Legal nature of the Plaza de la Democracia and maintenance obligationsNaturaleza jurídica de la Plaza de la Democracia y obligaciones de mantenimiento

Opinion : 162 of 05/27/2004 ( PARTIALLY RECONSIDERS ) C-162-2004 May 27, 2004 Engineer Johnny Araya Monge Mayor of San José Municipality of San José S. O.

Dear Sir:

With the approval of the Deputy Attorney General, I refer to your official letter 1201 of February 12 last, related to opinion No. C-402-2003 of December 19, 2003.

The letter indicates that the situation of the Plaza de la Democracia is similar to that assessed by the Constitutional Chamber in resolution No. 8738-03. It involves a patrimonial asset of the State, belonging to the Museo Nacional de Costa Rica, albeit with some characteristics held by public domain assets. The use given to the Plaza is not that of a simple park because its purpose is to allow the exaltation and dissemination of the democratic system and the historical development of Costa Rican democracy. It is added that the Plaza constitutes a private domain asset, whose owner and administrator is the Museo Nacional de Costa Rica, which possesses the powers to regulate the acts or uses on the asset and to arrange its use. Therefore, it must be considered a heritage of the Museo Nacional de Costa Rica, a private asset of a public entity, which although it has been given a partial public use, due to the free movement of people, that use is not total and absolute, because the Museum can regulate it. It adds that the Museo Nacional de Costa Rica is responsible for fulfilling the purposes assigned to the Plaza and for responding to the obligations that arise from that duty. The particular burdens that thus arise cannot be assigned to the Municipality of San José. There is no rule that exempts the Museum from the payment of municipal taxes, so the Municipality cannot exempt that payment. It concludes by indicating that since the Plaza is a private asset of the State, not of the public domain (demanial), the regulations specific to the public domain do not apply to it, therefore it is subject to municipal taxes. It emphasizes that opinion No. C-402-2003 does not bind the Municipality, as it was not the consulting party.

Prior to the analysis of the request, it is necessary to indicate the following. The request for reconsideration established by article 6 of our Organic Law refers to opinions. These are the pronouncements of the Attorney General's Office that are binding. For this reason, a reconsideration against an official letter, and specifically, against No. ADPb-0078-2003 of December 21, 2003, is not appropriate. On the other hand, the request for reconsideration must be filed within eight business days following the receipt of the opinion. In the present case, the Municipality received a copy of the opinion on January 7 of this case. From the foregoing, it follows that the present request for reconsideration is untimely.

However, the advisory function consists of advising and clarifying a legal point for the active bodies, responsible for adopting decisions. The opinion is, in principle, a declaration of judgment (expression of an opinion) and not of will. This function is exercised, in principle, without binding effect: the nature of the opinion is to be an advisory act. However, the legislator may attribute binding effect to that act. In our case, that effect is attributed in article 2 of our Organic Law. When the constitutionality of that article was challenged, the Attorney General's Office upheld the need for an interpretation in accordance with the Constitution. A position that was adopted by the Full Court, former Controller of Constitutionality. In Extraordinary Session No. 32 at 1:30 p.m. on May 3, 1984, the Full Court concluded:

"In accordance with all the above, it is necessary to conclude that the binding nature of the opinion established by article 2 applies to the administration that requested it, but not with respect to the others, for which it constitutes administrative jurisprudence, and which is an unwritten source of the administrative legal order, and as such a source, it will have the rank determined by the General Law of Public Administration".

According to this interpretation, the opinions of the Attorney General's Office are only binding for the entity or body that consults. Consequently, your observation is correct in the sense that opinion No. C-402-2003 does not bind the Municipality of San José.

The main argument for requesting the reconsideration is that the Plaza de la Democracia is a private asset, whose ownership and administration corresponds to the Museo Nacional and not to the Municipality. In the absence of an exemption, the Museum is subject to the payment of municipal taxes. Statements which we analyze below.

A.- THE PLAZA DE LA DEMOCRACIA: A PUBLIC DOMAIN ASSET (BIEN DEMANIAL) Due to the statements of the Municipality of San José, it is necessary to refer to the legal nature of the real estate property “Plaza de la Democracia”. It must be determined whether it is a public domain asset (bien demanial) or if, on the contrary, we are in the presence of a patrimonial asset of the State. For this purpose, it must be determined whether we are in the presence of the elements that the legal order and the doctrine consider characteristic of one and another classification of public assets.

1.- The distinction between public domain assets (bienes demaniales) and patrimonial assets (bienes patrimoniales) To fulfill the public purposes assigned to an Entity, the legislator can grant it not only public powers but also personal and material means. Among the latter, movable and immovable property.

Due to the applicable legal regime, public assets are traditionally differentiated between public domain assets (bienes de dominio público or demaniales) and public patrimonial assets (bienes públicos patrimoniales or of private law). Both public domain assets (bienes demaniales) and patrimonial assets (bienes patrimoniales) are public assets, because their ownership corresponds to a public entity. It is the subjective criterion of their belonging that determines the public character and the difference with respect to private assets. But, in addition, the legal regime of public assets is particular, which means it is totally or partially different from that applicable to assets owned by private subjects. This derives from the fact that public entities justify their existence in the satisfaction of the public interest; ergo, the assets they own must be used and disposed of in order to achieve that satisfaction. There is always a link between the assets and the public purpose, greater in the case of public domain assets (bienes demaniales), lesser but always existent, in the case of patrimonial assets (bienes patrimoniales). Now then, how to differentiate between one type and the other of assets.

Article 261 of the Civil Code establishes:

"Public things are those that, by law, are permanently destined for any service of general utility, and those from which everyone can benefit because they are delivered to public use.

All other things are private and subject to private property, even if they belong to the State or to the Municipalities, who in this case, as civil persons, are not differentiated from any other person".

According to this rule of the Civil Code, the public domain character (demanialidad) can derive from the fact that an asset is delivered to public use, or destined for any public service. In the first case, it is an asset of general common use, which allows anyone to use it without needing a special title for that purpose; the use by one person does not prevent the use by another. This is the case of streets, public squares and gardens, highways, roads, beaches and coasts, among others. But it may involve assets destined for public service. In this latter case, the fundamental element is the affectation. So that if the assets are not permanently destined for a public service or use nor have been affected by law to a public purpose, it can be considered that they constitute patrimonial assets (bienes patrimoniales) of the Administration or private domain of the Administration. It follows from this that if the asset, by its very nature, cannot be destined for public use, it can only be considered a public domain asset (demanial) if it is affected to a public purpose or service.

Affectation has been defined as:

"... a formal act by which a publicly owned asset is integrated into the public domain (demanio) by virtue of its destination and the corresponding legal provisions" M, SANCHEZ MORON: Los bienes públicos (Régimen Jurídico). Editorial Tecnos, Madrid, 1997, p. 40.

It follows from the above that in the case of assets of public entities, the presence of a public service and even the satisfaction of a public purpose do not determine per se the public domain (demanial) nature of the asset. This will only exist if the Assembly has formally affected the asset in question or, where appropriate, if the asset is destined for public use. Affectation is the quality that allows classifying an asset as a public domain asset (demanial) or not:

"The public domain is a technique of intervention through which certain publicly owned assets are affected to a specific public purpose provided for by law –be it public use or service, the promotion of national wealth, or the protection and guarantee of rational exploitation of natural resources- equally provided for by the Constitution or the laws, endowing them with a legal regime of protection and utilization of Administrative law". Loc. Cit., p. 37 It is pertinent to recall that this affectation can be declared generically by law, or in a specific form with respect to a particular asset. The ownership of the asset corresponds to the State or another public entity; in that sense, they are assets of public property. As a consequence of the affectation, these assets are subject to a particular legal regime regarding their acquisition, use, enjoyment and, where appropriate, alienation, which includes the prohibition of mortgaging, encumbering, seizing or alienating them, except for de-affectation from the public purpose. Indeed, these assets are generally characterized by their non-seizability (inembargabilidad), imprescriptibility (imprescriptibilidad) and inalienability (enajenabilidad), prohibitions that tend towards the protection and use of the assets. It is for this reason that the Constitutional Chamber has defined them as:

"... the set of assets subject to a special legal regime different from that which governs private domain, which in addition to belonging to or being under the administration of public legal entities, are affected or destined for purposes of public utility and which manifests itself in the direct or indirect use that any person may make of them..." Resolution No. 3145-96 at 9:27 a.m. of June 28, 1996.

The public domain (demanio) is dedicated to the public purpose or utility. From which a prohibition of relative scope arises regarding the exclusive use or exploitation of the asset. Indeed, exclusive use or occupation is only admissible through a concession for use or, where appropriate, a use permit, regulated by the corresponding laws. This entails an administrative act aimed at permitting that exclusive occupation or exploitation.

As a consequence of the affectation to the public purpose or use, public domain assets (bienes demaniales) are subject to a particular legal regime regarding their acquisition, use, enjoyment, and, where appropriate, alienation. Traditionally, mortgaging, encumbering, seizing, or alienating such assets is prohibited, except for de-affectation from the public purpose. Indeed, these assets are generally characterized by their non-seizability (inembargabilidad), imprescriptibility (imprescriptibilidad), and inalienability (enajenabilidad), prohibitions that, as we said previously, tend towards the protection and use of public domain assets (bienes demaniales). It is for this reason that the Constitutional Chamber has defined them as:

"... the set of assets subject to a special legal regime different from that which governs private domain, which in addition to belonging to or being under the administration of public legal entities, are affected or destined for purposes of public utility and which manifests itself in the direct or indirect use that any person may make of them..." (Resolution No. 3145-96 at 9:27 a.m. of June 28, 1996).

Conversely, if the assets are not permanently destined for public use nor have been affected by law to a public purpose, it can be considered that they constitute patrimonial assets (bienes patrimoniales) of the Administration: they are the private domain of the Administration:

“Constructed as a residual category of the public domain, that of the State's patrimonial assets (bienes patrimoniales del Estado) designates the set of state-owned assets that are not part of the former and that therefore have ‘the character of private property’ (art. 340 CC)”. C, CHINCILLA MARÍN: Bienes Patrimoniales del Estado (Concepto y Formas de Adquisición por Atribución de Ley), , Marcial Pons, Colección Garriguez &Andersen, Madrid, 2001, p. 44.

Both public domain assets (bienes demaniales) and patrimonial assets (bienes patrimoniales) are public assets, because their ownership corresponds to a public entity. It is the subjective criterion of their belonging that determines the public character and the difference with respect to private assets. But, in addition, the legal regime of public assets is particular, which means it is totally or partially different from that applicable to assets owned by private subjects. This derives from the fact that public entities justify their existence in the satisfaction of the public interest; therefore, the assets they own must be used and disposed of in order to achieve that satisfaction.

2.- The Plaza de la Democracia: a public domain asset (bien demanial) By Executive Decree No. 17495-C of April 23, 1987, the Executive Branch created the Comisión de la Plaza de la Democracia. Said Commission has the powers to define the functions of the Plaza de la Democracia and to direct and supervise the infrastructure works. Said Decree was repealed by No. 18191-C of February 5, 1988. By said Decree, the Executive Branch decided to transfer the responsibilities previously attributed to that Commission to the Board of Directors of the Museo Nacional.

Outside of those two legal norms, no other provides for the Plaza de la Democracia. From this fact, it must be concluded that there is no legal norm that affects the Plaza de la Democracia to a specific public service or purpose. The Executive Decrees not only lack the necessary legal force for such affectation, but their content allows affirming that they are not directed to that affectation.

The absence of affectation could lead to considering that we are in the presence of a patrimonial asset (bien patrimonial), not a public domain asset (demanial). However, the Plaza de la Democracia is a space open to the public, where they can not only move freely but also rest, sit on its benches, enjoying the asset in its condition as a plaza. It is, then, an asset from which any person can benefit in the indicated sense, “because it is destined for public use”. A space that allows transit, being, strolling, sitting to read, reflecting, as possibilities open to all equally, in a non-exclusive manner: nationals or foreigners, adults, adolescents, or children. The limit is respect for the right of use of others and respect for public order. It could be said that this conception of public use is present in the Recitals of Executive Decree No. 17.495-C cited above. It was expressed in Recital 3):

“3. The need to have a public and recreational space in which Costa Ricans can learn about the historical development of democracy in Costa Rica, as well as express their thoughts on the most diverse topics that allow consolidating our democratic system of government”.

As it is an asset of general common use, it follows that the public must make use of it in accordance with the nature of the asset, that is, as a plaza. But, in addition, said use is subject to the norms intended to maintain public order and to the regulations issued by the Administration to guarantee good use and maintain it in suitable conditions, in order to ensure the common use:

“The use of public assets, even when it is free and gratuitous, also entails duties of a civic nature, the violation of which may constitute an administrative (or criminal) infraction and be sanctioned accordingly…”, SANCHEZ MORON, op. cit. p. 56.

It is worth recalling, in this regard, that article 37 of the Construction Law provides that:

“Parks, gardens, and public promenades are freely accessible to all inhabitants of the country, and those who use them have the obligation to preserve them in the best possible condition….” Thus, there is a duty on the part of the public not to destroy the lawns, shrubs, or trees, nor the ornamental works of said sites, and not to "make (a) use of the gardens, lawns, etc., different from that for which they were created.” The Attorney General's Office considers that what was decided by the Constitutional Chamber in relation to the Plaza de la Cultura (judgment No. 3667-2003 at 2:54 p.m. on May 7, 2003) is not applicable. We observe in this regard that with respect to that asset, the Chamber considered that although it presented characteristics typical of public domain assets (bienes demaniales), the fact that a large part of the Plaza constituted the roof of the Museums of the Banco Central and its belonging to the Banco Central determined the nature of a patrimonial asset (bien patrimonial), especially since there was no affectation.

The point is which Administration is competent regarding the care and cleaning of the Plaza.

B.- AS A STATE ASSET, THE STATE THROUGH THE MUSEO NACIONAL IS RESPONSIBLE FOR THE PLAZA The Museo Nacional requested the criterion of the Attorney General's Office for the purpose of determining the competence of the Municipality of San José regarding the care and cleaning of the Plaza de la Democracia. A request that was answered by the Attorney General's Office through opinion No. C-402-2003 of December 19, 2003, the Attorney General's Office concluded that:

“In the specific case, it is clear that there is no concrete assignment within the legal order that allows determining the competence of the Museo Nacional as the institution responsible for the cleaning and care of said plaza - despite the fact that in registry terms it is the owner of said property - given that the functions assigned to it referred only to making the necessary recommendations to organize and develop the Plaza, which at that time was in the process of construction, and the definition of the functions that were to be assigned to said property.

On the other hand, if the structure of the Plaza de la Democracia is analyzed, we observe that it has all the characteristics of a "park", which are an ample space surrounded by vegetation and with seats or benches so that people can recreate themselves. It is used for representative events of our country's democracy as a public use asset (bien de uso público), which was what inspired the construction work of the cited plaza, fulfilling the purpose for which it was created: to be a public and recreational space in which Costa Ricans can learn about the historical development of the democracy of this country.

(…).

The Plaza de la Democracia was created to satisfy a public interest, and is permanently destined to provide a service of general utility, and for the benefit of all.

Thus, the land where the Plaza de la Democracia was built is part of the legal regime of public domain assets (bienes demaniales or de dominio público), which are distinguished by being endowed with a regime of super-protection and regulated utilization to a greater extent. To such a degree, that it constitutes a duty of the State to ensure the cleanliness and maintenance of the cited Plaza, in order to protect the health and the environment of the inhabitants.

(…).

After analyzing the functions of the Board of the Museo Nacional and determining that there is no spaces are registry-wise registered to the Museo Nacional, and also taking into account that there are no resources available to that Board that can be permanently allocated to the maintenance and cleaning of spaces such as the Plaza de la Democracia, and that the municipalities are competent for the provision of the public services of maintenance, cleaning, and sanitation within their community, through the collection of a fee, it corresponds to the Municipality of San José to ensure the maintenance, care, and cleaning of the Plaza de la Democracia, and to the Board of the Museum would correspond the different aspects related to the Administration and vigilance so that the purposes that inspired that work are fulfilled.” A criterion that the Municipality of San José does not share, because the maintenance of plazas and parks is provided by the Municipality for those “located on properties owned by it and destined to general use or, alternatively, with respect to those under its administration and responsibility even if they belong to another legal entity, as is the case of the Plaza de las Garantías Sociales, maintenance and administration assumed by conventional means for an indefinite term and with the approval of the comptroller entity; hence, when (sic) in some properties there are parks, as is the case of the Parque de la Paz or the Parque Metropolitano de la Sabana, their maintenance is carried out by their owner, be it the Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación and not this Municipality”.

When analyzing the arguments of the Municipality of San José, it must be taken into account that the Plaza de la Democracia is a state asset, which serves a state purpose. Likewise, that the competence of the Municipality is referred to local matters.

1.- The Plaza de la Democracia belongs to the State through the Museo Nacional The lands on which the Plaza de la Democracia is now built were registered in the name of the Museo Nacional. From the registry point of view, this body appears as the owner of the assets. Since the Museum is a body of the Ministry of Culture, Youth and Sports, it follows that ultimately the Plaza is an asset of the Costa Rican State. It is not an asset of the Municipality of San José. Consequently, the Plaza does not constitute a local or communal asset.

Therefore, the concept of public domain (demanialidad) present in article 44 of the Urban Planning Law is not applicable, whose article 44 provides:

“Article 44.- The municipal domain over the areas of streets, plazas, gardens, parks, or other open spaces of general public use, is constituted by that very use and its registration in the Property Registry may be dispensed with, if it is recorded on the Official Map.

The cited Registry shall make the final entry for those properties, remnants, or lots that the owner, in the capacity of subdivider, cedes to the municipality by mandate of this law, if in the registrable document the public destination given to the property is recorded and the Notary attests to the municipal agreement in which it approves the cession and orders the delivery of said asset to that same destination”.

However, the circumstance that the Plaza de la Democracia is open to general public use does not constitute municipal domain over it, because it is an asset registered in the name of the Museo Nacional and, from this fact, constitutes a state asset. On the other hand, the Urban Planning Law refers to plazas and parks resulting from urban development, which is not the case at hand. This aspect was pointed out by the Constitutional Chamber, in its resolution No. 3145-96 at 9:27 a.m. on June 28, 1996, by indicating that said Law is inserted in the regulatory framework specific to urban planning regulations, whereby it “covers gardens, plazas, parks, or any other spaces of general use, which as a result of the urbanization or commercial subdivision process must be ceded to the communal patrimony (patrimonio comunal).” Consequently, the mandatory cession that gives rise to the public domain character (demanialidad) implies the existence of an urbanization or subdivision approved by the respective municipality (resolution No. 4205-96 at 2:33 p.m. on August 20, 1996).

The owner of an asset has a duty of conservation and maintenance. The circumstance that we are dealing with a public domain asset (bien demanial) does not exclude these duties. Consequently, the organization that assumes the “ownership” of the asset must administer it for the corresponding purposes, as well as ensure its conservation and maintenance.

On the other hand, while the Plaza de la Democracia as a plaza can be used for recreation purposes for the population, the fact is that the purpose that justified its creation is not a local purpose.

2.- The Municipality is responsible for local purposes Article 169 of the Political Constitution provides:

“The administration of the local interests and services in each canton shall be in charge of the Municipal Government, formed by a deliberative body, composed of municipal council members of popular election, and an executive official designated by Law.” The competence of the Municipality is defined by the term “local.” A general competence clause determined by the “local interest” of the activity is applied. A general clause that is normally recognized in the various legal systems in favor of local administrations and by which the communal interest is identified with the satisfaction of the needs of the local population. In this sense, it is considered that there is a general vocation of the local collectivity to satisfy the public interest, defined by reason of its purpose and not its object. Allow us, in this regard, the following quote:

“...from the theoretical perspective presented (it refers particularly to the RASTADE judgment of the German Constitutional Court, of November 23, 1988, and to the various developments that on this point have occurred in the French legal system), the general competence of the municipalities appears –in my view correctly- as the very essence of their autonomy....” José Luis CARRO FERNANDEZ-VALMAYOR: “El debate sobre la autonomía municipal”, Revista de Administración Pública, 147-1998, p. 90.

Certainly, the differentiation between the national and the local can be difficult. But in the present case, this differentiation is clear. The Plaza de la Democracia was created to satisfy purposes that can only be considered national. Decree No. 17495 repeatedly cited states in its Recitals:

“1) The importance that the rescue of intangible cultural values, such as the democracy of our country, has for the people of Costa Rica.

• 2)The interest that the Presidency of the Republic and the Ministry of Culture, Youth and Sports have in rescuing the national identity, in this case, through the exaltation and dissemination of the democratic system and the historical development of Costa Rican democracy.
• 3)The need to have a public and recreational space in which Costa Ricans can learn about the historical development of democracy in Costa Rica, as well as express their thoughts on the most diverse topics that allow consolidating our democratic system of government.” It cannot be considered that the dissemination and exaltation of the values of the Costa Rican democratic system or the dissemination of the country's historical development constitutes a local purpose in itself. On the contrary, it must be considered that this is a national purpose. This nature justifies that the project of the Plaza de la Democracia was formed in the Presidency of the Republic and in the Ministry of Culture, Youth and Sports. Likewise, the interest in rescuing and maintaining the national identity exceeds the local sphere. Certainly, the Municipalities may have an interest in developing projects related to our democratic system or to the rescue of the national identity. But, that interest cannot lead to considering that the purpose is exclusively local and that, therefore, it corresponds to the Municipality exclusively.

3.- The Municipality assumes municipal services, i.e., local services Article 4 of the Municipal Code provides:

“The municipality possesses the political, administrative, and financial autonomy conferred upon it by the Political Constitution. Within its powers are included:

(...).

• c)Administer and provide municipal public services.
• d)Approve municipal fees, prices, and contributions, and propose the draft tariffs for municipal taxes.” It is the responsibility of the municipalities to administer and provide municipal public services. The competence clause is clear when a service has been defined as municipal. The problem is that this definition does not always exist and, on the contrary, one must rely on the definition of what is local. In principle, a municipal public service is identifiable with a local public service:

… It is, rather, that “the local” is an indeterminate legal concept that becomes precise upon contact with the reality for which it is intended and in view of the facts of each case, especially complex in the event that the Political Constitution itself uses that concept, which requires the precision of the law to define it, with the risk, of course, that the norm may exceed the limits of reasonableness and proportionality when defining its content. For this reason, it is assured that the only thing that can delineate the fields, to know what is local and what is national or state, is common sense, gathered by jurisprudence, which is called upon to construct a less imprecise concept. Within this framework of reference of the local, this Chamber considers that it is possible, by ordinary law, to designate municipal functions, or to transfer usually local or communal services to state entities, but all subject to the reservation that they are activities or services that exceed the material or jurisdictional limits of a municipality, and that the very concept of Local Government is not emptied of content, that is, that the latter is not rendered useless, making it practically unserviceable…”. Constitutional Chamber, resolution No. 4681-97 of 14:42 hrs. of August 14, 1997.

Based on that criterion of the “local,” it has traditionally been considered that garbage collection constitutes a municipal public service:

“...everything related to the collection, treatment and disposal of garbage and solid waste belongs to the sphere of ‘local interests and services,’ at least as long as its ‘nationalization’ by means of a formal law is not ordered.” Constitutional Chamber, resolution No. 2331-96 of 14:33 hrs. of May 14, 1996.

The classification as “municipal” of services related to garbage derives from the General Health Law (Ley General de Salud), No. 5395 of October 30, 1973, which in the first paragraph of its Article 280 provides:

“The service of collection, hauling and disposal of garbage,... shall be in charge of the municipalities, which may carry it out by administration or through contracts with companies or individuals, which shall be granted through the legal formalities that require the approval of the Ministry for their validity.” So, since 1973, the collection and treatment of garbage are municipal services. These services are provided in relation to the different properties that exist within the Canton. The provision of these services entails the payment of a fee, a payment that is the responsibility of the owner or responsible party of the property. However, from the fact that the service of garbage collection and disposal corresponds to the Municipality, it cannot be derived, without more, that the cleaning and care of certain public domain properties also corresponds to it. That would only be so if a norm so states.

The point is, then, whether the cleaning, care, and maintenance of the Plaza de la Democracia is a municipal service, as the Office of the Attorney General understood it. The second paragraph of Article 74 of the Municipal Code provides:

“Users must pay for the services of public lighting, cleaning of public roads, garbage collection, maintenance of parks and green areas, municipal police service and any other urban or non-urban municipal service that is established by law, insofar as they are provided, even if they do not demonstrate interest in such services.

Rates shall be charged for the services and maintenance of parks, green areas and their respective services. The amounts shall be fixed taking into consideration the effective cost of what is invested by the municipality.” The maintenance of parks is a municipal service. But, which parks. The term “maintenance of parks” refers to parks that are of local or communal domain. The municipal character of park maintenance cannot be predicated if one is in the presence of a state public domain property or one under the charge of a decentralized entity, just as it cannot be if the park constitutes a patrimonial property of either a public entity or a private entity. So, for the Municipality to assume the maintenance of a park or a plaza as a power-duty, one must be in the presence of a local property. Otherwise, an obligation of care and maintenance of the property could not be established, because those obligations weigh on the owner. Since the Plaza de la Democracia is not a municipal property, it cannot be understood that the maintenance of that property weighs on the Municipality.

The existence or non-existence of a municipal service in relation to the maintenance of the Plaza de la Democracia would have financial consequences. The Municipal Code provides:

“ARTICLE 13.- The powers of the Council are:

(...).

• b)Agree on the budgets and approve the contributions, rates and prices it charges for municipal services, as well as propose municipal tax projects to the Legislative Assembly.

ARTICLE 68.- The municipality shall agree on its respective budgets, propose its taxes to the Legislative Assembly and set the rates and prices of municipal services. Only the municipality, with prior law authorizing it, may dictate the exemptions of the indicated taxes.” If the maintenance of the Plaza de la Democracia constituted a municipal service, the Municipality of San José would have the possibility of charging for said service. The problem is how that charge has been configured.

The maintenance of parks is a municipal service when they are of local or communal public domain. That is why it is justified that the cost of the municipal service be assumed by the different residents, as results from article 74 of the same Municipal Code:

“ARTICLE 74.- For the services it provides, the municipality shall charge rates and prices, which shall be fixed taking into consideration the effective cost plus ten percent (10%) profit for developing them. Once fixed, they shall enter into force thirty days after their publication in La Gaceta.

Users must pay for the services of public lighting, cleaning of public roads, garbage collection, maintenance of parks and green areas, municipal police service and any other urban or non-urban municipal service that is established by law, insofar as they are provided, even if they do not demonstrate interest in such services.

Rates shall be charged for the services and maintenance of parks, green areas and their respective services. The amounts shall be fixed taking into consideration the effective cost of what is invested by the municipality to maintain each of the urban services. Said amount shall be increased by ten percent (10%) profit for its development; such sum shall be charged proportionally among the taxpayers of the district, according to the linear measure of property frontage. The municipality shall calculate each rate annually and shall collect it in quarterly installments on a declining balance. The municipality is authorized to issue the corresponding regulation, which governs the manner in which it will proceed to organize and collect each rate.” (Text modified by resolution of the Constitutional Chamber No. 10,134 of December 23, 1999).

When the park is a local public domain property, the cost of the maintenance service is assumed by all the taxpayers of the district where the park is located.

In the case of the Plaza de la Democracia, said provision could not be applied because it is a public domain property that is not local, but state. Consequently, its maintenance does not constitute a municipal service and, in the event that the Municipality provided the service, there would be no basis for the residents of the district to assume the cost of said service. Said service would have to be assumed, on the contrary, by the Museo Nacional, insofar as the Plaza has been registered in the registry under its name.

Certainly, the Municipality and the Museo Nacional can reach an agreement so that the former assumes the cleaning and maintenance of the Plaza. But, said agreement cannot imply that the residents must contribute to financing those activities. Such financing is borne by whoever assumes the ownership of the property, an ownership that implies a duty of conservation and administration. Furthermore, it is clear that if the Museo Nacional does not take steps to care for and maintain the Plaza, it runs the risk that it ceases to be a “recreational” public space, susceptible of allowing the rescue of the national identity and the dissemination and exaltation of the values of the Costa Rican democratic system.

On the other hand, it is worth remembering that the municipal police is destined to attend to the purposes of “surveillance and control of communal services and property and the control regarding the fulfillment of the responsibilities and obligations of those who exercise commerce in various forms, through licenses…” (resolution of the Constitutional Chamber, No. 10134-99 of 11:00 hrs. of December 23, 1999), without it being legally pretendable that it must assume the surveillance of state property.

CONCLUSION:

Based on the foregoing, it is the criterion of the Office of the Attorney General of the Republic, that:

1.- The Plaza de la Democracia constitutes a property of the state public domain. Said Plaza is not located on municipal lands but on lands registered in favor of the Museo Nacional.

2.- In the same way, the creation of the Plaza does not respond to communal or local purposes, but to ends of national interest, as results from the Considerandos of Executive Decree No. 17495-C of April 23, 1987.

3.- Given the registered ownership of the Plaza de la Democracia, it follows that the administration of said property and its conservation and maintenance correspond to the Museo Nacional.

4.- The collection and treatment of garbage from the Plaza de la Democracia correspond to the Municipality of San José. A service that is provided independently of the nature and ownership of the property.

5.- On the contrary, given that the Plaza de la Democracia cannot be considered a property of communal or local public domain, there is no obligation of the Municipality of San José to provide the maintenance service referred to in Article 74 of the Municipal Code. In the case of the Plaza de la Democracia, maintenance is not a municipal service.

6.- The municipal funds produced by Article 74 of the Municipal Code are directed exclusively to the provision of municipal services. Consequently, if the maintenance of a park or plaza does not constitute a municipal service, said funds cannot be used to finance that maintenance.

7.- Consequently, Opinion No. C-402-2003 of December 19, 2003, is reconsidered insofar as it establishes that “it corresponds to the Municipality of San José to ensure the care, maintenance, and cleaning of the Plaza de la Democracia.” Functions that correspond to the Museo Nacional.

Yours very truly, Dra. Magda Inés Rojas Chaves ADVISING ATTORNEY GENERAL MIRCH/mvc Copy: Lic. Francisco Corrales Ulloa General Director Museo Nacional de Costa Rica

Dictamen : 162 del 27/05/2004 ( RECONSIDERA PARCIALMENTE ) C-162-2004 27 de mayo de 2004 Ingeniero Johnny Araya Monge Alcalde de San José Municipalidad de San José S. O.

Estimado señor:

Con la aprobación del Procurador General Adjunto, me refiero a su atento oficio 1201 de 12 de febrero último, relacionado con el dictamen N° C-402-2003 de 19 de diciembre de 2003.

Señala el oficio que la situación de la Plaza de la Democracia es similar al valorado por la Sala Constitucional en la resolución N° 8738-03. Se trata de un bien patrimonial del Estado, perteneciente al Museo Nacional de Costa Rica, aunque con algunas características ostentadas por los bienes de dominio público. El uso dado a la Plaza no es de simple parque porque tiene como objeto permitir la exaltación y divulgación del sistema democrático y el desarrollo histórico de la democracia costarricense. Se agrega que la Plaza constituye un bien de dominio privado, cuyo propietario y administrador es el Museo Nacional de Costa Rica, que posee las facultades de regular los actos o usos sobre el bien y disponer su uso. Por ello debe tenerse como un patrimonio del Museo Nacional de Costa Rica, un bien privado de un ente público, que aunque se le ha dado un uso público parcial, por el tránsito libre de las personas, ese uso no es total y absoluto, porque el Museo puede regularlo. Agrega que el Museo Nacional de Costa Rica es responsable de cumplir los fines asignados a la Plaza y de responder por las obligaciones que surjan de ese deber. Las cargas particulares que así surjan no pueden ser asignadas a la Municipalidad de San José. No existe norma que exonere al Museo del pago de los tributos municipales, por lo que la Municipalidad no puede exonerar ese pago. Concluye señalando que como la Plaza es un bien privado del Estado, no demanial, no le aplican las regulaciones propias de la dominialidad, por lo que es objeto de los tributos municipales. Enfatiza en que el dictamen N° C-402-2003 no vincula a la Municipalidad, por no ser la consultante.

De previo al análisis de lo solicitado, corresponde indicar lo siguiente. La solicitud de reconsideración que establece el artículo 6 de nuestra Ley Orgánica se refiere a los dictámenes. Estos son los pronunciamientos de la Procuraduría que resultan vinculantes. De ese hecho no procede la reconsideración contra un oficio y, en concreto, contra el N° ADPb-0078-2003 de 21 de diciembre de 2003. Por otra parte, la solicitud de reconsideración debe interponerse dentro de los ocho días hábiles siguientes a la recepción del dictamen. En el presente caso, la Municipalidad recibió copia del dictamen el 7 de enero del presente caso. De lo anterior se colige que la presente solicitud de reconsideración es extemporánea.

Ahora bien, la función consultiva consiste en asesorar, aclarar sobre un punto jurídico a los órganos activos, encargados de adoptar las decisiones. El dictamen es, en principio, una declaración de juicio (expresión de una opinión) y no de voluntad. Esa función se ejerce, en principio, sin efecto vinculante: lo propio del dictamen es ser un acto consultivo. Sin embargo, el legislador puede atribuir a ese acto efecto vinculante. En nuestro caso, ese efecto está atribuido en el artículo 2 de nuestra Ley Orgánica. Impugnada la constitucionalidad de ese artículo, la Procuraduría sostuvo la necesidad de una interpretación conforme a la Constitución. Posición que fue retenido por la Corte Plena, antiguo Contralor de Constitucionalidad. En Sesión Extraordinaria N° 32 de 13:30 de 3 de mayo de 1984, la Corte Plena concluye:

"De acuerdo con todo lo anterior necesario es concluir que la obligatoriedad del dictamen que establece el artículo 2º lo es para la administración que lo solicitó, no así en cuanto a las demás, para las que constituye jurisprudencia administrativa, y que es fuente no escrita del ordenamiento jurídico administrativo, y que como tal fuente tendrá el rango que determina la Ley General de la Administración Pública".

Conforme a dicha interpretación, los dictámenes de la Procuraduría solo son vinculantes para el ente u organismo que consulta. En consecuencia, es correcta su observación en el sentido de que el dictamen N° C-402-2003 no vincula a la Municipalidad de San José.

El argumento principal para solicitar la reconsideración reside en que la Plaza de la Democracia es un bien privado, cuya titularidad y administración corresponde al Museo Nacional y no a la Municipalidad. En ausencia de una exención, el Museo está sujeto al pago de impuestos municipales. Afirmaciones que de seguido analizamos.

A.- LA PLAZA DE LA DEMOCRACIA: UN BIEN DEMANIAL En razón de las afirmaciones de la Municipalidad de San José, corresponde referirse a la naturaleza jurídica del bien inmueble “Plaza de la Democracia”. Se debe determinar si se trata de un bien demanial o si por el contrario, estamos en presencia de un bien patrimonial del Estado. Para este objeto, debe determinarse si se está en presencia de los elementos que el ordenamiento y la doctrina consideran como propios de una y otra clasificación de los bienes públicos.

1.- La distinción bienes demaniales-bienes patrimoniales Para el cumplimiento de los fines públicos asignados a una Entidad, el legislador puede otorgarle no sólo potestades públicas sino también medios personales y materiales. Entre estos últimos, bienes muebles e inmuebles.

En razón del régimen jurídico aplicable, tradicionalmente los bienes públicos se diferencian entre bienes de dominio público o demaniales y bienes públicos patrimoniales o de derecho privado. Tanto los bienes demaniales como los patrimoniales son bienes públicos, porque su titularidad corresponde a un ente público. Es el criterio subjetivo de su pertenencia el que determina el carácter público y la diferencia respecto de los bienes privados. Pero, además, el régimen jurídico de los bienes públicos es particular, por lo que se diferencia total o parcialmente del aplicable a los bienes de que son titulares los sujetos privados. Lo cual deriva del hecho de que los entes públicos justifican su existencia en la satisfacción del interés público; ergo, los bienes de que son titulares deben ser usados y dispuestos en orden a dicha satisfacción. Existe siempre en los bienes una vinculación con el fin público, mayor en el caso de los bienes demaniales, menor pero siempre existente, en el caso de los patrimoniales. Ahora bien, cómo diferenciar entre un tipo y otro de bienes.

El artículo 261 del Código Civil establece:

"Son cosas públicas las que, por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público.

Todas las demás cosas son privadas y objeto de propiedad particular, aunque pertenezcan al Estado o a los Municipios, quienes en el caso, como personas civiles, no se diferencian de cualquier otra persona".

De acuerdo con dicha norma del Código Civil, la demanialidad puede derivar del hecho de que un bien esté entregado al uso público, o bien, destinado a cualquier servicio público. En el primer caso, se trata de un bien de uso común general, que permite que cualquiera pueda utilizarlo sin que para ello requiera un título especial; el uso de uno no impide el de otra persona. Es el caso de las calles, plazas y jardines públicos, carreteras, caminos, de las playas y costas, entre otros. Pero puede tratarse de bienes destinados al servicio público. En este último caso, el elemento fundamental es la afectación. De modo que si los bienes no están destinados de un modo permanente a un servicio u uso público ni han sido afectos por ley a un fin público, puede considerarse que constituyen bienes patrimoniales de la Administración o dominio privado de la Administración. Se desprende de ello que si el bien, por su propia naturaleza, no puede ser destinado al uso público, sólo podrá considerarse demanial si está afecto a un fin o servicio público.

Se ha definido la afectación como:

"... acto formal por el que un bien de titularidad pública se integra en el demanio en virtud de su destino y de las correspondientes previsiones legales" M, SANCHEZ MORON: Los bienes públicos (Régimen Jurídico). Editorial Tecnos, Madrid, 1997, p. 40.

Se sigue de lo anterior que en tratándose de los bienes de las entidades públicas, la presencia de un servicio público e incluso la satisfacción de un fin público no determinan per se la naturaleza demanial del bien. Esta sólo existirá si la Asamblea ha formalmente afectado el bien de que se trate o en su caso, si el bien está destinado al uso público. La afectación es la cualidad que permite clasificar un bien como demanial o no:

"El dominio público es una técnica de intervención mediante la que se afectan a una finalidad pública determinada prevista por la ley –ya sea el uso o el servicio público, el fomento de la riqueza nacional o la protección y garantía de explotación racional de recursos naturales- ciertos bienes de titularidad pública igualmente previstos por la Constitución o las leyes, dotándoles de un régimen jurídico de protección y utilización de Derecho administrativo". Loc. Cit., p. 37 Procede recordar que esa afectación puede ser declarada en forma genérica por la ley, o bien en forma específica respecto de determinado bien. La titularidad de bien corresponde al Estado u otro ente público; en ese sentido son bienes de propiedad pública. Como consecuencia de la afectación, estos bienes están sujetos a un régimen jurídico particular en orden a su adquisición, uso, disfrute y, en su caso, enajenación, lo que comprende la prohibición de hipotecarlos, gravarlos, embargarlos o enajenarlos, salvo desafectación al fin público. En efecto, generalmente se predica de estos bienes su inembargabilidad, imprescriptibilidad y enajenabilidad, prohibiciones que tienden a la protección y uso de los bienes. Es por ello que la Sala Constitucional los ha definido como:

"... el conjunto de bienes sujeto a un régimen jurídico especial y distinto al que rige el dominio privado, que además de pertenecer o estar bajo la administración de personas jurídicas públicas, están afectadas o destinados a fines de utilidad pública y que se manifiesta en el uso directo o indirecto que toda persona pueda hacer de ellos..." Resolución N° 3145-96 de las 9:27 hrs. del 28 de junio de 1996.

El demanio está dedicado al fin o utilidad público. De lo que se deriva una prohibición de alcances relativos en orden a uso o explotación privativa del bien. En efecto, un uso u ocupación privativa solo es admisible por medio de una concesión de uso o, en su caso, de un permiso de uso, regulados por las leyes correspondientes. Lo que entraña un acto administrativo dirigido a permitir esa ocupación o explotación privativa.

Como consecuencia de la afectación al fin o al uso público, los bienes demaniales están sujetos a un régimen jurídico particular en orden a su adquisición, uso, disfrute y, en su caso, enajenación. Tradicionalmente se prohibe respecto de dichos bienes el hipotecarlos, gravarlos, embargarlos o enajenarlos, salvo desafectación al fin público. En efecto, generalmente se predica de estos bienes su inembargabilidad, imprescriptibilidad y enajenabilidad, prohibiciones que, como dijimos anteriormente, tienden a la protección y uso de los bienes demaniales. Es por ello que la Sala Constitucional los ha definido como:

"... el conjunto de bienes sujeto a un régimen jurídico especial y distinto al que rige el dominio privado, que además de pertenecer o estar bajo la administración de personas jurídicas pública, están afectadas o destinados a fines de utilidad pública y que se manifiesta en el uso directo o indirecto que toda persona pueda hacer de ellos..." (Resolución N° 3145-96 de las 9:27 hrs. del 28 de junio de 1996).

A contrario, si los bienes no están destinados de un modo permanente a un uso público ni han sido afectos por ley a un fin público, puede considerarse que constituyen bienes patrimoniales de la Administración: son dominio privado de la Administración:

“Construida como una categoría residual del dominio público, la de los bienes patrimoniales del Estado designa al conjunto de bienes de titularidad estatal que no forman parte de aquél y que tienen, por ello, “el carácter de propiedad privada” (art. 340 CC)”. C, CHINCILLA MARÍN: Bienes Patrimoniales del Estado (Concepto y Formas de Adquisición por Atribución de Ley), , Marcial Pons, Colección Garriguez &Andersen, Madrid, 2001, p. 44.

Tanto los bienes demaniales como los patrimoniales son bienes públicos, porque su titularidad corresponde a un ente público. Es el criterio subjetivo de su pertenencia el que determina el carácter público y la diferencia respecto de los bienes privados. Pero, además, el régimen jurídico de los bienes públicos es particular, por lo que se diferencia total o parcialmente del aplicable a los bienes de que son titulares los sujetos privados. Lo cual deriva del hecho de que los entes públicos justifican su existencia en la satisfacción del interés público, por ende, los bienes de que son titulares deben ser usados y dispuestos en orden a dicha satisfacción.

2.- La Plaza de la Democracia: un bien demanial Mediante Decreto Ejecutivo N° 17495-C de 23 de abril de 1987, el Poder Ejecutivo crea la Comisión de la Plaza de la Democracia. Dicha Comisión tiene como atribuciones definir las funciones de la Plaza de la Democracia y dirigir y supervisar las obras de infraestructura. Dicho Decreto fue derogado por el N° 18191-C de 5 de febrero de 1988. Por dicho Decreto, el Poder Ejecutivo decide trasladar a la Junta Directiva del Museo Nacional las responsabilidades antes atribuidas a esa Comisión.

Fuera de esas dos normas jurídicas, ninguna otra dispone en relación con la Plaza de la Democracia. De ese hecho, cabe concluir que no existe una norma jurídica que afecte la Plaza de la Democracia a un servicio o fin público determinado. Los Decretos Ejecutivos no sólo carecen de la fuerza jurídica necesaria para tal afectación, sino que su contenido permite afirmar que no están dirigidos a esa afectación.

La ausencia de afectación podría llevar a considerar que se está en presencia de un bien patrimonial, no demanial. Empero, la Plaza de la Democracia es un espacio abierto al público, que puede no solo circular libremente en él, sino que puede descansar, sentarse en sus asientos, aprovechando el bien en su condición de plaza. Se trata, entonces, de un bien del cual cualquier persona puede aprovecharse en el sentido indicado, “por estar destinado al uso público”. Un espacio que permite transitar, estar, pasearse, sentarse a leer, reflexionar, como posibilidades abiertas a todos por igual, de manera no excluyente: nacionales o extranjeros, adultos, adolescentes o infantes. El límite es el respeto al derecho de uso de los demás y el respeto al orden público. Podría decirse que esa concepción de uso público está presente en los Considerandos del Decreto Ejecutivo N° 17.495-C antes citado. Se expresó en el Considerando 3):

“3. La necesidad de contar con un espacio público y recreativo en el que los costarricenses pueden ilustrarse sobre el desarrollo histórico de la democracia en Costa Rica, así como expresar su pensamiento sobre los más diversos temas que permitan consolidar nuestro sistema de gobierno democrático”.

En tratándose de un bien de uso común general, se sigue que el público debe hacer uso de él de acuerdo con la naturaleza del bien, es decir como plaza. Pero, además, dicho uso está sujeto a las normas destinadas a mantener el orden público y a las regulaciones que emita la Administración para garantizar un buen uso y mantenerlo en condiciones idóneas, de manera de asegurar el uso común:

“El uso de los bienes públicos, aún cuando es libre y gratuito, comporta también deberes de carácter cívico, cuya vulneración puede constituir una infracción administrativa (o penal) y ser sancionada en consecuencia…”, SANCHEZ MORON, op. cit. p. 56.

Cabe recordar, al efecto, que el artículo 37 de la Ley de Construcciones dispone que:

“Los parques, jardines y paseos públicos son de libre acceso a todos los habitantes del país, los que al usarlos tienen la obligación de conservarlos en el mejor estado posible….” De modo que existe un deber del público de no destruir los prados, arbustos o árboles ni las obras de ornato de dichos sitios, no debiendo “hacer (un) uso de los jardines, prados, etc., diferente de aquél para el que fueron creados”.

Estima la Procuraduría que no resulta aplicable lo resuelto por la Sala Constitucional en relación con la Plaza de la Cultura (sentencia N° 3667-2003 de 14:54 hrs. del 7 de mayo de 2003). Observamos al efecto, que respecto de ese bien, la Sala consideró que si bien presentaba características propias de los bienes demaniales, el hecho de que gran parte de la Plaza constituyera el techo de los Museos del Banco Central y la pertenencia al Banco Central determinaba la naturaleza de un bien patrimonial, máxime que no existía afectación.

El punto es cuál es la Administración competente en orden al cuidado y la limpieza de la Plaza.

B.- EN TANTO BIEN ESTATAL, EL ESTADO A TRAVES DEL MUSEO NACIONAL RESPONDE POR LA PLAZA El Museo Nacional solicitó el criterio de la Procuraduría General con el objeto de determinar la competencia de la Municipalidad de San José respecto al cuidado y limpieza de la Plaza de la Democracia. Solicitud que fue respondida por la Procuraduría mediante dictamen N° C-402-2003 de 19 de diciembre de 2003, la Procuraduría concluyó que:

“En el caso concreto, es claro que no existe una asignación concreta dentro del ordenamiento jurídico que permita determinar la competencia del Museo Nacional como institución encargada del aseo y cuido de dicha plaza - pese a que registralmente es el propietario de dicho inmueble - dado que las funciones que se le asignaron se referían únicamente a hacer las recomendaciones necesarias para organizar y desarrollar la Plaza, que en ese momento estaba en proceso de construcción y la definición de las funciones que se iban a asignar a dicho inmueble.

Por otra parte, si se analiza la estructura de la Plaza de la Democracia, observamos que tiene todas las características de un "parque", cuales son un espacio amplio rodeado de vegetación y con asientos o bancas para que las personas puedan recrearse. Se utiliza para eventos representativos de la democracia de nuestro país como bien de uso público, que fue el que inspiró la obra de construcción de la citada plaza, cumpliéndose con la finalidad para la cual fue creada: ser un espacio público y recreativo en el que los costarricenses puedan instruirse sobre el desarrollo histórico de la democracia de este país.

(…).

La Plaza de la Democracia fue creada para satisfacer un interés público, y se encuentra destinada de forma permanente a brindar un servicio de utilidad general, y de aprovechamiento de todos.

De tal forma, el terreno donde se construyó la Plaza de la Democracia, forma parte del régimen jurídico de los bienes demaniales o de dominio público, que se distinguen por estar dotados de un régimen de superprotección y de utilización reglada en mayor medida. A tal grado, que constituye un deber del Estado velar por la limpieza y mantenimiento de la citada Plaza, con el fin de proteger la salud y el medio ambiente de los habitantes.

(…).

Luego de analizadas las funciones de la Junta del Museo Nacional y determinar que no existe regulación expresa que la obligue al mantenimiento de plazas o parques, aún cuando se encuentren estos espacios registralmente inscritos al Museo Nacional, y tomando en cuenta además que no existen recursos por parte de esa Junta que se puedan destinar de forma permanente al mantenimiento y aseo de espacios como la Plaza de la Democracia, y que las municipalidades son competentes de la prestación de los servicios públicos de mantenimiento, limpieza y aseo dentro de su comunidad, mediante el cobro de una tasa, corresponde a la Municipalidad de San José el velar por el mantenimiento, cuido y aseo de la Plaza de la Democracia, y a la Junta del Museo le corresponderían los diferentes aspectos relacionados con la Administración y vigilancia para que se cumpla con los fines que inspiraron esa obra”.

Criterio que no comparte la Municipalidad de San José, porque el mantenimiento de plazas y parques lo da la Municipalidad a los que “se ubican en inmuebles de su propiedad y están al uso general o bien, respecto de aquellos que tiene bajo su administración y responsabilidad aunque sean de otra persona jurídica, como es el caso de la Plaza de las Garantías Sociales, mantenimiento y administración asumida por vía convencional a plazo indefinido y con el refrendo del ente contralor; de ahí que cuanto (sic) en algunos bienes existan parques, como es el caso del Parque de la Paz o el Parque Metropolitano de la Sabana, el mantenimiento de ellos, lo hace su propietario, sea el Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación y no esta Municipalidad”.

Al analizar los argumentos de la Municipalidad de San José, debe tomarse en cuenta que la Plaza de la Democracia es un bien estatal, que sirve a un fin estatal. Asimismo, que la competencia de la Municipalidad está referida a lo local.

1.- La Plaza de la Democracia pertenece al Estado a través del Museo Nacional Los terrenos en que hoy se instala la Plaza de la Democracia fueron inscritos a nombre del Museo Nacional. Desde el punto de vista registral, este órgano aparece como propietario de los bienes. Puesto que el Museo es un órgano del Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, se sigue que en último término la Plaza es un bien del Estado costarricense. No se trata de un bien de la Municipalidad de San José. Consecuentemente, la Plaza no configura un bien local o comunal.

Por consiguiente, no resuelta aplicable el concepto de demanialidad presente en el artículo 44 de la Ley de Planificación Urbana, cuyo artículo 44 dispone:

“Artículo 44.- El dominio municipal sobre las áreas de calles, plazas, jardines, parques u otros espacios abiertos de uso público general, se constituye por ese mismo uso y puede prescindirse de su inscripción en el Registro de la Propiedad, si consta en el Mapa Oficial.

El Registro citado pondrá último asiento a aquellas fincas, restos o lotes que el propietario, en concepto de fraccionador, ceda al municipio por mandato de esta ley, si en el documento inscribible consta el destino público que se le da al inmueble y el Notario da fe del acuerdo municipal en que aprueba la cesión y se dispone entregar dicho bien a ese mismo destino”.

Empero, la circunstancia de que la Plaza de la Democracia esté abierta al uso público general no configura el dominio municipal sobre ella, por cuanto se trata de un bien inscrito a nombre del Museo Nacional y que de ese hecho constituye un bien estatal. Por otra parte, la Ley de Planificación Urbana se refiere a las plazas y parques consecuencia de un desarrollo urbanístico, que no es el caso que nos ocupa. Este aspecto lo señaló la Sala Constitucional, en su resolución N° 3145-96 de 9:27 hrs. del 28 de junio de 1996, al indicar que dicha Ley está inserta en la normativa propia de las regulaciones del urbanismo, por lo cual “abarca a los jardines, plazas, parques o cualesquiera otros espacios de uso general, que como resultado del proceso de urbanización o fraccionamiento comercial deben cederse al patrimonio comunal”. Consecuentemente, la cesión obligatoria que da origen a la demanialidad implica la existencia de una urbanización o fraccionamiento aprobado por la municipalidad respectiva (resolución N° 4205-96 de 14:33 hrs. de 20 de agosto de 1996).

El titular de un bien tiene un deber de conservación y mantenimiento. La circunstancia de que se esté ante un bien demanial no excluye dichos deberes. Por consiguiente, la organización que asume la “propiedad” del bien, debe administrarlo para los fines correspondientes, así como velar por su conservación y mantenimiento.

Por otra parte, si bien la Plaza de la Democracia en tanto plaza puede ser utilizada para fines de recreación de la población, lo cierto es que el fin que justificó su creación no es un fin local.

2.- La Municipalidad responde por fines locales Dispone el artículo 169 de la Constitución Política:

“La administración de los intereses y servicios locales en cada cantón estarán a cargo del Gobierno Municipal, formado de un cuerpo deliberante, integrado por regidores municipales de elección popular, y de un funcionario ejecutivo que designará la Ley”.

La competencia de la Municipalidad se define por el término “local. Se aplica, entonces, una cláusula general de competencia determinada por el “interés local” de la actividad. Cláusula general que es normalmente reconocida en los diversos ordenamientos en favor de las administraciones locales y por la cual el interés comunal se identifica con la satisfacción de las necesidades de la población local. En ese sentido, se considera que existe una vocación general de la colectividad local para satisfacer el interés público, definido en razón de su fin y no del objeto. Permítasenos, al efecto, la siguiente cita:

“...desde la perspectiva teórica expuesta (se refiere particularmente a la sentencia RASTADE del Tribunal Constitucional alemán, de 23 de noviembre de 1988 y a los diversos desarrollos que sobre el punto se han producido en el ordenamiento francés), la competencia general de los municipios aparece –a mi modo de ver correctamente- como la esencia misma de su autonomía....” José Luis CARRO FERNANDEZ-VALMAYOR: “El debate sobre la autonomía municipal”, Revista de Administración Pública, 147-1998,p. 90.

Ciertamente, la diferenciación entre lo nacional y lo local puede dificultarse. Pero en el presente caso esa diferenciación es clara. La Plaza de la Democracia fue creada para satisfacer fines que no pueden sino considerarse nacionales. El Decreto N° 17495 de repetida cita dispone en sus Considerandos:

“1) La importancia que para el pueblo de Costa Rica tiene el rescate de los valores culturales no tangibles, como lo es la democracia de nuestro país.

• 2)El interés que tienen la Presidencia de la República y el Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes en rescatar la identidad nacional, en este caso, por medio de la exaltación y divulgación sobre el sistema democrático y del desarrollo histórico de la democracia costarricense.
• 3)La necesidad de contar con un espacio público y recreativo en el que los costarricenses puedan ilustrarse sobre el desarrollo histórico de la democracia en Costa Rica, así como expresar su pensamiento sobre los más diversos temas que permitan consolidar nuestro sistema de gobierno democrático”.

No puede considerarse que la difusión y exaltación de los valores del sistema democrático costarricense o la divulgación del desarrollo histórico del país constituya un fin local en sí mismo. Por el contrario, cabe considerar que se trata de un fin nacional. Ese carácter justifica que el proyecto de la Plaza de la Democracia se forme en la Presidencia de la República y en el Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes. En igual forma, el interés en rescatar y mantener la identidad nacional excede lo local. Ciertamente, las Municipalidades pueden tener un interés en desarrollar proyectos relativos a nuestro sistema democrático o bien, al rescate de la identidad nacional. Pero, ese interés no puede llevar a considerar que el fin sea exclusivamente local y que, por ende, corresponda a la Municipalidad en forma exclusiva.

3.- La Municipalidad asume los servicios municipales, sea locales El artículo 4° del Código Municipal dispone:

“Las municipalidad posee la autonomía política, administrativa y financiera que le confiere la Constitución Política. Dentro de sus atribuciones se incluyen:

(...).

• c)Administrar y prestar los servicios públicos municipales.
• d)Aprobar las tasas, los precios y las contribuciones municipales, y proponer los proyectos de tarifas de impuestos municipales”.

Compete a las municipalidades administrar y prestar los servicios públicos municipales. La cláusula competencial resulta clara cuando se ha definido que un servicio es municipal. El problema es que no siempre esa definición existe y, por el contrario, hay que estarse a la definición de lo local. En principio, servicio público municipal es identificable con servicio público local:

“… Es, más bien, que “lo local” es un concepto jurídico indeterminado que se precisa al contacto con la realidad a la que va destinado y con vista de los hechos de cada caso, especialmente complejo en el evento en que es la propia Constitución Política la que utiliza ese concepto, por lo que se requiere de la precisión de la ley para definirlo, con el riesgo, desde luego, que la norma puede exceder los límites de razonabilidad y proporcionalidad al definir el contenido. Por ello se asegura que lo único que puede deslindar los campos, para saber qué es local y qué nacional o estatal, es el sentido común, recogido por la jurisprudencia, que es la llamada a construir un concepto menos impreciso. Dentro de este marco de referencia de lo local, estima la Sala que es posible, por ley ordinaria señalar funciones municipales, o trasladar servicios usualmente locales o comunales a entes estatales, pero todo ello a reserva de que se trata de actividades o servicios que excedan de los límites materiales o competenciales de un municipio, y de que no se vacíe de contenido el concepto mismo de Gobierno Local, es decir, que no se inutilice este último haciéndolo prácticamente inservible…”. Sala Constitucional, resolución N° 4681-97 de 14:42 hrs. de 14 de agosto de 1997.

A partir de ese criterio de lo “local” se ha tradicionalmente considerado que la recolección de basura constituye un servicio público municipal:

“...todo lo relativo a la recolección, tratamiento y disposición de las basuras y desechos sólidos pertenece a la esfera de los “intereses y servicios locales”, por lo menos mientras no se disponga su “nacionalización” mediante ley formal”. Sala Constitucional, resolución N° 2331-96 de las 14:33 hrs. del 14 de mayo de 1996.

El calificativo de “municipal” de los servicios relativos a la basura deriva de la Ley General de Salud, N° 5395 de 30 de octubre de 1973, que en el primer párrafo de su artículo 280 dispone :

“El servicio de recolección, acarreo y disposición de basuras,...estará a cargo de las municipalidades, las cuales podrán realizarlo por administración o mediante contratos con empresas o particulares, que se otorgarán mediante las formalidades legales que requieran para su validez la aprobación del Ministerio”.

De modo que desde 1973 la recolección y tratamiento de la basura son servicios municipales. Estos servicios se prestan en relación con los distintos inmuebles que existen dentro del Cantón. La prestación de esos servicios supone el pago de una tarifa, pago que está a cargo del propietario o responsable del bien. Empero, del hecho de que el servicio de recolección y disposición de la basura corresponda a la Municipalidad no puede derivarse, sin más, que también le corresponda el aseo y cuidado de determinados bienes demaniales. Ello sólo sería así si una norma lo expresa.

El punto es, entonces, si el aseo, cuido, mantenimiento de la Plaza de la Democracia es servicio municipal, como lo entendió la Procuraduría. Dispone el segundo párrafo del artículo 74 del Código Municipal:

“Los usuarios deberán pagar por los servicios de alumbrado público, limpieza de vías públicas, recolección de basuras, mantenimiento de parques y zonas verdes, servicio de policía municipal y cualquier otro servicio municipal urbano o no urbano que se establezcan por ley, en el tanto se presten, aunque ellos no demuestren interés en tales servicios.

Se cobrarán tasas por los servicios y mantenimiento de parques, zonas verdes y sus respectivos servicios. Los montos se fijarán tomando en consideración el costo efectivo de lo invertido por la municipalidad”.

Es servicio municipal el mantenimiento de parques. Pero, qué parques. El término “mantenimiento de parques” está referido a los parques que son de dominio local o comunal. El carácter municipal del mantenimiento de los parques no puede predicarse si está en presencia de un bien demanial estatal o a cargo de una entidad descentralizada, así como tampoco si el parque constituye un bien patrimonial ya sea de un organismo público o de un organismo privado. De modo que para que la Municipalidad asuma como un poder-deber el mantenimiento de un parque, de una plaza se debe estar ante un bien local. De lo contrario, no podría establecerse una obligación de cuido y mantenimiento del bien, porque esas obligaciones pesan sobre el propietario. Puesto que la Plaza de la Democracia no es un bien municipal, no puede entenderse que pesa sobre la Municipalidad el mantenimiento de ese bien.

La existencia o no de un servicio municipal en relación con el mantenimiento de la Plaza de la Democracia tendría consecuencias financieras. Dispone el Código Municipal:

“ARTÍCULO 13.- Son atribuciones del Concejo:

(...).

• b)Acordar los presupuestos y aprobar las contribuciones, tasas y precios que cobre por los servicios municipales, así como proponer los proyectos de tributos municipales a la Asamblea Legislativa.

ARTÍCULO 68.- La municipalidad acordará sus respectivos presupuestos, propondrá sus tributos a la Asamblea Legislativa y fijará las tasas y precios de los servicios municipales. Solo la municipalidad previa ley que la autorice, podrá dictar las exoneraciones de los tributos señalados”.

Si el mantenimiento de la Plaza de la Democracia configurare un servicio municipal, la Municipalidad de San José tendría la posibilidad de cobrar por dicho servicio. El problema es cómo se ha configurado ese cobro.

El mantenimiento de los parques es un servicio municipal cuando éstos son de demanio local o comunal. Es por ello que se justifica que el costo del servicio municipal sea asumido por los distintos vecinos, tal como resulta del numeral 74 del mismo Código Municipal:

“ARTÍCULO 74.- Por los servicios que preste, la municipalidad cobrará tasas y precios, que se fijarán tomando en consideración el costo efectivo más un diez por ciento (10%) de utilidad para desarrollarlos. Una vez fijados, entrarán en vigencia treinta días después de su publicación en La Gaceta.

Los usuarios deberán pagar por los servicios de alumbrado público, limpieza de vías públicas, recolección de basuras, mantenimiento de parques y zonas verdes, servicio de policía municipal y cualquier otro servicio municipal urbano o no urbano que se establezcan por ley, en el tanto se presten, aunque ellos no demuestren interés en tales servicios.

Se cobrarán tasas por los servicios y mantenimiento de parques, zonas verdes y sus respectivos servicios. Los montos se fijarán tomando en consideración el costo efectivo de lo invertido por la municipalidad para mantener cada uno de los servicios urbanos. Dicho monto se incrementará en un diez por ciento (10%) de utilidad para su desarrollo; tal suma se cobrará proporcionalmente entre los contribuyentes del distrito, según la medida lineal de frente de propiedad. La municipalidad calculará cada tasa en forma anual y las cobrará en tractos trimestrales sobre saldo vencido. La municipalidad queda autorizada para emanar el reglamento correspondiente, que norme en qué forma se procederá para organizar y cobrar de cada tasa”. (Texto modificado por resolución de la Sala Constitucional N° 10.134 del 23 de diciembre de 1999).

Cuando el parque es un bien demanial local, el costo del servicio de mantenimiento es asumido por todos los contribuyentes del distrito donde está ubicado el parque.

En el caso de la Plaza de la Democracia dicha disposición no podría tomarse porque se trata de un bien demanial que no es local, sino estatal. Por consiguiente, su mantenimiento no configura un servicio municipal y, en caso de que la Municipalidad prestara el servicio, carecería de fundamento que los vecinos del distrito asumieran el costo de dicho servicio. Dicho servicio tendría que ser asumido, por el contrario, por el Museo Nacional, en tanto la Plaza ha sido inscrita registralmente a su nombre.

Ciertamente, la Municipalidad y el Museo Nacional pueden llegar a un acuerdo para que la primera asuma el aseo y mantenimiento de la Plaza. Pero, dicho acuerdo no puede implicar que los vecinos tengan que contribuir a financiar dichas actividades. Dicho financiamiento corre a cargo de quien asume la titularidad del bien, titularidad que implica un deber de conservación y administración. Por demás, es claro que si el Museo Nacional no realiza gestiones para cuidar y mantener la Plaza, corre el riesgo de que ésta deje de ser un espacio público “recreativo”, susceptible de permitir el rescate de la identidad nacional y la divulgación y exaltación de los valores del sistema democrático costarricense.

Por otra parte, cabe recordar que la policía municipal está destinada a atender los fines de “vigilancia y control de los servicios y bienes comunales y el control acerca del cumplimiento de las responsabilidades y obligaciones de quienes ejercen el comercio en diversas formas, a través de licencias…” (resolución de la Sala Constitucional, N° 10134-99 de 11:00 hrs. del 23 de diciembre de 1999), sin que pueda pretenderse jurídicamente que deba asumir la vigilancia de bienes estatales.

CONCLUSION:

Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:

1-. La Plaza de la Democracia constituye un bien del demanio estatal. Dicha Plaza no se ubica en terrenos municipales sino en terrenos inscritos a favor del Museo Nacional.

2-. En igual forma, la creación de la Plaza no responde a propósitos comunales o locales, sino a fines de interés nacional, tal como resulta de los Considerandos del Decreto Ejecutivo N° 17495-C de 23 de abril de 1987.

3-. Dada la titularidad registral de la Plaza de la Democracia, se sigue que corresponde al Museo Nacional la administración de dicho bien y su conservación y mantenimiento.

4-. Corresponde a la Municipalidad de San José la recolección y tratamiento de la basura de la Plaza de la Democracia. Un servicio que se presta independientemente de la naturaleza y titularidad del inmueble.

5-. Por el contrario, dado que la Plaza de la Democracia no puede ser considerada un bien de demanio comunal o local, no existe obligación de la Municipalidad de San José de prestar el servicio de mantenimiento a que se refiere el artículo 74 del Código Municipal. En tratándose de la Plaza de la Democracia el mantenimiento no es un servicio municipal.

6-. Los fondos municipales producto del artículo 74 del Código Municipal están dirigidos exclusivamente a la prestación de los servicios municipales. Por consiguiente, si el mantenimiento de un parque o plaza no configura un servicio municipal, dichos fondos no pueden ser utilizados para financiar ese mantenimiento.

7-. En consecuencia, se reconsidera el dictamen N° C-402-2003 de 19 de diciembre de 2003, en cuanto establece que “corresponde a la Municipalidad de San José velar por el cuido, mantenimiento y aseo de la Plaza de la Democracia”. Funciones que corresponden al Museo Nacional.

De Ud. muy atentamente, Dra. Magda Inés Rojas Chaves PROCURADORA ASESORA MIRCH/mvc Copia: Lic. Francisco Corrales Ulloa Director General Museo Nacional de Costa Rica