Demarcation of the public zone by the National Geographic Institute: exclusive and non-delegable powerDemarcación de la zona pública por el Instituto Geográfico Nacional: potestad exclusiva e indelegable

**Opinion : 264 of 09/09/2004** **( RECONSIDERS )** **C-264-2004 September 9, 2004** Geog. Eduardo Bedoya Benítez Director General Instituto Geográfico Nacional Ministerio de Obras Públicas y Transportes Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I am responding to your Official Letter 03-561, supplemented by 03-050, in which you inquire whether the Instituto Geográfico Nacional may authorize the demarcation of the public zone of the maritime-terrestrial zone, under the terms of article 11 of its Law No. 49 of 1944, that is, when it is not in a position to carry it out, assuming the review and approval of the work, as the Legal Directorate of the Ministerio de Obras Públicas y Transportes contends in Official Letter No. 4203-2003.

In this Official Letter, it is stated that this Institute intends to supervise boundary-marking (amojonamiento) work in the maritime-terrestrial zone that municipalities of the Southern Zone would perform with funds from the Banco Centroamericano de Integración Económica.

For the contextual placement of your question, various aspects must be taken into account, which are discussed below.

**I.- DEMARCATION OF THE PUBLIC ZONE:** **functions it fulfills** In our legal system, the demarcation and boundary-marking (amojonamiento) of the Public Zone are necessary for the proper utilization of the maritime-terrestrial zone, as it provides certainty on the ground to the coastal strip under state ownership in which private individuals may exercise common use, evidences the start of the Restricted Zone, and is an indispensable requirement for the granting of private or special titles over the maritime-terrestrial public domain (demanio marítimo terrestre). Additionally, it protects against illicit encroachments or detentions, by making them evident in the space where they occur.

**I.1) PUBLIC ZONE AS A COASTAL SPACE FOR COMMON USE** The legal regime of the public zone has been addressed by the Attorney General's Office from several perspectives: constitutional protection, guarantee of common use, characteristics, legal impossibility of exercising private possession over public domain assets, as a requirement for granting concessions, the assets that comprise it, exceptional use, validity of the concept in areas governed by special laws, cities, etc. (Legal Opinion O. J.-253-2003).

Regarding what is relevant here, the following are highlighted:

**I.1.1) CONSTITUTIONAL PROTECTION** For the SALA CONSTITUCIONAL, “although the Political Constitution does not address issues related to the maritime-terrestrial zone, it can be affirmed, given the extraordinary legislative variability on the matter, that the immovable core of the law regulating the maritime-terrestrial zone has been that relating to the strip fifty meters wide from the ordinary high tide line, declared public, and as such, it is not only impossible to appropriate it by any means, but it has been placed at the service of all persons, without exception. The public domain status (demanialidad) of that strip, then, has had sustained legal recognition and it could be considered prima facie that, by being inveterate, it is intangible for the legislator” (vote 5210-97, cons. VI. Legal Opinion O. J.-253-2003).

**I.1.2) GUARANTEE OF COMMON USE** “Law 6043 establishes as an essential pillar the publicist principle in the ownership and use of the maritime-terrestrial public domain (demanio marítimo terrestre), respecting duly acquired private property.

Except for exceptions established by law, the public zone may not be subject to occupation under any title or in any case. No one may claim any right over it. It is dedicated to public use and, especially, to the free transit of persons’ (Law 6043, article 20). Its Regulation (article 2, subsection l) defines public use as ‘the right that every person has to use and enjoy the public zone in its entirety, without any limitation other than those imposed by laws and their regulations. In exercising the right to public use, the general interest must always be kept in mind, guaranteeing at all times access to the zone and free transit therein for any person, the practice of sports and activities for healthy physical and cultural recreation (article 9).

Access that is functional, to enable its collective enjoyment, recreation, the practice of sports, leisure, free and safe transit, protection and surveillance of the maritime public domain (demanio marítimo), sea, beaches,…, etc. It goes without saying that the common use of the inalienable fifty-meter strip of the public zone is not applicable to sectors of the same that, by their nature, do not allow it, such as mangroves.” (Legal Opinion O. J.-253-2003).

**I.1.3) CHARACTERISTICS OF COMMON USE** “To combat the privatization of the coastline, legal frameworks must make free access to the coast possible, under equal conditions, as a manifestation of individual freedom, the principle of equality, and the right of all to enjoy an adequate environment.

As regards the public zone, utilization is free, gratuitous, and equal for common uses, which must be carried out in accordance with its legal provisions. In order for citizens to exercise public use, the Law introduces a series of measures that safeguard it.” (Opinion C-026-2001 and Legal Opinions O. J.-210-2003 and O. J. 253-2003).

**I.1.4) LEGAL IMPOSSIBILITY OF EXERCISING PRIVATE POSSESSION OVER PUBLIC DOMAIN ASSETS** Duly registered private properties under the repealed Law 4558 must respect the Public Zone (see Transitory III and article 6. Law 6043, arts. 7, 20 and 82).

“The inalienability of public domain assets prevents their transfer and possession under civil forms. Public domain assets may not be subject to private possession, and administrative action substitutes for possessory actions to recover the domain or possession. (SALA CONSTITUCIONAL, votes 2306-91, 1347-95, 7294-98 and 7890-2001).

Over public assets, possession iuris is exercised only by the public entities that are owners and administrators. Despite not being manifested by real acts, it must be deemed to occur by force of the provisions regulating its purpose.” (Opinions C-004-98 and C-321-2003; Legal Opinion O. J.-210-2003. CASACIÓN No. 122 of 1965).” Legal Opinions O. J. 210-2003 and O. J. -253-2003.

Over public domain assets, private possession “does not result in any right in favor of the individual” (SALA CONSTITUCIONAL, judgments 1763-94, 07294-98, 2000-06168 and 2001-00790, among many). The Law prohibits private property over the Public Zone (even with exceptions inherited from the past).” SALA CONSTITUCIONAL judgment 447-91, considering IV.

I.2) REQUIREMENT FOR THE GRANTING OF CONCESSIONS The demarcation of the Public Zone (Zona Pública) by the Instituto Geográfico, which must be published in La Gaceta, by identifying the common-use strip of the maritime terrestrial zone (zona marítimo terrestre) and the beginning of the Restricted Zone (Zona Restringida), intended for exclusive use by private parties, is an indispensable requirement for granting concessions. In multiple pronouncements, the Procuraduría has specified the requirements for obtaining a concession in the maritime terrestrial zone. The opinions C-144-93, C-100-95, C-123-96, C-097-97, C-006-98, C-011-99, and Legal Opinions (Opiniones Jurídicas) O. J.-096 and 061-2001 may be consulted. We have said that these are "scattered throughout Ley 6043 and its Reglamento, exhibiting a reprehensible lack of systematization" (O. J.-061-2001). Since the Public Zone is excluded from special uses, its demarcation, prior to granting concessions in the Restricted Zone, is imposed by criteria of reasonableness, order, certainty, and economy. (Opinions C-171-93 and C-028-94). Respect for that zone entails the duty to ensure its access at all times, without which common use could not be exercised. Article 9 and Article 93, paragraph 2; Reglamento ibid. This requirement is expressly established by the Reglamento to Ley 6043, Decreto Ejecutivo 7841-P of December 16, 1977: "Article 62.- Concessions may not be granted on lots where the public zone is not demarcated. To this end, each municipalidad shall demarcate the public zone along the coastline of its jurisdiction…, contracting the necessary studies for this purpose with the Instituto Geográfico Nacional, which shall demarcate in accordance with the provisions of Article 2 of this reglamento… To cover the cost of demarcation, the municipalidades may charge the concessionaires whose lots border the public zone a fee per linear front meter, which shall be calculated by dividing the cost of demarcation by the number of linear meters covered…" (Emphasis added). The fee is a tax whose taxable event is the provision of a public service by the State, to whose cost it must be proportional. As a levy or special contribution coercively imposed on the individual for the differential advantage they receive, the use of the term in this case is debatable, especially as it would be created by regulation. See: Código de Normas y Procedimientos Tributarios, Ley 4755 of 5/3/1971, Articles 4 and 5, subsection a). "Article 63.- The Instituto Geográfico Nacional must publish a notice in the Diario Oficial for each portion of the maritime terrestrial zone in which it has demarcated the public zone. The Dirección General de Catastro shall not register any plan that does not bear the approval of the Instituto Geográfico Nacional regarding the delimitation of the public zone." These norms relate to the Reglamento to the Ley de Catastro Nacional, Decreto Ejecutivo N° 13607-J of April 24, 1982: "Article 44.- For purposes of concessions in the maritime terrestrial zone, the Catastro Nacional shall not register any plan that does not bear the approval of the Instituto Geográfico Nacional regarding the delimitation of the public zone." (...). "Catastro officials, and now we add those of the Instituto Geográfico Nacional, surveyors, and private parties are absolutely prohibited from registering or promoting the registration of property plans that, with moderate diligence can be detected, encroach upon the maritime terrestrial zone, exposing themselves, if they do so, to serious criminal sanctions and, in the first cases, labor or disciplinary actions, besides causing the nullity of the act. At the same time, surveyors are obliged to ensure the correctness of the plans they design, in their boundaries, measurements, geographical location with respect to public property, and to comply with the regulations that affect or condition the exercise of their work" (opinion C-200-92). Years later, the SECCIÓN TERCERA OF THE TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO ruled in the same sense, in judgment 07507 of 1998, Considerando V.2). Regarding the need to delimit estuaries (esteros) and mangroves (manglares), from their contour, for the granting of concessions in the Restricted Zone, see Legal Opinion O. J.-042-98, Ley 6043, Article 11 and Article 4 of its Reglamento. The demarcation of the Public Zone is also contemplated for other coastal sectors governed by specific regulations, such as the Proyecto Turístico de Papagayo (Ley 6758, Article 18, Ley 7744, Article 2. See in concordance: sole considerando and Article 2-doctrine- of Decreto 22665-MP-J-TUR, repealed by Decreto N° 23066-MP-TUR of March 17, 1994). Opinions: C-028-94, point 6; C-045-94, point I, and C-210-2002, point I.1 n) and point I.2, pp. 9 and 11. (Legal Opinion O. J.-021-2003). The concept is also in force in Refugios Nacionales de Vida Silvestre: Ley 7317, Article 83, and Article 83 of its Reglamento. Other foreign legislations foresee administrative boundary marking (deslinde administrativo) as a prerequisite for granting public domain concessions. Thus, in Spain, since the Reglamento for the execution of the Spanish Ley de Puertos of 1912, Article 1, subsection 2, the boundary marking and monumentation (amojonamiento) of the maritime terrestrial zone was contemplated "as a prerequisite for any concession for the use of the maritime terrestrial zone." II.- BOUNDARY MARKING (DESLINDE) OF THE PUBLIC ZONE In private law, delimitation is inherent to ownership (dominio). The demarcation of the Public Zone is inserted within administrative boundary marking (deslinde administrativo). Its object does not fall upon the public domain right, but upon the physical space in which it materializes.

II.1) THE RIGHT TO DEMARCATION (DERECHO DE DEMARCACIÓN) In the private sphere, demarcation is a power forming part of ownership, necessary for its physical identification. Every owner has the right to demarcate (deslindar) their property, by agreement with the affected holders or through the mediation of the Courts: boundary marking and monumentation proceedings or contentious process. (Código Civil, Articles 296 et seq.; Código Procesal Civil, Articles 30, 819, subsection 9, 886 et seq.). Boundary marking fixes the material limits between adjoining properties, resolving the existing imprecise situation. It is usually accompanied by the placement of boundary markers or signs that reveal the line (monumentation). The power of boundary marking is imprescriptible; it is not lost through non-use. It may be exercised at any time, unless the adverse possession (usucapión) of ownership occurs, to whose fate it is linked. It does not prescribe while ownership subsists.

II.2) INSERTION IN THE POWER OF ADMINISTRATIVE BOUNDARY MARKING The demarcation and monumentation of the Public Zone consist of measuring and identifying on the ground the fifty-meter width adjacent to the ordinary high-water mark (pleamar ordinaria), inland, followed by the placement of official boundary markers indicating the line to which it extends. Although they are included in the power of administrative boundary marking of public property, which doctrine and legal texts recognize for public entities, they have the particularity of specifying the limit between strips of the same public domain regime and State ownership, with the exception of legitimately registered private enclaves located in the Restricted Zone.

II.3) THE OBJECT OF DEMARCATION IS NOT THE PUBLIC DOMAIN RIGHT The Public Zone will always be "the fifty-meter-wide strip measured from the high-water mark," in addition to the areas uncovered during low tide, islets, rocky outcrops, and small areas and natural formations that protrude from the sea, estuaries, and mangroves (Ley 6043, Articles 10 and 11). The public domain right over the Public Zone is not conferred by the administrative act of demarcation, but is given by Law. Consequently, it is not lost due to an erroneous demarcation, to the detriment of the State. Assuming this occurs, rectification must proceed through the corresponding channel, and the responsibilities incurred by the executing officials must be established. On this point, a distinction must be made between the right enshrined in the law and the object or physical space onto which the incorrect demarcation projected it, which in no way can curtail state rights. The validity of the proceeding will depend, among other things, on adherence to the legal definition. It must be strictly bound by its terms. The demarcation act and monumentation of the Public Zone can never have the virtue of declassifying (desafectar) territorial portions that by law are public domain, and they could only leave it through the same mechanism of entry; not by a possible mistake in administrative actions. The public domain action is imprescriptible, like its right (see opinion C-321-2003, pp. 40 and 41).

III.- DEMARCATION OF THE PUBLIC ZONE AS AN EXERCISE OF AN ADMINISTRATIVE POWER (POTESTAD ADMINISTRATIVA) The demarcation of the Public Zone entails the exercise of an administrative power, of imperium or supremacy, in the modality of public domain self-protection (autotutela demanial), which is non-disposable, exclusive, and regulated.

III.1) PUBLIC DOMAIN SELF-PROTECTION (AUTOTUTELA DEMANIAL) The demarcation and monumentation of the Public Zone is a prerogative of the protective regime of the public domain. It entails the exercise of the power of public domain self-protection by the holding Administration, which allows it to decide its boundary, unilaterally, dispensing with the Courts and the will of private parties, with rules, principles, and procedures specific to Administrative Law, subject to the subsequent judicial review that may ensue, by the contentious-administrative courts. (On boundary marking as a manifestation of the administrative power of self-protection, cf., among others: RIVERO YSERN, E. El deslinde administrativo. Instituto García Oviedo. Universidad de Sevilla. 1967, p. 107 ff. HORGUÉ BAENA, C. El deslinde de costas. Edit. Tecnos S. A. e Instituto Universitario García Oviedo. Madrid. 1995, p. 142). The principle of self-protection of public domain property empowers the Administration to protect it directly, ex officio, by virtue of the purpose it must satisfy. Defensive action for its proper conservation, utilization, and material integrity must not be delayed: "Hence the privilege of self-protection is an indispensable mechanism to carry out effective administrative action, as it realizes, in an agile manner, the public interest, without the delay of judicial processes." (Opinion C-004-98, text reproduced as appropriate in opinions C-287-2002 and C-132-2004). Regarding the power of public domain self-protection, see also Legal Opinion O. J.-210-2003 and, among others, the judgments of the SALA CONSTITUCIONAL number 447-91 and 770-91; the resolutions of the SECCION PRIMERA OF THE TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINSTRATIVO, numbers 424-2002 and 21-2004, and of the same Tribunal, SECCIÓN SEGUNDA, number 343-2002, and of the SECCIÓN TERCERA, number 868 of 2001, the latter in relation to the Procuraduría opinion C-128-99). In public domain property, "the State – through its organs – can exercise administrative self-protection, which supposes the exercise of any of the means of execution recognized for such effects, either as a principle of public law, or because the legal order – expressly – grants them." (SALA CONSTITUCIONAL, judgments 0917-93 and 2001-0790). The demarcation of the Public Zone published in the Diario Oficial, like any other administrative act, enjoys the presumption of legitimacy. Therefore, it is deemed valid and effective until proven otherwise. Upon these presuppositions, it must be mandatorily obeyed. Among the powers of self-protection of public property that doctrine admits are: a) Possessory reinstatement or interdictum proprium, for the possessory recovery of property unlawfully held by third parties (Ley 6043, Article 13). b) Administrative eviction (doctrine of Article 56 ibid); c) Public domain police power, for the defense of its material integrity: prevent and suppress infractions; anticipate and repair damages; and d) The power to investigate the situation of administrative property and rights.

II.2) NON-DISPOSABLE AND EXCLUSIVE POWER OF IMPERIUM The declaration of the boundary of the Public Zone forms part of the exorbitant protection regime of the maritime terrestrial zone and is configured as an exclusive, non-disposable, and inalienable power of the competent entity, the Instituto Geográfico Nacional. Therefore, it is not transferable to private parties, nor can it be shared by them through agreements or dispositive acts. "The administrative authority is exclusively competent to recognize and declare the extent and limits of the public domain," and specifically to carry out "the boundary marking of the maritime terrestrial zone," characterized by the notes of "exclusivity and non-disposability." (MENDOZA OLIVAN, V. El deslinde de los bienes de la Administración. Edit. Tecnos. Madrid. 1968, pp. 55, 56, and 58, citing French and Spanish jurisprudence. In this sense, among others, HORGUÉ BAENA, C. Ob. cit., pp. 139-141).

III.2.1) EXCLUSIVE FUNCTION OF THE INSTITUTO GEOGRÁFICO NACIONAL In Ley 6043 (Articles 1, 9, 10, 20 et seq., and 39 et seq.), which divides the maritime terrestrial zone, under state public domain, into two sectors: Public Zone and Restricted Zone, with their respective measurements and different uses, the power-duty to boundary mark it (demarcate and place boundary markers) is immersed, as an unavoidable requirement for its effective application, by the state entity that has jurisdiction by reason of the subject matter: the Instituto Geográfico Nacional. "The demarcation of the public zone of the maritime terrestrial zone – we noted on another occasion – is an exclusive function of the Instituto Geográfico Nacional, on behalf of the State. It is implicit within the attributions entrusted in its creation Law and, especially, because it concerns important points in the interior of the country, not transferable to private professionals by Decreto Ejecutivo. Regardless of whether or not surveyors have the technical possibility to demarcate and monument the public zone, the law does not grant them public faith to carry out these tasks. Errors in demarcation and monumentation could result in detriment to the private property adjoining the restricted zone and the concession regime, with potential administrative responsibilities, or to the width of the public zone, to the detriment of the integrity of the maritime terrestrial zone and the space in which citizens can freely exercise common use, without further limitations than those indicated by law. (Ley del Instituto Geográfico Nacional, N° 49 of July 4, 1944, Articles 2 and 3, subsection g. Ley para el Ejercicio de Topografía y Agrimensura, N° 4294 of December 19, 1968, Articles 12; Reglamento to that Law, Decreto N° 21 of February 26, 1970, Article 11. Reglamento a la Ley 6043, Articles 62 and 63. Legal Opinion O. J. 113-2000 and O. J.-210-2003)". Legal Opinion O. J.-253-2003. Regarding implied competences or powers, cf., among others: AJA ESPIL, Jorge A. Constitución y Poder. Historia y teoría de los poderes implícitos y de los poderes inherentes. Tipográfica Editora Argentina S. A. Buenos Aires. 1987, pp. 154-170 et seq. ALESSI, R. Instituciones de Derecho Administrativo. T. I, Bosch, Casa Editorial. Barcelona. 1970, p. 183. VIILAR PALASÍ, J. L. and VILLAR EZCURRA, J. L. Principios de Derecho Administrativo. Tomo II. Edit. Universidad Complutense. Madrid. 1993, p. 20. ESCOLA, H. J. Compendio de Derecho Administrativo. Vol I, Ediciones Depalma. Buenos Aires. 1984, p. 199. BIELSA, R. Estudios de Derecho Público. T. III. 1952. EDICA. Acayú, p. 255. DE LA CUETARA, J. M. Las potestades administrativas. Tecnos S. A. Madrid. 1986, pp. 31, 79 ff., 103, 108, 110, 111, 130, 131, and 137. The latter also uses the terms "broad coverage titles" for the derivation or empowerment of specific powers. The technique of implied powers, without the need to enumerate the specific powers comprising a certain matter, is widely admitted by the Spanish Constitutional Court. By way of example, judgment N° 15771992, of October 22, 1992 (published in the Boletín Oficial del Estado number 276) is cited: "The jurisprudence of the Court has repeatedly adopted the thesis of implied powers within a generic competence and the non-necessity of proceeding to their exhaustive listing, which is, moreover, impossible to achieve (thus, judgment of the Constitutional Court...

II.3) REGULATED POWER The power to boundary mark the Public Zone attributed to the Administration is not discretionary, but regulated. It is circumscribed, we have already noted, to materializing in reality the normative description, in its correct extension, setting aside subjective assessments that could distort it. It is a technical-legal act that verifies and marks on the ground, in a segment of the maritime terrestrial zone, the inner limit of the Public Zone, reflecting its abstract statement. The delimitation of the Public Zone – it is reiterated – must be subject to the provisions of Articles 9 and 10 of Ley 6043, and Article 2, subsection ch, of its Reglamento, starting from the ordinary high-water line. This, for the Pacific coast is "the contour or level curve marking the height of 115 centimeters above mean sea level," and for the Atlantic coast "is the contour marking the height of 20 centimeters above mean sea level." We referred to the method followed to fix the high-water mark and from it the public zone, in opinion C-200-92, pp. 5 and 6. The Instituto Geográfico Nacional must make a homogeneous application of the legal concept along the entire coastline, without demarcating and monumenting differently when faced with equal situations or factual presuppositions.

III.- POSSIBILITY OF THE INSTITUTO GEOGRÁFICO NACIONAL AUTHORIZING THE EXECUTION OF DEMARCATION WORKS FOR THE PUBLIC ZONE A query is raised as to whether the Instituto, under the protection of Article 11 of its Law N° 59 of July 4, 1944, may authorize the demarcation of the Public Zone. To answer the question, it is necessary to address the following issues: the prohibition on executing by other persons the tasks entrusted to the Instituto, the exceptional authorization of works that this norm allows, and the possibility of monumentation of the Public Zone by private surveyors.

III.1) PROHIBITION ON EXECUTING BY OTHER PERSONS THE TASKS ENTRUSTED TO THE INSTITUTO The Law creating the Instituto Geográfico Nacional, Law 59 of 1944, establishes the fundamental activities and tasks it shall execute as the official authority, representing the State, its organic structure, the class of personnel composing it, and prohibits persons outside the Institution from carrying out the technical tasks, of a geographical, geodetic, geophysical, topographic, and similar nature entrusted to it. Its Article 10 provides: "No public agency, private person or entity, national or foreign, may carry out tasks of the nature of those executed by the institute. The state services: Departamentos de Catastro, Denuncios y Agrimensura of the Secretarías de Fomento y Agricultura, shall be merged into the Instituto Geográfico; and the technical activities of any other organism, entity, or person, may not consequently include tasks whose execution has as its purpose: a) The determination of trigonometric or astronomical coordinates; b) The preparation of charts of any nature; c) The obtaining of the geometric data or values that these contain; d) The determination of fundamental leveling benchmarks; e) In general, any technical operation whose results or values are among those calculated or determined by the Instituto in any of its activities." (This norm is in accordance with Articles 1 and 3, relating to the main functions attributed). The spirit of the provision is to reaffirm the exclusivity of the competence assigned to the Instituto Geográfico Nacional, with official character, and to protect its activities from eventual interference that could occur with the tasks of other analogous services. The Instituto merges some of these.

III.2) EXCEPTIONAL AUTHORIZATION OF WORKS As an exception to that rule, "The Instituto may authorize the execution of those works that are necessary for its determination, when it is not in a position to execute them or to provide the interested parties with the technical background they request" (Article 11). Although the phrase works "necessary for its determination" is ambiguous, it must be interpreted as referring to complementary tasks to the activities carried out by the Instituto. The norm empowers the Instituto, in circumstances that warrant it, to authorize the execution of special works to attend to its duties (legislative file 21749, p. 6). For example, contracting special flights for taking aerial photographs. In such a case, the Instituto must control the authorized works, through approval, preceded by review, and the executor must conform to the technical norms and procedures implemented by the official organism, with the obligation to deliver a copy of the background data. Article 13 ibid. "The Instituto – we said in Legal Opinion O. J.-113-2000 – could lack certain instruments to carry out certain works and the means to acquire them. But, in order to arrange their execution with third parties, it must have the technical capacity or the necessary knowledge to supervise the tasks and grant them approval." III.3) POSSIBILITY OF AUTHORIZING PRIVATE SURVEYORS TO CARRY OUT THE MONUMENTATION OF THE PUBLIC ZONE In Legal Opinion O. J.-113-2000, the possibility was raised, and it is raised in this consultation, of including the monumentation of the Public Zone in the exceptional works authorized by Article 11 of Law 59/1944, when the Instituto Geográfico Nacional is not in a position to execute them. Delving deeper now into the study, we respond negatively to that possibility, reconsidering ex officio said Legal Opinion as pertinent, because it entails the exercise of an administrative power, of public domain self-protection, non-transferable to private parties, and an undue transfer of public services assumed by the Instituto in each case; because it is contrary to the principle of reasonableness, and because the de facto requirement provided by the norm remains unproven, which in any case is inapplicable.

III.3.1) PRIVATE EXERCISE OF PUBLIC FUNCTIONS In the monumentation of the Public Zone, the Instituto Geográfico Nacional exercises an authoritarian power, of public domain self-protection. As it is an administrative power, it must be exercised directly by the responsible public entity, in accordance with Administrative Law. By the principle of non-disposability, the Administration cannot transfer its powers of imperium to third parties or private subjects, through acts or contracts, nor renounce them. Their ownership and exercise are non-disposable and inalienable. (Ley General de la Administración Pública, Article 66. SALA PRIMERA DE LA CORTE, resolution N° 00210-2001, and 2768-1994 of the TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, among others). And even in cases of delegation of administrative competences between bodies permitted by Law, it is not appropriate when it has been granted to the delegator based on its specific suitability. (Doctrine of Article 88.3 ibid.). On this point, the ownership of the public function, in the hands of the Administration, cannot be dissociated from management by private parties, with which it is incompatible, nor can the activity of a material or technical nature be split from the competence of the public entity.

III.3.2) UNDUE TRANSFER OF PUBLIC SERVICES ASSUMED BY THE INSTITUTO Prior to granting concessions in the maritime terrestrial zone, it was said, each coastal Municipalidad must demarcate the Public Zone along the coastline of its jurisdiction. To this end, it contracts "the necessary studies for this purpose with the Instituto Geográfico Nacional." Reglamento a la Ley 6043, Article 62. (The term "estudios" is imprecise. It includes the delimitation and monumentation works). Those interested in "contracting the demarcation of the public zone must request authorization from the respective municipalidad." Once obtained, "they may contract it with the aforementioned Instituto," bearing the cost at their own expense (ibid). Setting aside, for now, the irregular delegation of public competences and prerogatives that the action involves, when the Municipalidad, administrator of the maritime terrestrial zone, or the party interested in obtaining a concession therein, "contract" the demarcation and monumentation of the Public Zone to the Instituto Geográfico Nacional, the latter could also not transfer to third parties the execution of the tasks because there is no norm authorizing the transfer of the service to which they refer, as required by the principle of legality. Public entities or bodies can only act with legal permission. Articles 11 of the Constitución and 11 of the Ley General de la Administración Pública. Nor would the Instituto Geográfico Nacional have a procedure established for that purpose, which safeguards transparency in the objective selection of the third party, their technical and moral suitability, without favoritism or unjustified benefits. Administrative action must serve the general interests with objectivity and full submission to the legal order (block of legality and general principles that inform it). Rather, replacement in the execution of tasks, outside the original public-law relationship, could be a cause for non-compliance, administrative responsibility, and alter constitutional guarantees, due to its probable impact on the private property rights of legitimate owners of enclaves in the Restricted Zone and those adjoining it, as well as on the principle of freedom, concerning common use (see points I.1.3 and III.2.1). The commitment assumed by the Instituto Geográfico Nacional with the requesting Municipalidad or private party, to monument the Public Zone, is for the direct and complete fulfillment of the public service assumed, with its required personal, technical, and material elements, without transferring it to third parties. It is inferred that the authorization provided in Article 11 of Law N° 59 of 1944 is applicable, in the cases it indicates, to supply sporadic deficiencies or needs of the Instituto Geográfico Nacional; but not to cede to third parties the execution of the principal service in an administrative contract or public legal relationship, as occurs with the demarcation and monumentation of the Public Zone, which imply the exercise of administrative powers.

III.3.3) CONTRARY TO THE PRINCIPLE OF REASONABLENESS Returning to the wording of Article 12 of Law 59 of 1944, when the Instituto Geográfico Nacional authorizes exceptional tasks, it must review their execution and approve them. In the case of the demarcation and monumentation of the Public Zone, these acts of subsequent control would represent a duplication of actions and increased cost of the works, since the costs of the third party's tasks would be charged to the interested Municipalidad or private party. It would be contrary to economy in procedures and to the principle of reasonableness, because in order to review and approve the tasks, the Instituto would have to re-execute the measurements and works on site, except for placing the boundary markers. And regarding these, it would have to corroborate if they are properly embedded, their distances, the quality of the materials used, and the identifying signs, such as: marker number, year it was placed, paint, etc. With the inconvenience that errors detected in their placement would generate new tasks, this time corrective, to remove the markers and install them in the correct location. Thus, the transfer of the monumentation would not be advisable from an economic and good administration point of view. In serving the general interests, the Administration must act in accordance with the principle of efficiency, adhering to the most rational combination of decisions and available means, to best achieve public objectives. Rationality and optimization of means must inspire administrative action.

III.3.4) MATERIAL IMPOSSIBILITY OF EXECUTION: AN UNAVOIDABLE AND UNDEMONSTRATED REQUIREMENT In the norm under consultation, the Instituto Geográfico Nacional may, as a permissive act, authorize the execution of works "necessary for its determination" (...), under an indispensable requirement, sine qua non: that it "is not in a position to execute them," due to material impossibility, or to "provide interested parties with the background data," a case unrelated to the case under examination. That prior conditioning required by the legal text is an insurmountable limit to the Instituto's action, and must be reliably accredited. The authorization must be the most adequate and convenient means of satisfying the public interest. Despite the fact that this article is inapplicable in this case, the reasons that would justify the measure are not motivated with clarity and precision. In Legal Opinion O. J.-113-2000, it was indicated that it was an undemonstrated fact that the Instituto has been unable to attend to the requests for monumentation made to it. So "the lack of delimitation of the Public Zone in the sectors where it is intended to obtain a concession would have to be attributed to the inactivity of the interested parties in requesting it." Consequently, while we share the criterion of the Dirección Jurídica of the Ministerio de Obras Públicas, attached to the consultation, in the sense that the impossibility of executing the tasks by the Instituto Geográfico Nacional must be duly proven, we disagree when it affirms that this is the situation presented here. There is no justification or proof to support it, and even so, it would not obviate what has been stated in the three previous sections.

IV.- CONCLUSIONS In summary, it is concluded: 1) In our Law, the staking (amojonamiento) of the Public Zone is necessary for the proper use of the maritime-terrestrial zone, an essential requirement for the granting of exclusive or special titles over that public domain, and protects against illicit encroachments or detentations, by making them evident in the sector where they occur. 2) The demarcation and staking (amojonamiento) of the Public Zone are part of the administrative boundary determination (deslinde administrativo) and entail the exercise of an administrative power, of authority or supremacy, in the form of public domain self-protection (autotutela demanial), which is regulated, inalienable, and exclusive to the Administration (Instituto Geográfico Nacional). Its object does not fall upon the domain right, but upon the physical space in which it is projected. 3) It is not appropriate to include the demarcation and staking (amojonamiento) of the Public Zone among the exceptional works that the Instituto Geográfico Nacional may authorize third parties to perform, subject to its subsequent review and approval, in accordance with the provisions of Article 11 of its Law No. 59 of 1944, when it is not in a position to execute them, because it implies the exercise of an administrative power, of public domain self-protection (autotutela demanial), that is non-transferable to private parties, and an improper transfer of public services assumed by the Institute in each case. Furthermore, it would be contrary to the principle of reasonableness, and even though the rule is not applicable here, there is no justification or demonstration that the Institute has been unable to attend to the various requests for staking (amojonamiento) submitted to it. On this point, Legal Opinion O. J.-113-2000 is reconsidered sua sponte, insofar as it raised that possibility. Sincerely yours, Dr. José J. Barahona Vargas Directing Attorney Agrarian and Environmental Law Area JJBV/fmc

Dictamen : 264 del 09/09/2004 ( RECONSIDERA ) C-264-2004 09 de setiembre del 2004 Geog. Eduardo Bedoya Benítez Director General Instituto Geográfico Nacional Ministerio de Obras Públicas y Transportes Estimado señor: Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, doy respuesta a su Oficio 03-561, complementado por el 03-050, en el que nos consulta si el Instituto Geográfico Nacional puede autorizar la demarcación de la zona pública de la zona marítimo terrestre, en los términos del artículo 11 de su Ley N° 49 de 1944, sea cuando no esté en condiciones de ejecutarla, asumiendo la revisión y aprobación de los trabajos, como sostiene la Dirección Jurídica del Ministerio de Obras Públicas y Transportes en el Oficio N° 4203-2003. En este Oficio, se expresa que ese Instituto pretende supervisar trabajos de amojonamiento en la zona marítimo terrestre que realizarían municipios de la Zona Sur con fondos del Banco Centroamericano de Integración Económica. Para la ubicación contextual de su interrogante, se han de tener en cuenta distintos aspectos que pasan a comentarse. I.- DEMARCATORIA DE LA ZONA PÚBLICA: funciones que cumple En nuestro ordenamiento la demarcación y amojonamiento de la Zona Pública son necesarios para la debida utilización de la zona marítimo terrestre, pues da certeza en el terreno a la franja costera de titularidad estatal en que los particulares pueden ejercer el uso común, evidencia el inicio de la Zona Restringida, y es requisito imprescindible para el otorgamiento de títulos privativos o especiales sobre el demanio marítimo terrestre. Además, protege contra las irrupciones o detentaciones ilícitas, al hacerlas patente en el espacio donde se producen. I.1) ZONA PÚBLICA COMO ESPACIO LITORAL DE USO COMÚN El régimen jurídico de la zona pública se ha tratado por la Procuraduría desde varias perspectivas: protección constitucional, garantía de uso común, características, imposibilidad jurídica de ejercer posesión privada en bienes de dominio público, como requisito para el otorgamiento de concesiones, los bienes que la conforman, uso excepcional, vigencia del concepto en áreas regidas por leyes especiales, ciudades, etc. (Opinión Jurídica O. J.-253-2003). En lo que aquí interesa, se destacan: I.1.1) PROTECCIÓN CONSTITUCIONAL Para la SALA CONSTITUCIONAL, “si bien la Constitución Política no llega a ocuparse de temas relacionados con la zona marítimo terrestre, puede afirmarse, dada la extraordinaria variabilidad legislativa en la materia, que el núcleo inamovible de la ley reguladora de la zona marítimo terrestre ha sido el relativo a la franja de cincuenta metros de ancho a partir de la pleamar ordinaria, declarada pública, y como tal, no solamente es imposible apropiársela por ningún medio, sino que ha sido puesta al servicio de todas las personas, sin excepción. La demanialidad de esa franja, pues, ha tenido un reconocimiento jurídico sostenido y podría estimarse prima facie que, por inveterada, resulta intangible para el legislador” (voto 5210-97, cons. VI. Opinión Jurídica O. J.-253-2003). I.1.2) GARANTÍA DE USO COMÚN “La Ley 6043 sienta como pilar esencial el principio publicista en la titularidad y uso del demanio marítimo terrestre, respetando la propiedad privada adquirida debidamente. Salvo excepciones establecidas por la ley, la zona pública no puede ser objeto de ocupación bajo ningún título ni en ningún caso. Nadie podrá alegar derecho alguno sobre ella. Está dedicada al uso público y, en especial, al libre tránsito de las personas’ (Ley 6043, artículo 20). Su Reglamento (artículo 2°, inciso l) define el uso público como ‘el derecho que tiene toda persona de usar y disfrutar la zona pública en toda su extensión, sin otra limitación que la que impongan las leyes y sus reglamentos. En el ejercicio del derecho al uso público debe tenerse siempre presente el interés general, garantizando en todo momento el acceso a la zona y el libre tránsito en ella de cualquier persona, la práctica de deportes y de actividades para el sano esparcimiento físico y cultural (artículo 9°). Acceso que es funcional, para posibilitar su disfrute colectivo, la recreación, la práctica de deportes, esparcimiento, libre y seguro tránsito, protección y vigilancia del demanio marítimo, mar, playas,…, etc. Va de suyo que el uso común de la franja inalienable de cincuenta metros de la zona pública, no es aplicable a los sectores de la misma que por su naturaleza no lo consienten, como los manglares.” (Opinión Jurídica O. J.-253-2003). I.1.3) CARACTERISTICAS DEL USO COMÚN “Para combatir la privatización del litoral, los esquemas legales han de hacer posible el libre acceso a la costa, en condiciones paritarias, como manifestación de la libertad individual, del principio de igualdad y del derecho de todos a disfrutar de un medio ambiente adecuado. En lo que atañe a la zona pública, la utilización es libre, gratuita e igual para usos comunes, los que deben realizarse con ajuste a sus disposiciones legales. A fin de que los ciudadanos puedan ejercer el uso público, la Ley introduce una serie de medidas que lo resguardan.” (Dictamen C-026-2001 y Opiniones Jurídicas O. J.-210-2003 y O. J. 253-2003). I.1.4) IMPOSIBILIDAD JURÍDICA DE EJERCER POSESIÓN PRIVADA EN BIENES DE DOMINIO PÚBLICO Las propiedades privadas debidamente inscritas al amparo de la derogada Ley 4558 deben respetar la Zona Pública (vid. Transitorio III y artículo 6ª. Ley 6043, arts. 7, 20 y 82). “La inalienabilidad de los bienes demaniales imposibilita su traspaso y posesión bajo las formas civiles. Los bienes de dominio público no pueden ser objeto de posesión privada y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio o posesión. (SALA CONSTITUCIONAL, votos 2306-91, 1347-95, 7294-98 y 7890-2001). Sobre los bienes públicos, la posesión iuris la ejercen únicamente los entes públicos titulares y administradores. A pesar de que no se manifiesta por hechos reales, debe estimarse que se produce por imperio de las disposiciones que regulan su destino”. (Dictámenes C-004-98 y C-321-2003; Opinión Jurídica O. J.-210-2003. CASACIÓN N° 122 de 1965)”. Opiniones Jurídicas O. J. 210-2003 y O. J. -253-2003. En los bienes de dominio público la posesión particular “no deviene en derecho alguno a favor del administrado” (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 1763-94, 07294-98, 2000-06168 y 2001-00790, entre muchas). La Ley veda la propiedad privada sobre la Zona Pública (aún con excepciones heredadas del pasado)”. SALA CONSTITUCIONAL sentencia 447-91, considerando IV.

I.2) REQUISITO PARA EL OTORGAMIENTO DE CONCESIONES La demarcación de la Zona Pública por el Instituto Geográfico, que ha de publicarse en La Gaceta, al identificar la franja de uso común de la zona marítimo terrestre y el inicio de la Zona Restringida, destinada a la utilización privativa por los particulares, es requisito indispensable para otorgar concesiones. En múltiples pronunciamientos la Procuraduría ha puntualizado los requisitos para obtener una concesión en la zona marítimo terrestre. Pueden consultarse los dictámenes C-144-93, C-100-95, C-123-96, C-097-97, C-006-98, C-011-99, y Opiniones Jurídicas O. J.-096 y 061-2001. Los mismos, hemos dicho, se hallan "dispersos en la Ley 6043 y su Reglamento, exhibiendo una reprochable falta de sistematización" (O. J.-061-2001). Al estar sustraída de aprovechamientos especiales la Zona Pública, su demarcatoria, previo a otorgar concesiones en la Zona Restringida, viene impuesta por criterios de razonabilidad, orden, certeza y economía. (Dictámenes C-171-93 y C-028-94). El respeto a esa zona lleva consigo el deber de asegurar en todo momento su acceso, sin el cual no podría ejercerse el uso común. Artículo 9° y 93, pfo. 2°; Reglamento ibid. Tal requisito lo establece expresamente el Reglamento a la Ley 6043, Decreto Ejecutivo 7841-P del 16 de diciembre de 1977: "Artículo 62.- No se podrán otorgar concesiones en lotes donde no esté demarcada la zona pública. A tal efecto, cada municipalidad demarcará la zona pública a lo largo del litoral de su jurisdicción…, debiendo contratar los estudios necesarios para este fin con el Instituto Geográfico Nacional, el cual demarcará de acuerdo con lo establecido en el artículo 2° de este reglamento… Para cubrir el costo de la demarcación, las municipalidades podrán cobrar a los concesionarios cuyos lotes colinden con la zona pública una tasa por metro lineal de frente, la cual calculará dividiendo el costo de la demarcación entre el número de metros lineales que abarque…" (Se agrega el subrayado). La tasa es un tributo que tiene por hecho generador la prestación de un servicio público del Estado, a cuyo costo ha de ser proporcional. En tanto exacción o contribución especial impuesta coercitivamente al particular por la ventaja diferencial que percibe, resulta discutible el empleo del término en este caso, máxime que sería de creación reglamentaria. Vid.: Código de Normas y Procedimientos Tributarios, Ley 4755 del 3/5/1971, arts. 4° y 5° inciso a). "Artículo 63.- El Instituto Geográfico Nacional deberá publicar aviso en el Diario Oficial de cada porción de la zona marítimo terrestre en que haya demarcado la zona pública. La Dirección General de Catastro no registrará ningún plano que no lleve el visto bueno del Instituto Geográfico Nacional en lo referente a la delimitación de la zona pública". Estas normas se relacionan con el Reglamento a la Ley de Catastro Nacional, Decreto Ejecutivo N° 13607-J del 24 de abril de 1982: "Artículo 44.- Para efectos de concesiones en la zona marítimo terrestre el Catastro Nacional no inscribirá ningún plano que no lleve el visto bueno del Instituto Geográfico Nacional en lo referente a la delimitación de la zona pública". (…). "A los funcionarios del Catastro, y a los del Instituto Geográfico Nacional agregamos ahora, topógrafos y particulares les está absolutamente vedado inscribir o propiciar el registro de planos de inmuebles que, con mediana diligencia pueda detectarse, invaden la zona marítimo terrestre, exponiéndose, si lo hicieren, a serias sanciones penales y, en los primeros casos, laborales o disciplinarias, amén de provocar la nulidad del acto. A la vez, los topógrafos están obligados a velar por la corrección de los planos que diseñan, en sus linderos, medidas, ubicación geográfica respecto de bienes públicos, y a acatar la normativa que incide o condiciona el ejercicio de sus labores" (dictamen C-200-92). En idéntico sentido se pronunció años más tarde la SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, en la sentencia 07507 de 1998, considerando V.2). Acerca de la necesidad de delimitar los esteros y manglares, a partir de su contorno, para el otorgamiento de concesiones en la Zona Restringida, véase la Opinión Jurídica O. J.-042-98, la Ley 6043, artículo 11 y 4° de su Reglamento. La demarcación de la Zona Pública asimismo se contempla para otros sectores litorales regidos por una normativa específica, como el Proyecto Turístico de Papagayo (Ley 6758, artículo 18, Ley 7744, artículo 2°. Vid. en concordancia: considerando único y artículo 2°-doctrina- del Decreto 22665-MP-J-TUR, derogado por el Decreto N° 23066-MP-TUR del 17 de marzo de 1994). Dictámenes: C-028-94, pto. 6; C-045-94, pto. I, y C-210-2002, pto. I.1 n) y pto. I.2, pgs. 9 y 11. (Opinión Jurídica O. J.-021-2003). El concepto tiene vigencia también en los Refugios Nacionales de Vida Silvestre: Ley 7317, artículo 83, y 83 de su Reglamento. Otras legislaciones extranjeras prevén el deslinde administrativo como presupuesto para otorgar concesiones demaniales. Así, en España desde el Reglamento para la ejecución de la Ley española de Puertos de 1912, artículo 1°, inciso 2°, se contempló el deslinde y amojonamiento de la zona marítimo terrestre “con carácter previo a toda concesión de aprovechamiento de la zona marítimo terrestre”. II.- DESLINDE DE LA ZONA PÚBLICA En el Derecho privado la delimitación es inherente al dominio. La demarcatoria de la Zona Pública se inserta dentro del deslinde administrativo. Su objeto no recae sobre el derecho demanial, sino en el espacio físico en que se concreta. II.1) EL DERECHO DE DEMARCACIÓN En el ámbito privado, la demarcación es una facultad integrante del dominio, necesaria para su identificación física. Todo propietario tiene derecho a deslindar su propiedad, por convenio con los titulares afectados o mediación de los Tribunales: diligencias de deslinde y amojonamiento o proceso contencioso. (Código Civil, arts. 296 y sigts.; Código Procesal Civil, arts. 30, 819, inciso 9°, 886 sigts.). El deslinde fija los límites materiales entre predios colindantes, resolviendo la imprecisa situación existente. Suele acompañarse de la colocación de hitos o señales que pongan de manifiesto la línea (amojonamiento). La facultad de deslinde es imprescriptible; no se pierde por no uso. Puede ejercerse en cualquier tiempo, salvo que sobrevenga la usucapión del dominio, a cuya suerte va ligado. No prescribe mientras aquel subsista. II.2) INSERCIÓN EN LA FACULTAD DEL DESLINDE ADMINISTRATIVO La demarcación y amojonamiento de la Zona Pública consisten en medir e identificar en el terreno el ancho de cincuenta metros contigua a la pleamar ordinaria, tierra adentro, seguida de la colocación de mojones oficiales indicativos de la línea a que se extiende. Si bien están comprendidos en la facultad de deslinde administrativo de bienes públicos, que reconoce la doctrina y textos legales a los entes públicos, tienen la particularidad de precisar el límite entre franjas de igual régimen demanial, y titularidad del Estado, con excepción de los enclaves privados legítimamente inscritos que se ubiquen en la Zona Restringida. II.3) OBJETO DE LA DEMARCATORIA NO ES EL DERECHO DEMANIAL Zona Pública siempre será “la faja de cincuenta metros de ancho a contar de la pleamar”, a más de las áreas que quedan al descubierto durante la marea baja, islotes, peñascos y áreas pequeñas y formaciones naturales que sobresalgan del mar, esteros y manglares (Ley 6043, arts. 10 y 11). El derecho demanial sobre la Zona Pública no lo confiere el acto administrativo de demarcación, sino que viene dado por Ley. Por consiguiente, no se pierde ante una errónea demarcación, en perjuicio del Estado. Supuesto en el cual ha de procederse a la rectificación por la vía correspondiente y sentarse las responsabilidades en que incurran los funcionarios ejecutores. En este punto debe distinguirse entre el derecho que la ley consagra y el objeto o espacio físico en que lo proyectó la incorrecta demarcación, que en modo alguno puede cercenar los derechos estatales. La validez de la diligencia dependerá, entre otros, del apego a la definición legal. A sus términos ha de ceñirse estrictamente. El acto demarcatorio y amojonamiento de la Zona Pública nunca podrán tener la virtud de desafectar porciones territoriales que por ley son de dominio público, y únicamente podrían salir de él por el mismo mecanismo de ingreso; no por un posible desacierto en las actuaciones administrativas. La acción demanial es imprescriptible como su derecho (ver dictamen C-321-2003, pgs. 40 y 41). III.- DEMARCACIÓN DE ZONA PÚBLICA COMO EJERCICIO DE UNA POTESTAD ADMINISTRATIVA La demarcación de la Zona Pública comporta el ejercicio de una potestad administrativa, de imperio o supremacía, en la modalidad de autotutela demanial, indisponible, exclusiva y reglada. III.1) AUTOTUTELA DEMANIAL La demarcación y amojonamiento de la Zona Pública es una prerrogativa del régimen protector del dominio público. Conlleva el ejercicio de la potestad de autotutela demanial por parte de la Administración titular, que le permite decidir su límite, en forma unilateral, prescindiendo de los Tribunales y de la voluntad de los particulares, con reglas, principios y trámites propios del Derecho Administrativo, a reserva del control jurisdiccional posterior que pueda sobrevenir, por los Tribunales contencioso administrativos. (Sobre el deslinde como manifestación de la potestad administrativa de autotutela, cfr., entre otros: RIVERO YSERN, E. El deslinde administrativo. Instituto García Oviedo. Universidad de Sevilla. 1967, pg. 107 ss. HORGUÉ BAENA, C. El deslinde de costas. Edit. Tecnos S. A. e Instituto Universitario García Oviedo. Madrid. 1995, pg.142). El principio de autotutela de los bienes demaniales faculta a la Administración a protegerlos directamente, de oficio, en virtud del destino que han de satisfacer. No debe demorarse la acción defensiva de su debida conservación, utilización e integridad material: “De ahí que el privilegio de autotutela sea un mecanismo imprescindible para llevar a cabo una actuación administrativa eficaz, en cuanto realiza, de forma ágil, el interés público, sin dilación de los procesos judiciales.” (Dictamen C-004-98, texto que reproducen en lo conducente los dictámenes C-287-2002 y C-132-2004). En torno a la potestad de autotutela demanial, véase también la Opinión Jurídica O. J.-210-2003 y, entre otras, las sentencias de la SALA CONSTITUCIONAL número 447-91 y 770-91; las resoluciones de la SECCION PRIMERA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINSTRATIVO, números 424-2002 y 21-2004, y del mismo Tribunal, SECCIÓN SEGUNDA, la 343-2002, y de la SECCIÓN TERCERA, la 868 del 2001, ésta en relación con el dictamen de la Procuraduría C-128-99). En bienes de dominio público, “el Estado –a través de sus órganos- puede ejercer la autotutela administrativa, la cual supone el ejercicio de cualesquiera de los medios de ejecución que para tales efectos se le reconoce, ya sea como principio de derecho público, o porque el ordenamiento jurídico –de manera expresa- se los otorgue”. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 0917-93 y 2001-0790). La demarcación de la Zona Pública publicada en el Diario Oficial, como cualquier otro acto administrativo, goza de la presunción de legitimidad. Por tanto, se reputa válido y eficaz mientras no se establezca lo contrario. Sobre esos presupuestos es de obligatorio acatamiento. Entre las potestades de autotutela de la propiedad pública que admite la doctrina están: a) El reintegro posesorio o interdictum proprium, para recuperación posesoria de los bienes detentados ilícitamente por terceros (Ley 6043, art. 13). b) El desahucio administrativo (doctrina del art. 56 ibid); c) La policía demanial, para la defensa de su integridad material: prevenir y reprimir infracciones; anticipar y reparar daños; y ch) La facultad de investigación de la situación de los bienes y derechos administrativos. II.2) POTESTAD DE IMPERIO INDISPONIBLE Y EXCLUSIVA La declaratoria del límite de la Zona Pública conforma el régimen exorbitante de protección de la zona marítimo terrestre y se configura como una facultad exclusiva, indisponible e irrenunciable de la entidad competente, el Instituto Geográfico Nacional. Luego, no es trasladable a los particulares, ni pueda ser compartida por estos mediante convenios o actos dispositivos. “La autoridad administrativa es la exclusivamente competente para reconocer y declarar la extensión y los límites del dominio público”, y en concreto para practicar “el deslinde de la zona marítimo terrestre”, caracterizado por las notas de “exclusividad e indisponibilidad”. (MENDOZA OLIVAN, V. El deslinde de los bienes de la Administración. Edit. Tecnos. Madrid. 1968, pgs. 55, 56 y 58, que cita jurisprudencia francesa y española. En este sentido, entre otros, HORGUÉ BAENA, C. Ob. cit,, pgs. 139-141). III.2.1) FUNCIÓN EXCLUSIVA DEL INSTITUTO GEOGRÁFICO NACIONAL En la Ley 6043 (arts. 1°, 9°, 10, 20 sigts. y 39 sigts.), que divide en dos sectores la zona marítimo terrestre, de dominio público estatal: Zona Pública y Zona Restringida, con sus respectivas mediciones y diversa utilización, se halla inmersa, como requisito ineludible para su efectiva aplicación, la potestad-deber de deslindarla (demarcarla y amojonarla) por el ente estatal que tiene competencia en razón de la materia: el Instituto Geográfico Nacional. "La demarcación de la zona pública de la zona marítimo terrestre–anotamos en otra oportunidad- es función exclusiva del Instituto Geográfico Nacional, en representación del Estado. Está implícita dentro de las atribuciones confiadas en su Ley de creación y, en especial, por tratarse de puntos importantes en el interior del país, no trasladable a profesionales particulares por Decreto Ejecutivo. Con independencia de que los topógrafos estén o no en posibilidad técnica de demarcar y amojonar la zona pública, la ley no les otorga fe pública para realizar esas labores. Errores en la demarcación y amojonamiento podrían redundar en detrimento de la propiedad privada colindante a la zona restringida y del régimen concesional, con las eventuales responsabilidades administrativas, o de la anchura de la zona pública, en perjuicio de la integridad de la zona marítimo terrestre y del espacio en que los ciudadanos pueden ejercer libremente el uso común, sin más limitaciones que las señaladas por ley. (Ley del Instituto Geográfico Nacional, N° 49 de 4 de julio de 1944, arts. 2° y 3° inc. g. Ley para el Ejercicio de Topografía y Agrimensura, N° 4294 de 19 de diciembre de 1968, arts. 12; Reglamento a esa Ley, Decreto N° 21 de 26 de febrero de 1970, artículo 11. Reglamento a la Ley 6043, arts. 62 y 63. Opinión Jurídica O. J. 113-2000 y O. J.-210-2003)". Opinión Jurídica O. J.-253-2003. Acerca de las competencias o poderes implícitos, cfr., entre otros: AJA ESPIL, Jorge A. Constitución y Poder. Historia y teoría de los poderes implícitos y de los poderes inherentes. Tipográfica Editora Argentina S. A. Buenos Aires. 1987, pgs. 154-170 y sigts. ALESSI, R. Instituciones de Derecho Administrativo. T. I, Bosch, Casa Editorial. Barcelona. 1970, pg.183. VIILAR PALASÍ, J. L. y VILLAR EZCURRA, J. L. Principios de Derecho Administrativo. Tomo II. Edit. Universidad Complutense. Madrid. 1993, pg. 20. ESCOLA, H. J. Compendio de Derecho Administrativo. Vol I, Ediciones Depalma. Buenos Aires. 1984, pg. 199. BIELSA, R. Estudios de Derecho Público. T. III. 1952. EDICA. Acayú, pg. 255. DE LA CUETARA, J. M. Las potestades administrativas. Tecnos S. A. Madrid. 1986, pgs. 31, 79 ss., 103, 108, 110, 111, 130, 131 y 137. Este último utiliza también los términos de “títulos de gran cobertura”, para la derivación o habilitación de potestades concretas. La técnica de las competencias implícitas, sin necesidad de enumerar las facultades concretas comprensivas de cierta materia, es admitida con amplitud por el Tribunal Constitucional español. A manera de ejemplo, se cita la sentencia N° 15771992, del 22 de octubre de 1992 (publicada en el Boletín Oficial del Estado número 276): “La jurisprudencia del Tribunal ha recogido reiteradamente la tesis de las facultades implícitas en una competencia genérica y de la innecesariedad de proceder a su exhaustivo listado, por otra parte imposible de conseguir (así, la sentencia del Tribunal Constitucional II.3) POTESTAD REGLADA La potestad de deslindar la Zona Pública atribuida a la Administración no es discrecional, sino reglada. Se circunscribe, acotamos ya, a materializar en la realidad la descripción normativa, en su correcta extensión, marginando apreciaciones subjetivas que puedan desnaturalizarla. Es un acto técnico-jurídico que comprueba y marca sobre el terreno, en un segmento de la zona marítimo terrestre, el límite interior de la Zona Pública, reflejando su enunciado abstracto. La delimitación de la Zona Pública –se insiste- ha de sujetarse a lo dispuesto por los artículos 9° y 10 de la Ley 6043, y 2°, inciso ch, de su Reglamento, a partir de la línea de pleamar ordinaria. Esta, para el litoral Pacífico es “el contorno o curva de nivel que marca la altura de 115 centímetros sobre el nivel medio del mar”, y para el Atlántico “es el contorno que marca la altura de 20 centímetros sobre el nivel medio del mar". Al método seguido para fijar la pleamar y desde ésta la zona pública, nos referimos en el dictamen C-200-92, pgs. 5 y 6. El Instituto Geográfico Nacional debe hacer una aplicación homogénea del concepto jurídico en todo el litoral, sin demarcar y amojonar en forma diferente ante situaciones o presupuestos de hecho iguales. III.- POSIBILIDAD DE QUE EL INSTITUTO GEOGRÁFICO NACIONAL AUTORICE LA EJECUCIÓN DE LOS TRABAJOS DEMARCATORIOS DE LA ZONA PÚBLICA Se consulta si el Instituto, al amparo del artículo 11 de su Ley N° 59 del 4 de julio de 1944, puede autorizar la demarcación de la Zona Pública. Para responder a la pregunta, es preciso abordar las siguientes cuestiones: la prohibición de ejecutar por otras personas las labores encomendadas al Instituto, la autorización excepcional de trabajos que autoriza esa norma, y la posibilidad de amojonamiento de la Zona Pública por topógrafos privados. III.1) PROHIBICIÓN DE EJECUTAR POR OTRAS PERSONAS LAS LABORES CONFIADAS AL INSTITUTO La Ley de creación del Instituto Geográfico Nacional, 59 de 1944, establece las actividades y tareas fundamentales que ejecutará como autoridad oficial, en representación del Estado, su estructura orgánica, la clase de personal que lo compone, y prohíbe a personas extrañas a la Institución realizar las labores técnicas, de índole geográfica, geodésica, geofísica, topográfica y similares que se le confían. Su artículo 10 dispone: “Ninguna dependencia pública, persona o entidad privada, nacional o extranjera, podrá efectuar labores de la índole de las ejecutadas por el instituto. Los actuaciones servicios del Estado: Departamentos de Catastro, Denuncios y Agrimensura de las Secretarías de Fomento y Agricultura, se refundirán en el Instituto Geográfico; y las actividades técnicas de cualquier otro organismo, entidad o persona, no podrán comprender, en consecuencia, labores cuya ejecución tenga por objeto: a) La determinación de coordenadas trigonométricas o astronómicas; b) La confección de cartas de cualquier naturaleza; c) La obtención de los datos o valores geométricos que éstas contienen; d) La determinación de cotas fundamentales de nivelación; e) En general, toda operación técnica cuyos resultados o valores sean de los que calcula o determina el Instituto en cualquiera de sus actividades”. (Esta norma está en consonancia con los artículos 1° y 3°, relativos a las principales funciones atribuidas). El espíritu de la disposición es reafirmar la exclusividad de la competencia asignada al Instituto Geográfico Nacional, con carácter oficial, y proteger sus actividades de eventuales interferencias que pudieran darse con las labores de otros servicios análogos. El Instituto fusiona algunos de estos. III.2) AUTORIZACIÓN EXCEPCIONAL DE TRABAJOS Como excepción a esa regla, “El Instituto podrá autorizar la ejecución de aquellos trabajos que sean necesarios para su determinación, cuando no esté en condiciones de ejecutarlos o de proporcionar a los interesados los antecedentes técnicos que soliciten” (artículo 11). Aunque la frase trabajos “necesarios para su determinación” es ambigua, ha de interpretarse referida a labores complementarias de las actividades que realiza el Instituto. La norma faculta al Instituto, en circunstancias que lo ameriten, a autorizar la ejecución de trabajos especiales para atender sus cometidos (expediente legislativo 21749, pg. 6). Por ejemplo, contratar vuelos especiales para tomas de fotografías aéreas. En tal hipótesis, el Instituto debe controlar los trabajos autorizados, a través de la aprobación, precedida de la revisión, y el ejecutante ha de ajustarse a las normas técnicas y procedimientos implantados por el organismo oficial, con obligación de entregar copia de los antecedentes. Artículo 13 ibídem. “El Instituto –dijimos en la Opinión Jurídica O. J.-113-2000- podría carecer de ciertos aparatos para realizar determinados trabajos y de los medios para adquirirlos. Pero, a fin de convenir su ejecución con terceros, debe tener la capacidad técnica o los conocimientos necesarios para supervisar las labores e impartirles aprobación”. III.3) POSIBILIDAD DE AUTORIZAR A TOPOGRÁFOS PRIVADOS EL AMOJONAMIENTO DE LA ZONA PÚBLICA En la Opinión Jurídica O. J.-113-2000 se planteó la posibilidad, y se hace en esta consulta, de incluir el amojonamiento de la Zona Pública en los trabajos excepcionales que autoriza el artículo 11 de la Ley 59/1944, cuando el Instituto Geográfico Nacional no esté en condiciones de ejecutarlos. Ahondando ahora en el estudio, se responde en forma negativa a esa posibilidad, reconsiderando de oficio dicha Opinión Jurídica en lo pertinente, por aparejar el ejercicio de una potestad administrativa, de autotutela demanial, intransferible a particulares, y un indebido traslado de prestaciones públicas asumidas por el Instituto en cada caso; ser contrario al principio de razonabilidad, y estar indemostrado el requisito de hecho previsto por la norma, que de todas suertes es inaplicable. III.3.1) EJERCICIO PRIVADO DE FUNCIONES PÚBLICAS En el amojonamiento de la Zona Pública el Instituto Geográfico Nacional actúa un poder autoritario, de autotutela demanial. Como potestad administrativa que es, debe ejercerla de manera directa el ente público encargado, con arreglo al Derecho Administrativo. Por el principio de indisponibilidad, la Administración no puede transferir a terceros o sujetos privados sus potestades de imperio, a través de actos o contratos, ni renunciar a ellas. Su titularidad y ejercicio son indisponibles e irrenunciables. (Ley General de la Administración Pública, artículo 66. SALA PRIMERA DE LA CORTE, resolución N° 00210-2001, y 2768-1994 del TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, entre otras). Y aun en los casos de delegación de competencias administrativas entre órganos que permite la Ley, no procede cuando ha sido otorgada al delegante en función de su específica idoneidad. (Doctrina del artículo 88.3 ibid.). En este punto no cabe disociar la titularidad de la función pública, en manos de la Administración, y la gestión por los particulares, con la que es incompatible, ni escindir la actividad de carácter material o técnico, de la competencia del ente público. III.3.2) INDEBIDO TRASLADO DE PRESTACIONES PÚBLICAS ASUMIDAS POR EL INSTITUTO Previo a otorgar concesiones en la zona marítimo terrestre, se dijo, cada Municipalidad costera debe demarcar la Zona Pública a lo largo del litoral de su jurisdicción. Al efecto, contrata “los estudios necesarios para este fin con el Instituto Geográfico Nacional”. Reglamento a la Ley 6043, artículo 62. (El término “estudios” es impreciso. Comprende los trabajos de delimitación y amojonamiento). Quienes tengan interés en “contratar la demarcación de la zona pública, deberán solicitar la autorización a la municipalidad respectiva”. Una vez obtenida, “podrán contratarla con el citado Instituto”, corriendo el costo a su cuenta (ibídem). Dejando de lado, por ahora, la irregular delegación de competencias y prerrogativas públicas que la actuación envuelve, cuando la Municipalidad, administradora de la zona marítimo terrestre, o el interesado en obtener concesión en la misma, “contraten” la demarcación y amojonamiento de la Zona Pública al Instituto Geográfico Nacional, tampoco podría éste transferir a terceros la ejecución de las labores porque no hay norma que autorice el traslado de la prestación a que se contraen, como lo exige el principio de legalidad. Los entes u órganos públicos sólo pueden actuar con permisión legal. Arts. 11 de la Constitución y 11 de la Ley General de la Administración Pública. Ni contaría el Instituto Geográfico Nacional con un procedimiento estatuido a ese fin, que resguarde la transparencia en la selección objetiva del tercero, su idoneidad técnica y moral, sin favoritismos ni beneficios injustificados. La actuación administrativa debe servir los intereses generales con objetividad y sometimiento pleno al ordenamiento jurídico (bloque de legalidad y principios generales que lo informan). Antes bien, el reemplazo en la ejecución de los trabajos, al margen de la relación jurídico-pública originaria, podría ser causa de incumplimiento, responsabilidad administrativa y alterar garantías constitucionales, por su probable incidencia en derecho de propiedad privada de los legítimos propietarios de enclaves en la Zona Restringida y colindantes con ésta, así como en el principio de libertad, en lo que hace al uso común (vid. puntos I.1.3 y III.2.1). El compromiso que asume el Instituto Geográfico Nacional con la Municipalidad o particular solicitantes, de amojonar la Zona Pública, es para el cumplimiento directo e íntegro de la prestación pública asumida, con sus elementos personales, técnicos y materiales requeridos, sin trasladarla a terceros. Se colige que la autorización prevista en el artículo 11 de la Ley N° 59 de 1944 es aplicable, en los casos que señala, para suplir deficiencias o necesidades esporádicas del Instituto Geográfico Nacional; mas no para ceder a terceros la ejecución de la prestación principal en un contrato administrativo o relación jurídico pública, como ocurre con la demarcatoria y amojonamiento de la Zona Pública, implicativos del ejercicio de potestades administrativas. III.3.3) CONTRARÍA EL PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD Volviendo al enunciado del artículo 12 de la Ley 59 de 1944, cuando el Instituto Geográfico Nacional autorice tareas excepcionales, debe revisar su ejecución y aprobarlas. Tratándose de la demarcatoria y amojonamiento de la Zona Pública, estos actos de control posterior representarían una duplicidad de acciones y encarecimiento de los trabajos, pues los costos de las labores del tercero se cargarían a la Municipalidad o particular interesados. Sería contrario a la economía en los trámites y al principio de razonabilidad, por cuanto a fin de revisar y aprobar las labores, el Instituto tendría que volver a ejecutar las mediciones y trabajos en el sitio, salvo colocar los mojones. Y respecto de estos, habrá de corroborar si están debidamente empotrados, sus distancias, la calidad de los materiales que se emplearon, y los signos identificativos, como son: número de mojón, año en que se colocó, pintura, etc. Con el inconveniente de que los errores que constate en su colocación, generarían nuevas labores, esta vez correctivas, para remover los mojones e instalarlos en el lugar correcto. Así, el traslado del amojonamiento no sería conveniente desde el punto de vista económico y de buena administración. Al servir los intereses generales, la Administración ha de actuar de acuerdo con el principio de eficiencia, con apego a la más racional conjugación de decisiones y medios disponibles, para lograr de la mejor manera los objetivos públicos. La racionalidad y optimación de medios han de inspirar el actuar administrativo. III.3.4) IMPOSIBILIDAD MATERIAL DE EJECUCIÓN: REQUISITO INELUDIBE E INDEMOSTRADO En la norma en consulta el Instituto Geográfico Nacional puede, acto facultativo, autorizar la ejecución de los trabajos “necesarios para su determinación” (…), bajo un requisito imprescindible, sine qua non: que “no esté en condiciones de ejecutarlos”, por imposibilidad material, o de “proporcionar a los interesados los antecedentes”, supuesto ajeno al caso en examen. Ese condicionamiento previo que exige el texto legal es un límite infranqueable a la actuación del Instituto, y debe quedar fehacientemente acreditado. La autorización ha ser el medio más adecuado y conveniente de satisfacer el interés público. Pese a que ese artículo es inaplicable en la especie, no se motiva, con claridad y precisión, las razones que justificarían la medida. En la Opinión Jurídica O. J.-113-2000 se indicó que era un hecho indemostrado que el Instituto no haya podido atender las solicitudes de amojonamiento que se le formulan. Por lo que “la falta de delimitación de la Zona Pública en los sectores donde se pretenda obtener concesión, habría que achacarla a la inactividad de los interesados en solicitarla”. Por consiguiente, si bien compartimos el criterio de la Dirección Jurídica del Ministerio de Obras Públicas, anexo a consulta, en el sentido de que la imposibilidad de ejecutar las labores por el Instituto Geográfico Nacional ha de estar debidamente comprobada, discrepamos cuando afirma que esa es la situación que aquí se da. No hay ninguna justificación ni prueba que lo respalde, y aún así, no obviaría lo expuesto en los tres apartes anteriores. IV.- CONCLUSIONES En suma, se concluye: 1) En nuestro Derecho el amojonamiento de la Zona Pública es necesaria para la debida utilización de la zona marítimo terrestre, requisito imprescindible para el otorgamiento de títulos privativos o especiales sobre ese demanio, y protege contra las irrupciones o detentaciones ilícitas, al hacerlas patente en el sector donde se producen. 2) La demarcatoria y amojonamiento de la Zona Pública se insertan dentro del deslinde administrativo y comporta el ejercicio de una potestad administrativa, de imperio o supremacía, en la modalidad de autotutela demanial, reglada, indisponible, y exclusiva de la Administración (instituto Geográfico Nacional). Su objeto no recae en el derecho demanial, sino en el espacio físico en que se proyecta. 3) No procede incluir la demarcación y amojonamiento de la Zona Pública dentro de los trabajos excepcionales que el Instituto Geográfico Nacional puede autorizar a terceros, sujetos a su posterior revisión y aprobación, conforme a lo dispuesto en el artículo 11 de su Ley N° 59 de 1944, cuando no esté en condiciones de ejecutarlos, porque implica el ejercicio de una potestad administrativa, de autotutela demanial, intransferible a los particulares, y un indebido traslado de prestaciones públicas asumidas por el Instituto en cada caso. Además, sería contrario al principio de razonabilidad, y aunque la norma no es aquí aplicable, carece de justificación y demostración que el Instituto no haya podido atender las diversas solicitudes de amojonamiento que se le formulan. En este punto, se reconsidera de oficio la Opinión Jurídica O. J.-113-2000, en cuanto planteó esa posibilidad. De usted, atentamente, Dr. José J. Barahona Vargas Procurador Director Area de Derecho Agrario y Ambiental JJBV/fmc