(...)

IV.Obsérvese cómo en el proceso ha de procurarse la garantía de una serie de derechos en forma integral. Sea, de verse alguno de ellos alguno de ellos disminuido o vedado de ejercer en un todo, el proceso integro sufre como consecuencia la nulidad por trasgresión del debido proceso. Por ello debe valorarse con sumo cuidado cada caso, pues no obstante existir la posibilidad de determinar elementos básicos en relación con aquel principio, deviene prácticamente imposible, conformar un esquema o marco unívoco -aplicable siempre- el cual resulte infalible protector del debido proceso. Máxime si se considera que las circunstancias del proceso, son en última instancia las que permiten concluir si se satisfizo o no el principio.

(...) La intimación de los cargos debe ser expresa, precisa y particularizada. No corresponde al administrado dilucidar, del cúmulo de información y actuaciones comprendidas en un expediente administrativo, cuáles son los cargos que se le endilgan. Lo anterior podría abocarlo, incluso, a no pronunciarse sobre algunos de ellos porque no los valoró como tales; o bien porque no los ubicó en el expediente, lo cual menoscaba tanto el derecho de defensa, cuanto al debido proceso.” (Resolución N° 21 de las 14:15 horas del 9 de abril de 1997.) (El subrayado es nuestro).

• B)INOBSERVANCIA DEL NUMERAL 311 DE LA LEY GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.

Según se desprende de la Ley General de la Administración Pública, artículos 309 a 319, la comparecencia oral y privada constituye un elemento esencial del procedimiento ordinario, en virtud de que es allí donde las partes tienen la posibilidad de exponer sus argumentos y producir la prueba que consideren necesaria para su defensa.

En ese orden de ideas, se debe tener en cuenta que el numeral 311 de la Ley de cita, establece con suma claridad que la citación a la comparecencia oral y privada debe realizarse con 15 días de anticipación (plazo mínimo y obligatorio), los cuales deberán computarse como días hábiles a tenor de lo dispuesto en el artículo 256 de ese mismo cuerpo legal.

Así las cosas, en el expediente administrativo que se nos remite, se aprecia que para la realización de esa comparecencia, se fijó el día 24 de febrero del 2004 (folios 49 y 50) lo cual le fue notificado a la señora XXX el día 13 de febrero de ese mismo año (folios 51 y 55), es decir con apenas 7 días de antelación. Pese a lo anterior, dicha comparecencia no se llevó a cabo, ante la imposibilidad del apoderado de la señora XXX de asistir a la misma (folio 60).

En virtud de lo anterior, el Órgano Director mediante oficio N° SCU-A-313-2004 procede a señalar, por segunda ocasión, hora y fecha para realizar la comparecencia oral y privada, estableciendo para ese fin las 09:30 horas del día 9 de marzo del 2004 (folios 66 y 67). Sin embargo, dicho oficio se le notifica a la señora XXX el día 26 de febrero del 2004 (folio 68), sea con tan sólo 8 días de anticipación, situación que se agrava si se observa que a folio 69, se da una nueva notificación el día 5 de marzo de ese mismo año, y que en el Resultando 2. del acta de la celebración de esa comparecencia se consigna que la notificación se realizó el día 5 de marzo, en cuyo caso se habría comunicado con tan sólo 2 días de antelación.

Es claro entonces que, la Administración no respetó el plazo establecido en el artículo supra indicado, dándose con ello una violación del debido proceso, y del derecho de defensa de la administrada en el procedimiento. Al respecto, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha señalado:

“IV.- La Sala se ha referido a la trascendencia que tiene la audiencia oral y privada regulada en los artículos 308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública, para el efectivo ejercicio del derecho de defensa, por parte de quien, como en el caso en estudio, se ve sometido a un procedimiento disciplinario que conduce a la aplicación de sanciones de suspensión o destitución. En la sentencia número 4287-93 de las 15:12 horas del primero de setiembre de 1993, se dispuso, en lo que interesa:

“Así pues, se omitió la audiencia oral y privada, cuya citación debía hacerse con al menos quince días de anticipación, en donde la parte tendría el derecho de ofrecer su prueba; obtener su admisión y trámite cuando fuera pertinente y relevante; pedir confesión a la parte o testimonio a la Administración, preguntar y repreguntar a testigos y peritos, suyos o de la contraparte; aclarar, ampliar o reformar su petición o defensa inicial; proponer alternativas y sus pruebas; y formular conclusiones de hecho o de derecho en cuanto a la prueba y resultados de la comparecencia (Artículos 309, 311 y 317 del citado cuerpo normativo). De lo anterior se deriva que no basta con que la Administración asegure un mínimo de garantías al funcionario orientadas a evitar su indefensión, sino que es necesario que ajuste sus actuaciones al marco que el ordenamiento jurídico establece, como sucede en el presente caso, pues es aquel el que brinda la seguridad jurídica necesaria, en atención al funcionamiento y comportamiento que durante su desarrollo el individuo pueda esperar por parte del órgano de procedimiento. Ajustarse al marco legal, no solo opera como límite para la Administración, en cuanto sometimiento de esta al bloque de legalidad (Estado legal de Derecho), sino también como garantía del debido proceso, en cuanto a que el administrado o funcionario pueda ejercitar los mecanismos y oportunidades que previamente le han sido definidos por el ordenamiento jurídico.” (Voto N° 2003-05397 de las 14:52 hora del 24 de junio del 2003. La negrita no es del original).

En un caso similar al que nos ocupa, en el que no se respetaron los 15 días que establece el numeral 311 de la Ley General de la Administración Pública, la Sala Constitucional indicó:

“…los principios generales del debido proceso consagrado en el artículo 39 de la Constitución Política y desarrollados en la Ley General de la Administración Pública, como en este caso en el artículo 311 en cuanto a la audiencia, establece que la citación a la comparecencia oral deberá hacerse con quince días de anticipación, y esta disposición no fue adoptada a cabalidad en ninguna de las resoluciones adoptadas por el Organo Director recurrido. En la resolución de las ocho horas con treinta minutos del veintidós de noviembre del dos mil uno, se fijó la audiencia para el día 5 de febrero del 2002, sin embargo esta resolución le fue notificada al amparado el 29 de enero del 2002; en la resolución de las trece horas del seis de febrero del dos mil dos, se trasladó la audiencia para el día 14 de febrero del 2002, no obstante esta resolución fue notificada al recurrente el día 12 de febrero del 2002 y finalmente y posterior a la notificación de este recurso de amparo; por resolución de las trece horas del dieciocho de febrero del dos mil dos, se trasladó la audiencia para el día 27 de febrero del 2002 y esta resolución fue notificada al recurrente ese mismo día 18 de febrero del 2002. Los recurridos informaron que era razonable fijar la audiencia para el 27 de febrero, porque el amparado, a su criterio, había contado con más de un mes para preparar su defensa, sin embargo, esta resolución del 18 de febrero del 2002 tampoco cumple con lo dispuesto por la norma legal de cita, pues en ésta no se hace este tipo de interpretaciones que en realidad violentan el principio de legalidad. Nótese que la resolución se dicta el 18 de febrero y se convoca al amparado para el 27 del mismo mes y año, habiendo transcurrido únicamente 7 días hábiles desde su notificación a la fecha de la celebración de la audiencia, cuando en realidad deben ser 15 días hábiles. De este modo el recurso resulta estimatorio, por lo que lo procedente es declarar con lugar el mismo y anular la resolución dictada por el Organo Director a las trece horas del dieciocho de febrero del dos mil dos, únicamente en cuanto señaló como fecha para la celebración de la audiencia el día 27 de febrero del 2002, ya que con ella violenta uno de los postulados del derecho de defensa consagrado en el debido proceso.” (Voto 2002-02175 de las 10:31 horas del 1 de marzo del 2002. La negrita y subrayado no es del original).

Por lo anterior, es claro que en el procedimiento que nos ocupa, se vulneró un requisito establecido legalmente, lo que provoca una violación al debido proceso y al derecho de defensa de la administrada, situación que impide a esta Procuraduría emitir el dictamen favorable que se solicita. (En similar sentido, véase el dictamen N° C-183-2003 del 19 de junio del 2003).

• C)SOBRE LA NOTIFICACIÓN A LA COMPARECENCIA ORAL Y PRIVADA.

Es necesario señalar que la notificación a la comparecencia oral y privada, no se realizó siguiendo los lineamientos que en Derecho correspondían. En ese sentido, se aprecia que el Órgano Director al realizar las notificaciones a la afectada, dejaba constancia de ello en una acta de notificación, en la cual se consignaba entre otras cosas, la fecha en que ésta se realizaba y la resolución que se notificaba (al respecto véanse folios 4, 28, 29, 40, 43, 51 y 55). Sin embargo, se observa que mediante oficio N° SCU-A-313-2004, el Órgano Director señaló la fecha para realizar la comparecencia (folios 66 y 67). Seguidamente, a folios 68 y 69, se aprecian varias coletillas de reportes de fax, dirigidos al apoderado de la señora XXX, no obstante no se confeccionó el acta de notificación correspondiente –como se venía haciendo- lo que impide tener certeza de que lo notificado fuera la resolución antes citada, que fijaba fecha para la realización de la comparecencia oral y privada.

Así, no se sabe a ciencia cierta, si en realidad lo que se le notificó fue la citación a la comparecencia o bien una resolución distinta a ésta. Ello cobra mayor importancia, si se considera que la señora XXX no se presentó a la comparecencia, situación que eventualmente pudo haber ocurrido por el vicio que hemos apuntado.

Tocante a las exigencias para que las notificaciones -dentro de un procedimiento administrativo- se consideren ajustadas a Derecho, su soporte descansa en los artículos 239 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública (véanse con mayor detalle los dictámenes números C- 062-2000 del 31 de marzo del 2000 y C-309-2000 del 13 de diciembre del 2000).

En torno al tema de los requisitos de notificación, la Procuraduría dictamen N° C-049-99 del 5 de marzo de 1999, comentó:

"De la lectura de los artículos 239 y siguientes (…) se desprende que en los supuestos en que se debe proceder a la notificación personal, ésta deberá acompañarse con un acta de notificación, con indicación de lo que dispone el numeral 245, si la notificación fuese del acto inicial del procedimiento y si tales datos no constaran en dicha acta.

Efectivamente, la omisión en la confección del acta no necesariamente da lugar a la nulidad absoluta de la notificación, de conformidad con el artículo 247 inciso 2).

Es más, la Sala Constitucional ha sido flexible al respecto, al indicar:

"(…) es importante recordar que a pesar de que la notificación no se realice mediante los mecanismos dispuestos por la ley, se tendrá por hecha cuando la parte o el interesado gestione, dándose por enterado, expresa o implícitamente, de lo resuelto (artículo 247 inciso 1, Ley General de la Administración Pública. En consideración a lo expuesto, procede declarar sin lugar el recurso." (Voto 3464-98 de 8 de julio de 1994).

(…) Por lo tanto, si bien la omisión del acta de notificación puede no dar lugar a una nulidad absoluta del procedimiento –lo que el pronunciamiento cuya reconsideración se solicita no entra a valorar- es lo cierto que ello no impide que esta Procuraduría recomiende la aplicación de lo que dispone la Ley General sobre este aspecto, esto es, que las comunicaciones dentro del procedimiento se realicen levantando un acta de notificación con indicación clara de la persona a quien se le notifica, qué se notifica, el nombre de quien hace la notificación, la fecha y hora, con las firmas respectiva, salvo, se agrega, que se niegue la firma, supuesto en el cual el notificador deberá dejar constancia de tal situación (art. 243, párrafo 2)."(El subrayado no es del original).

Debe tenerse presente que las notificaciones son parte esencial de la garantía de un debido proceso, según lo ha señalado la Sala Constitucional:

"El derecho de defensa o derecho al debido proceso en materia administrativa comprende básicamente: a) Notificación al interesado del carácter y fines del procedimiento, b) derecho de ser oído y oportunidad del interesado para presentar argumentos y producir prueba que entienda pertinente, c) oportunidad para el administrado de preparar su alegación, lo que incluye necesariamente el acceso a la información y a los antecedentes administrativos vinculados con la cuestión de que se trate; ch) derecho del administrado de hacerse representar y asesorar por abogados, técnicos y otras personas calificadas; d) notificación adecuada de la decisión que dicta la administración y los motivos en que ella se funde, e) derecho del interesado de recurrir la decisión dictada. " (Lo subrayado no es del original) (Voto N° 15-90 de las 16:45 horas del 5 de enero de 1990).

Así las cosas, ante el necesario apego al debido proceso que debe respetar la Administración, consideramos oportuno que se subsane la situación mencionada, máxime si se tiene en cuenta que no existe certeza, de si a la administrada se le notificó la resolución que señaló la fecha para la celebración de la comparecencia oral y privada, y el hecho de que ésta no se hizo presente a la misma.

• D)OTROS VICIOS QUE MERECEN SER SUBSANADOS.

1- Con el objeto de garantizar el derecho de defensa efectiva, deben constar en el respectivo expediente los documentos que sirven de fundamento a la pretensión de anular un derecho subjetivo, y además los documentos deben ser originales o copias debidamente certificadas por el órgano competente para ello, haciendo constar que es copia fiel y exacta de su original, que se encuentra en los archivos de la entidad gestionante.

Bajo ese orden de ideas, el expediente administrativo en estudio, no cumple con tales requisitos por cuanto posee una serie de copias simples, algunas sin firmar, que no fueron certificadas por el órgano competente para tal efecto. (Al respecto véanse documentos a folios 8 a 24 del expediente).

Sobre el tema de las fotocopias sin certificar, esta Procuraduría ha comentado:

“De conformidad con el numeral 298 de la Ley General de la Administración Pública, los medios de prueba podrán ser todos los que estén permitidos por el Derecho Público, aunque no sean admisibles por el Derecho común. Además señala que, salvo disposición en contrario, las pruebas serán apreciadas de conformidad con las reglas de la sana crítica.

Así, si bien existe libertad de prueba dentro del procedimiento administrativo, la Administración y los interesados, deben velar porque éstas sean emitidas de la forma más veraz posible. De ahí que, estudiar el asunto con simples fotocopias, puede inducir a cometer errores a la hora de valorar los hechos del caso (tómese en cuenta la diferencia, en cuanto a su valor probatorio, entre los documentos públicos y privados –artículos 369, 370 y 379 del Código Procesal Civil–”. (Dictamen N° C-060-2001 del 6 de marzo del 2001).

La Procuraduría General de la República ha sido conteste en afirmar que “(…) conforma parte de la garantía constitucional citada [el debido proceso] el orden en la tramitación del procedimiento." (Véase al respecto, verbigracia opinión jurídica N° O.J.-060-98 del 15 de julio de 1998, y los dictámenes números C-210-00 del 4 de setiembre y C-290-2000 del 20 de noviembre ambos del año 2000).

Así, deberá corregirse tal situación, incorporando al expediente los documentos originales visibles a folios 8 a 24, o bien, copias debidamente certificadas por el órgano competente para ello, haciendo constar que son copia fiel y exacta de su original.

2- Siendo que en el expediente deben constar los documentos que sirven de fundamento a la pretensión de anular el derecho subjetivo, en el caso que nos ocupa, deviene necesario que se incorpore el Título que se pretende anular, ya sea el original o bien una copia certificada del mismo.

3- Se aprecia que a la señora XXX, no se le concedió audiencia del documento visible a folio 47 del expediente que nos ocupa, lo cual debe ser subsanado puesto que el órgano director debe garantizar el derecho de defensa de las partes. En ese sentido, se debe tener presente que en la tramitación del procedimiento se deben adoptar todas las medidas probatorias pertinentes o necesarias, con el fin de verificar de la forma más fiel y completa, los hechos que sirven de motivo al acto final. (Artículo 221 de la Ley General de la Administración Pública).

4- Tanto en el auto inicial del procedimiento, como en las citaciones a la comparecencia oral y privada, no se le enumeró brevemente a la parte toda la documentación existente, tal y como lo exige el artículo 312 de la Ley General de la Administración Pública.

III.- OBSERVACIONES SOBRE EL PLAZO DE CADUCIDAD.

La potestad anulatoria con que cuenta la Administración para llevar a cabo el procedimiento que se establece en el numeral 173 debe ejercitarse dentro del plazo cuatrienal a que hace referencia el inciso 5) de ese artículo 173. Valga acotar que, es un plazo de caducidad y no de prescripción, por lo cual resulta ininterrumpible. De ahí que:

“Aunque sea en forma breve, conviene recordar que la "…caducidad determina la extinción de acciones o de derechos por el transcurso del plazo en que han de ejercitarse o hacerse valer. En este sentido su finalidad coincide con la prescripción extintiva: se trata de poner término a la incertidumbre jurídica, estableciendo a tal fin un límite temporal para hacer valer los propios derechos (SSTS 30-4-40, 25-9-50 y 30-5-84); también es idéntico su efecto extintivo (STS 26-6-74).

Dejando aparte estos puntos en común, el régimen jurídico de la caducidad se ha caracterizado tradicionalmente por unas notas propias que la distinguen de la prescripción. Las dos más recordadas por doctrina y jurisprudencia son:

Que no es susceptible de interrupción ni suspensión, produciéndose automáticamente por el paso del tiempo. Abundando en esto el TS ha destacado que ‘así como ésta [la prescripción] tiene por finalidad la extinción de un derecho ante la razón subjetiva de su no ejercicio por su titular… en la caducidad se atiende sólo al hecho objetivo de la falta de ejercicio dentro del plazo prefijado, hasta el punto de que puede sostenerse en realidad que es de índole preclusiva, al tratarse de un plazo dentro del cual, y únicamente dentro de él, puede realizarse un acto con eficacia jurídica…’ (STS 25-5-1979, muy similar a la de 11-5-66).

Que no es preciso que sea alegada por aquel a quien beneficia, ya que es apreciable de oficio por el juez (STS 25-5-79, con cita de otras).

A estas notas de la caducidad frente a la prescripción hay que añadir su carácter irrenunciable." ENCICLOPEDÍA JURÍDICA BÁSICA, op. cit., página 857.

Por su parte, GIULIANI FONROUGE nos recuerda que a la caducidad no se le aplican las reglas de la interrupción y de la suspensión de la prescripción ni las referentes a los impedimentos ratione initii (falta de noticias, dolo, violencia), porque en cada disposición que se establece una caducidad, se determina con precisión el momento en que comienza a correr. GIULIANI FONROUGE (Carlos M.) y otra. Procedimiento Tributario. Editorial Depalma, Buenos Aires-Argentina, 5° edición, 1992, páginas 353 y 354.” (Procuraduría General de la República. Opinión Jurídica N° O.J.- 016-2001 del 22 de febrero de 2001).

En relación con lo expuesto, en el dictamen N° C-044-95 del 8 de marzo de 1995, esta Procuraduría precisó:

“5.- De lo expuesto hasta aquí podemos tener por establecido lo siguiente: a) que la vía contemplada por la normativa comentada para que la Administración pueda anular en sede administrativa sus propios actos declaratorios de derechos sin acudir al juicio contencioso de lesividad, tiene un carácter excepcional. b) que el término para efectuar la declaratoria de nulidad del acto es de caducidad, y por ello, opera hasta tanto ésta se haga efectiva por parte de la Administración; en este caso, la propia declaratoria de nulidad del nombramiento. c) La interposición de un recurso de amparo no tiene la virtud de interrumpir ni suspender el plazo de caducidad que comienza a contarse desde la emisión del acto presuntamente nulo. 6.- Las anteriores consecuencias son congruentes con el fin que inspira la normativa que regula esta potestad, cual es brindar seguridad jurídica a los administrados a cuyo favor se hayan declarado derechos subjetivos de algún tipo a través de un acto administrativo. Ello requiere indefectiblemente que el término para hacerlo sea absolutamente rígido, pues de lo contrario, habría total incertidumbre y se vería desnaturalizado el límite que se establece precisamente a través del plazo de los cuatro años, a fin de que no se vea sujeto a circunstancias de cualquier naturaleza que pudieran presentarse durante los trámites previos a la declaratoria de nulidad, -sea el desarrollo del proceso administrativo ordinario y la solicitud de criterio a este Despacho-, gestiones que de ningún modo tienen la cualidad de interrumpir o suspender el transcurso del plazo en cuestión".(Véase al respecto, en sentido similar los dictámenes C-182-89 de 4 de octubre de 1989; C-032-92 de 17 de febrero de 1992; C-111-93 de 24 de agosto de 1993; C-117-95 de 31 de mayo de 1995; C-141-95 de 21 de junio de 1995; C-030-96 de 19 de febrero de 1996, C-037-99 de 11 de febrero de 1999; C-052-2000 y C-050-2000 ambos del 16 de marzo del 2000).

Aunado a ello, téngase en cuenta que el acto mediante el que se acuerda iniciar un procedimiento administrativo tendente a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto declaratorio de derechos, es un acto preparatorio del final que será aquel en que se decida sobre la existencia de la nulidad. Únicamente con la emisión de ese acto final es que se evita el acaecimiento del plazo de caducidad de cuatro años establecido en el mencionado inciso 5) del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. En ese sentido, se reitera que por tratarse de un plazo de caducidad, éste es ininterrumpible, por lo que la decisión de la Administración de iniciar el procedimiento administrativo tendente a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo, no puede tener el efecto de interrumpir el plazo previsto en el inciso 5) del artículo 173.

Así las cosas, una vez transcurrido el plazo indicado, caduca la posibilidad de revisión oficiosa de la Administración, por lo que los actos que han conferido derechos a los administrados, aunque presenten vicios, se tornan intangibles.

Por consiguiente, debe tener en consideración ese Consejo Universitario lo expuesto líneas atrás, toda vez que en el presente caso, el acto que se pretende anular es de fecha 5 de abril del 2001, por lo que el plazo de caducidad para un hipotético ejercicio de la potestad de anulación por la Administración se cumpliría el 5 de abril del 2005.

IV.- CONCLUSION.

De conformidad con lo expuesto, al existir vicios substanciales en la instrucción del procedimiento administrativo, relacionado con la anulación del Título de Bachillerato en Ciencias de la Educación con Concentración en Orientación Educativa, otorgado el 5 de abril del 2001 a la señora XXX, registrado bajo el tomo 17, Folio 86, Asiento 740, este órgano se encuentra imposibilitado para emitir dictamen sobre la eventual existencia de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta, hasta tanto se subsanen por parte de la administración activa los vicios apuntados.

Sin otro en particular, deferentemente suscriben, Ana Cecilia Arguedas Chen Apuy Alejandro Arce Oses Procuradora Adjunta Abogado de Procuraduría

Anexo: el expediente que nos fuera remitido (con 78 folios).

ACACHA/AAO.