Arbitration and vehicle technical inspection tariff settingArbitraje y fijación tarifaria de revisión técnica vehicular

Legal Opinion: 080 - J of 06/30/2004 OJ-080-2004 June 30, 2004 Licenciado Manuel Arce Jiménez Executive Director a.i. CONSEJO DE TRANSPORTE PÚBLICO S. O.

Dear Sir:

With the approval of the Deputy Attorney General, I am pleased to respond to your esteemed official letter No. 043315, dated May 28 of this year, by which—in compliance with the agreement of the Consejo de Transporte Público, Article 2.3 of Ordinary Session No. 27-2004, held on May 27 last—you request the opinion of this Office regarding the following questions:

"1- Is it decisive to have Instrumental Legal Status for participation as an Active entity in the arbitration process, or otherwise, is the Head of the Ministerio de Obras Públicas y Transportes required to act in such process in accordance with the constitutional powers he holds?

2- Is it appropriate for the State to submit to the Arbitration Procedure in matters of tariff setting, this being a sovereign power of the Administration?

3- If submission to arbitration in tariff matters is appropriate, what are the limits permitted for the State to transact and on what aspects?

4- Should the Consejo de Transporte Público actively participate in the Arbitration Process?

5- Should the Consejo de Transporte Público give priority to the arbitration request over the resolution of the Constitutional Chamber in vote 2004-03741 dated April 16, 2004, which refers to case file 03-011989-0007-CO regarding recommendations issued by the Contraloría General de la República related to tariff matters, or would the arbitration request prevail?" As you indicate, on April 30 last, the Consejo de Transporte Público received a formal request from the company Consorcio Riteve S y C, for the purpose that, in accordance with the Contract signed between both parties and in application of Clause 11.1 "Solución de Diferencias y Arbitraje" ("Dispute Resolution and Arbitration"), an Arbitration Tribunal be formed to serve as a mediator for the controversy alleged by the company, namely:

"a) The timely setting for the review of the tariffs provided for in the Contract. b) Having established a tariff that does not correspond to the economic reality and to what was provided for in the Bidding Process and the Contract. c) Setting a starting tariff not based on the offered tariff nor on the legal regulations then in force (Decreto Ejecutivo No. 30185-MOPT). d) The omission to timely review the established tariff, following the readjustment request submitted in July 2003." For this purpose, we are provided with the opinion issued by the Legal Affairs Directorate of the Consejo de Transporte Público (official letter No. DAJ-0401256, dated May 27, 2004), signed by Licenciadas Sidia Cerdas Ruiz and María Elena Rojas Abarca, who, regarding the arbitration request made by the company Riteve S y C to the Council in the matter of vehicle technical inspection tariffs, conclude, with relevance to our analysis:

"Thus, based on all the foregoing, this Directorate considers that an arbitral proceeding is not appropriate to submit the matter of technical inspection, because it is a matter that is a sovereign power of this Council, pursuant to the provisions of Article 20 of the Ley de Tránsito and as established by the Contraloría General de la República in the various official letters mentioned in this study.

However, notwithstanding the above, it is the opinion of this Advisory Office that the Council, in compliance with its powers, could submit to a conciliation or arbitration process some items or parameters that must be considered in tariff-setting matters, which under certain circumstances would increase the tariff to be paid for the technical inspection of each vehicle, the foregoing solely with the objective of seeking a situation more beneficial to the public interest it must protect, in a better option for the users." (Bold and underlined emphasis is not from the original).

**I.- PREVAILING COMPETENCE OF THE CONTRALORIA GENERAL DE LA REPÚBLICA** Although the advisory competence of the Procuraduría General de la República is generic, it cannot rule on those matters in which the legal system expressly attributes a specific advisory power to another body, as is the case of Article 29 of the Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, No. 7428 of September 7, 1994.

Let us remember that the Contraloría is constitutionally defined as an auxiliary body of the Legislative Assembly in the oversight of the Public Treasury (Article 183 of the Political Constitution). Consistent with this, its Ley Orgánica confers upon it the stewardship of the oversight system that it itself establishes (Article 1), which aims to "(…) guarantee the legality and efficiency of internal controls and the management of public funds in the entities over which it has jurisdiction (…)." (Article 11).

Added to the foregoing is that the Controlling Body is also responsible for the approval of state contracts (Article 20) and the power to annul administrative contracts in general (Article 28), as well as to intervene in administrative contracting procedures (Article 37.3), according to the rules contained in the Ley de Contratación Administrativa.

In accordance with the foregoing, the resolution of all questions related to the Service Provision Contract for the creation and operation of stations for integrated vehicle technical inspection, signed between the Consejo de Transporte Público and the Consorcio RITEVE-SYC, falls within the competence sphere of the Controlling Body and not within that of this Procuraduría.

On the other hand, this Procuraduría has indicated, on countless occasions, that the technical-legal advice that it provides, through its opinions and pronouncements, to the various bodies and entities that make up the Public Administration, is limited to the analysis and clarification of the different institutions, principles, and legal rules, abstractly considered. In this vein, specific matters on which a decision by the active administration is pending are not subject to consultation.

Indeed, by legal imperative, the Procuraduría General de la República is prohibited from exercising the advisory function on specific legal situations in a binding manner. This is because it would be substituting the criteria of the active Administration (doctrine of Articles 4 and 5 of our Ley Orgánica).

Notwithstanding the foregoing, in an effort to collaborate with the Consejo de Transporte Público, we will respond to the consultative inquiry formulated in general terms. It is also warned that the legal opinion issued lacks the binding effects characteristic of our opinions *strictu sensu* and without prejudice to what the Controlling Body may consider, at the time, in the exercise of its legal competence.

**II.- ON THE POSSIBILITY OF THE STATE AND ITS INSTITUTIONS BEING A PARTY IN AN ARBITRAL PROCESS** On several occasions, the Procuraduría General de la República has had the opportunity to pronounce on the possibility of the State and its institutions submitting their disputes to arbitration, maintaining serious doubts not only regarding the constitutionality of the legal regulations permitting it but also regarding the matters that can be submitted to arbitration and in relation to the capacity of the public entity to submit the issues to arbitration.

Despite its length, for the clarity and depth with which it analyzes the relevant topic, I allow myself to transcribe below the Opinion No. C-089-99, issued by the Procuraduría on May 10, 1999:

"l. The institution of Arbitration and its regulation in our legal system Arbitration, mediation, transaction, and conciliation are presented as alternative means of resolving conflicts that arise between private parties. Arbitration can represent a more agile and expeditious way of resolving disputes, and an option protected by the legal system, in addition to the traditional judicial route. Thus, the Doctrine has defined it as:

«...a process of a jurisdictional nature, through which the parties—or a judge in the absence of agreement—privately choose the individuals who will serve as arbitrators, for the resolution of a controversy, and whose decision the law imposes as mandatory and confers upon it the effects of res judicata (cosa juzgada).» (Artavia Barrantes, S. El Proceso Arbitral en Costa Rica, Vol. I, Editorial Jurídica DUPAS, 1996, p. 45).

The intervention of a third party in the resolution of the conflict, as well as the fact that its exercise is optional for the citizen, are presented as fundamental characteristics of the arbitral process. It is worth noting that, due to its optional and alternate nature, its application does not exclude access to the courts. That is, the fact that private parties submit the resolution of their disputes to an arbitrator does not mean the waiver of effective judicial protection, of their right to submit the conflict to the ordinary jurisdiction. The Constitutional Chamber clearly stated this in Voto Nº 2307-95 of May 9, 1995, when resolving a judicial consultation of constitutionality, expressing that arbitration must be understood as an alternative and non-exclusive means of jurisdictional resolution of conflicts.

Continuing with the basic characteristics of this institution, it is worth mentioning the existence of two types of arbitration, that is, at law and in equity. In the first, the arbitrators decide the conflict according to the legal regulations applicable to the specific case, that is, subject to the legal system. While in the second, the award is issued without subjection to the regulations in force but rather, applying the principles of equity, honesty, prudence, and common sense.

The arbitral award, once issued, enjoys the effects of material res judicata (cosa juzgada material). It is definitive and binding for the parties, and is unappealable except for the recourse of review (as is the case of the Costa Rican legal system, Ley Nº 7727).

Regarding our legal system, it has the recent issuance of the "Ley sobre Resolución Alterna de Conflictos y Promoción de la Paz Social" ("Law on Alternative Conflict Resolution and Promotion of Social Peace") (Ley N° 7727 of December 9, 1997), as part of the development of the constitutional rule of Article 43, the text of which indicates:

«Every person has the right to terminate their patrimonial differences through arbitrators, even when litigation is pending.(1)» (1) A rule that guarantees a right for private parties, although according to the jurisprudence of the Constitutional Chamber there may be doubt as to whether it covers the Administration.

The aforementioned law—which repealed the previous regulations established in the Code of Civil Procedure—also proposes other alternative means to judicial ones for the resolution of patrimonial conflicts that arise between private parties, besides the already mentioned arbitral process. Three fundamental institutions are thus enunciated: mediation, conciliation, and arbitration.

The arbitral process also allows the participation of the Administration in the solution of its conflicts with the administered party through the application of said alternative means. Indeed, Article 18 of the aforementioned Law, provides:

«When the parties have agreed in writing that the disputes related to their contract or legal relationship be submitted to arbitration, such disputes shall be resolved in accordance with this law, without prejudice to what the parties agree upon in writing, as long as it does not oppose the prohibitive or imperative provisions of this law.

Controversies of a patrimonial nature, present or future, pending or not before the ordinary courts, based on rights over which the parties have full disposition and it is possible to exclude the jurisdiction of the ordinary courts, may be submitted to arbitration.

Every subject of public law, including the State, may submit its controversies to arbitration, in accordance with the rules of this law and subsection 3) of Article 27 of the Ley General de la Administración Pública.» (The underlining is not from the original).

With the foregoing general introductory framework, it is possible to situate ourselves in the next section to be developed: the participation of the Administration in an arbitral process.

II. The Administration as a party in an arbitral process

As mentioned in the previous section, the Costa Rican regulations regarding the arbitration process include the possibility for the State and its entities to resolve their controversies through such an institution. However, the regulation of arbitration in the public sector is insufficient because, apart from the aforementioned rule of Ley N° 7727, we find only Article 27, subsection 3) of the Ley General de la Administración Pública (Ley N° 6227 of May 2, 1978), which indicates as a power of the Ministers jointly with the President of the Republic «to transact and submit to arbitrators the matters of the branch»(2).

(2) Through interpretation, both by the Procuraduría and the Contraloría, it has been considered that the application of the authorization to resort to arbitration covers both the centralized and decentralized Administration (To this effect, see, as an example, the pronouncement of this Procuraduría C-225-88 of November 11, 1988, and of the Contraloría No. 2239 of February 23, 1996).

Given the absence of more specific regulations, several questions arise regarding the participation of the Administration as a party in these processes. Thus, arbitration in Public Law poses two main problems. The first concerns the matters that can be submitted to arbitration, and the second, relates to the capacity of the public entity to submit the issues to arbitration.

Regarding the issue of capacity, the Doctrine has stated the following:

«An administrative body that is not a legal entity cannot submit to arbitrators. When the law does not grant it the capacity to dispose, it also cannot submit to an arbitral decision issues that entail acts of disposition. Within the administrative body, it is necessary that the officials also have the power to submit to arbitrators. These powers are given by the rules of representation, that is, by the competence that the law gives to the body or official to bind the administrative entity.» (BIELSA, R. Derecho Administrativo. Vol. V, Depalma, Buenos Aires, 1957, pp 538-539).

Likewise, in the recent «Seminario Iberoamericano de Justicia Administrativa Dr. Eduardo Ortíz Ortíz», Dr. Luciano Parejo Alfonso pointed out some criticisms of the arbitral process from these two previous perspectives of capacity and matters that can be submitted to arbitration. Thus, said the distinguished jurist, while in the field of Private Law the principle of autonomy of the will dominates and private parties have broad possibility to submit their conflicts to arbitration; the Administration, for its part, is subject to the principle of legality, its legal capacity being the sum of the powers that the laws grant it, with which arbitration seems incompatible if it is not expressly regulated.

In this way, in the words of the cited jurist, there does not exist for the Administration a universal capacity to submit controversies to arbitration, as there is in Private Law. Arbitration is not the rule but the exception in public law cases, therefore it requires an express rule that authorizes it, although cases of generic authorization for the entire Administration may occur, with the consequent problems of indeterminacy and insecurity that could arise if all the assumptions are not clearly and specifically defined.

In the field of the availability of the matter to be submitted to an arbitral process, indeed there are matters that can be submitted to transaction and arbitration by virtue of the discretionary power of the Administration and its effective decision-making capacity. However, the existence of certain matters in which the application of arbitration or transaction processes is definitively not appropriate is clear, such as: taxes, public domain, security, public order, and health, to cite some examples.

In this regard, the Doctrine has also stated:

«...3) Cannot be submitted to an arbitral decision:

• a)the determination of the regime for the provision of a public service (servicio público), when that regime has been organized in consideration of a public necessity; nor the determination of its purpose; b) the form of exercise of the general police power (poder de policía general) nor the police power of the public service: by virtue of the same principle, neither can disciplinary measures; c) the basic price tariffs of the public service; d) the form of oversight that the Public Administration must exercise over the other contracting party (concessionaire, public works contractor, or supplier; specially contracted official or employee, etc.); e) declaring the legitimacy or illegitimacy of administrative acts; f) the determination of the amount of taxes or fees or betterment contributions, unless with respect to the latter it is necessary to determine the services provided by the Public Administration.» (BIELSA, R. op. cit., pp 539-540).

As such, arbitration is not permitted in matters that imply the exercise of a sovereign power, as these are inalienable powers of the Administration, as indicated by Article 66 of the Ley General de la Administración Pública, stating:

«1. The sovereign powers and their exercise, and public duties and their fulfillment shall be inalienable, non-transferable, and imprescriptible.

2. Only by law may commitments not to exercise a sovereign power be established. Said commitment may only be given within a bilateral and onerous act or contract.

3. The exercise of powers in specific cases may be expressly subject to expiry, by virtue of other laws.» (The underlining is ours).

On the other hand, and in direct relation to the topic of what can be submitted to arbitration, as we have already noted, Article 18 of the Ley sobre Resolución Alterna de Conflictos y Promoción de la Paz Social contains a generic authorization for the State and subjects of public law to submit their patrimonial controversies to arbitration.

Thus, in determining these assumptions, it is convenient to recall what the Procuraduría had pronounced in this regard, when, through a study conducted by Procuradores Dra. Magda Inés Rojas Chaves and Lic. Francisco Villalobos González, dated March 18, 1994, it was indicated:

«The general principle regarding arbitration is that one can resort to it to resolve patrimonial controversies. A principle that follows from Article 43 of the Political Constitution...

Any proposition of arbitration that directly or indirectly encompasses matters of public law exceeds said principle. A circumstance that is, in itself, exceptional, to the extent that arbitration concerns, in principle, claims of a patrimonial nature. The concept of 'public law matters' encompasses any regulation that involves the specific institutions regulated by public law in themselves considered, whether powers, public services, or public domain, etc., and the execution of the corresponding regulations to the extent that it exceeds the purely patrimonial aspect. Regulations that are of legal rank due to the nature of the matter and that even concern institutional public order, as is the case of public powers and their exercise or the public domain..» This criterion was reaffirmed in opinion C-187-96 of November 11, 1996, in a case submitted for consultation by the Municipality of Liberia, in which our opinion was requested regarding the possibility of submitting to arbitration the disputes arising in relation to the collection for concessions granted in the Maritime-Terrestrial Zone. In this pronouncement it was stated:

«... a claim that sought to discuss in an arbitral venue the correctness of the appraisal performed in a concession on the Maritime-Terrestrial Zone, becomes the waiver of a competence of public order. It is not the parties that establish the suitability of concessions being onerous, nor is the interested Municipality empowered to propose a different system from that prescribed by the body of law to arrive at establishing the value of the physical area of the concession. Rather, in consideration of its nature as public domain, detailed regulations are issued regarding the entity responsible for carrying out the appraisal, the deadlines in which it must be performed, and the applicable percentages according to the use given to the property subject to the concession. Although it is true that what the Municipality collects is the product of applying the table of Article 49 of the Reglamento a la Zona Marítimo Terrestre to the appraisal performed by the Dirección General de la Tributación Directa; that amount of money is not a claim of an exclusively patrimonial nature of the Local Government against a private party; rather, it is the result of the exercise of the competences derived from the legislation applicable to the Maritime-Terrestrial Zone, which is concretized in a sum of money.

In such a way that, in view of the precisions noted at the beginning of this study, we are in the presence of public competences derived from the specific legal nature of the property in question (public domain), which could not be submitted to the decision of arbitrators because it is not a matter of a strictly patrimonial nature.(3)» (3)The previous criteria have also been collected by pronouncements of the Contraloría General de la República. See, to this effect, No. 2239 of February 23, 1996.

Regarding the topic we are now addressing, Dr. Eduardo Ortíz Ortíz also stated:

«The rule is that in administrative law and public law in general, arbitration on the business of the Administration is prohibited, except for provision to the contrary, which would be exceptional and of restrictive application.

... the compromise or arbitration must fall, if they do not deal with the conduct of the Administration regulated by private law, on that regulated by public law, given that these two are the only segments of the Administration's activity. This is important to understand well, because in the field of administrative law, the Administration is the holder of inalienable public competences, of origin and content established by law or by regulation. It is obvious that the Administration cannot renounce or compromise the exercise of its public functions by virtue of a pact that obliges it to abandon, into the hands of a third party (the arbitrator), the criterion on the legality and advisability of its exercise.

It is possible, then, to draw a very clear distinction between the field of the Administration's activity that can be the subject of compromise and that which cannot: the distinction coincides with that which exists between public law and private law, and no longer only between patrimonial matter and non-patrimonial matter. There can be multiple differences of a patrimonial type or with repercussions of the same nature that, however, cannot be the subject of compromise or arbitration, for example: everything concerning the payment of the price of a public work, or the collection and the amount of the tariffs of a concession. Only that which is simultaneously of a patrimonial nature and subject to regulation by common civil, commercial, or labor law, can be the subject of a compromise or arbitration. Outside of this matter, no other can be.

Consequently, neither private matters of the Administration of a non-patrimonial type, nor public law matters, whether patrimonial or not, can be the subject of a compromise, especially when they concern the exercise or the extent of a competence of the Administration.» (Aspectos Legales de Concesiones Ferrocarrileras. 1966. Revista de Ciencias Jurídicas, N° 27, pp. 221-223).

Finally, the author Sergio Artavia Barrantes also agrees in pointing out that «...the State and its Institutions cannot submit to arbitration the administrative and regulated functions or powers, inherent to each institution, such as social organization, political organization, sovereign powers.» (Op. cit., p. 107).

As a consequence of the foregoing, it must then be determined—and this is where the problems of lack of specificity and insecurity arise—in which cases the State is facing patrimonial differences of a disposable nature, as the only cases admitted for bringing the conflict to arbitration, excluding its application in the exercise of sovereign powers and other non-disposable faculties.

But, in any case, this Advisory Body considers it necessary to make some considerations that are deemed pertinent with the aim of guiding the Administration in the decision of whether it should submit a specific matter to arbitration.

· The Ley sobre Resolución Alterna de Conflictos y Promoción de la Paz Social is structured to regulate situations between private parties, mention being made to the State and its institutions in a single article. It is, therefore, legislation intended to regulate situations between private parties, who are covered by the principle of autonomy of the will.

· In contrast, the Administration is subject to the principle of legality.

· Consequently, as long as a special regulation in this matter does not exist for the Administration, it must adapt them to the Administration's own nature.

· Thus, prior to making the Administration's decision to resort to arbitration, it must assess the possible existence of a right, or at least a reasonable doubt or the appearance of a good right on the part of the private party.

· There are matters, which imply the exercise of sovereign powers, that cannot be submitted to arbitration.

· The Administration's decision to resort to this alternative means of conflict resolution must be duly reasoned, like any administrative act.

· The discretionary elements of said act are subject to the provisions of Articles 15 to 17 of the Ley General de la Administración Pública.

lll. Conclusions By virtue of the preceding exposition, we can indicate by way of conclusion that our legal system is limited to establishing a generic authorization for the Administration to submit its controversies to arbitral processes, without further specifications or clarity regarding the aspects that must be excluded from such a possibility or the capacity of public law entities to submit to this alternative means of conflict resolution.

Despite the foregoing, the timeliness and advisability of submitting the disputes to such a process must be kept in mind, as well as the substantive aspect of the situation we are analyzing. That is, if indeed the private party has a right, or at least the appearance of a good right that can be recognized by the Administration and that forms the basis of the conflict that is intended to be brought before an arbitral judgment. The foregoing is important because, if there is no connection between the patrimonial aspect and the legal situation of the administered party with the Administration, there would be no well-founded relationship and, therefore, there would be no reason to submit such a situation to an arbitral process.

Thus, this body considers that the submission of the controversies between JAPDEVA and the companies using the pier to an arbitral process must be defined by the consulting institution based on criteria of timeliness and advisability. It is the Administration that is responsible for determining the consequences of the process and the application or not of the alternative measure. That said, it must be clear that every decision taken must be made considering what has been noted in this opinion regarding the matters that definitively cannot be submitted to arbitration by virtue of the interest and rights protected, as well as the aspect of the capacity of the Public Law Entity to submit such controversies to a process of such nature. Likewise, it is of utmost importance to also take into account the subjection of the Administration to the principle of legality, by virtue of which it can only carry out acts that are expressly authorized by a norm." (In a similar sense, see the pronouncements of this Procuraduría numbers C-94-2000, of May 11, 2000; C-111-2001, of July 23, 2001; O.J.-124-99, of November 1, 1999, and O.J.-77-2000, of July 20, 2000. The bold and underlined emphasis is not from the original).

As is well noted in the transcribed opinion, our legal system is limited to establishing a generic authorization for the State and its institutions to submit their patrimonial controversies to arbitration, without further specifications or clarity regarding the aspects that must be excluded from such possibility or the capacity of public law entities to submit to this alternative means of conflict resolution.

Therefore, the interested Administration must determine in which cases it is faced with patrimonial disputes of an alienable nature, which are the only ones admitted by the legal system for submission to arbitration.

III.- POSSIBILITY OF SUBMITTING THE SETTING AND ADJUSTMENT OF VEHICULAR TECHNICAL INSPECTION FEES TO ARBITRATION As analyzed in the previous section, in accordance with the provisions of Article 18 of the Alternative Dispute Resolution and Promotion of Social Peace Law (Ley de Resolución Alterna de Conflictos y Promoción de la Paz Social), the State and other public institutions may submit to arbitration their disputes of a patrimonial nature, based on rights over which the parties have full disposition. Of course, matters involving the exercise of public authority powers (potestades de imperio) do not meet such condition.

And, precisely, the setting and adjustment of vehicular technical inspection fees present such a nature, that is, they constitute a public authority power entrusted to the Ministry of Public Works and Transport (Ministerio de Obras Públicas y Transportes, MOPT). This is inferred from the provisions of Article 20, final paragraph, of the Traffic Law No. 7331 of April 13, 1993:

"The payment for the inspection shall be established according to the technical studies determined by the Ministry of Public Works and Transport and shall be covered by the vehicle owners." Let us recall that through the technical inspection, it is verified that vehicles meet the mechanical, safety, pollutant emissions conditions and other requirements determined by the Law and its Regulations to be able to circulate (Article 19 of the Traffic Law); constituting a requirement to obtain the circulation rights card. On this matter, the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) has stated:

"From the transcription of the preceding numeral (Article 19 of the Traffic Law), the Chamber considers that it is clearly inferred that the Ministry of Public Works and Transport is enabled to require the presentation of the technical inspection certificate from those who must issue the cards that record the circulation rights, as a way of verifying that the respective motor vehicle meets the mechanical conditions established by Law. In this context, the action carried out by the respondents and the provision of the Ministry of Public Works and Transport questioned here do not violate the principle of legality, but rather in both cases it is the application of the cited numeral." (Judgment No. 2000-1629, of 12:51 hours of February 18, 2000. In the same sense, see judgments of the same Chamber numbers 2003-13196, of 15:25 hours of November 18, 2003 and 2003-14161, of 10:22 hours of December 5, 2003. The underlining is not part of the original).

As the Constitutional Chamber correctly points out, the technical inspection constitutes a way of verifying that vehicles meet the mechanical conditions required by law to be able to circulate.

Returning to the legal nature of the power entrusted to the MOPT to set and adjust vehicular technical inspection fees, the General Comptroller of the Republic (Contraloría General de la República) has stated:

"Now then, it should be clarified that the incorporation of protection mechanisms for the final user of this service has been one of the aspects most taken into account in the oversight of the contract in question, as well as reiterating that the power to set the fees to be charged for said service is exclusive to the MOPT, as indicated by the Traffic Law itself in Article 20.

In this regard, we must mention that one of the reasons that originally motivated the rejection of the first version of this contract sent for our approval (refrendo) was the Administration's lack of tools to ensure concordance between the costs incurred by the contractor and the fee that would be charged to final users, as mentioned in official communication No. 4579 (DI-AA-1159) of May 3, 2001:

«In this sense, the entity in charge of regulating the fee must verify the adequate correspondence between the real costs of executing the service and the components that structure that fee, in protection of the contractor, the Administration and finally, the final user of the service.» On the other hand, it must be clarified that originally, the fee review system presented in that version of the contract entailed a review mechanism based on automatic increases linked to increases occurring in selected price indices, which happened to be of a «general» type, for example, the Consumer Price Index. This caused this Comptroller Entity to make the Administration see the inconvenience of such a mechanism, since it was detrimental to the final user and to the oversight power of the Ministry, because it turned the latter into a mere verifier of the increases occurring in the agreed-upon price indices incorporated in the proposed mathematical formula, without allowing it to carry out the technical studies indicated in Article 20 of the Traffic Law.

Given this observation, the model initially used was modified, moving from one based on indices to a model that instead comprised the real costs incurred by the contractor, as established in clause 9.4 of the contract approved by this General Comptroller. In principle, this modification ensures that a concordance is presented between the fee established by the MOPT, the profit margin, and the costs and expenses of providing the service, maintaining the economic-financial balance of the contractual relationship.

In turn, that clause guaranteed that prior to issuing the commencement order, the MOPT had to publish in the Official Gazette La Gaceta the designed methodology, in order to provide greater legal certainty regarding that issue.

Likewise, the contractor, within the obligations contracted in the contract, must present to the MOPT audited financial reports, which combined with the power of said Ministry to request any additional information it deems pertinent to verify fee updates, ensures not only the due publicity regarding the basis of the fees to be charged but would also enable users to exercise control over the transparency in setting them, so that the fee is affected solely and exclusively by the costs and expenses closely linked to the service. (...).

It is observed that matters regarding the tariff matter of this particular service remain subsumed within the powers of said Ministerial Portfolio, therefore the composition of the fee structure to be applied must be established through the technical studies determined by that Ministry, according to the regulations governing the vehicular technical inspection service.

On the other hand, regarding the alleged omission of a prior request for a study of the fee structure to the Regulatory Authority for Public Services (ARESEP), after reviewing the legal powers contained in Article 5 of the Organic Law of said Entity, it is found that it lists the public services over which it exercises its competence to set the prices and fees to be charged for them, without contemplating within that article matters related to the charging for vehicular technical inspection, which is why, by reconciling that norm with Article 20 of the Traffic Law, it is inferred that all aspects related to the fee matter of that service are an exclusive power of the MOPT, so there is no legal basis for it to have requested a review of said structure from the Regulatory Authority for Public Services. (...)

Consequently, it is not true that there is no regulatory entity for the fees to be charged, since the Traffic Law itself, as mentioned above, delegates such power to the MOPT, and on the other hand, it is also unfounded to affirm that said fees "shall be agreed upon" between the Administration and the contractor, because as indicated in the transcribed communication, the fee setting must correspond to an objective, regulated, and published procedure, where the economic risks assumed by the contractor must be taken into account, an aspect we have referred to, and furthermore, said procedure must guarantee that an economic-financial balance of the contractual relationship is maintained when setting the amount of the fees, without causing harm to the users of the service. This aspect, as has been indicated on other occasions, will be subject to oversight by this General Comptroller." Official communication No. 4163 (DI-AA-1142), of April 15, 2002. The bold and underlined highlighting is not part of the original.

Likewise, in Audit Report No. DFOE-OP-25/2003, of October 31, 2003, regarding the initial fees for the comprehensive technical vehicle inspection, the General Comptroller, in pertinent part, stated:

"In this regard, it must be taken into consideration that in accordance with Articles 19 and 20 of the Law on Transit by Public Land Routes, Law No. 7331, and its reforms, the Ministry of Public Works and Transport holds –within its competencies– the technical inspection of motor vehicles, which allows it to grant authorizations to private workshops for this purpose, in accordance with the procedures established by the legal system. Likewise, it is the power of said ministerial portfolio to set the amount corresponding to the payment that vehicle owners must make for the vehicle inspection. (...)

Now then, since by law the MOPT is the competent authority for setting and updating fees, this ministerial portfolio agreed, through Resolution No. 28 of February 8, 2002 (published in the official gazette La Gaceta No. 47 of March 7, 2002), to delegate in favor of the Public Transport Council (Consejo de Transporte Público) (body with maximum deconcentration (desconcentración máxima), with instrumental legal personality of the Ministry) "all the technical, operational, fiscal, administrative and other aspects that are necessary for the due compliance with the comprehensive technical inspection of the fleet by the Consorcio Riteve SyC." Under this context, it is concluded that the Public Transport Council, by delegation from the Ministry of Public Works and Transport, holds the power to issue, set, review, and update the fees corresponding to the payment that users must make to the Consorcio RITEVE S y C for the comprehensive vehicular technical inspection service, but in any case, said ministerial portfolio retains its powers of direction, oversight, and sanction intact, hence this General Comptroller has not found any nullity defect regarding the competence of the Council to issue the fees intended to be analyzed through this report." (The bold and underlined highlighting is not part of the original).

As can be appreciated, the General Comptroller of the Republic, in the transcribed pronouncements –which this Attorney General's Office shares–, is clear in the sense that the setting of fees for the vehicular technical inspection service is a power conferred by law to the MOPT (Article 20 of the Traffic Law), which in turn has delegated it to the Public Transport Council.

The foregoing implies that the setting of fees for the service in question cannot be the result of free negotiation between the contracting parties, but rather the exercise of a public competence, which must be established subsequent to the technical studies determined by the Administration and in which primarily the real costs and expenses of providing the service in question must be attended to, maintaining, that is, the economic-financial balance of the contractual relationship.

The Attorney General's Office has pronounced in a similar sense regarding the setting of fees for aeronautical services:

"It is clear that the setting of fees for non-aeronautical services is an exclusive power of the State. As such, it has the characteristics of irrevocability (irrenunciabilidad), imprescriptibility (imprescriptibilidad), and intransferibility (intransferibilidad). This is established in our legal system and is also recognized in the interested management contract (see appendix H, page 2 of the contract). Furthermore, it was pointed out by the comptroller body, when in the act of approval it affirmed the following:

«3. Article 16, "TARIFF REGIME". Regarding this provision, specifically point 16.4 concerning the "COMPETITIVENESS OF FEES", it must be understood that the application of what is indicated in this point will be maintained at the entire discretion of the CETAC, so that in no way does it represent a clause of mandatory compliance by the Administration, but merely a recommendation by the manager in the process of seeking competitiveness of airport fees.» Now then, the foregoing does not mean, in any way, that this discretionary power that the Administration enjoys for setting fees has no limits; they exist, and among them are: those imposed by the principles of reasonableness and proportionality, which, according to the reiterated jurisprudence of the Constitutional Chamber, have constitutional rank. Furthermore, there are the rules established by numeral 16 of the General Law of Public Administration, which prohibits the Administration from issuing acts contrary to the unequivocal rules of science or technique, or to elementary principles of justice, logic, or convenience. Finally, in this case, we have other limits derived from the principles governing administrative contracting and from the clauses of the interested management contract (the principle of patrimonial intangibility, the basis of the economic and financial balance of the contract, that of efficiency, the improvement of service quality levels, the minimization of costs, and the maximization of commercial income, etc.). (...). (O.J.-038-2002, of March 22, 2002. The bold and underlined highlighting is not part of the original).

As the Attorney General's Office correctly points out, setting fees constitutes an exclusive power of the State and, in that sense, is irrevocable, imprescriptible, and intransferible. In other words, it is not a matter of free disposition by the Administration and, consequently, it could not be submitted to arbitration.

And precisely, the General Comptroller of the Republic, at the moment of approving the Contract for the provision of services for the creation and operation of stations for the comprehensive vehicle technical inspection, conditioned it on compliance with several observations, among them, the following:

"7. In relation to the matter of dispute resolution between the parties, regulated by clause 11.1, the Public Transport Council must consider what was indicated by this General Comptroller in official communication No. 6665 (DI-AA-1667) of May 18 of the current year, on this topic:

«With respect to the nineteenth clause that regulates the possibility of resorting to arbitration in the event of a conflict, it must be indicated that there are two essential aspects for submitting a matter to arbitration, provided by Article 18 of Law No. 7727. First, its patrimoniality, meaning that the matter in conflict must refer to a merely patrimonial element; and on the other hand, there must be alienability (disponibilidad), meaning that the object in conflict, in a broad sense, must not be of an exclusive and intransferible nature of one of the parties, which concretely for the Administration means that it cannot submit the exercise of its own powers to arbitration.

Regarding this aspect, it must be kept in mind that the exorbitant clauses that derive from public authority powers are irrevocable and cannot be compromised in arbitration. (...)

Thus, that Administration must be clear about the limitations of arbitration as a mechanism to ventilate eventual disputes that may arise in the execution of administrative contracts. Even more so, it must consider that the use of this mechanism can bring with it the eventual nullity of the same, if the aspects inherent to Public Law are not observed.»" (Official communication No. 07168 (DI-AA-1793), of June 28, 2001. The bold and underlined highlighting is not part of the original).

In this sense, despite the inclusion in the referenced Contract of a clause that obliges the parties to submit their differences to arbitration, its application is not unrestricted because, as the General Comptroller correctly pointed out at the moment of approving it, there are matters that, due to their nature, cannot be delegated by the Administration to the judgment of a third party. One of them is precisely the setting and updating of fees.

Consistent with the foregoing, Article 67 of the Alternative Dispute Resolution and Promotion of Social Peace Law establishes as grounds for nullity of the award, among others, that "d) the resolved dispute was not capable of being submitted to arbitration. (...)

• f)It has been resolved against imperative norms or public order." Precisely, the exercise of public authority powers, such as the setting of fees for the comprehensive vehicle inspection, constitutes one of the matters not capable of being submitted to arbitration –as it is an exclusive power of the State–, and if done, it would eventually entail the nullity of the award that may be rendered.

Consequently, the appropriate course in the case at hand is for the Public Transport Council to proceed to design and publish in La Gaceta a tariff adjustment mechanism, in the terms recommended by the General Comptroller of the Republic in the same approval communication. On this matter, the Comptroller Body indicated that the cited Council must commit

"(...) to design a procedure incorporating a tariff adjustment mechanism, that values all those costs and expenses directly involved with the provision of the contracted service, which the contractor has been incurring, and that have actually affected the economic and financial balance of the contract. Said procedure would be published in the Official Gazette La Gaceta prior to the start of contractual operations, so that all (sic) users know the regulations that will govern the procedure for adjusting the fees they must pay for this service." (The bold and underlined highlighting is not part of the original).

The fee-setting mechanism that the Council may adopt must value all costs and expenses directly involved with the provision of the contracted service, maintaining the economic and financial balance of the contract.

And as the Attorney General's Office has correctly indicated, despite the fact that the Administration has a certain discretion in the exercise of the tariff-setting power, this does not mean it has no limits, as it must respect, among others, the principles of reasonableness and proportionality, those deriving from the rules established by numeral 16 of the General Law of Public Administration –which prohibits the Administration from issuing acts contrary to the unequivocal rules of science or technique, or to the elementary principles of justice, logic, or convenience (in the same sense, Article 160 of the same regulatory body)– and, of course, the principles governing administrative contracting and those deriving from the clauses of the contract in question (such as, for example, the principle of patrimonial intangibility, the economic and financial balance of the contract, that of efficiency, the improvement of service quality levels, the minimization of costs, and the maximization of commercial income, etc.).

Likewise, the Public Transport Council must comply, as soon as possible, with what was ordered by the Constitutional Chamber in judgment No. 2004-03741, of 11 hours and 8 minutes of April 16 of the current year. It should be noted that the amparo remedy filed on behalf of the company RITEVE was granted by the Constitutional Court only to the extent that it was considered that the Administration infringed the provisions of Articles 27 and 41 of the Political Constitution, regarding the fundamental rights of petition and prompt response.

IV.- ON THE LEGAL NATURE OF THE PUBLIC TRANSPORT COUNCIL AND THE POSSIBILITY THAT IT CAN BE A PARTY IN AN ARBITRAL PROCEEDING Articles 5 and 6 of the Law Regulating the Public Service of Remunerated Transport of Persons in Vehicles in the Taxi Mode, No. 7969 of December 22, 1999, clearly define the legal nature of the Public Transport Council, in the following terms:

"Article 5°-Creation. The Public Transport Council is created, hereinafter the Council, as a body with maximum deconcentration, with instrumental "legal personality"." (The bold and underlined highlighting is not part of the original).

"Article 6°-Nature. The legal nature of the Council shall be that of a deconcentrated body, specialized in public transport matters and attached to the Ministry of Public Works and Transport. (...)".

As can be appreciated, it is a deconcentrated body, to a maximum degree, of the Ministry of Public Works and Transport, coupled with an instrumental legal personification (not personality). Such nature has been endorsed by different pronouncements issued by this Office. For example, in opinion No. C-037-2000, of February 25, 2000, it was indicated:

"The new Taxi Law, in addition to regulating in detail the general conditions for the operation of the remunerated passenger transport service in the taxi mode, has provided for the creation of a body specialized in public transport matters. We refer to the Public Transport Council, a body of maximum deconcentration of the MOPT, with instrumental legal personality. (...).

First, we must clarify that by the fact that the cited Council has been granted instrumental legal personality, it does not constitute a public law entity, independent of the MOPT. It is a body of that Ministry, specialized in public transport, created to guarantee greater efficiency in the processing of matters related to the remunerated transport of persons." (The bold and underlined highlighting is not part of the original).

Now then, before defining whether the Public Transport Council has the capacity to be a party in an arbitration proceeding, it is necessary to analyze whether it has contractual capacity, since the former is a consequence of the latter. In this regard, we must point out that, indeed, the Costa Rican legal system empowers deconcentrated bodies to a maximum degree, coupled with an instrumental personification, to manage their own resources outside the budget of the legal entity to which they belong, which includes the possibility of signing the administrative contracts they require for carrying out the purposes entrusted by the legislator. And in this sense, the Attorney General's Office has pronounced, as have the First and Constitutional Chambers of the Supreme Court of Justice.

Indeed, Costa Rican Public Law has accommodated the legal figure called "budgetary personification" (personificación presupuestaria), according to which certain bodies –normally bodies deconcentrated to a maximum degree– are granted the possibility of managing their own resources outside the budget of the legal entity to which they belong, for which the legislator grants them "instrumental legal personality".

Since 1988, the Attorney General's Office defined the scope of the legal figure in question. Indeed, when analyzing the legal nature of the Road Safety Council (Consejo de Seguridad Vial), in opinion No. C-087-88, of May 25, 1988, the Attorney General's Office indicated:

"B- LEGAL NATURE OF THE COUNCIL The Road Administration Law, No. 6324 of May 24, 1979, establishes in its Article 3, a) that the Road Safety Council constitutes a «dependency of the Transport Division of the MOPT». This organic subordination of the Council is reiterated in Article 4°, according to which: «The Road Safety Council is created as a Dependency of the MOPT, which shall have independence in its administrative functioning and its own legal personality». As can be inferred from the simple reading of the article, the law is confusing regarding the legal nature of the Council. It is of interest to establish what the relationship is between the Road Safety Council and the MOPT and, correlatively, whether that body can assume the operation of the taxi service.

1.- The Council: a budgetary personification. Hierarchical dependency and legal personality are two opposing legal concepts. Indeed, attributing legal personality means establishing a center of action to which rights and duties are directly imputed. This imputation is made to the person as such and not as part of a larger person. Public entities, legal persons, are not subject to a relationship of hierarchy, of organic submission, but to a relationship of direction, incompatible, we repeat, with hierarchical dependency and which implies a relationship of trust. It is the hierarchical personality and which implies a relationship of trust. It is the legal personality that allows the entity not to be part of the ministerial organization and to possess organic autonomy. Now then, according to the law, the Road Safety Council constitutes a «dependency of the MOPT». It is a ministerial dependency, which means it forms part as a body of a Ministry. This Ministry -body of bodies- lacks its own legal personality. Thus, in principle, the Council, as a body of the Ministry, cannot be a legal person. However, the law establishes that it is a legal person. It is necessary, therefore, to establish the scope of that personality. From the analysis of the law, it is inferred that we are in the presence of a legal personality with limited effects. And furthermore, that personality is not necessarily granted by reason of the public purposes legally assigned to the Council. Indeed, road safety constitutes a consubstantial task of the Ministry competent to regulate transport and transit within the country. The Law assigned said purpose to the Road Safety Council and for its fulfillment, indicated that the Council had functional independence. Functional independence is not derived from legal personality, as it is also characteristic of deconcentrated bodies. It is for this reason that we believe that the legal personality tends to protect aspects different from the public purposes and competences. In the Road Safety Council, a legal person, one of the practices of our legislator is evidenced, consisting of separating certain public funds, which are not incorporated into the general budget of the State, allocating them to certain purposes and attributing their management to a body. This body is granted not only budgetary autonomy but also legal personality. The figure presented is that of a budgetary personification. The dismemberment of the Central Administration is not justified exclusively by technical criteria but by the interest that certain funds escape the application of budgetary law and the rules of public accounting relating to the execution and control of the State budget. That is, State services are endowed with a legal personality so that their financial operations are not contemplated in the State budget and the funds can be executed autonomously. It is for this reason that, despite the legal personality, the new public person remains organically integrated into the Central Administration. On the other hand, it is clear that the allocated funds cannot be used except for compliance with the legally provided purposes. In the case of the Road Safety Council, note that Article 10 of the Road Administration Law establishes the Road Safety Fund, constituted with public funds. Said fund is at the "order of the Council" and its objective is to finance the functions of this organism. Consequently, the Road Safety Council directly administers the Fund, without intervention of the Ministry of Public Works and Transport or the National Procurement Office (Proveeduría Nacional) regarding the commitment of expenditures, nor of the Budget Control Office of the Ministry of Finance, regarding the other stages of budget execution. We repeat that the independence of management does not authorize that the funds can be executed for purposes different from those legally assigned to the Council, this means that the activities, programs, studies undertaken by the Council or financed by it, must refer to road safety. For the foregoing, even though the Council possesses its own patrimony aimed at fulfilling the legally established purposes and legal personality, it cannot be considered a decentralized entity and, therefore, is not an independent legal entity from the State. On the contrary, the Road Safety Council integrates the Central Administration, as a body of the Ministry of Public Works and Transport." (The bold and underlined highlighting is not part of the original).

As the Attorney General's Office rightly points out, budgetary personification reflects a practice of the Costa Rican legislator consisting of separating certain public funds, allocating them to specific purposes, and assigning their management to a deconcentrated body, which is granted not only budgetary autonomy but also instrumental legal personality. This is a partial, not full, personality, granted for budgetary purposes, that is, to allow its financial operations not to be integrated into the State Budget and to be executed independently of the rules governing State budget accounting.

However, it is fair to acknowledge that the Attorney General's Office maintained certain reservations regarding the constitutionality of the “budgetary personification” (personificación presupuestaria) figure. And initially, the Constitutional Chamber, in ruling No. 6240-93, at 2:00 p.m. on November 16, 1993, did not endorse its constitutionality (case of the Dirección General de Hidrocarburos).

Nevertheless, in a later ruling, the Constitutional Chamber changed the previously stated criterion, endorsing the constitutionality of the legal provision that granted instrumental legal personality to the Museo Nacional de Costa Rica, so that it could receive donations directly, despite recognizing its status as a deconcentrated body, attached to the Ministerio de Cultura (Ruling No. 3513-94, at 8:57 a.m. on July 15, 1994).

This criterion has been maintained by the Constitutional Chamber in rulings Nos. 4681-97, 9530-99, and 11657-2001. In the latter, in which the validity of the contract signed by the Consejo de Aviación Civil for the interested management of the Aeropuerto Internacional Juan Santamaría is analyzed, the Chamber stated:

“(…) in Costa Rican Public Law, there are several examples of the figure called «budgetary personifications» (personificaciones presupuestarias), according to which, in some cases, the legislator chooses to give certain deconcentrated Bodies the possibility of managing their own resources outside the central State Budget, by endowing them with «instrumental legal personality» (personalidad jurídica instrumental).” (The bold and underlined emphasis is not from the original).

And in that same ruling, after transcribing the analysis carried out on the figure under study, in rulings Nos. 6240-93 and 3513-94, the Chamber adds that:

“The correct position is the one held in the second of the cited rulings, on the understanding that it is valid in light of Constitutional Law to confer on a deconcentrated body, instrumental legal personality for the purpose of managing its own budget and thus carrying out more efficiently the public function it is called to perform. Precisely that budgetary personification allows it to administer its resources independently of the Budget of the public entity to which it belongs, although it remains subordinate to it in all aspects not inherent to the function given to it by deconcentration and those derived from its condition of instrumental legal personality. (…).” (The bold and underlined emphasis is not from the original).

The First Chamber of the Supreme Court of Justice, for its part, has also endorsed the legal capacity of deconcentrated bodies that have instrumental legal personality. For example, in Ruling No. 237-F-2003, at 10:00 a.m. on May 7, 2003, the cited Chamber stated:

“III.- The crux of the matter lies in determining whether it is the State that must answer for the breach of payment of the fourth unpaid invoice, resulting from the concession for the «Readaptation of the General Warehouse Module No. 5 of the Registro Nacional», or rather, such responsibility is attributable to the Junta Administradora del Registro Nacional, because it possesses its own legal personality and separate patrimony. (…) The legal transaction entered into by the Administrative Board, with Corporación para la Vivienda S.A., has as a validity requirement the legal capacity of the former, a necessary consequence of the legal personality granted by Law 5695. Should it incur contractual liability in the exercise of its powers, the legal consequences must fall upon its patrimony, which is autonomous and independent from that of the State. Ergo, if a public patrimony was separated in the head of a body-person, with legal capacity limited to the management of its resources for attending to certain purposes and, in pursuit of those objectives, harmful conduct was incurred, it is that body against which the compensatory claims must be directed. To arrive at another conclusion would disregard one of the consequences of legal capacity, which is the aptitude to be a center of imputation of legal effects, even more so, those that are a consequence of its action, and although in this case it is limited to the management of funds, within that is included everything that may benefit or harm such resources. (…).” (The bold and underlined emphasis is not from the original).

It is clear, then, that in light of Costa Rican Public Law, it is admissible that deconcentrated bodies which, in turn, have instrumental legal personality, administer their resources independently from the public entity to which they belong and may, of course, sign the administrative contracts they require for the realization of the purposes that motivated their creation. Note that in the transcribed ruling, the First Chamber recognized, even, their legal capacity to be a party in judicial proceedings, independently from the State.

In accordance with the foregoing, it is evident that the Consejo de Transporte Público did have the capacity to sign, through its legal representative, the Service Provision Contract for the creation and operation of stations for the integrated vehicular technical inspection, with the Consorcio RITEVE-SYC.

Now then, in accordance with the provisions of clause 11 of the contract in reference, the parties committed themselves to doing everything possible to amicably resolve any disagreements or differences that might arise between them in relation to the execution of the service and the provisions of the contract, without prejudice to the powers that the legal system confers upon the Administration. Likewise, the parties committed themselves to mandatorily submitting to arbitration at law those differences that they could not resolve amicably.

In that sense, since the Consejo de Transporte Público –as a derivation of the instrumental legal personality conferred by the legislator– possesses legal capacity to contract, in the consideration of the Attorney General's Office –in principle– no legal impediment exists that prevents it from adjusting its conduct to what is established in the contract signed with the company RITEVE-SYC, including that relating to the arbitration clause. In other words, the cited Council can be an active party in an arbitration proceeding.

However, as was analyzed in the previous section and as the Contraloría rightly pointed out when endorsing the contract in question, despite the inclusion of a clause that obliges the parties to submit their differences to arbitration, its application is not unrestricted, since there are matters that, by their nature, cannot be delegated, by the Administration, to the discretion of a third party, as is the case with the exercise of sovereign powers (potestades de imperio).

It should be borne in mind that, in this particular case, the State could not be considered a party in an eventual arbitration proceeding because it is not a party to the cited Contract. It should be recalled that the inclusion of an arbitration clause in a contract entails, for the parties, the waiver of ordinary jurisdiction. For that reason, Article 23 of the Law on Alternative Conflict Resolution (Ley sobre Resolución Alterna de Conflictos), as well as the jurisprudence of the First Chamber of the Court, require that such waiver be express.

Indeed, the arbitration clause is an agreement of wills by which the contracting parties decide to submit the resolution of their differences to the cognizance of an Arbitral Tribunal. The voluntary and contractual nature of the clause requires that it be unequivocal regarding the parties' decision to waive ordinary jurisdiction; hence, even though the arbitration agreement does not require any formality, it must be express and in writing (Article 23 of the Law on Alternative Conflict Resolution).

Now then, given that the State is not a party to the contract in reference, it cannot be understood that it has waived ordinary jurisdiction or that it must submit to the jurisdiction of an Arbitral Tribunal. The First Chamber of the Court has expressly pronounced on the lack of competence of Arbitral Tribunals to consider as a party to the arbitration proceeding legal persons who did not sign the respective arbitration agreement and who, therefore, have not waived ordinary jurisdiction. For example, in ruling No. 357-A-03, at 11:10 a.m. on June 25, 2003, the Chamber stated:

“VI.- As can be seen, there is no manifestation on the part of RACSA, clear and conclusive, that it had admitted the arbitration clause, whose very wording conceives of two singularized parties, neither of which is it. The problem, of a legal nature, as to whether there is liability on the part of RACSA for the actions of the entities it was supposed to supervise, is a matter that clearly exceeds the competence of an Arbitral Tribunal, whose responsibility in the specific case is limited to settling disputes between the signatory parties of the contract with animus of subjection to the arbitration clause. To assume that RACSA had in the private contract a greater participation than stipulated therein is to go into an issue outside the scope of what was agreed in the clause and therefore alien to the competence of the Arbitral Tribunal. From the content of the contract, it is clear that RACSA never manifested that any difference the parties might have with its action would be submitted to arbitration. It is worth recalling once again that the negative effect of an arbitration clause is the waiver of ordinary jurisdiction, a waiver that cannot be merely implicit, but must be express, even if not formal. Here, the waiver, in those terms, on the part of ‘Radiográfica de Costa Rica, S.A.’ has not occurred, which obliges us to revoke the pronouncement of the Arbitral Tribunal, and instead declare its lack of competence regarding the participation of RACSA.” (The bold and underlined emphasis is not from the original). In the same vein, see ruling No. 475-C-01, handed down by the same Chamber at 2:45 p.m. on June 27, 2001.

It is clear, then, that if the State were to be considered a party in an eventual arbitration proceeding, established under the provisions of the Service Provision Contract for the creation and operation of stations for the integrated vehicular technical inspection, it would entail the nullity of any award that might be rendered because, in accordance with the provisions of subsection g) of Article 67 of the Law on Alternative Conflict Resolution and Promotion of Social Peace, the Arbitral Tribunal that might be constituted lacked competence to resolve the controversy regarding the State's participation.

The foregoing is confirmed by the fact that in the case of the State, the competent body to submit its available patrimonial differences to arbitration is the Executive Branch, composed of the President of the Republic and the relevant Minister (Article 27, subsection 3) of the General Public Administration Act (Ley General de la Administración Pública).

In the case of the contract signed with the company RITEVE, the State could not be considered a party to an arbitration proceeding, because in addition to not being a party to the contract, the arbitration agreement was not signed by the competent body to represent it.

V.- CONCLUSION In accordance with the foregoing, it is the non-binding opinion of the Attorney General's Office that a) The Consejo de Transporte Público constitutes a deconcentrated body, to the maximum degree, of the Ministerio de Obras Públicas y Transportes, coupled with an instrumental juridical personification. As a derivation of the legal personality conferred by the legislator, it is empowered to administer its resources independently from the State and to sign the administrative contracts it requires for the realization of the entrusted purposes. Likewise, it possesses legal capacity, independently from the State, to be a party in judicial and arbitration proceedings that arise as a consequence of the performance of its powers.

• b)The State and its institutions are empowered by Article 18 of the Law on Alternative Conflict Resolution and Promotion of Social Peace to submit to arbitration at law their controversies of a patrimonial nature, founded on rights over which the parties have full disposition. However, the Attorney General's Office maintains serious doubts regarding the constitutionality of the legal norm that allows it, as well as regarding the matters that can be submitted to arbitration and in relation to the capacity of the public subject to submit to this means of alternative conflict resolution.
• c)Despite the inclusion of a contractual clause that obliges the parties to submit their differences to arbitration, its application is not unrestricted because there are matters that, by their nature, cannot be delegated, by the Administration, to the discretion of a third party. Such is the case, for example, of those involving the exercise of sovereign powers (potestades de imperio).
• d)The fixing and adjustment of vehicular technical inspection fees constitute an exclusive power of the State, entrusted to the Ministerio de Obras Públicas y Transportes (Article 20 of the Ley de Tránsito); and, in that sense, it is inalienable, imprescriptible, and non-transferable (Article 66 of the General Public Administration Act). Consequently, as it is not a matter of free disposition by the Administration, it could not be submitted to arbitration.
• e)In the case at hand, the appropriate course is for the Consejo de Transporte Público to design and publish in La Gaceta, the fee adjustment mechanism, in the terms recommended by the Contraloría General de la República when endorsing the contract in question. Such adjustment mechanism must assess the costs and expenses directly involved in the provision of the contracted service, maintaining the economic-financial balance of the contract.
• f)Finally, the Council must comply, as soon as possible, with what was ordered by the Constitutional Chamber in ruling No. 2004-03741, at 11:08 a.m. on April 16, 2004, under penalty that the respondent officials incur the crime of disobedience.

Without further particular, I subscribe, Cordially, M.Sc. Omar Rivera Mesén DEPUTY ATTORNEY GENERAL

Opinión Jurídica : 080 - J del 30/06/2004 OJ-080-2004 30 de junio del 2004 Licenciado Manuel Arce Jiménez Director Ejecutivo a.i.

CONSEJO DE TRANSPORTE PÚBLICO S. O.

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, tengo el gusto de dar respuesta a su estimable oficio n.º 043315, del 28 de mayo del año en curso, en virtud del cual –atendiendo el acuerdo del Consejo de Transporte Público, artículo 2.3 de la Sesión Ordinaria n.º 27-2004, celebrada el 27 de mayo último-, requiere el criterio de este Despacho en relación con las siguientes interrogantes:

“1- ¿Si es determinante el hecho de contar con Personería Jurídica Instrumental para la participación como ente Activo en el proceso de Arbitraje o en caso contrario se requiere del Titular del Ministerio de Obras Públicas y Transportes para que funja en tal proceso de acuerdo con las facultades constitucionales que ostenta?

2- ¿Es procedente que el Estado se someta al Procedimiento de Arbitraje en materia de fijación tarifaria siendo esta una potestad de imperio de la Administración?

3- En caso de ser procedente el sometimiento a arbitraje la materia tarifaria, ¿Cuáles son los límites permitidos al Estado a transar y sobre qué aspectos?

4- ¿Debe el Consejo de Transporte Público participar activamente en el Proceso (de) Arbitraje?

5- ¿Debe el Consejo de Transporte Público anteponer la solicitud de arbitraje a la resolución de la Sala Constitucional en el voto 2004-03741 de fecha 16 de abril del 2004, mismo que refiere al relacionadas con la materia tarifaria o prevalecería la solicitud de arbitraje?”.

Según nos indica, el 30 de abril último, el Consejo de Transporte Público recibió formal solicitud de parte de la empresa Consorcio Riteve S y C, a efectos de que, de conformidad con el Contrato suscrito entre ambas partes y en aplicación de la Cláusula 11.1 “Solución de Diferencias y Arbitraje”, se proceda a la conformación de un Tribunal Arbitral que sirva de mediador para la controversia que alega la empresa, a saber:

“a) La Fijación oportuna para la revisión de las tarifas previstas en el Contrato.

• b)El tener establecida la tarifa que no corresponda a la realidad económica y a lo previsto en el Proceso Licitatorio y el Contrato.
• c)El fijar una tarifa de arranque no basada en la tarifa ofertada ni en las regulaciones legales entonces vigentes (Decreto Ejecutivo No. 30185-MOPT).
• d)La omisión de revisar oportunamente la tarifa establecida, a partir de la solicitud de reajuste presentada en el mes de julio del 2003.” Se nos adjunta al efecto, el criterio vertido por la Dirección de Asuntos Jurídicos del Consejo de Transporte Público (oficio n.º DAJ-0401256, del 27 de mayo del 2004), suscrito por las Licenciadas Sidia Cerdas Ruiz y María Elena Rojas Abarca, quienes en relación con el requerimiento arbitral formulado por la empresa Riteve S y C al Consejo en materia tarifaria de revisión técnica vehícular, en lo que interesa, concluyen:

“Así las cosas, por todo lo expuesto, esta Dirección considera que no es procedente un procedimiento arbitral para someter la materia de revisión técnica, debido a que se trata de un tema que es potestad de imperio por parte de este Consejo, conforme lo dispone el artículo 20 de la Ley de Tránsito y lo establecido por la Contraloría General de la República en los diferentes oficios mencionados en este estudio.

No obstante, lo anterior, es criterio de esta Asesoría que el Consejo en cumplimiento de sus potestades podría someter a proceso de conciliación o de arbitraje algunos rubros o parámetros que deben ser considerados en materia de fijación tarifaria, los cuales en determinadas circunstancias encarecerían la tarifa a pagar por la revisión técnica de cada vehículo, lo anterior únicamente con el objetivo de buscar una situación más beneficiosa al interés público que debe proteger en una mejor opción para los usuarios.” (Lo resaltado en negrita y sublineado no es del original).

I.- COMPETENCIA PREVALENTE DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPÚBLICA Si bien la competencia consultiva de la Procuraduría General de la República es genérica, no puede pronunciarse sobre aquellas materias en las que el ordenamiento jurídico atribuye, expresamente, una potestad consultiva específica a otro órgano, tal y como es el caso del artículo 29 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, n.° 7428 del 7 de setiembre de 1994.

Recordemos que la Contraloría está constitucionalmente definida como un órgano auxiliar de la Asamblea Legislativa en la vigilancia de la Hacienda Pública (artículo 183 de la Constitución Política). Coherentemente con ello, su Ley Orgánica le confiere la rectoría del sistema de fiscalización que ella misma establece (artículo 1º), con lo cual se persigue "(…) garantizar la legalidad y la eficiencia de los controles internos y del manejo de los fondos públicos en los entes sobre los cuales tiene jurisdicción (...)." (artículo 11).

A lo anterior se agrega que al Órgano Contralor también compete la aprobación de los contratos estatales (artículo 20) y la potestad anulatoria de los contratos administrativos en general (artículo 28), así como intervenir en los procedimientos de contratación administrativa (artículo 37.3), según las reglas contenidas en la Ley de Contratación Administrativa.

De conformidad con lo anterior, la evacuación de todas las interrogantes relacionadas con el Contrato de prestación de servicios para la creación y funcionamiento de estaciones para la revisión técnica integrada vehicular, celebrado entre el Consejo de Transporte Público y el Consorcio RITEVE-SYC, cae dentro de la órbita competencial del Órgano Contralor y no dentro de la de esta Procuraduría.

Por otra parte, esta Procuraduría ha indicado, en innumerables ocasiones, que el asesoramiento técnico-jurídico que a través de sus dictámenes y pronunciamientos presta a los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la administración activa.

En efecto, por imperativo legal, a la Procuraduría General de la República le está prohibido ejercer la función consultiva sobre situaciones jurídicas concretas de manera vinculante, ello por cuanto estaría sustituyendo los criterios propios de la Administración activa (doctrina de los artículos 4 y 5 de nuestra Ley Orgánica).

No obstante lo anterior, en un afán de colaboración con el Consejo de Transporte Público, daremos respuesta a la gestión consultiva formulada en términos generales. Se advierte, además, que la opinión jurídica que se emite carece de los efectos vinculantes propios de nuestros dictámenes strictu sensu y sin perjuicio de lo que llegue a considerar, en su momento, el Órgano Contralor en ejercicio de su competencia legal.

II.- SOBRE LA POSIBILIDAD DE QUE EL ESTADO Y SUS INSTITUCIONES SEAN PARTE EN UN PROCESO ARBITRAL En varias oportunidades la Procuraduría General de la República ha tenido oportunidad de pronunciarse en torno a la posibilidad de que el Estado y sus instituciones sometan sus controversias a arbitraje, manteniendo serias dudas no sólo en cuanto a la constitucionalidad de la normativa legal que lo permite sino, además, en torno a las materias que pueden ser sometidas a arbitraje y en relación con la capacidad del sujeto público para someter las cuestiones a arbitraje.

A pesar de su extensión, por la claridad y profundidad con la que analiza el tema que interesa, me permito transcribir a continuación el Dictamen n.º C-089-99, emitido por la Procuraduría el 10 de mayo de 1999:

“l. El instituto del Arbitraje y su regulación en nuestro ordenamiento jurídico El arbitraje, la mediación, la transacción y la conciliación se presentan como medios alternativos de resolución de conflictos surgidos entre los particulares. El arbitraje puede representar una manera más ágil y expedita de resolver las controversias, y una opción tutelada por el ordenamiento, adicional a la tradicional vía judicial. Así, la Doctrina lo ha definido como:

«...un proceso de carácter jurisdiccional, mediante el cual las partes –o un juez en ausencia de acuerdo– eligen, en forma privada, los sujetos que fungirán como árbitros, para la solución de una controversia y cuya decisión, la ley impone como obligatoria y le confiere los efectos de cosa juzgada.» (Artavia Barrantes, S. El Proceso Arbitral en Costa Rica, Tomo l, Editorial Jurídica DUPAS, 1996, pág. 45).

La intervención de un tercero en la resolución del conflicto, así como el hecho de que su ejercicio es facultativo para el ciudadano, se presentan como características fundamentales del proceso arbitral. Cabe destacar, que por su carácter facultativo y alterno, su aplicación no excluye el acceso a los tribunales. Es decir, por el hecho de que los particulares sometan la resolución de sus controversias a un árbitro, no significa la renuncia a la tutela judicial efectiva, a su derecho a someter el conflicto ante la jurisdicción común. Ya bien lo indicó la Sala Constitucional, en el Voto Nº 2307-95 de 9 de mayo de 1995, al evacuar una consulta judicial de constitucionalidad, al jurisdiccional de los conflictos.

Continuando con las características básicas de este instituto, cabe mencionar la existencia de dos tipos de arbitraje, sea de Derecho y de equidad. En el primero de ellos, los árbitros deciden el conflicto según la normativa jurídica aplicable al caso concreto, es decir, sujetos al ordenamiento jurídico. Mientras que en el segundo, el fallo se dicta sin sujeción a la normativa vigente sino más bien, aplicando los principios de equidad, honradez, prudencia y sentido común.

El laudo arbitral, una vez dictado, goza de los efectos de cosa juzgada material. Tiene carácter definitivo y vinculante para las partes, y es inapelable salvo el recurso de revisión (caso del ordenamiento costarricense, Ley Nº 7727).

En lo que respecta a nuestro ordenamiento jurídico, este cuenta con la reciente emisión de la "Ley sobre Resolución Alterna de Conflictos y Promoción de la Paz Social" (Ley N° 7727 del 9 de diciembre de 1997), como parte del desarrollo de la norma constitucional del artículo 43, cuyo texto indica:

«Toda persona tiene derecho a terminar sus diferencias patrimoniales por medio de árbitros, aun habiendo litigio pendiente.(1)» (1) Norma que garantiza un derecho para los particulares, aunque conforme a la jurisprudencia de la Sala Constitucional puede existir duda si cobija a la Administración.

La citada ley –que derogó las anteriores regulaciones establecidas en el Código Procesal Civil–, propone también otros medios alternativos a los judiciales para la resolución de los conflictos patrimoniales que surjan ente los particulares, amén del ya mencionado proceso arbitral. Se enuncian entonces tres institutos fundamentales: mediación, conciliación y arbitraje.

El proceso arbitral permite también la participación de la Administración en la solución de sus conflictos con el administrado a través de la aplicación de dicho medio alterno. En efecto, el artículo 18 de la citada Ley, dispone:

«Cuando las partes hayan convenido por escrito que las controversias relacionadas con su contrato o relación jurídica se sometan a arbitraje, tales controversias se resolverán de conformidad con la presente ley, sin perjuicio de lo que las partes acuerden por escrito, siempre y cuando no se oponga a las disposiciones prohibitivas o imperativas de esta ley.

Podrán someterse a arbitraje las controversias de orden patrimonial, presentes o futuras, pendientes o no ante los tribunales comunes, fundadas en derechos respecto de los cuales las partes tengan plena disposición y sea posible excluir la jurisdicción de los tribunales comunes.

Todo sujeto de derecho público, incluyendo al Estado, podrá someter sus controversias a arbitraje, de conformidad con las reglas de la presente ley y el inciso 3), del artículo 27 de la Ley General de la Administración Pública.» (El subrayado no es del original).

Con el anterior marco general introductorio, es posible situarnos en el siguiente aparte a desarrollar: la participación de la Administración en un proceso arbitral.

II. La Administración como parte de un proceso arbitral

Tal y como mencionamos en el aparte anterior, la normativa costarricense en torno al proceso de arbitraje incluye la posibilidad de que el Estado y sus entes resuelvan sus controversias a través de tal instituto. Sin embargo, es insuficiente la regulación del arbitraje en el sector público pues aparte de la norma supracitada de la Ley N° 7727, encontramos únicamente el artículo 27 inciso 3) de la Ley General de la Administración Pública (Ley N° 6227 de 2 de mayo de 1978), el cual indica como atribución de los Ministros conjuntamente con el Presidente de la República «transar y comprometer en árbitros los asuntos del ramo»(2).

(2) Mediante interpretación, tanto de la Procuraduría como de la Contraloría, se ha considerado que la aplicación de la autorización de acudir al arbitraje abarca tanto a la Administración centralizada como descentralizada (Al efecto, pueden verse, como ejemplo, el pronunciamiento de esta Procuraduría C-225-88 de 11 de noviembre de 1988 y de la Contraloría el Nº 2239 de 23 de febrero de 1996).

Ante la ausencia de más específicas regulaciones, son varias las interrogantes que se presentan en torno a la participación de la Administración como parte en estos procesos. Así las cosas, el arbitraje en el Derecho Público plantea dos problemas principales. El primero en torno a las materias que pueden ser sometidas a arbitraje y el segundo de ellos, en relación a la capacidad del sujeto público para someter las cuestiones a arbitraje.

En cuanto al tema de la capacidad, la Doctrina ha referido lo siguiente:

«Un órgano administrativo que no es persona jurídica no puede comprometer en árbitros. Cuando la ley no le atribuye capacidad para disponer, tampoco puede someter a decisión arbitral cuestiones que importen actos de disposición. Dentro del órgano administrativo es preciso que los funcionarios tengan también atribución para comprometer en árbitros. Estas atribuciones se dan por las reglas de la representación, es decir, por la competencia que la ley le da al órgano o funcionario para obligar a la entidad administrativa.» (BIELSA, R. Derecho Administrativo. tomo V, Depalma, Buenos Aires, 1957, pp 538- 539).

Asimismo, en el reciente «Seminario Iberoamericano de Justicia Administrativa Dr. Eduardo Ortíz Ortíz», el Dr. Luciano Parejo Alfonso señalaba algunas críticas al proceso arbitral desde estas dos anteriores perspectivas de capacidad y materias que pueden someterse a arbitraje. Así, decía el distinguido jurista, que mientras en el ámbito del Derecho Privado domina el principio de autonomía de la voluntad y los particulares tienen amplia posibilidad de someter sus conflictos a arbitraje; la Administración, por su parte, se encuentra sometida al principio de legalidad, siendo su capacidad jurídica la suma de las potestades que le atribuyan las leyes, con lo cual el arbitraje parece ser incompatible si no está expresamente regulado.

De esta manera, en palabras del citado jurista, no existe para la Administración una capacidad universal para someter las controversias a arbitraje, como sí la hay en el Derecho Privado. El arbitraje no es la regla sino la excepción en los casos de derecho público, por ello requiere una norma expresa que lo autorice, aunque pueden darse los casos de autorización genérica para toda la Administración, con los consecuentes problemas de indeterminación e inseguridad que pudieran plantearse si no se definen clara y específicamente todos los supuestos.

En el campo de la disponibilidad de la materia para ser sometida a un proceso arbitral, en efecto hay materias que pueden ser sometidas a transacción y arbitraje en virtud de la potestad discrecional de la Administración y su capacidad efectiva de decisión. Sin embargo, es clara la existencia de ciertos asuntos en los que definitivamente no cabe la aplicación de los procesos de arbitraje o transacción, como lo serían: tributos, dominio público, seguridad, orden público y salud, por citar algunos ejemplos.

A este respecto se ha referido también la Doctrina señalando:

«...3) No puede someterse a decisión arbitral:

• a)la determinación del régimen de prestación de un servicio público, cuando ese régimen se ha organizado en consideración a una necesidad pública; ni la determinación de su objeto; b) la forma de ejercicio del poder de policía general ni del poder de policía del servicio público: por virtud del mismo principio, tampoco las medidas disciplinarias; c) las tarifas básicas de precio del servicio público; d) la forma de contralor que la Administración Pública debe ejercer sobre el otro contratante (concesionario, contratista de obra pública o de suministro; funcionario o empleado especialmente contratado, etc.); e) el declarar la legitimidad o ilegitimidad de actos administrativos; f) la determinación del monto de impuestos o tasas o contribución de mejoras, a menos que respecto de estas últimas sea necesaria la determinación de las prestaciones realizadas por la Administración pública.» (BIELSA, R.op. cit., pp 539-540).

En sí, el arbitraje no es permitido en materias que impliquen el ejercicio de una potestad de imperio, al tratarse de potestades irrenunciables de la Administración, tal y como lo señala el artículo 66 de la Ley General de la Administración Pública, al decir:

«1. Las potestades de imperio y su ejercicio, y los deberes públicos y su cumplimiento serán irrenunciables, intransmisibles e imprescriptibles.

2. Solo por ley podrán establecerse compromisos de no ejercer una potestad de imperio. Dicho compromiso sólo podrá darse dentro de un acto o contrato bilateral y oneroso.

3. El ejercicio de las potestades en casos concretos podrá estar expresamente sujeto a caducidad, en virtud de otras leyes.» ( El subrayado es nuestro).

Por otra parte, y en relación directa con el tema de qué puede ser sometido a arbitraje, como hemos ya señalado, el artículo 18 de la Ley sobre Resolución Alterna de Conflictos y Promoción de la Paz Social, contiene una autorización genérica para que el Estado y los sujetos de derecho público, sometan sus controversias patrimoniales a arbitraje.

Así, en la determinación de estos supuestos, es conveniente recordar lo que la Procuraduría había pronunciado al respecto, cuando mediante estudio realizado por los Procuradores Dra. Magda Inés Rojas Chaves y Lic. Francisco Villalobos González, de fecha 18 de marzo de 1994, se indicó:

«El principio general en orden al arbitraje es que puede acudirse a él para dirimir las controversias patrimoniales. Principio que se desprende del artículo 43 de la Constitución Política...

Excede dicho principio toda proposición de arbitraje que comprenda directa o indirectamente asuntos de derecho público. Circunstancia que es, por sí sola, excepcional, en la medida en que el arbitraje concierne, por principio, pretensiones de índole patrimonial. El concepto de ‘asuntos de derecho público’ abarca toda regulación que involucre los institutos específicos regulados por el derecho público en sí mismo considerados, sean potestades, servicios públicos, o bien el dominio público, etc. y la ejecución de las regulaciones correspondientes en la medida en que exceda el aspecto puramente patrimonial. Regulaciones que son de rango legal por la índole de la materia y que incluso conciernen el orden público institucional, como es el caso de las potestades públicas y su ejercicio o el dominio público..» Este criterio fue reafirmado en el dictamen C-187-96 de 11 de noviembre de 1996 en un caso sometido a consulta por la Municipalidad de Liberia, en el cual se solicitaba nuestro criterio en cuanto a la posibilidad de someter a arbitraje los diferendos surgidos en relación al cobro por concesiones otorgadas en la Zona Marítimo Terrestre. En este pronunciamiento se dijo:

«... la pretensión que tendiera a discutir en sede arbitral la corrección del avalúo practicado en una concesión sobre la Zona Marítimo Terrestre, deviene en la renuncia a una competencia de orden público. No son las partes las que establecen la oportunidad de que las concesiones sean onerosos, ni está facultada la Municipalidad interesada en proponer un sistema diferente del prescrito por el bloque de legalidad para llegar a establecer el valor del área física de la concesión. Antes bien, en atención a su naturaleza de dominio público, se emite una normativa detallada en cuanto al sujeto encargado de realizar el avalúo, los plazos en que debe realizarse y los porcentajes aplicables según el destino que se dé al bien objeto de la concesión. Si bien es cierto que lo que cobre la Municipalidad, es el producto de aplicar la tabla del artículo 49 del Reglamento a la Zona Marítimo Terrestre al avalúo practicado por la Dirección General de la Tributación Directa; ese monto de dinero no es una pretensión de índole exclusivamente patrimonial del Gobierno Local contra un particular; antes bien, es el resultado del ejercicio de las competencias que derivan de la legislación aplicable a la Zona Marítimo Terrestre, que se concretiza en una suma de dinero.

De tal suerte que, con vista en las precisiones apuntadas al principio del presente estudio, estamos en presencia de competencias públicas derivadas de la naturaleza jurídica específica del bien que interesa (dominio público), las cuales no podrían ser sometidas a la decisión de árbitros por no tratarse de un asunto de naturaleza estrictamente patrimonial.(3)» (3)Los anteriores criterios también han sido recogidos por pronunciamientos de la Contraloría General de la República. Puede verse, al efecto, el Nº 2239 de 23 de febrero de 1996.

En relación al tema que ahora tratamos, señalaba también el Dr. Eduardo Ortíz Ortíz:

«La regla es que en derecho administrativo y público en general el arbitraje sobre los negocios de la Administración está prohibido, salvo disposición en contrario que sería excepcional y de aplicación restrictiva.

... el compromiso o el arbitraje tienen que recaer, si no versan sobre la conducta de la Administración regulada por el derecho privado, sobre la regulada por el derecho público, dado que estos dos son los únicos segmentos de la actividad de la Administración. Esto es importante entenderlo bien, porque en el campo del derecho administrativo la Administración es titular de competencias públicas irrenunciables, de origen y contenido fijado por ley o por reglamento. Es obvio que la Administración no puede renunciar ni comprometer el ejercicio de sus funciones públicas por virtud de un pacto que lo obligue a abandonar en manos de un tercero (el árbitro) el criterio sobre la legalidad y la conveniencia de su ejercicio.

Es posible, entonces, trazar una distinción muy clara entre el campo de la actividad de la Administración que puede ser objeto de compromiso y el que no puede serlo: la distinción coincide con la que se da entre el derecho público y el privado, y ya no únicamente entre materia patrimonial y materia no patrimonial. Puede haber múltiples diferencias de tipo patrimonial o con repercusiones de igual índole que, sin embargo, no pueden ser objeto de compromiso ni de arbitraje, por ejemplo: todo lo concerniente al pago del precio de una obra pública, o al cobro y al monto de las tarifas de una concesión. Sólo aquello que es simultáneamente de índole patrimonial y objeto de regulación por el derecho civil, mercantil o laboral comunes, puede ser objeto de un compromiso o arbitraje. Fuera de esta materia ninguna otra puede serlo.

De conformidad, no pueden ser objeto de compromiso ni asuntos privados de la Administración de tipo no patrimonial, ni asuntos de derecho público, sean o no patrimoniales, sobre todo cuando conciernen el ejercicio o a la extensión de una competencia de la Administración.» (Aspectos Legales de Concesiones Ferrocarrileras. 1966. Revista de Ciencias Jurídicas, N° 27, pp. 221-223).

Finalmente, el autor Sergio Artavia Barrantes, también es conteste al señalar que «...el Estado y sus Instituciones no pueden someter a arbitraje las funciones o potestades administrativas y regladas, propias de cada institución, como son la organización social, la organización política, las potestades de imperio.» (Op. cit., pág 107).

Como consecuencia de lo anterior debe entonces determinarse –y aquí es donde se presentan los problemas de falta de especificidad e inseguridad– en qué casos el Estado se encuentra ante diferencias patrimoniales de naturaleza disponible, como únicos casos admitidos para llevar el conflicto a arbitraje, excluyendo la aplicación del mismo en el ejercicio de potestades de imperio y otras facultades indisponibles.

Pero, en todo caso, considera este Organo Asesor que es necesario realizar algunas consideraciones que se consideran pertinentes con el objeto de orientar a la Administración en la decisión de si debe someter un determinado asunto a arbitraje.

· La Ley sobre Resolución Alterna de Conflictos y Promoción de la Paz Social está estructurada para regular situaciones entre particulares, haciéndose en un único artículo mención al Estado y sus instituciones. Es, por lo tanto, una legislación prevista para regular situaciones entre particulares, que se encuentran cubiertas por el principio de autonomía de la voluntad.

· Por el contrario, la Administración se encuentra sujeta al principio de legalidad.

· Consecuentemente, mientras no exista una regulación especial en esta materia para la Administración, ésta debe adaptarlas a la naturaleza propia de la Administración.

· Así, de previo a la toma de la decisión de la Administración de acudir a un arbitraje, debe valorar la posible existencia de un derecho, o al menos la duda razonable o la apariencia de un buen derecho del particular.

· Existen materias, que implican el ejercicio de potestades de imperio, que no pueden ser sometidas a arbitraje.

· La decisión de la Administración de acudir a este medio alternativo de solución de conflictos debe estar debidamente motivada, como todo acto administrativo.

· Los elementos discrecionales de dicho acto quedan sujetos a los dispuesto en los artículos 15 a 17 de la Ley General de la Administración Pública.

lll. Conclusiones En virtud de la precedente exposición, podemos indicar a manera de conclusión, que nuestro ordenamiento se limita a establecer una autorización genérica para que la Administración someta sus controversias a los procesos arbitrales, sin mayores especificaciones ni claridad en cuanto a los aspectos que deben quedar excluidos de tal posibilidad o la capacidad de los sujetos de derecho público para someterse a este medio alterno de resolución de conflictos.

A pesar de lo anterior, debe tenerse presente la oportunidad y conveniencia del sometimiento de los diferendos a tal proceso, así como el aspecto de fondo de la situación que analizamos. Es decir, si efectivamente el particular tiene un derecho, o al menos la apariencia de un buen derecho que pueda ser reconocido por la Administración y que sea base del conflicto que se pretende llevar a un juicio arbitral. Lo anterior cobra importancia por cuanto, de no existir conexión entre el aspecto patrimonial y la situación jurídica del administrado con la Administración, no habría una relación fundamentada y, por ende, no habría motivo para someter tal situación a un proceso arbitral.

Así las cosas, considera este órgano que el sometimiento de las controversias entre JAPDEVA y las empresas usuarias del muelle a un proceso arbitral, debe ser definido por la institución consultante según criterios de oportunidad y conveniencia. Es a la Administración a quien corresponde determinar las consecuencias del proceso y la aplicación o no de la medida alterna. Eso sí, debe quedar claro que, toda decisión que se tome debe ser en consideración de lo apuntado en este dictamen en cuanto a las materias que definitivamente no pueden ser sometidas a arbitraje en virtud del interés y los bienes tutelados, así como el aspecto de la capacidad del sujeto de Derecho Público para someter tales controversias a un proceso de tal naturaleza. Asimismo, es de suma importancia tomar en cuenta también la sujeción de la Administración al principio de legalidad, en virtud del cual no puede realizar sino los actos que le estén expresamente autorizados por una norma." (En similar sentido pueden verse los pronunciamientos de esta Procuraduría números C-94-2000, del 11 de mayo del 2000; C-111-2001, del 23 de julio del 2001; O.J.-124-99, del 1º de noviembre de 1999 y O.J.-77-2000, del 20 de julio del 2000. Lo resaltado en negrita y sublineado no es del original).

Como bien se apunta en el dictamen transcrito, nuestro ordenamiento jurídico se limita a establecer una autorización genérica para que el Estado y sus instituciones sometan sus controversias patrimoniales a arbitraje, sin mayores especificaciones ni claridad en cuanto a los aspectos que deben quedar excluidos de tal posibilidad o la capacidad de los sujetos de derecho público para someterse a este medio alterno de resolución de conflictos.

Por consiguiente, la Administración interesada deberá determinar en qué casos se encuentra ante controversias patrimoniales de naturaleza disponible, que son las únicas admitidas por el ordenamiento jurídico para someterlas a arbitraje.

III.- POSIBILIDAD DE SOMETER A ARBITRAJE LA FIJACIÓN Y AJUSTE DE LAS TARIFAS DE LA REVISIÓN TÉCNICA VEHÍCULAR Tal y como se analizó en el apartado anterior, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 18 de la Ley de Resolución Alterna de Conflictos y Promoción de la Paz Social, el Estado y demás instituciones públicas pueden someter a arbitraje sus controversias de orden patrimonial, fundadas en derechos respecto de los cuales las partes tengan plena disposición. Por supuesto, no reúnen tal condición las materias que impliquen el ejercicio de potestades de imperio.

Y, precisamente, la fijación y ajuste de la tarifas de la revisión técnica vehícular presentan tal naturaleza, es decir, constituyen una potestad de imperio encomendada al Ministerio de Obras Públicas y Transportes. Así se desprende de lo dispuesto en el artículo 20, párrafo final, de la Ley de Tránsito, n.º 7331 del 13 de abril de 1993:

“El pago de la revisión se establecerá de acuerdo con los estudios técnicos que determine el Ministerio de Obras Públicas y Transportes y será cubierto por los propietarios de los vehículos.” Recordemos que mediante la revisión técnica se verifica que los vehículos reúnen las condiciones mecánicas, de seguridad, de emisiones de contaminantes y demás requisitos que determine la Ley y su Reglamento para poder circular (artículo 19 de la Ley de Tránsito); constituyéndose en un requisito para poder obtener la tarjeta de derechos de circulación. Sobre el particular, la Sala Constitucional ha señalado:

“De la transcripción del anterior numeral (artículo 19 de la Ley de Tránsito), estima la Sala que se infiere con claridad que el Ministerio de Obras Públicas y Transportes está posibilitado para exigir la presentación del comprobante de revisión técnica a quienes deban entregar las tarjetas que consignan los derechos de circulación, como una forma de comprobar que el respectivo automotor reúne las condiciones mecánicas que establece la Ley. En ese contexto, la actuación desplegada por los recurridos y la disposición del Ministerio de Obras Públicas y Transportes aquí cuestionada no quebrantan el principio de legalidad, sino que en ambos casos se trata de la aplicación del numeral de cita.” (Sentencia n.º 2000-1629, de las 12:51 horas del 18 de febrero del 2000. En el mismo sentido pueden verse las sentencias de la misma Sala números 2003-13196, de las 15:25 horas del 18 de noviembre del 2003 y 2003-14161, de las 10:22 horas del 5 de diciembre del 2003. Lo sublineado no es del original).

Como bien apunta la Sala Constitucional, la revisión técnica constituye una forma de comprobar que los vehículos reúnen las condiciones mecánicas que exige la ley para poder circular.

Volviendo a la naturaleza jurídica de la potestad encomendada al MOPT para fijar y ajustar las tarifas de la revisión técnica vehícular, la Contraloría General de la República ha señalado:

“Ahora bien, cabe aclarar que la incorporación de mecanismos de protección al usuario final de este servicio, ha sido uno de los aspectos que más se tomaron en cuenta en la fiscalización del contrato en cuestión, así como reiterar que la potestad para fijar las tarifas a cobrar por dicho servicio es exclusiva del MOPT, según lo indica la propia Ley de Tránsito en su artículo 20.

Al respecto, hemos de mencionar que una de las razones que originalmente motivó la improbación de la primera versión de este contrato que se remitió para nuestro refrendo, fue la carencia de herramientas por parte de la Administración para asegurar una concordancia entre los costos incurridos por el contratista y la tarifa que cobraría a los usuarios finales, como se mencionó en el oficio No. 4579 (DI-AA-1159) del 03 de mayo del 2001:

«En ese sentido, el ente encargado de la regulación de la tarifa, debe verificar la adecuada correspondencia entre los costos reales de ejecución del servicio y los componentes que estructuran esa tarifa, en protección del contratista, la Administración y por último, del usuario final del servicio.» Por otra parte, debe aclararse que originalmente el sistema de revisión tarifario presentado en esa versión del contrato, conllevaba un mecanismo de revisión basado en aumentos automáticos vinculados con incrementos que se produjeran en los índices de precios seleccionados, los cuales resultaban ser de tipo «general», ejemplo de ello, el Indice de Precios al Consumidor. Ello provocó que este Ente Contralor hiciera ver a la Administración la inconveniencia de tal mecanismo, ya que iba en perjuicio del usuario final y de la potestad de fiscalización del Ministerio, debido a que convertía a este último en un mero verificador de los aumentos que se produjeran en los índices de precios pactados e incorporados en la fórmula matemática propuesta, sin permitirle efectuar los estudios técnicos señalados en el artículo 20 de la Ley de Tránsito.

Ante tal observación, se modificó el modelo utilizado inicialmente, pasando de uno basado en índices, a un modelo que comprendiera más bien los costos reales incurridos por el contratista, según lo establece la cláusula 9.4 del contrato refrendado por esta Contraloría General. En principio, esta modificación asegura que se presente una concordancia entre la tarifa que establezca el MOPT, el margen de utilidad y los costos y gastos de la prestación del servicio, manteniendo el equilibrio económico-financiero de la relación contractual.

A su vez esa cláusula, garantizaba que previo a girar la orden de inicio, el MOPT debía publicar en el Diario Oficial La Gaceta, la metodología diseñada, con el fin de brindar mayor seguridad jurídica respecto a ese tema.

De igual forma, el contratista dentro de las obligaciones contraidas en el contrato, deberá presentarle al MOPT, informes financieros auditados, que aunado a la potestad de se Ministerio de solicitar cualquier información adicional que considere pertinente para verificar las actualizaciones tarifarias, aseguran no sólo la publicidad debida sobre los fundamentos de las tarifas a cobrar, sino que posibilitaría a los usuarios ejercer un control sobre la transparencia en la fijación de ellas, de manera tal que la tarifa se vea afectada única y exclusivamente por los costos y gastos estrechamente vinculados con el servicio. (…).

Se observa que lo referente a la materia tarifaria de este servicio en particular, queda supeditado dentro de las atribuciones de dicha Cartera Ministerial, por lo que la composición de la estructura tarifaria por aplicar, debe establecerse a través de los estudios técnicos que determine ese Ministerio, según la normativa que rige el servicio de revisión técnica vehicular.

Por otra parte, en cuanto a la omisión de una solicitud previa de estudio de la estructura tarifaria a la ARESEP que se alega, luego de revisar las atribuciones legales contenidas en el artículo 5 de la Ley Orgánica de dicha Entidad, se tiene que el mismo enlista los servicios públicos sobre los cuales ejerce su competencia de fijar los precios y las tarifas que deberán cobrarse por ellos, sin que se contemple dentro de ese artículo lo relacionado con el cobro de la revisión técnica vehicular, razón por la cual, al concordar esa norma con el artículo 20 de la Ley de Tránsito, se desprende que todos los aspectos relacionados con la materia tarifaria de ese servicio, es una atribución exclusiva del MOPT, por lo que no existe fundamento legal para que éste le solicitara a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, una revisión de dicha estructura. (…)

En consecuencia, no es cierto que no existe un ente regulador de las tarifas a cobrar, puesto que la misma Ley de Tránsito como se mencionó anteriormente, delega tal atribución al MOPT, y por otra parte, tampoco resulta fundamentado el afirmar que dichas tarifas «serán pactadas» entre la Administración y el contratista, pues como se señala en el oficio transcrito la fijación tarifaria debe corresponder a un procedimiento objetivo, reglamentado y que sea publicado, donde se deben tomar en cuenta los riesgos económicos asumidos por el contratista, aspecto sobre el cual nos hemos referido, y además, dicho procedimiento debe garantizar que se mantenga un equilibrio económico- financiero de la relación contractual al momento de fijar el monto de las tarifas, sin causarle perjuicios a los usuarios del servicio. Tal aspecto, como en otras oportunidades se ha indicado, será objeto de fiscalización por esta Contraloría General.” Oficio n.º 4163 (DI-AA-1142), del 15 de abril del 2002. Lo resaltado en negrita y sublineado no es del original).

Igualmente, en el Informe de Auditoría n.º DFOE-OP-25/2003, del 31 de octubre del 2003, en relación con las tarifas iniciales de la revisión técnica integral de vehículos, la Contraloría, en lo que interesa, señaló:

“Al respecto, se debe tomar en consideración que de conformidad con los artículos 19 y 20 de la Ley de tránsito por vías públicas terrestres, Ley No. 7331, y sus reformas, el Ministerio de Obras Públicas y Transportes ostenta –dentro de sus competencias- la revisión técnica de vehículos automotores, lo que le permite otorgar autorizaciones a talleres particulares para tal efecto, conforme con los procedimientos establecidos por el ordenamiento jurídico. Igualmente es atribución de dicha cartera ministerial fijar el monto correspondiente al pago que deberán realizar los propietarios de vehículos por concepto de la revisión vehicular. (…)

Ahora bien, siendo que por ley el MOPT es la autoridad competente para la fijación y actualización de tarifas, esta cartera ministerial acordó mediante la resolución No. 28 del 8 de febrero del 2002 (publicada en el diario oficial La Gaceta No. 47 del 7 de marzo del 2002), delegar a favor del Consejo de Transporte Público (órgano con desconcentración máxima, con personería jurídica instrumental del Ministerio) «todos los aspectos técnicos, operacionales, fiscales, administrativos y de otra índole que sean necesarios para el debido cumplimiento de la revisión técnica integral de la flota por parte del Consorcio Riteve SyC.» Bajo esa tesitura, se concluye que el Consejo de Transporte Público, por delegación del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, ostenta la facultar de emitir, fijar, revisar y actualizar las tarifas correspondientes al pago que los usuarios deben realizar al Consorcio RITEVE S y C por el servicio de revisión técnica integral vehicular, pero en todo caso dicha cartera ministerial conserva incólume sus facultades de dirección, fiscalización y sancionatorias, de ahí que no se haya encontrado por esta Contraloría vicio de nulidad alguno en cuanto a la competencia del Consejo para emitir las tarifas que se pretenden analizar mediante el presente informe.” (Lo resaltado en negrita y sublineado no es del original).

Conforme se podrá apreciar, la Contraloría General de la República, en los pronunciamientos transcritos –que esta Procuraduría comparte-, es clara en el sentido de que la fijación tarifaria del servicio de revisión técnica de vehículos es una potestad conferida por ley al MOPT (artículo 20 de la Ley de Tránsito), quien a su vez la ha delegado en el Consejo de Transporte Público.

Lo anterior implica que la fijación tarifaria del servicio en cuestión no puede ser el resultado de una libre negociación entre las partes contratantes, sino el ejercicio de una competencia pública, que debe establecerse con posterioridad a los estudios técnicos que determine la Administración y en la cual se debe atender, principalmente, a los costos y gastos reales de la prestación del servicio que interesa, manteniendo eso sí, el equilibrio económico-financiero de la relación contractual.

En similar sentido se ha pronunciado la Procuraduría General de la República en relación con la fijación de las tarifas de los servicios aeronáuticos:

“Es claro que la fijación de las tarifas de servicios no aeronáuticos es una potestad exclusiva del Estado. Como tal, tiene las características de irrenunciabilidad, imprescriptibilidad e intransferibilidad. Así está establecido en nuestro ordenamiento jurídico y también se reconoce en el contrato de gestión interesada ( véase el apéndice H, página 2 del contrato). Además, fue puntualizado por el órgano contralor, cuando en acto de refrendo afirmó lo siguiente:

«3. Artículo 16, "REGIMEN TARIFARIO". Respecto a esta disposición, específicamente el punto 16.4 relativo a la "COMPETITIVIDAD DE LAS TARIFAS", debe entenderse que la aplicación de lo señalado en este punto se mantendrá a entera discreción del CETAC, de modo que en ningún momento representa una cláusula de acatamiento obligatorio por parte de la Administración, sino únicamente una recomendación por parte del gestor en el proceso de búsqueda de competitividad de las tarifas aeroportuarias.» Ahora bien, lo anterior no significa, de ninguna manera, que esa discrecionalidad de que goza la Administración para fijar las tarifas no tenga límites; existen, y entre ellos están: los que le imponen los principios de razonabilidad y de proporcionalidad, los cuales, según la reiterada jurisprudencia de la Sala Constitucional, tienen rango constitucional. Además, están las reglas que fija el numeral 16 de la Ley General de la Administración Pública, que le prohibe a la Administración dictar actos contrarios a las reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia. Por último, en este caso, tenemos otros límites que se derivan de los principios que rigen la contratación administrativa y de las cláusulas del contrato de gestión interesada ( el principio de intangibilidad patrimonial, base del equilibrio económico y financiero del contrato, el de eficiencia, el mejoramiento los niveles de calidad de los servicios, la minimización de costos y la maximización de ingresos comerciales, etc.). (…). (O.J.-038-2002, del 22 de marzo del 2002. Lo resaltado en negrita y sublineado no es del original).

Como bien señala la Procuraduría, la fijación tarifaria constituye una potestad exclusiva del Estado y, en ese sentido, resulta irrenunciable, imprescriptible e intransferible. En otras palabras, no es una materia de libre disposición por parte de la Administración y, en consecuencia, no podría ser sometida a arbitraje.

Y precisamente la Contraloría General de la República, al momento de refrendar el Contrato de prestación de servicios para la creación y funcionamiento de estaciones para la revisión técnica integrada vehicular lo condicionó al cumplimiento de varias observaciones, entre ellas, la siguiente:

“7. Con relación a la materia de solución de diferencias entre las partes, regulado por la cláusula 11.1, deberá el Consejo de Transporte Público considerar lo señalado por esta Contraloría General en el oficio No. 6665 (DI-AA-1667) del 18 de mayo del año en curso, sobre este tema:

«Con respecto a la cláusula décima novena que regula la posibilidad de acudir a arbitraje en caso de conflicto, se debe indicar que existen dos aspectos esenciales para someter un asunto a arbitraje, dispuestos por el artículo 18 de la Ley No. 7727. Primero su patrimonialidad, sea que el asunto en conflicto debe referirse a un elemento meramente patrimonial; y por otra parte, se debe dar la disponibilidad, significa que el objeto en conflicto desde un sentido amplio no debe ser de naturaleza exclusiva e intransferible de una de las partes, lo que concretamente para la Administración significa que no puede poner en arbitrio el ejercicio propio de sus potestades.

En cuanto a este aspecto, se debe tener presente, que las cláusulas exorbitantes que deriven de las potestades de imperio son irrenunciables y no se pueden comprometer en un arbitraje. (…)

Así las cosas, esa Administración deberá tener claras las limitaciones del arbitraje como mecanismo para ventilar las eventuales controversias que puedan surgir en la ejecución de los contratos administrativos. Aún más, debe considerar que la utilización de ese mecanismo puede traer consigo la eventual nulidad del mismo, si no se acatan los aspectos propios del Derecho Público.”» (Oficio n.º 07168 (DI-AA-1793), del 28 de junio del 2001. Lo resaltado en negrita y sublineado no es del original).

En ese sentido, a pesar de la inclusión en el Contrato en referencia de una cláusula que obliga a las partes para someter sus diferencias a arbitraje, su aplicación no es irrestrictra pues como bien lo señaló la Contraloría al momento de refrendarlo, existen materias que por su naturaleza no pueden ser delegadas, por parte de la Administración, al arbitrio de un tercero. Una de ellas es precisamente la fijación y actualización de tarifas.

Congruente con lo anterior, el artículo 67 de la Ley de Resolución Alterna de Conflictos y Promoción de la Paz Social establece como causales de nulidad del laudo, entre otras, que “d) la controversia resuelta no era susceptible de someterse a arbitraje. (…)

• f)Se haya resuelto en contra de normas imperativas o de orden público.” Precisamente, el ejercicio de potestades de imperio, tal y como lo es la fijación tarifaria de la revisión integral vehicular, constituye una de las materias no susceptibles de ser sometida a arbitraje –por ser una potestad exclusiva del Estado-, y de hacerse conllevaría, eventualmente, la nulidad de laudo que se llegare a dictar.

Por consiguiente, lo procedente en el caso que nos ocupa es que el Consejo de Transporte Público proceda a diseñar y publicar en La Gaceta un mecanismo de ajuste tarifario, en los términos en que lo recomendó la Contraloría General de la República en el mismo oficio del refrendo. Sobre el particular, el Órgano Contralor señaló que el citado Consejo debía comprometerse “(…) a diseñar un procedimiento incorporando un mecanismo de ajuste tarifario, que valore todos aquellos costos y gastos directamente involucrados con la prestación del servicio contratado, en los que ha venido incurriendo el contratista, y que en realidad hayan afectado el equilibrio económico financiero del contrato. Dicho procedimiento sería publicado en el Diario Oficial La Gaceta de previo al inicio de las operaciones contractuales, para que todas (sic) los usuarios conozcan las regulaciones que regirán el procedimiento de ajuste de las tarifas que deberán cancelar por este servicio.” (Lo resaltado en negrita y sublineado no es del original).

El mecanismo de fijación tarifaria que llegare a adoptar el Consejo deberá valorar todos los costos y gastos directamente involucrados con la prestación del servicio contratado, manteniendo el equilibrio económico y financiero del contrato.

Y como bien lo ha señalado la Procuraduría, a pesar de que la Administración cuenta con cierta discrecionalidad en el ejercicio de la potestad tarifaria, ello no significa que no tenga límites pues debe respetar, entre otros, los principios de razonabilidad y proporcionalidad, los que derivan de las reglas que fija el numeral 16 de la Ley General de la Administración Pública –que le prohibe a la Administración dictar actos contrarios a las reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, o a los principios elementales de justicia, lógica o conveniencia (en el mismo sentido, el artículo 160 del mismo cuerpo normativo)- y, por supuesto, los principios que rigen la contratación administrativa y los que se deriven de las cláusulas del contrato en cuestión (como por ejemplo, el principio de intangibilidad patrimonial, el equilibrio económico y financiero del contrato, el de eficiencia, el mejoramiento los niveles de calidad de los servicios, la minimización de costos y la maximización de ingresos comerciales, etc.).

Asimismo, el Consejo de Transporte Público debe cumplir, a la mayor brevedad posible, lo ordenado por la Sala Constitucional en sentencia n.º 2004-03741, de las 11 horas y 8 minutos del 16 de abril del año en curso. Téngase en cuenta que el recurso de amparo interpuesto a favor de la empresa RITEVE fue acogido por el Tribunal Constitucional únicamente en cuanto se consideró infringido por parte de la Administración lo dispuesto en los artículos 27 y 41 de la Constitución Política, referentes a los derechos fundamentales de petición y pronta respuesta.

IV.- SOBRE LA NATURALEZA JURÍDICA DEL CONSEJO DE TRANSPORTE PÚBLICO Y LA POSIBILIDAD DE QUE PUEDA SER PARTE ACTIVA EN UN PROCESO ARBITRAL Los artículos 5 y 6 de Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos en la Modalidad de Taxi, n.° 7969 del 22 de diciembre de 1999, definen claramente la naturaleza jurídica del Consejo de Transporte Público, en los siguientes términos:

“Artículo 5°-Creación. Créase el Consejo de Transporte Público, en adelante el Consejo, como órgano con desconcentración máxima, con “personería” jurídica instrumental”. (Lo resaltado en negrita y sublineado no es del original).

“Artículo 6°-Naturaleza. La naturaleza jurídica del Consejo será de órgano desconcentrado, especializado en materia de transporte público y adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Transportes. (...)”.

Conforme se podrá apreciar, se trata de un órgano desconcentrado, en grado máximo, del Ministerio de Obras públicas y Transportes, aunado a una personificación (no personería) jurídica instrumental. Tal naturaleza ha sido avalada por diferentes pronunciamientos emanados de este Despacho. Por ejemplo, en el dictamen n.º C-037-2000, del 25 de febrero del 2000, se indicó:

“La nueva Ley de Taxis, además de regular en detalle las condiciones generales para la explotación del servicio de transporte remunerado de personas en la modalidad taxi, ha dispuesto la creación de un órgano especializado en materia de transporte público. Nos referimos al Consejo de Transporte Público, órgano de desconcentración máxima del MOPT, con personalidad jurídica instrumental. (…).

En primer término, debemos aclarar que por el hecho de que al citado Consejo se le haya conferido personalidad jurídica instrumental, no se constituye en una persona de derecho público, independiente del MOPT. Se trata de un órgano de ese Ministerio, especializado en transporte público, creado para garantizar una mayor eficiencia en la tramitación de la materia relativa al transporte remunerado de personas.” (Lo resaltado en negrita y sublineado no es del original).

Ahora bien, de previo a definir si el Consejo de Transporte Público ostenta capacidad para ser parte activa en un proceso de arbitraje, es preciso analizar si cuenta con capacidad contractual, ya que la primera es una consecuencia de ésta. Al respecto debemos señalar que, efectivamente, el ordenamiento jurídico costarricense faculta a los órganos desconcentrados en grado máximo, aunados a una personificación instrumental, para manejar sus propios recursos fuera del presupuesto de la persona jurídica a la que pertenecen, lo cual incluye la posibilidad de suscribir los contratos administrativos que requieran para la realización de los fines encomendados por el legislador. Y en tal sentido se ha pronunciado la Procuraduría General de la República, lo mismo que las Salas Primera y Constitucional de la Corte Suprema de Justicia.

En efecto, el Derecho Público costarricense ha dado cabida a la figura jurídica denominada “personificación presupuestaria”, conforme a la cual se le confiere a ciertos órganos –normalmente órganos desconcentrados en grado máximo-, la posibilidad de manejar sus propios recursos fuera del presupuesto de la persona jurídica a la que pertenecen, para lo cual el legislador les confiere “personalidad jurídica instrumental”.

Desde el año 1988, la Procuraduría General de la República definió los alcances de la figura jurídica en cuestión. En efecto, al analizar la naturaleza jurídica del Consejo de Seguridad Vial, en el dictamen n.º C-087-88, del 25 de mayo de 1988, la Procuraduría indicó:

“B- NATURALEZA JURÍDICA DEL CONSEJO La Ley de la Administración Vial, Nº 6324 de 24 de mayo de 1979, establece en su artículo 3, a) que el Consejo de Seguridad Vial constituye una «dependencia de la División de Transportes del MOPT». Esta subordinación orgánica del Consejo es reiterada en el artículo 4º, a cuyo tenor: «Créase el Consejo de Seguridad Vial como Dependencia del MOPT, el cual tendrá independencia en su funcionamiento administrativo y personalidad jurídica propia». Como se puede desprender de la simple lectura del artículo, la ley es confusa respecto de la naturaleza jurídica del Consejo. Interesa establecer cuál es la relación entre el Consejo de Seguridad Vial y el MOPT y, correlativamente, si aquél órgano puede asumir la explotación del servicio de taxis.

1.- El Consejo: una personificación presupuestaria. Dependencia jerárquica y personalidad jurídica son dos conceptos jurídicos contrapuestos. En efecto, atribuir la personalidad jurídica significa establecer un centro de acción al cual se le imputan directamente derechos y deberes. Esta imputación se hace a la persona en tanto que tal y no como parte de una persona mayor. Los entes públicos, personas jurídicas, no están sometidos a una relación de jerarquía, de sumisión orgánica, sino a una relación de dirección, incompatible, repetimos, con la dependencia jerárquica y que implica una relación de confianza. Es la personalidad jerárquica y que implica una relación de confianza. Es la personalidad jurídica lo que permite que el ente no forme parte de la organización ministerial y que posea autonomía orgánica. Ahora bien, de acuerdo con la ley, el Consejo de Seguridad Vial constituye una «dependencia del MOPT». Es una dependencia ministerial, lo que significa que forma parte como órgano de un Ministerio. Este Ministerio -órgano de órganos- carece de personalidad jurídica propia. Así, en principio, el Consejo, órgano del Ministerio no podrá ser una persona jurídica. Sin embargo, la ley establece que es persona jurídica. Es necesario, pues, establecer los alcances de esa personalidad. Del análisis de la ley, se desprende que estamos en presencia de una personalidad jurídica de efectos limitados. Y aún más, esa personalidad no es otorgada necesariamente en razón de los fines públicos legalmente asignados al Consejo. En efecto, la seguridad vial constituye un cometido consustancial de Ministerio competente para regular el transporte y el tránsito dentro del país. La Ley asignó dicho fin al Consejo de Seguridad Vial y para su cumplimiento, señaló que el Consejo tenia independencia funcional. La independencia funcional no se deriva de la personalidad jurídica, ya que también es propia de los órganos desconcentrados. Es por ello que estimamos que la personalidad jurídica tiende a amparar aspectos diferentes de los fines y competencias públicas. En el Consejo de Seguridad Vial, persona jurídica se evidencia una de las prácticas de nuestro legislador, consistente en separar ciertos fondos públicos, que no se incorporan al presupuesto general del Estado, afectarlos a ciertos fines y atribuir su gestión a un órgano. A este órgano se le otorga no sólo autonomía presupuestaria sino también personalidad jurídica. La figura que se presenta es la de una personificación presupuestaria. El desmembramiento de la Administración Central no se justifica exclusivamente en criterio técnico sino en el interés de que ciertos fondos escapen a la aplicación del derecho presupuestario y de las reglas de la contabilidad pública relativa a la ejecución y control del presupuesto del Estado. Es decir, servicios del Estado son dotados de una personalidad jurídica con el fin de que sus operaciones financieras no estén contempladas en el presupuesto del Estado y los fondos pueden ser ejecutados autónomamente. Es por ello que, a pesar de la personalidad jurídica, la nueva persona pública permanece integrada orgánicamente a la Administración Central. Por otra parte, es claro que los fondos asignados no pueden ser destinados sino para el cumplimiento de los fines previstos legalmente. En el caso del Consejo de Seguridad Vial, nótese que el artículo 10 de la ley de Administración Vial establece el Fondo de Seguridad Vial, constituido con fondos públicos. Dicho fondo está a la "orden del Consejo" y su objetivo es financiar las funciones de este organismo. Consecuentemente, el Consejo de Seguridad Vial administra directamente el Fondo, sin intervención del Ministerio de Obras Públicas y Transportes ni de la Proveeduría Nacional respecto del compromiso de los egresos ni de la Oficina de Control de Presupuesto del Ministerio de Hacienda, respecto de las otras etapas de la ejecución presupuestaria. Repetimos que la independencia de gestión no autoriza que los fondos puedan ser ejecutados para fines diferentes a los asignados legalmente al Consejo, ello significa que las actividades, programas, estudios emprendidos por el Consejo o financiados por él, deben referirse a la seguridad vial. Por lo antes expuesto, aún cuando el Consejo posea patrimonio propio tendente al cumplimiento de los fines legalmente establecidos y personalidad jurídica, no puede ser considerado un ente descentralizado y, por ende, no es una persona jurídica independiente del Estado. Al contrario, el Consejo de Seguridad Vial integra la Administración Central, como órgano del Ministerio de Obras Públicas y Transportes.” (Lo resaltado en negrita y sublineado no es del original).

Como bien señala la Procuraduría, la personificación presupuestaria refleja una práctica del legislador costarricense consistente en separar ciertos fondos públicos, destinarlos a determinados fines y atribuir su gestión a un órgano desconcentrado, al cual se le confiere no sólo autonomía presupuestaria sino también personalidad jurídica instrumental. Se trata de una personalidad parcial, no plena, atribuida para propósitos presupuestarios, es decir, para permitir que sus operaciones financieras no se integren al Presupuesto del Estado y puedan ser ejecutadas con prescindencia de las normas que rigen la contabilidad del presupuesto del Estado.

Sin embargo, es justo reconocer que la Procuraduría mantuvo ciertas reservas en cuanto a la constitucionalidad de la figura de la “personificación presupuestaria”. Y en un primer momento, la Sala Constitucional, en sentencia n.º 6240-93, de las 14 horas del 16 de noviembre de 1993, no avaló su constitucionalidad (caso de la Dirección General de Hidrocarburos).

No obstante, en una sentencia posterior, la Sala Constitucional cambió el criterio antes indicado, avalando la constitucionalidad de la disposición legal que confería personalidad jurídica instrumental al Museo Nacional de Costa Rica, a fin de que éste pudiera recibir donaciones directamente, a pesar de reconocer su condición de órgano desconcentrado, adscrito al Ministerio de Cultura (Sentencia n.º 3513-94, de las 8:57 horas del 15 de julio de 1994).

Tal criterio ha sido mantenido por la Sala Constitucional en las sentencias números 4681-97, 9530-99 y 11657-2001. En esta última, en la cual se analiza la validez del contrato suscrito por el Consejo de Aviación Civil para la gestión interesada del Aeropuerto Internacional Juan Santamaría, la Sala indicó:

“(…) en el Derecho Público costarricense existen varios ejemplos de la figura denominada «personificaciones presupuestarias», según las cuales en algunos casos el legislador opta por dar a ciertos Órganos desconcentrados la posibilidad de manejar sus propios recursos fuera del Presupuesto del Estado central, al dotarlos de «personalidad jurídica instrumental».” (Lo resaltado en negrita y sublineado no es del original).

Y en esa misma sentencia, luego de transcribir el análisis realizado por sobre la figura en estudio, en sentencias números 6240-93 y 3513-94, la Sala agrega que:

“La posición correcta es la sostenida en el segundo de los fallos citados, en el entendido de que resulta válido a la luz del Derecho de la Constitución conferir a un órgano desconcentrado, personalidad jurídica instrumental para efectos de manejar su propio presupuesto y así llevar a cabo en forma más eficiente la función pública que está llamado a desempeñar. Precisamente esa personificación presupuestaria le permite administrar sus recursos con independencia del Presupuesto del ente público al que pertenece, si bien continúa subordinado a éste en todos los aspectos no propios de la función que le fue dada por desconcentración y de los derivados de su condición de personalidad jurídica instrumental. (…)”. (Lo resaltado en negrita y sublineado no es del original).

La Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, por su parte, ha avalado también la capacidad jurídica de los órganos desconcentrados que cuentan con personalidad jurídica instrumental. Por ejemplo, en Sentencia n.º 237-F-2003, de las 10 horas del 7 de mayo del 2003, la citada Sala indicó:

“III.- El meollo de la cuestión estriba en dilucidar si es el Estado quien debe responder por el incumplimiento del pago de la cuarta factura insoluta, producto de la concesión para la «Readecuación de la Bodega General Módulo Nº 5 del Registro Nacional», o bien, tal responsabilidad es achacable a la Junta Administradora del Registro Nacional, por contar con personalidad jurídica propia y patrimonio separado. (…)

El negocio jurídico celebrado por la Junta Administrativa, con Corporación para la Vivienda S.A., tiene como requisito de validez la capacidad jurídica de aquella, consecuencia necesaria de la personalidad jurídica otorgada por la Ley 5695. De incurrir en responsabilidad contractual en el ejercicio de sus competencias, las consecuencias jurídicas deben recaer sobre su patrimonio que es autónomo e independiente al del Estado. Ergo, si se separó un patrimonio público en cabeza de un órgano-persona, con capacidad jurídica limitada al manejo de sus recursos para la atención de determinados fines y en procura de esos objetivos se incurrió en conductas dañosas, es ese órgano contra el cual deben dirigirse las pretensiones resarcitorias. Arribar a otra conclusión, desconocería una de las consecuencias de la capacidad jurídica, cual es la aptitud de ser centro de imputación de efectos jurídicos, más aún, aquellos que son consecuencia de su actuación, y aunque en este caso está limitada al manejo de los fondos, dentro de ello se incluye todo lo que pueda beneficiar o perjudicar tales recursos. (…)”. (Lo resaltado en negrita y sublineado no es del original).

Es claro, entonces, que a la luz del Derecho Público costarricense resulta admisible que los órganos desconcentrados que, a su vez, cuentan con personalidad jurídica instrumental, administren sus recursos de manera independiente al ente público al cual pertenecen y puedan, por supuesto, suscribir los contratos administrativos que requieran para la realización de los fines que han motivado su creación. Véase que en la sentencia transcrita, la Sala Primera les reconoció, inclusive, la capacidad jurídica para ser parte en los procesos judiciales, de forma independiente del Estado.

Conforme con lo expuesto, es evidente que el Consejo de Transporte Público sí tenía capacidad para suscribir, a través de su representante legal, el Contrato de prestación de servicios para la creación y funcionamiento de estaciones para la revisión técnica integrada vehicular, con el Consorcio RITEVE-SYC.

Ahora bien, de conformidad con lo dispuesto en la cláusula 11 del contrato en referencia, las partes se comprometieron a hacer todo lo posible para resolver en forma amistosa los desacuerdos o diferencias que surgieran entre ellas en relación con la ejecución del servicio y lo dispuesto en el contrato, sin perjuicio de las potestades que el ordenamiento jurídico le confiere a la Administración. Asimismo, las partes se comprometieron a someter obligatoriamente a arbitraje de derecho aquellas diferencias que no pudieran resolver amistosamente.

En ese sentido, siendo que el Consejo de Transporte Público –como una derivación de la personalidad jurídica instrumental conferida por el legislador- ostenta capacidad jurídica para contratar, en consideración de la Procuraduría –en principio- no existe impedimento legal alguno que le impida ajustar su conducta a lo establecido en el contrato suscrito con la empresa RITEVE-SYC, incluyendo lo referente a la cláusula arbitral. En otras palabras, el citado Consejo puede ser parte activa en un proceso de arbitraje.

Sin embargo, tal y como se analizó en el apartado anterior y como bien lo señaló la Contraloría al momento de refrendar el contrato en cuestión, a pesar de la inclusión de una cláusula que obliga a las partes a someter sus diferencias a arbitraje, su aplicación no es irrestricta, pues existen materias que por su naturaleza no pueden ser delegadas, por parte de la Administración, al arbitrio de un tercero, tal y como es el caso del ejercicio de las potestades de imperio.

Téngase en cuenta que, en este caso en particular, el Estado no podría ser tenido como parte en un eventual proceso de arbitraje pues no es parte en el citado Contrato. Recuérdese que la inclusión de una cláusula arbitral en un contrato comporta, para las partes, la renuncia a la jurisdicción común. Por tal motivo, el artículo 23 de la Ley sobre Resolución Alterna de Conflictos, así como la jurisprudencia de la Sala Primera de la Corte, exigen que tal renuncia sea expresa.

En efecto, la cláusula arbitral es un acuerdo de voluntades por el que las partes contratantes deciden someter la solución de sus diferencias al conocimiento de un Tribunal Arbitral. El carácter voluntario y contractual de la cláusula exige que la misma sea inequívoca en cuanto a la decisión de las partes de renunciar a la jurisdicción común; de allí que, aun y cuando el acuerdo arbitral no requiera formalidad alguna, sí debe ser expreso y constar por escrito (artículo 23 de la Ley sobre Resolución Alterna de Conflictos).

Ahora bien, dado que el Estado no es parte en el contrato en referencia, no puede entenderse que ha renunciado a la jurisdicción común ni que deba someterse a la jurisdicción de un Tribunal Arbitral. La Sala Primera de la Corte se ha pronunciado, expresamente, sobre la incompetencia de los Tribunales Arbitrales de tener como parte del proceso arbitral a personas jurídicas que no suscribieron el acuerdo arbitral respectivo y que, por ende, no han renunciado a la jurisdicción común. Por ejemplo, en la sentencia n.° 357-A-03, de las 11:10 horas del 25 de junio del 2003, la Sala indicó:

“VI.- Como se aprecia, no hay manifestación por parte de RACSA, clara y concluyente de que hubiese admitido la cláusula arbitral, cuya redacción misma concibe a dos partes singularizadas, ninguna de las cuales es ella. El problema, de orden jurídico, sobre si hay responsabilidad de RACSA por las actuaciones de las entidades que debía supervisar, es cuestión que manifiestamente excede la competencia de un Tribunal Arbitral, cuya responsabilidad en el caso concreto se limita a dirimir las disputas entre las partes suscribientes del contrato con animus de sujeción a la cláusula arbitral. Asumir que RACSA tuvo en el contrato privado una participación mayor que la estipulada en él, es ir a un tema desorbitante de lo convenido en la cláusula y por lo mismo ajeno a la competencia del Tribunal Arbitral. Del contenido del contrato queda claro que RACSA nunca manifestó que cualquier diferencia que tuvieren las partes con su actuación sería sometida a arbitraje. Valga una vez más recordar que el efecto negativo de una cláusula arbitral es la renuncia a la jurisdicción común, renuncia que no puede ser simplemente implícita, sino expresa, aunque no sea formal. Aquí la renuncia, en esos términos, por parte de ‘Radiográfica de Costa Rica, S.A.’ no se ha dado, lo que obliga a revocar el pronunciamiento del Tribunal Arbitral, y en su lugar declarar su incompetencia en lo que a la participación de RACSA concierne.” (Lo resaltado en negrita y sublineado no es del original). En el mismo sentido, puede verse la sentencia n.° 475-C-01, dictada por la misma Sala a las 14:45 horas del 27 de junio del 2001.

Es claro, entonces, que de llegarse a tener como parte al Estado en un eventual proceso arbitral, instaurado al tenor de lo dispuesto en el Contrato de prestación de servicios para la creación y funcionamiento de las estaciones para la revisión técnica integrada vehicular, implicaría la nulidad del laudo que se llegare a dictar pues, de conformidad con lo dispuesto en el inciso g) del artículo 67 de la Ley sobre Resolución Alterna de Conflictos y Promoción de la Paz Social, el Tribunal Arbitral que se llegare a constituir carecía de competencia para resolver la controversia en cuanto a la participación del Estado se refiere.

Lo anterior es confirmado por el hecho de que en el caso del Estado, el órgano competente para someter sus diferencias patrimoniales disponibles a arbitraje lo es el Poder Ejecutivo, compuesto por el Presidente de la República y Ministro del Ramo (artículo 27, inciso 3) de la Ley General de la Administración Pública.

En el caso del contrato suscrito con la empresa RITEVE, no podría tenerse como parte de un proceso arbitral al Estado, pues además de no ser parte en el contrato, el compromiso arbitral no fue suscrito por el órgano competente para representarlo.

V.- CONCLUSIÓN De conformidad con lo expuesto es criterio no vinculante de la Procuraduría General de la República que a) El Consejo de Transporte Público constituye un órgano desconcentrado, en grado máximo, del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, aunado a una personificación jurídica instrumental. Como una derivación de la personalidad jurídica conferida por el legislador, está facultado para administrar sus recursos de manera independiente del Estado y para suscribir los contratos administrativos que requiera para la realización de los fines encomendados. Asimismo, ostenta capacidad jurídica, de forma independiente del Estado, para ser parte en los procesos judiciales y arbitrales que se susciten a consecuencia del desempeño de sus competencias.

• b)El Estado y sus instituciones están facultados por el artículo 18 de la Ley de Resolución Alterna de Conflictos y Promoción de la Paz Social para someter a arbitraje de derecho sus controversias de carácter patrimonial, fundadas en derechos respecto de las cuales las partes tengan plena disposición. No obstante, la Procuraduría mantiene serias dudas en cuanto a la constitucionalidad de la normativa legal que lo permite, así como respecto a las materias que pueden ser sometidas a arbitraje y en relación con la capacidad del sujeto público para someterse a este medio de resolución alterno de conflictos.
• c)A pesar de la inclusión de una cláusula contractual que obligue a las partes a someter sus diferencias a arbitraje, su aplicación no es irrestricta pues existen materias que por su naturaleza no pueden ser delegadas, por parte de la Administración, al arbitrio de un tercero. Tal es el caso, por ejemplo, de las que impliquen el ejercicio de potestades de imperio.
• d)La fijación y ajuste de las tarifas de la revisión técnica vehicular constituyen una potestad exclusiva del Estado, encomendada al Ministerio de Obras Públicas y Transportes (artículo 20 de la Ley de Tránsito); y, en ese sentido, resulta irrenunciable, imprescriptible e intransferible (artículo 66 de la Ley General de la Administración Pública). Consecuentemente, por no ser una materia de libre disposición por parte de la Administración, no podría ser sometida a arbitraje.
• e)En el caso que nos ocupa, lo procedente es que el Consejo de Transporte Público proceda a diseñar y publicar en La Gaceta, el mecanismo de ajuste tarifario, en los términos que lo recomendó la Contraloría General de la República al momento de refrendar el contrato en cuestión. Tal mecanismo de ajuste, deberá valorar los costos y gastos directamente involucrados con la prestación del servicio contratado, manteniendo el equilibrio económico-financiero del contrato.
• f)Finalmente, el Consejo debe cumplir, a la mayor brevedad posible, lo ordenado por la Sala Constitucional en sentencia n.º 2004-03741, de las 11:08 horas del 16 de abril del 2004, so pena de que los funcionarios recurridos incurran en el delito de desobediencia.

Sin otro particular, se suscribe, Cordialmente, M.Sc. Omar Rivera Mesén PROCURADOR ADJUNTO