Inability to render opinion on absolute, evident and manifest nullity of a commercial license and land-use permit due to grave procedural defectsImposibilidad de dictaminar sobre nulidad absoluta, evidente y manifiesta de patente y uso de suelo por vicios procedimentales graves

Legal Opinion: 211 of 06/29/2004 C-211-2004 June 29, 2004 Mrs. Adriana Zumbado Mora Acting Secretary of the Municipal Council Municipalidad de Moravia S. O.

Dear Mrs. Zumbado:

With the approval of the Deputy Attorney General, I am pleased to refer to your official communication No. SCMM 365-04 of June 15 of this year, received in this office the following day, by which you submit the administrative case file compiled on the occasion of the procedure aimed at a potential absolute, evident, and manifest nullity in the granting of the land use (uso de suelo) and commercial patent (patente comercial) to Mrs. XXX. In that regard, this Procuraduría General de la República is requested to issue a favorable opinion in order to proceed to decree the corresponding nullity.

Regrettably, this Advisory Body cannot grant the request of the Municipal Council of Moravia, due to the existence of serious defects in the processing of the corresponding ordinary procedure, a situation that must be corrected in accordance with the Law as a prerequisite to issuing the requested opinion.

This Procuraduría General de la República has insisted that the “directing body must observe the substantial formalities of the procedure, otherwise it will cause the nullity of the proceedings in the terms of Article 223 of the Ley General de la Administración Pública.” (See in this regard Legal Opinion No. C-173-95 of August 7, 1995.)

Therefore, if during the development of the administrative procedure any type of violation of the principles of due process (debido proceso) becomes evident, the Administration must annul the respective act, as well as the subsequent actions and resolutions, a procedural phase to which said procedure must be rolled back, by virtue of the fact that “the total or partial non-compliance with the procedural guidelines of the administrative procedure entails remedial legal sanctions for the unlawfulness in pursuit of safeguarding the soundness of the law.” (DROMI, José Roberto, El Procedimiento Administrativo, Madrid, Editorial del Instituto de Estudio de la Administración Local, 1986, p. 59).

Furthermore, it must be emphasized that the administrative procedure is mandatory for the Public Administration since “... administrative bodies act subject to predetermined procedural rules, so that compliance with procedural rules is, therefore, a duty of public bodies ... This general obligatory nature of the instituted procedures is indispensable and must be maintained with true obstinacy, since the breaches that are opened against that principle, by allowing the discretion or better yet the arbitrariness of the administration in this field, will constitute attacks directed against the very purpose of the administrative procedure, against its aims of efficiency, correctness, and correction and legal guarantee, instituted in favor of the administered.” (ESCOLA, Héctor Jorge, Tratado General de Procedimiento Administrativo, Buenos Aires, Ediciones Depalma, 1973, p 12-27).

In this context, it is essential to point out the defects found, so that they may be corrected, and at the same time, the opportunity is taken to make some brief considerations regarding absolute, evident, and manifest nullity and the statute of limitations (plazo de caducidad) that weighs on the exercise of the annulment power, so that they may be taken into account in the future by that Municipality.

I- DEFECTS IN THE PROCEDURE.

• A)INITIATION OF THE ADMINISTRATIVE PROCEDURE AND THE NOTIFICATION OF CHARGES (INTIMACIÓN).

It becomes indispensable that from the beginning of the administrative procedure, the nature and purposes of the process be correctly established so that the affected party has full knowledge of the act declaring rights, duly individualized and reliably recorded in the case file, which is intended to be declared absolutely, evidently, and manifestly null, in accordance with Article 173 of the Ley General de la Administración Pública, as well as the possible legal consequences of said annulment.

In the case at hand, it is discerned that the administrative procedure carried out was not instituted to declare the absolute, evident, and manifest nullity of an administrative act under the terms of the aforementioned numeral 173. The foregoing, because the agreement reached in Ordinary Session No. 98, held on March 22, 2004, by which it was agreed to initiate the procedure and the respective directing body was appointed (it is worth noting the agreement submitted at the request of this Procuraduría on the 17th of this month), was to conduct an investigation in relation to several patent cases, among which is that of Mrs. XXX. On this point, the aforementioned agreement states:

“EL CONCEJO MUNICIPAL EN SESION ORDINARIA NOVENTA Y OCHO DEL VEINTIDOS DE MARZO DEL DOS MIL CUATRO ACUERDA NOMBRAR UN ORGANO DIRECTOR ADMINISTRATIVO CONFORMADO POR LAS REGIDORAS MARTHA CORTES ALVARADO, ANDREA MORALES DIAZ, EL SINDICO ISIDRO GONZALEZ BARAHONA Y EL ASISTENTE LEGAL DON RAUL GOMEZ GONZALEZ. DICHO ORGANO INVESTIGARA LOS SIGUIENTES CASOS; (…) PATENTE OTORGADA A LA SEÑORA XXX PARA LIBRERÍA Y BAZAR EN LA URBANIZACION LA FABIOLA (…)” (The emphasis is from the original).

Consequently, at no time does the agreement establish the initiation of an administrative procedure aimed at declaring the absolute, evident, and manifest nullity of an act declaring rights. In that regard, Article 173 of the Ley General de la Administración Pública is not even mentioned. In this way, a pronouncement on the merits regarding the nullity now sought cannot be made, as it is not based on an agreement of the Municipal Council (the highest-ranking administrative authority of that municipal organization and the sole body competent to initiate the procedure and declare absolute, evident, and manifest nullity), as is proper.

In addition to the above, there is also no absolute identity between the charges notified and the final decision, by virtue of the fact that the initial act of the procedure (folio 24) indicates:

“(…) we proceed to issue this initial act of the procedure to investigate the Real Truth of the Facts, in relation to (sic) the potential (sic) Evident and Manifest Nullity in the granting of a Business License, based on the following facts that will be stated (…)”.

For its part, the Municipal Council of Moravia in Ordinary Session No. 109, of June 14, 2004, agreed:

“Accept the report of the Directing Body of the Administrative Procedure, to seek the real truth of the facts, for which purpose the respective case file, consisting of 55 folios, is referred to the Procuraduría General de la República in order to issue a prior favorable opinion for the declaration of Evident and Manifest Nullity in the granting of the land use (uso de suelo) and commercial patent (patente comercial) to Mrs. XXX, at her premises located in la Trinidad de Moravia Urbanización La Fabiola (…).” As can be observed, the agreement included matters relating to the granting of the land use (uso del suelo), and in that sense it should not be overlooked that “ (...) a final resolution cannot be issued establishing the nullity of other acts, even when their relationship is manifest, because regarding these there has been no notification of charges (intimación) or imputation.” (Legal Opinion No. C-055-2000 of March 20, 2000).

The Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice, referring to the principles of notification of charges (intimación) and imputation – contained within the constitutional principle of due process (debido proceso) regulated in numeral 41 of our Constitución Política – and the obligation to establish the nature and purposes of the procedure, has stated the following:

“a) Principle of notification of charges (intimación): it consists of the procedural act by means of which the official is made aware of the formal accusation. The specification of charges must be done through a timely, express, precise, clear, and circumstantiated account of the facts imputed to him and their legal consequences. b) Principle of imputation: it is the right to a formal accusation, the judge must individualize the accused, describe in detail, precisely and clearly the fact imputed to him. A clear legal classification of the fact must also be carried out, establishing the legal bases of the accusation and the specific punitive claim. Thus the accused may defend himself against a supposed punishable or sanctionable act as in this case, and not against mere conjectures or suppositions.” (Vote No. 632-99 of 10:48 a.m. on January 29, 1999. In a similar sense, see votes No. 2253-98 of 1:03 p.m. on March 27 and No. 2376-98 of April 1, both of 1998).

“IV. The principle of notification of charges (intimación) seeks to guarantee two aspects: a) that the person under investigation be informed exactly of the facts giving rise to the proceeding initiated, so that he can provide for his defense, and b) that in the decision on the merits, there be an identity between the charges notified and the final decision.” (Vote No. 955-95 of 10:30 a.m. on February 17, 1995). (The underlining is not from the original).

Along the same line of reasoning, the First Chamber of the Supreme Court of Justice has stated:

“III.- The subject of the protection of due process (debido proceso), a constitutional principle supported by Article 41 of our Carta Magna, has been addressed on repeated occasions by the respective Chamber. In such pronouncements, it has indicated which must be considered basic elements of the principle in reference. Thus, for example, votes 15-90 of 4:45 p.m. on 1-5-90 and 1734 of 3:26 p.m. on 9-4-9, refer to the subject in the following terms: (...) IV. Observe how the process must ensure the guarantee of a series of rights in an integral manner. That is, should any one of them be seen as diminished or completely prevented from being exercised, the entire process suffers nullity as a consequence for the transgression of due process (debido proceso). Therefore, each case must be assessed with great care, because despite the possibility of determining basic elements in relation to that principle, it becomes practically impossible to form a univocal scheme or framework -always applicable- that results in being an infallible protector of due process (debido proceso). Especially considering that the circumstances of the process are, ultimately, what allow us to conclude whether or not the principle was satisfied. (...) The notification of charges (intimación de los cargos) must be express, precise, and particularized. It is not up to the administered party to elucidate, from the accumulation of information and proceedings contained in an administrative case file, what the charges against him are. The foregoing could even lead him not to pronounce on some of them because he did not assess them as such; or because he did not locate them in the case file, which undermines both the right of defense and due process (debido proceso).” (Resolution No. 21 of 2:15 p.m. on April 9, 1997.) (The underlining is ours).

In addition to the foregoing, even though the directing body appointed by the Municipal Council carried out an ordinary administrative procedure aimed at declaring the nullity of an administrative act, this procedure is not valid and therefore makes a favorable pronouncement by this Advisory Body impossible, by virtue of the fact that said body was appointed solely and exclusively to carry out an “investigation,” and its competence, attributions, and functions were circumscribed to that.

• B)INCOMPLETE CASE FILE AND UNCERTIFIED PHOTOCOPIES.

In order to guarantee the right to an effective defense, the documents serving as the basis for the claim to annul a subjective right must be contained in the respective case file, and furthermore, the documents must be originals or duly certified copies by the body competent to do so, stating that it is a faithful and exact copy of its original, which is located in the archives of the managing entity.

In the administrative case file under study, the majority of the documents are simple photocopies; moreover, it is not complete, for example, the agreement adopted in Ordinary Session No. 98, held on March 22, 2004 (it is not added to the case file with its respective foliation), and therefore the foliation is incorrect.

Regarding the issue of uncertified photocopies, this Procuraduría has commented: “In accordance with numeral 298 of the Ley General de la Administración Pública, the means of proof may be all those permitted by Public Law, even if they are not admissible by Common Law. It also indicates that, unless otherwise provided, evidence shall be assessed in accordance with the rules of sound judgment (sana crítica). Thus, although there is freedom of proof within the administrative procedure, the Administration and the interested parties must ensure that they are presented in the most truthful manner possible. Hence, studying the matter with simple photocopies can lead to errors when assessing the facts of the case (take into account the difference, regarding their evidentiary value, between public and private documents – Articles 369, 370 and 379 of the Código Procesal Civil).” (Legal Opinion No. C-060-2001 of March 6, 2001).

The Procuraduría General de la República has been consistent in affirming that “(…) order in the processing of the procedure forms part of the cited constitutional guarantee [due process].” (See in this regard, for example, legal opinion No. O.J.-060-98 of July 15, 1998, and legal opinions C-210-00 of September 4 and C-290-2000 of November 20, both of the year 2000).

II- GENERAL CONSIDERATIONS REGARDING ABSOLUTE, EVIDENT, AND MANIFEST NULLITY AND THE STATUTE OF LIMITATIONS (PLAZO DE CADUCIDAD) THAT WEIGHS ON THE EXERCISE OF THE ANNULMENT POWER.

The power contemplated in numeral 173 of the Ley General de la Administración Pública “presupposes a procedure that the Administration must follow to revisit its own act of subjective rights. Precisely because of this exceptional nature, it becomes necessary to determine in each specific case the requirements for a nullity to be configured, which besides being absolute, must be evident and manifest.

In accordance with Articles 158 subsections 1) 2) 3) and 159 subsection 1) of the Ley General de la Administración Pública, the criterion followed to establish the nullity of the administrative act refers to the lack, defect, or disappearance of any requirement or condition of the administrative act, equal to the act that is substantially non-conforming or occasions any infraction of the legal system. These provisions give the general guidelines of what will constitute defects of the act that can lead to its nullity.” (Procuraduría General de la República. Legal Opinion No. C-055-2000 of March 20, 2000.)

In the Costa Rican legal system, three categories of nullities of administrative acts are contemplated, distinguishing between relative nullity, absolute nullity, and absolute, evident, and manifest nullity. The regulation of these is contained in numerals 167, 166, and 173 respectively of the Ley General de la Administración Pública.

Regarding the characteristic aspects of these types of nullities, Mr. Eduardo Ortiz Ortiz specified the following:

“1. There is absolute nullity when an element of the act is totally missing – from the real or legal angle. 2. Conversely, there is relative nullity when any element is substantially flawed or imperfect. 3. There will be absolute nullity, in any case, if the mere defect or flaw of an existing element is so serious that it prevents the realization of the purpose of the act, as if an essential element of it were totally missing. 4. In any case of doubt, one must stand for the solution most favorable to the conservation and effectiveness of the act.” (ORTIZ ORTIZ (Eduardo), Nulidades del acto administrativo en la Ley General de la Administración Pública (Costa Rica) in Revista del Seminario Internacional de Derecho Administrativo, Colegio de Abogados de Costa Rica, 1981, pag. 445.)

Now then, we must indicate the special characteristics of the nullity, so that besides being absolute, it is “evident” and “manifest.” In this regard, the Procuraduría General de la República has indicated:

“In accordance with the spirit of the legislator and with the meaning of the adjectives “evident” and “manifest”, it must be understood that absolute, evident, and manifest nullity is that which is very notorious, obvious, that which appears clearly, without requiring a dialectical process for its verification because it is obvious at first glance. The foregoing leads us to think that, for the purposes of declaring nullities, within our law we can distinguish three categories of nullities, which are: relative nullity, absolute nullity, and absolute, evident, and manifest nullity. The last category is the nullity of easy apprehension and to distinguish it from the remaining ones we have to say that one cannot speak of absolute, evident, and manifest nullity when it is far from being obvious upon verification, verification whose evidence and ease constitute the substantial and indeclinable supposition that serves as the fundamental support of what, within our law, we can call the maximum annulment category of administrative acts (...)” (Legal Opinion C-140-87 of July 14, 1987).

“And this is so, in consideration of the fact that said legal figure was taken, according to the drafters of the respective bill – which is also noted in the referenced opinion – from Spanish law. Ultimately, as a consequence of what was stated in the pronouncement on the merits, we can conclude that this type of nullity refers to the existence of defects in the act that are notorious, clear, easily apprehended, where no great effort or analysis is required for its verification, because the defect is evident, ostensible, manifest, and of such magnitude and consequence that the declaration of absolute nullity of the act is a logical, necessary, and immediate consequence, given the certainty and palpable evidence of the serious defects suffered by the act in question (...).” (Legal Opinion C-062-88 of April 4, 1988).

“Thus we have that the minimum requirement for an absolute, evident, and manifest nullity to exist is the total real or legal absence of one or several constituent elements of the act, to then determine if that absence is of an evident and manifest type.” (Legal Opinion C-024-94 of February 10, 1994).

“Absolute, evident, and manifest nullity is easily apprehended and to distinguish it from the remaining ones we have to say that one cannot speak of absolute, evident, and manifest nullity when it is far from being obvious upon verification, verification whose evidence and ease constitute the substantial and indeclinable supposition that serves as the fundamental support of what, within our law, we can call the maximum annulment category of administrative acts (...)” (Legal Opinion C-121-95 of June 1, 1995, in the same sense legal opinions C-025-96 of February 13, 1996, and C-200-90 of December 5, 1990).

“We must, on the other hand, keep in mind that this Procuraduría has adopted the criterion expressed by the Spanish Supreme Court, in a 1961 judgment reproduced by GARRIDO FALLA, in the sense that manifest illegality is that which is ‘…declared and patent, such that it is discovered by the mere comparison of the administrative act with the legal norm, without the need to resort to interpretation or exegesis.’ -the emphasis is not from the original- (“Tratado de Derecho Administrativo”, v. I, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1982, p. 602).” (Legal Opinion C-037-95 of February 27, 1995).

“As has been proven, absolute, evident, and manifest nullity not only implies the absence of an essential element, but also that the same has a special characteristic, which is its notoriety and clarity, a reason for which deep effort and analysis is not required for its verification.” (Legal Opinion C-051-96 of March 28, 1996).

For its part, on the subject of absolute, evident, and manifest nullity, the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice in the same sense, through Vote No. 1563-91 of August 14, 1991, indicated:

“(...) an act declaring rights can only be declared null by the administration itself, when one is in the presence of an absolute, manifest, and evident nullity. In such a way that it is not just any absolute nullity, but rather that which is accompanied by a special and aggravated note, consisting of the absolute nullity being easily perceptible, that is, without the need to force circumstances to conclude it. If one is not in the presence of this type of absolute nullity, the administration must resort to the action of lesividad (lesividad), only declarable by a judge.”

It is precisely on this notoriety of the defects of the administrative act in absolute, evident, and manifest nullity where the most significant difference with absolute nullity lies, because the nullity is so perceptible at a simple glance that it makes the declaration of nullity of the act a logical, necessary, and immediate consequence, given the certainty and palpable evidence of the serious defects suffered by the act in question; that is to say, the defect of the administrative act is of such magnitude that its perception is easily verifiable.

Under this approach, the interpretation given to numeral 173 denotes that the characteristic that the nullity affecting the administrative act must have is to be evident and manifest, that is, it does not require major intellectual effort to verify the contradiction between the block of legality applicable to the case under study and the way in which said legality has been violated by the administrative act.

On the other hand, for the purpose of declaring absolute, evident, and manifest nullity through administrative channels, as provided in subsection 3 of Article 173, “the final act must be preceded by an ordinary administrative procedure, in which the principles and guarantees of due process (debido proceso) have been observed and a hearing (audiencia) has been granted to all the involved parties.” In that sense, the interested Administration must comply with the administrative procedure provided for in Article 308 and following of the cited Ley General, giving full compliance to the principles of due process (debido proceso).

In relation to the obligatory nature of observing the rules of due process (debido proceso) in procedures where the nullity of one's own acts declaring rights is being considered, the Constitutional Chamber has been clear in pointing out:

“(...) in the case of acts that declare rights, the possibility of declaring them null finds certain temporal and formal limits in the legal system, without whose attention the Administration cannot achieve the purpose it pursues. In this matter, the principle of due process (debido proceso) is fundamental (...) It is necessary that the potentially affected person or persons be guaranteed the right to a hearing (audiencia), to defense, to offer evidence, to access the case file, and, finally, to appeal what is decided on the merits, all of which constitutes what is encompassed within due process (debido proceso), so that in the specific case, lacking those circumstances in what was acted upon by the defendant entity, the action becomes appropriate in light of the provisions of Articles 39 and 41 of the Constitución Política, (...).” (Judgment No. 1563-91 of 3:00 p.m. on August 14, 1991).

On the other hand, the annulment power that the Administration has to carry out the procedure established in numeral 173 must be exercised within the four-year period referred to in subsection 5) of that Article 173. It is worth noting that this is a statute of limitations (plazo de caducidad) and not a statute of limitations (prescripción), which is why it is uninterruptible. Hence:

“Although briefly, it is worth remembering that ‘…caducidad determines the extinction of actions or rights by the lapse of the period in which they must be exercised or asserted. In this sense, its purpose coincides with extinctive prescription: it is about putting an end to legal uncertainty, establishing for this purpose a temporal limit to assert one's own rights (SSTS 30-4-40, 25-9-50 and 30-5-84); its extinctive effect is also identical (STS 26-6-74).

Leaving aside these common points, the legal regime of caducidad has traditionally been characterized by its own notes that distinguish it from prescripción. The two most remembered by doctrine and jurisprudence are:

a. That it is not susceptible to interruption or suspension, occurring automatically with the passage of time. Elaborating on this, the TS has highlighted that ‘just as the latter [prescripción] has as its purpose the extinction of a right due to the subjective reason of its non-exercise by its holder… in caducidad, only the objective fact of the lack of exercise within the pre-set period is considered, to the point that it can actually be sustained that it is of a preclusive nature, as it is a period within which, and only within which, an act with legal effectiveness can be carried out…’ (STS 25-5-1979, very similar to that of 11-5-66). b. That it is not necessary for it to be invoked by the person it benefits, since it is appreciable ex officio by the judge (STS 25-5-79, citing others).

To these notes of caducidad as opposed to prescripción must be added its non-waivable nature.” ENCICLOPEDÍA JURÍDICA BÁSICA, op. cit., page 857.

For his part, GIULIANI FONROUGE reminds us that the rules of interruption and suspension of prescripción, nor those referring to impediments ratione initii (lack of notice, fraud, violence) are not applied to caducidad, because in each provision that establishes a caducidad, the moment when it begins to run is precisely determined. GIULIANI FONROUGE (Carlos M.) and another. Procedimiento Tributario. Editorial Depalma, Buenos Aires-Argentina, 5th edition, 1992, pages 353 and 354.” (Procuraduría General de la República. Legal Opinion No. O.J.- 016-2001 of February 22, 2001).

In relation to the above, in Legal Opinion No. C-044-95 of March 8, 1995, this Procuraduría specified:

“5.- From what has been stated so far, we can consider the following as established: a) that the avenue contemplated by the commented regulations for the Administration to annul its own acts declaring rights in an administrative venue without resorting to the contentious-administrative proceeding of lesividad (lesividad), has an exceptional nature. b) that the term to effect the declaration of nullity of the act is one of caducidad, and therefore, it operates as long as it is made effective by the Administration; in this case, the declaration itself of nullity of the appointment. c) The filing of an amparo appeal does not have the virtue of interrupting or suspending the statute of limitations period (plazo de caducidad) that begins to be counted from the issuance of the presumably null act. 6.- The above consequences are congruent with the purpose that inspires the regulations governing this power, which is to provide legal certainty to the administered in whose favor subjective rights of some type have been declared through an administrative act. This unfailingly requires that the term to do it be absolutely rigid, because otherwise, there would be total uncertainty and the limit established precisely through the four-year period would be denatured, so that it is not subject to circumstances of any nature that could arise during the procedures prior to the declaration of nullity, - whether the development of the ordinary administrative process and the request for criteria from this Office -, procedures that in no way have the quality of interrupting or suspending the course of the period in question.”(See in this regard, in a similar sense, Legal Opinions C-182-89 of October 4, 1989; C-032-92 of February 17, 1992; C-111-93 of August 24, 1993; C-117-95 of May 31, 1995; C-141-95 of June 21, 1995; C-030-96 of February 19, 1996, C-037-99 of February 11, 1999; C-052-2000 and C-050-2000 both of March 16, 2000).

In addition to this, it must be taken into account that the act by which it is agreed to initiate an administrative procedure aimed at declaring the absolute, evident, and manifest nullity of an act declaring rights, is a preparatory act for the final one, which will be the one in which the existence of the nullity is decided. Only with the issuance of that final act is the occurrence of the four-year statute of limitations (plazo de caducidad) established in the mentioned subsection 5) of Article 173 of the Ley General de la Administración Pública avoided. In that sense, it is reiterated that because it is a statute of limitations period (plazo de caducidad), it is uninterruptible, so the Administration's decision to initiate the administrative procedure aimed at declaring the absolute, evident, and manifest nullity of an administrative act cannot have the effect of interrupting the period provided for in subsection 5) of Article 173.

Consequently, once the indicated period has elapsed, the possibility of sua sponte review by the Administration expires, and therefore acts that have conferred rights on the administrated parties, even if they contain defects, become unassailable.

III- FINAL COMMENT For the sake of record, it is recalled that through opinion N° C-065-2004, dated February 24, 2004, this Attorney General's Office indicated to that Municipality that the Mayor (Alcalde Municipal) is not the administrative superior (jerarca administrativo) for purposes of declaring absolute, evident, and manifest nullity (nulidad absoluta, evidente y manifiesta); rather, that function belongs to the Municipal Council (Concejo Municipal), as it is the highest-ranking administrative body within the municipal structure. In this regard, the cited opinion states:

"II.- The competent body to initiate the corresponding procedure is the Municipal Council (Concejo Municipal).

(…) We must begin by noting that Article 173 of the General Public Administration Act (Ley General de la Administración Pública) was amended by Law Nº 7871 of April 21, 1999, providing the following regarding competence:

'(...) 2. - When it concerns the administration of the State, the higher constitutional body that issued the respective act must declare the nullity. For acts of the Executive Branch, the Minister of the relevant sector shall designate the directing body of the administrative procedure. If it concerns other public entities or Branches of the State, each administrative superior (jerarca administrativo) must declare the nullity. Against their decisions, only a motion for reconsideration or reinstatement shall be admissible. The administrative channel shall be exhausted with the resolution of those motions.' As a result of that amendment, this higher consultative body deemed it necessary to issue circular PGR-1207-2000 of August 16, 2000, to define some of the scopes of the cited provision. In this regard, as relevant, the following was indicated:

'Finally, regarding the administrative superior (jerarca administrativo) of other public entities or Branches of the State, this advisory body interprets that the body competent to declare the nullity is, in principle, the highest superior of the institution. No other interpretation can be given to the phrase 'against their decisions, only a motion for reconsideration or reinstatement shall be admissible.' Notwithstanding the foregoing, given the quantity and diversity of special norms existing in our legal system, it is necessary to examine each special law in order to specify, in each case, to whom the legislator has assigned the position of administrative superior (jerarca administrativo). This is because if a special law denies the possibility of appeal against the acts of an administrative superior (jerarca administrativo), who is obviously not the highest superior of the entity, in that instance, the declaration would correspond to that body and not to the higher one.' Therefore, in each case, interpretation is required regarding which body is the administrative superior (jerarca administrativo). And in the case of Municipalities, this Attorney General's Office has already issued its criterion regarding which body that is, and to that effect determined that it is the Municipal Council (Concejo Municipal)." The foregoing, by virtue of the fact that at folio N° 000 of the administrative file in question, it is observed that Mr. Alejandro Hidalgo Carballo, Mayor (Alcalde) of the Municipality of Moravia, through official letter N° D.AM.M.00070-2004, dated January 16, 2004, appointed the Legal Advisory Office (Asesoría Legal) of that Municipality as the directing body in the case at hand, by ordering:

"In response to the official letter referenced, regarding the written complaint and request for investigation filed by Mrs. XXX, bearer of identity card No. XXX, against: a license (patente) granted in favor (sic) of XXX, in the Barrio La Fabiola, I am pleased to state that I consider your recommendation appropriate; consequently, I appoint your Legal Advisory Office (Asesoría Legal) as the directing body for the purpose of ascertaining the real truth of the facts and evaluating the possibility of the existence of an evident and manifest nullity (nulidad evidente y manifiesta) in the granting of the aforementioned license (patente)." In that manner, the Mayor lacked competence for such appointment.

IV- CONCLUSION In accordance with the foregoing, given the existence of substantial defects in the processing of the administrative procedure related to the annulment of the granting of land use (uso de suelo) and commercial license (patente comercial) to Mrs. XXX, this body is unable to issue an opinion on the possible existence of an absolute, evident, and manifest nullity (nulidad absoluta, evidente y manifiesta), until such time as the pointed-out defects are corrected by the active administration, and provided it remains within the four-year period referred to in subsection 5) of the aforementioned Article 173.

From the Secretary of the Municipal Council (Concejo Municipal) of the Municipality of Moravia, I respectfully subscribe, Ana Cecilia Arguedas Chen Apuy Deputy Attorney General (Procuradora Adjunta) Attachment: The administrative file.

ACACHA.

Dictamen : 211 del 29/06/2004 C-211-2004 29 de junio del 2004 Señora Adriana Zumbado Mora Secretaria del Concejo Municipal a.i.

Municipalidad de Moravia S. O.

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me es grato referirme a su oficio N° SCMM 365-04 del 15 de junio del presente año, recibido en esta oficina al día siguiente, mediante el cual remite el expediente administrativo levantado con ocasión del procedimiento encaminado a una eventual nulidad absoluta, evidente y manifiesta en el otorgamiento del uso de suelo y patente comercial a la señora XXX. En ese sentido, se solicita a esta Procuraduría General de la República rendir dictamen favorable a efecto de proceder a decretar la nulidad correspondiente.

Lamentablemente, este Órgano Asesor no puede acceder a la petición del Concejo Municipal de Moravia, debido a la existencia de vicios graves en la tramitación del procedimiento ordinario correspondiente, situación que debe ajustarse a Derecho como requisito previo a emitir el dictamen solicitado.

Esta Procuraduría General de la República ha insistido en que el “órgano director debe observar las formalidades sustanciales del procedimiento, pues de lo contrario se causará nulidad de lo actuado en los términos del artículo 223 de la Ley General de la Administración Pública.” (Véase al respecto el dictamen N° C-173-95 del 7 de agosto de 1995.)

Así las cosas, si dentro del desarrollo del procedimiento administrativo se patentiza algún tipo de violación a los principios del debido proceso, la Administración debe anular el respectivo acto, así como las actuaciones y resoluciones posteriores, fase procesal a la que se debe retrotraer dicho procedimiento, en virtud de que el “incumplimiento total o parcial de las pautas ordenatorias del procedimiento administrativo acarrea sanciones jurídicas reparatorias de la antijuricidad en procura de la salvaguarda de la sanidad del derecho.” (DROMI, José Roberto, El Procedimiento Administrativo, Madrid, Editorial del Instituto de Estudio de la Administración Local, 1986, p. 59).

Además, debe recalcarse que el procedimiento administrativo es de acatamiento obligatorio para la Administración Pública por cuanto "... los órganos administrativos actúan sujetándose a reglas de procedimiento predeterminadas, de modo que el cumplimiento de las normas de procedimiento, es, por lo tanto, un deber de los órganos públicos ... Esta obligatoriedad general de los procedimientos instituidos resulta indispensable y debe ser mantenida con verdadera obstinación, puesto que las brechas que se abran contra ese principio, al permitir la discrecionalidad o mejor aún la arbitrariedad de la administración en este campo, constituirán ataques dirigidos contra el objeto mismo del procedimiento administrativo, contra sus finalidades de eficiencia, acierto, y corrección y garantía jurídica, instituidas a favor de los administrados." (ESCOLA, Héctor Jorge, Tratado General de Procedimiento Administrativo, Buenos Aires, Ediciones Depalma, 1973, p 12- 27).

Bajo ese contexto es de rigor señalar los vicios encontrados, con el fin de que sean corregidos, y a la vez se aprovecha para realizar unas breves consideraciones en torno a la nulidad absoluta, evidente y manifiesta y el plazo de caducidad que pesa sobre el ejercicio de la potestad anulatoria a efectos de que sean tomadas en cuenta a futuro por parte de esa Municipalidad.

I- VICIOS EN EL PROCEDIMIENTO.

• A)INICIO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y LA INTIMACION.

Deviene indispensable que desde el inicio del procedimiento administrativo se establezca correctamente el carácter y fines del proceso a fin de que el afectado tenga pleno conocimiento del acto declaratorio de derechos, debidamente individualizado y que conste fehacientemente en el el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, así como las posibles consecuencias jurídicas de dicha anulación.

En el caso que nos ocupa, se vislumbra que el procedimiento administrativo llevado a cabo no fue instaurado para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo a tenor del citado numeral 173. Lo anterior, por cuanto del acuerdo tomado en la Sesión Ordinaria N° 98, celebrado el 22 de marzo del 2004, mediante el cual se acuerda iniciar el procedimiento y se nombra al respectivo órgano director (valga acotar acuerdo remitido a solicitud de esta Procuraduría, el día 17 de los corrientes), lo fue para realizar una investigación en relación con varios casos de patentes dentro de las cuales está el de la señora XXX. Sobre el particular, el citado acuerdo señala:

“EL CONCEJO MUNICIPAL EN SESION ORDINARIA NOVENTA Y OCHO DEL VEINTIDOS DE MARZO DEL DOS MIL CUATRO ACUERDA NOMBRAR UN ORGANO DIRECTOR ADMINISTRATIVO CONFORMADO POR LAS REGIDORAS MARTHA CORTES ALVARADO, ANDREA MORALES DIAZ, EL SINDICO ISIDRO GONZALEZ BARAHONA Y EL ASISTENTE LEGAL DON RAUL GOMEZ GONZALEZ. DICHO ORGANO INVESTIGARA LOS SIGUIENTES CASOS; (…) PATENTE OTORGADA A LA SEÑORA XXX PARA LIBRERÍA Y BAZAR EN LA URBANIZACION LA FABIOLA (…)” (El destacado es del original).

Así las cosas, en ningún momento el acuerdo establece el inicio de un procedimiento administrativo tendente a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto declaratorio de derechos. En ese sentido, ni tan siquiera se menciona el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. De esa manera, no se puede realizar un pronunciamiento de fondo en relación con la nulidad que ahora se pretende, al no tener fundamento en un acuerdo del Concejo Municipal (máximo jerarca administrativo de esa organización municipal y único órgano competente para iniciar el procedimiento y declarar la nulidad absoluta evidente y manifiesta), como corresponde.

Aunado a lo expuesto, tampoco existe identidad absoluta entre lo intimado y lo resuelto, en virtud de que en el acto inicial del procedimiento (folio 24) se indica:

“(…) procedemos a dictar el presente acto inicial del procedimiento para investigar la Verdad Real de los Hechos, en relación a (sic) la eventual la (sic) Nulidad Evidente y Manifiesta en el otorgamiento de Licencia Comercial, con base en los siguientes hechos que se dirán (…)”..

Por su parte, el Concejo Municipal de Moravia en Sesión Ordinaria N° 109, del 14 de junio de 2004, acuerda:

“Aceptar el informe del Òrgano Director del Procedimiento Administrativo, para buscar la verdad real de los hechos, para lo cual se remite el expediente respectivo el cual consta de 55 folios a la Procuraduría General de la República a efecto de dictar previo dictamen favorable a la declaratoria de la Nulidad Evidente y Manifiesta en el otorgamiento del uso de suelo y patente comercial a la señora XXX, en su local sito en la Trinidad de Moravia Urbanización La Fabiola (…).” Como puede observase el acuerdo incluyó lo relativo al otorgamiento del uso del suelo, y en ese sentido no debe obviarse que “ (...) no se puede dictar una resolución final en la que se establezca la nulidad de otros actos, aún y cuando, sea manifiesta su relación, porque sobre estos no ha existido intimación ni imputación.” (Dictamen N° C-055-2000 del 20 de marzo del 2000).

La Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, refiriéndose a los principios de intimación e imputación - contenidos dentro del principio constitucional del debido proceso regulado en el numeral 41 de nuestra Constitución Política -, y a la obligación de establecer el carácter, y los fines del procedimiento, ha señalado lo siguiente:

“a) Principio de intimación: consiste en el acto procesal por medio del cual se pone en conocimiento del funcionario la acusación formal. La instrucción de los cargos tiene que hacerse mediante una relación oportuna, expresa, precisa, clara y circunstanciada de los hechos que se le imputan y sus consecuencias jurídicas. b) Principio de imputación: es el derecho a una acusación formal, debe el juzgador individualizar al acusado, describir en detalle, en forma precisa y de manera clara el hecho que se le imputa. Debe también realizarse una clara calificación legal del hecho, estableciendo las bases jurídicas de la acusación y la concreta pretensión punitiva. Así el imputado podrá defenderse de un supuesto hecho punible o sancionatorio como en este caso, y no de simples conjeturas o suposiciones.” (Voto N° 632-99 de las 10:48 horas del 29 de enero de 1999. En sentido similar, véase los votos N° 2253-98 de las 13:03 horas del 27 de marzo y el N° 2376-98 de 1° de abril ambos de 1998).

“IV. El principio de intimación pretende garantizar dos aspectos: a) que a la persona investigada, se le comuniquen de manera exacta los hechos que dan origen al proceso que se interesa, con la finalidad de que pueda proveer a su defensa, y b) que en el pronunciamiento de fondo se de una identidad entre lo intimado y lo resuelto.”. (Voto N° 955-95 de las 10:30 horas del 17 de febrero de 1995). (El subrayado no es del original).

En igual línea de razonamiento, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia ha manifestado:

“III.- El tema de la tutela del debido proceso, principio constitucional sustentado en el artículo 41 de nuestra Carta Magna, ha sido abordado en reiteradas oportunidades por la Sala respectiva. En tales pronunciamientos ha indicado cuáles deben considerarse elementos básicos del principio en referencia. Así por ejemplo, los votos 15-90 de 16:45hrs. del 5-1-90 y 1734 de 15:26 hrs. del 4-9-9, hacen referencia al tema en los siguientes términos:

(...)

IV.Obsérvese cómo en el proceso ha de procurarse la garantía de una serie de derechos en forma integral. Sea, de verse alguno de ellos alguno de ellos disminuido o vedado de ejercer en un todo, el proceso integro sufre como consecuencia la nulidad por trasgresión del debido proceso. Por ello debe valorarse con sumo cuidado cada caso, pues no obstante existir la posibilidad de determinar elementos básicos en relación con aquel principio, deviene prácticamente imposible, conformar un esquema o marco unívoco -aplicable siempre- el cual resulte infalible protector del debido proceso. Máxime si se considera que las circunstancias del proceso, son en última instancia las que permiten concluir si se satisfizo o no el principio.

(...) La intimación de los cargos debe ser expresa, precisa y particularizada. No corresponde al administrado dilucidar, del cúmulo de información y actuaciones comprendidas en un expediente administrativo, cuáles son los cargos que se le endilgan. Lo anterior podría abocarlo, incluso, a no pronunciarse sobre algunos de ellos porque no los valoró como tales; o bien porque no los ubicó en el expediente, lo cual menoscaba tanto el derecho de defensa, cuanto al debido proceso.” (Resolución N° 21 de las 14:15 horas del 9 de abril de 1997.) (El subrayado es nuestro).

Aunado a lo anterior, aún y cuando el órgano director nombrado por el Concejo Municipal realizó un procedimiento administrativo ordinario tendente a declarar la nulidad de un acto administrativo, este procedimiento no tiene validez y por ende imposibilita un pronunciamiento favorable por parte de este Órgano Asesor, en virtud de que dicho órgano fue designado única y exclusivamente para llevar a cabo una “investigación” y su competencia, atribuciones y funciones estaban circunscritas a eso.

• B)EXPEDIENTE INCOMPLETO Y CON FOTOCOPIAS SIN CERTIFICAR.

Con el objeto de garantizar el derecho de defensa efectiva, deben constar en el respectivo además los documentos deben ser originales o copias debidamente certificadas por el órgano competente para ello, haciendo constar que es copia fiel y exacta de su original, que se encuentra en los archivos de la entidad gestionante.

En el expediente administrativo en estudio, la mayoría de los documentos son simples fotocopias; además no está completo, verbigracia el acuerdo tomado en la Sesión Ordinaria N° 98, celebrado el 22 de marzo del 2004 (no se encuentra agregado al expediente con su respectiva foliatura), y por ende la foliatura está incorrecta.

Sobre el tema de las fotocopias sin certificar, esta Procuraduría ha comentado:

“De conformidad con el numeral 298 de la Ley General de la Administración Pública, los medios de prueba podrán ser todos los que estén permitidos por el Derecho Público, aunque no sean admisibles por el Derecho común. Además señala que, salvo disposición en contrario, las pruebas serán apreciadas de conformidad con las reglas de la sana crítica.

Así, si bien existe libertad de prueba dentro del procedimiento administrativo, la Administración y los interesados, deben velar porque éstas sean emitidas de la forma más veraz posible. De ahí que, estudiar el asunto con simples fotocopias, puede inducir a cometer errores a la hora de valorar los hechos del caso (tómese en cuenta la diferencia, en cuanto a su valor probatorio, entre los documentos públicos y privados –artículos 369, 370 y 379 del Código Procesal Civil–”. (Dictamen N° C-060-2001 del 6 de marzo del 2001).

La Procuraduría General de la República ha sido conteste en afirmar que “(…) conforma parte de la garantía constitucional citada [el debido proceso] el orden en la tramitación del procedimiento." (Véase al respecto, verbigracia opinión jurídica N° O.J.-060-98 del 15 de julio de 1998, y los dictámenes números C-210-00 del 4 de setiembre y C-290-2000 del 20 de noviembre ambos del año 2000).

II- CONSIDERACIONES GENERALES EN TORNO A LA NULIDAD ABSOLUTA, EVIDENTE Y MANIFIESTA Y EL PLAZO DE CADUCIDAD QUE PESA SOBRE EL EJERCICIO DE LA POTESTAD ANULATORIA.

La potestad contemplada en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública “supone un trámite que ha de seguir la Administración para volver sobre un acto propio de derechos subjetivos. Precisamente por esta excepcionalidad, es que se torna necesario determinar en cada caso en concreto los requisitos para que se configure una nulidad, que además de absoluta, ha de ser evidente y manifiesta.

De conformidad con los artículos 158 incisos 1) 2) 3) y 159 inciso 1) de la Ley General de la Administración Pública, el criterio seguido para establecer la nulidad del acto administrativo, está referido a la falta, defecto o desaparición de algún requisito o condición del acto administrativo, igual al acto que sea sustancialmente disconforme u ocasiones cualquier infracción al ordenamiento jurídico. Estas disposiciones dan los lineamientos generales de lo que constituirán vicios del acto que pueden acarrear su nulidad” (Procuraduría General de la República. Dictamen N° C-055-2000 del 20 de marzo del 2000.)

En el ordenamiento jurídico costarricense, se contemplan tres categorías de nulidades de los actos administrativos, distinguiendo entre nulidad relativa, nulidad absoluta, y nulidad absoluta, evidente y manifiesta. La regulación de éstas, se encuentra contenida en los numerales 167, 166 y 173 respectivamente de la Ley General de la Administración Pública.

Acerca de los aspectos característicos de estos tipos de nulidades, el Lic. Eduardo Ortiz Ortiz precisó lo siguiente:

“1. Hay nulidad absoluta cuando falte totalmente- desde el ángulo real o jurídico- un elemento del acto.

2. Hay a la inversa nulidad relativa cuando algún elemento esté sustancialmente viciado o es imperfecto.

3. Habrá nulidad absoluta, en todo caso, si el mero defecto o vicio de un elemento existente es tan grave que impide la realización del fin del acto, como si faltara totalmente un elemento esencial de éste.

4. En todo caso de duda, se debe estar por la solución más favorable a la conservación y eficacia del acto.” (ORTIZ ORTIZ (Eduardo), Nulidades del acto administrativo en la Ley General de la Administración Pública (Costa Rica) en Revista del Seminario Internacional de Derecho Administrativo, Colegio de Abogados de Costa Rica, 1981, pag. 445.)

Ahora bien, debemos indicar las características especiales de la nulidad, para que además de absoluta sea “evidente “ y “manifiesta”. Al respecto, la Procuraduría General de la República ha indicado:

“En forma acorde con el espíritu del legislador y con el significado de los adjetivos “evidente” y “manifiesta”, debe entenderse que la nulidad absoluta evidente y manifiesta es aquella muy notoria, obvia, la que aparece de manera clara, sin que exija un proceso dialéctico su comprobación por saltar a primera vista.

Lo anterior nos induce a pensar que, para efectos de la declaratoria de las nulidades, dentro de nuestro derecho podemos distinguir tres categorías de nulidades, que son: la nulidad relativa, la nulidad absoluta, y la nulidad absoluta evidente y manifiesta.

La última categoría es la nulidad de fácil captación y para hacer la diferencia con las restantes tenemos que decir, que no puede hablarse de nulidad absoluta evidente y manifiesta cuando se halla muy lejos de saltar a la vista de comprobación, comprobación cuya evidencia y facilidad constituyen el supuesto sustancial e indeclinable que sirve de soporte fundamental a lo que, dentro de nuestro derecho, podemos denominar la máxima categoría anulatoria de los actos administrativo (...)” (Dictamen C- 140-87 del 14 de julio de 1987).

“Y ello, así en consideración al hecho de que dicha figura jurídica fue tomada, de acuerdo con los propios redactores del proyecto respectivo –lo cual también se apunta en el referido dictamen –del derecho español. En definitiva, como consecuencia de lo expuesto en el pronunciamiento de mérito podemos concluir que este tipo de nulidad está referida a la existencia de vicios del acto que sean notorios, claros, de fácil captación, donde no se requiere de mayor esfuerzo y análisis para su comprobación, ya que el vicio es evidente, ostensible, manifiesto y de tal magnitud y consecuencia, que hace que la declaratoria de nulidad absoluta del ato sea consecuencia lógica, necesaria e inmediata, dada la certeza y evidencia palpable de los vicios graves que padece el acto de que se trate(...)”. (Dictamen C-062-88 de 4 de abril de 1988).

“ Así tenemos que el requisito mínimo para que exista una nulidad absoluta, evidente y manifiesta, es la ausencia total real o jurídica de uno o varios elementos constitutivos del acto, para luego determinar si esa ausencia es de tipo evidente y manifiesta.” (Dictamen C-024-94 del 10 de febrero de 1994).

“La nulidad absoluta evidente y manifiesta es de fácil captación y para hacer la diferencia con las restantes tenemos que decir, que no puede hablarse de nulidad absoluta, evidente y manifiesta cuando se halle muy lejos de saltar a la vista, comprobación cuya evidencia y facilidad constituyen el supuesto sustancial e indeclinable que sirve de soporte fundamental a lo que, dentro de nuestro derecho, podemos denominar la máxima categoría anulatoria de los actos administrativos (...)” (Dictamen C-121-95 del 1 de junio de 1995, en igual sentido dictámenes C-025-96 del 13 de febrero de 1996, y C-200-90 del 5 de diciembre de 1990).

“Debemos, por otro lado, tener presente que esta Procuraduría ha hecho suyo el criterio expresado por el Tribunal Supremo español, en sentencia de 1961 que reproduce GARRIDO FALLA, en el sentido de que la ilegalidad manifiesta es aquella “... declarada y patente, de suerte que se descubra por la mera confrontación del acto administrativo con la norma legal, sin necesidad de acudir a la interpretación o exégesis.” -el destacado no es del orginal- (“Tratado de Derecho Administrativo”, v. I, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1982, p. 602).” (Dictamen C-037-95 del 27 de febrero de 1995).

“ Como se ha comprobado, la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, no solo implica la ausencia de un elemento esencial, sino también que el mismo tenga una característica especial, cual es su notoriedad y claridad, razón por la cual no se requiere un esfuerzo y análisis profundo para su comprobación.” (Dictamen C-051-96 del 28 de marzo de 1996).

Por su parte, sobre el tema de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia en igual sentido, mediante voto N° 1563-91 del 14 de agosto de 1991, indicó:

“(...) un acto declaratorio de derechos solamente puede ser declarado nulo por la propia administración, cuando se esté en presencia de una nulidad absoluta, manifiesta y evidente. Por manera que no se trate de cualquier nulidad absoluta, sino de aquélla que se encuentre acompañada de una nota especial y agravada, consistente en que la nulidad absoluta sea perceptible fácilmente, lo que es igual, sin necesidad de forzar las circunstancias para concluir con ello. De no estarse en presencia de este tipo de nulidad absoluta, la administración debe recurrir al instituto de la lesividad, solamente declarable por un juez.”

Precisamente sobre esa notoriedad de los vicios del acto administrativo en la nulidad absoluta evidente y manifiesta, es donde radica la diferencia más significativa con la nulidad absoluta, pues la nulidad es tan perceptible a simple vista que hace que la declaratoria de nulidad del acto sea consecuencia lógica, necesaria e inmediata, dada la certeza y evidencia palpable de los vicios graves que padece el acto que se trate; es decir el vicio del acto administrativo es de tal magnitud que su percepción es fácilmente verificable.

Bajo esa tesitura, la interpretación que se le ha dado al numeral 173 denota que la característica que debe tener la nulidad que afecta el acto administrativo debe ser evidente y manifiesta, o sea que no requiere de mayor esfuerzo intelectual para constatar la contradicción entre el bloque de legalidad aplicable al caso en estudio y la forma en que dicha legalidad ha sido vulnerada por el acto administrativo.

Por otra parte, a efectos de declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta en vía administrativa, tal y como lo dispone el inciso 3 del artículo 173, “el acto final debe estar precedido por un procedimiento administrativo ordinario, en el que se hayan observado los principios y las garantías del debido proceso y se haya brindado audiencia a todas las partes involucradas".

En ese sentido, la Administración interesada debe cumplir con el procedimiento administrativo previsto en el artículo 308 y siguientes de la citada Ley General, dando cabal cumplimiento a los principios del debido proceso.

En relación con la obligatoriedad de observar las reglas del debido proceso en los procedimientos donde se ventile la nulidad de actos propios declarativos de derechos, la Sala Constitucional ha sido clara en señalar:

"(...) tratándose de actos que declaran derechos, la posibilidad de declararlos nulos encuentra en el ordenamiento ciertos límites temporales y formales, sin cuya atención la Administración no puede lograr el propósito que persigue. En esta materia, el principio del debido proceso es fundamental (...) Es preciso que se garantice al posible o posibles afectados el derecho de audiencia, de defensa, de ofrecer prueba, de acceso al expediente y, finalmente, de recurrir de lo resuelto en cuanto al fondo, todo ello es constitutivo de lo que se engloba dentro del debido proceso, de manera que en el caso concreto, echándose de menos esas circunstancias en lo actuado por la entidad demandada, la acción deviene procedente a la luz de lo estatuido por los artículos 39 y 41 de la Constitución Política, (...)." (Sentencia n° 1563-91 de las 15 horas del 14 de agosto de 1991).

Por otra parte, la potestad anulatoria con que cuenta la Administración para llevar a cabo el procedimiento que se establece en el numeral 173 debe ejercitarse dentro del plazo cuatrienal a que hace referencia el inciso 5) de ese artículo 173. Valga acotar que, es un plazo de caducidad y no de prescripción, por lo cual resulta ininterrumpible. De ahí que:

“Aunque sea en forma breve, conviene recordar que la "…caducidad determina la extinción de acciones o de derechos por el transcurso del plazo en que han de ejercitarse o hacerse valer. En este sentido su finalidad coincide con la prescripción extintiva: se trata de poner término a la incertidumbre jurídica, estableciendo a tal fin un límite temporal para hacer valer los propios derechos (SSTS 30-4-40, 25-9-50 y 30-5-84); también es idéntico su efecto extintivo (STS 26-6-74).

Dejando aparte estos puntos en común, el régimen jurídico de la caducidad se ha caracterizado tradicionalmente por unas notas propias que la distinguen de la prescripción. Las dos más recordadas por doctrina y jurisprudencia son:

a. Que no es susceptible de interrupción ni suspensión, produciéndose automáticamente por el paso del tiempo. Abundando en esto el TS ha destacado que ‘así como ésta [la prescripción] tiene por finalidad la extinción de un derecho ante la razón subjetiva de su no ejercicio por su titular… en la caducidad se atiende sólo al hecho objetivo de la falta de ejercicio dentro del plazo prefijado, hasta el punto de que puede sostenerse en realidad que es de índole preclusiva, al tratarse de un plazo dentro del cual, y únicamente dentro de él, puede realizarse un acto con eficacia jurídica…’ (STS 25-5-1979, muy similar a la de 11-5-66).

b. Que no es preciso que sea alegada por aquel a quien beneficia, ya que es apreciable de oficio por el juez (STS 25-5-79, con cita de otras).

A estas notas de la caducidad frente a la prescripción hay que añadir su carácter irrenunciable." ENCICLOPEDÍA JURÍDICA BÁSICA, op. cit., página 857.

Por su parte, GIULIANI FONROUGE nos recuerda que a la caducidad no se le aplican las reglas de la interrupción y de la suspensión de la prescripción ni las referentes a los impedimentos ratione initii (falta de noticias, dolo, violencia), porque en cada disposición que se establece una caducidad, se determina con precisión el momento en que comienza a correr. GIULIANI FONROUGE (Carlos M.) y otra. Procedimiento Tributario. Editorial Depalma, Buenos Aires-Argentina, 5° edición, 1992, páginas 353 y 354.” (Procuraduría General de la República. Opinión Jurídica N° O.J.- 016-2001 del 22 de febrero de 2001).

En relación con lo expuesto, en el dictamen N° C-044-95 del 8 de marzo de 1995, esta Procuraduría precisó:

“5.- De lo expuesto hasta aquí podemos tener por establecido lo siguiente: a) que la vía contemplada por la normativa comentada para que la Administración pueda anular en sede administrativa sus propios actos declaratorios de derechos sin acudir al juicio contencioso de lesividad, tiene un carácter excepcional. b) que el término para efectuar la declaratoria de nulidad del acto es de caducidad, y por ello, opera hasta tanto ésta se haga efectiva por parte de la Administración; en este caso, la propia declaratoria de nulidad del nombramiento. c) La interposición de un recurso de amparo no tiene la virtud de interrumpir ni suspender el plazo de caducidad que comienza a contarse desde la emisión del acto presuntamente nulo. 6.- Las anteriores consecuencias son congruentes con el fin que inspira la normativa que regula esta potestad, cual es brindar seguridad jurídica a los administrados a cuyo favor se hayan declarado derechos subjetivos de algún tipo a través de un acto administrativo. Ello requiere indefectiblemente que el término para hacerlo sea absolutamente rígido, pues de lo contrario, habría total incertidumbre y se vería desnaturalizado el límite que se establece precisamente a través del plazo de los cuatro años, a fin de que no se vea sujeto a circunstancias de cualquier naturaleza que pudieran presentarse durante los trámites previos a la declaratoria de nulidad, -sea el desarrollo del proceso administrativo ordinario y la solicitud de criterio a este Despacho-, gestiones que de ningún modo tienen la cualidad de interrumpir o suspender el transcurso del plazo en cuestión".(Véase al respecto, en sentido similar los dictámenes C-182-89 de 4 de octubre de 1989; C-032-92 de 17 de febrero de 1992; C-111-93 de 24 de agosto de 1993; C-117-95 de 31 de mayo de 1995; C-141-95 de 21 de junio de 1995; C-030-96 de 19 de febrero de 1996, C-037-99 de 11 de febrero de 1999; C-052-2000 y C-050-2000 ambos del 16 de marzo del 2000).

Aunado a ello, téngase en cuenta que el acto mediante el que se acuerda iniciar un procedimiento administrativo tendente a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto declaratorio de derechos, es un acto preparatorio del final que será aquel en que se decida sobre la existencia de la nulidad. Unicamente con la emisión de ese acto final es que se evita el acaecimiento del plazo de caducidad de cuatro años establecido en el mencionado inciso 5) del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. En ese sentido, se reitera que por tratarse de un plazo de caducidad, éste es ininterrumpible, por lo que la decisión de la Administración de iniciar el procedimiento administrativo tendente a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo, no puede tener el efecto de interrumpir el plazo previsto en el inciso 5) del artículo 173.

Por consiguiente, una vez transcurrido el plazo indicado, caduca la posibilidad de revisión oficiosa de la Administración, por lo que los actos que han conferido derechos a los administrados, aunque presenten vicios, se tornan intangibles.

III- COMENTARIO FINAL Con el fin de que se tenga presente, se recuerda que mediante dictamen N° C-065-2004, de fecha 24 de febrero del 2004, esta Procuraduría le señaló a esa Municipalidad que el Alcalde Municipal no es el jerarca administrativo para los efectos de la declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, sino que ello le corresponde al Concejo Municipal, por ser el órgano administrativo de mayor jerarquía dentro de la estructura municipal. Al respecto, en el citado dictamen se indica:

“II.- El órgano competente para iniciar el procedimiento de rigor es el Concejo Municipal.

(…) Debemos comenzar por señalar, que el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública fue reformado por Ley Nº 7871 de 21 de abril de 1999, disponiéndose en cuanto a la competencia lo siguiente:

"(...) 2. - Cuando se tratare de la administración del Estado, el órgano constitucional superior que emitió el respectivo acto deberá declarar la nulidad. En los actos del Poder Ejecutivo, el Ministro del ramo designará al órgano director del procedimiento administrativo. Si se tratare de otros entes públicos o Poderes del Estado, deberá declarar la nulidad cada jerarca administrativo. Contra lo resuelto por ellos, solo cabrá recurso de reconsideración o de reposición. Con la resolución de los recursos se dará por agotada la vía administrativa".

A raíz de esa modificación, este órgano superior consultivo estimó necesario emitir la circular PGR-1207-2000 de 16 de agosto del 2000, para definir algunos de los alcances del citado numeral. Al respecto, en lo que interesa, se indicó lo siguiente:

"Por último, en relación con el jerarca administrativo de los otros entes públicos o Poderes del Estado, el órgano asesor interpreta que el órgano competente para declarar la nulidad, en principio, es el máximo jerarca de la institución. No otra cosa puede interpretarse de la frase "contra lo resuelto por ellos, sólo cabrá recurso de reconsideración o reposición". No obstante lo anterior, es necesario, dada la cantidad y diversidad de normas especiales que existen en nuestro ordenamiento jurídico, investigar en cada ley especial con el fin de precisar, en cada caso, a quien el legislador le ha asignado la posición de jerarca administrativo. Lo anterior, por cuanto si en una ley especial se negara la posibilidad de apelación contra los actos de un jerarca administrativo, que obviamente no sea el jerarca máximo del ente, en este supuesto la declaratoria le correspondería a ese órgano y no al superior".

Por lo tanto, en cada caso se requiere interpretar cuál órgano es el jerarca administrativo. Y en el caso de las Municipalidades, ya esta Procuraduría General ha vertido el criterio sobre cuál es ese órgano, y al efecto determinó que es el Concejo Municipal.” Lo anterior, en virtud de que a folio N° 000 del expediente administrativo de marras, se observa que el señor Alejandro Hidalgo Carballo, Alcalde de la Municipalidad de Moravia, mediante oficio N° D.AM.M.00070-2004, de fecha 16 de enero del 2004, nombra a la Asesoría Legal de esa Municipalidad como órgano director en el caso que nos ocupa, al disponer:

“En atención al oficio en referencia, sobre escrito de queja y solicitud de investigación planteada por la señora XXX, portadora de la cédula de identidad No. XXX, contra: patente otorgada a favor (sic) XXX, en el Barrio La Fabiola, me permito manifestar, que considero atinada su recomendación, en consecuencia nombro a su Asesoría Legal como órgano director a efecto de averiguar la verdad real de los hechos evaluar la posibilidad de que exista una nulidad evidente y manifiesta en el otorgamiento de la patente supraindicada.” De esa manera, el Alcalde no tenía competencia para dicho nombramiento.

IV- CONCLUSION De conformidad con lo expuesto, al existir vicios substanciales en la instrucción del procedimiento administrativo relacionado con la anulación del otorgamiento del uso de suelo y patente comercial a la señora XXX, este órgano se encuentra imposibilitado para emitir dictamen sobre la eventual existencia de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta, hasta tanto se subsanen por parte de la administración activa los vicios apuntados, y en el tanto se esté dentro del plazo de los cuatro años a que alude el inciso 5) del supracitado numeral 173.

De la señora Secretaria del Concejo Municipal de la Municipalidad de Moravia, deferentemente suscribe, Ana Cecilia Arguedas Chen Apuy Procuradora Adjunta Adjunto: El expediente administrativo.

ACACHA.