Admissibility requirements for internal audit consultationsRequisitos de admisibilidad de consultas de auditorías internas

Ruling: 144 of 12/05/2004 C-144-2004 May 12, 2004 Licenciada Ana Virginia Arce León Internal Auditor Municipalidad de Heredia S. O.

Dear Madam:

Receive a cordial greeting. With the approval of the Deputy Attorney General, I refer to your official memorandum AIM-0061580-2004 of April 19 of the current year, through which you request our opinion for the purpose of determining which professionals may perform appraisals in the Municipalities. In your note, you state that “... the doubt that arises for this Internal Audit is whether Topographic Engineers, regardless of their academic degree, but if they are incorporated into the Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, are legally authorized to perform appraisals in accordance with article 10 bis of the Ley de Impuestos sobre Bienes Inmuebles.” With the consultation request, given the circumstances, the legal opinion established by numeral 4 of our Organic Law (Law No. 6815 of September 27, 1982, and its amendments) is missed.

I.- On the admissibility requirements for consultations formulated by Internal Audits.- Regarding requests for pronouncements originating from Internal Audits, in recent pronouncements this Advisory Body has delimited not only the admissibility requirements that must be met, but also the subject matter on which the request must be based. Thus, starting from ruling C-176-2003 of June 13, 2003, the modification made to article 4° of our Organic Law has been interpreted as follows:

"In accordance with the recent amendment to article 4° of the Organic Law of the Procuraduría General de la República (Law No. 6815 of September 27, 1982, and its amendments), the internal audits of public entities and bodies may request our technical-legal opinion without needing to attach the legal opinion referred to in said numeral. However, the foregoing does not preclude establishing certain requirements that said public officials must indeed meet to directly access this Advisory Body. This point has been developed in previous rulings, from which we permit ourselves the following quote:

'There is no doubt whatsoever that internal auditors are empowered to consult the Procuraduría General de la República directly. However, this is not an unrestricted attribution or power. As is well known, the amendment introduced to our Organic Law, in its numeral 4°, corrected a gap that existed in our legal system, which had been filled through abundant administrative jurisprudence of the Procuraduría General de la República. Indeed, on many occasions, consultations were addressed to the auditors when it was indicated that the respective Legal Advisory office did not exist in the consulting body or entity, or that advisory office refused to issue a pronouncement on the point to be consulted (see, among others, ruling C-011 of January 15, 2001). Now then, reviewing legislative file No. 14,312, the General Internal Control Law bill, the rule we are glossing appears in the original text that the Executive Branch sent to the Legislative Assembly (see folio 41 of the cited file). The same occurs in the substitute text motion approved by the Permanent Ordinary Committee on Government and Administration Affairs on August 28, 2001, and in the unanimous affirmative opinion approved on March 12, 2002 (see folios 95 and 482 of the cited file). We only found a descriptive comment made by the Department of Technical Services of the Legislative Assembly in its official memorandum ST144-04-02 of March 2002 (see folio 527 of legislative file No. 14,312). Under these circumstances, the true scope of this rule (ratio legis) cannot be precisely extracted from the legislative antecedents. On the other hand, and although it sounds unusual, the Legislative Assembly did not pose any consultation to us regarding the mentioned bill. We assume that, since it concerned a matter of exclusive and prevailing competence of the Contraloría General de la República, it considered our opinion unnecessary, even though our Organic Law was being amended. Thus, a valuable opportunity was lost to define the scope of the regulations we are commenting on.

Having said the above, allow us to express three concerns regarding the application of the amendment to numeral 4 of our Organic Law. First, that the pendulum swings to the other extreme, where internal audits, disdaining the internal resource available to a body or entity (the Legal Advisory offices), which is qualified to address the respective legal questions that assail them, consult the Procuraduría General de la República directly. Logically, and in accordance with the principles of reasonableness and proportionality, which, according to the abundant jurisprudence of the Constitutional Court, have constitutional rank, and the univocal rules of science or technique, or the elementary principles of justice, logic, or convenience (article 16 of the General Public Administration Law), when an audit has a legal doubt, it must first resort to the legal advisor of the body or entity where it provides its services. If this office does not exist or refuses to issue its pronouncement –although legally we see no reason for it– or, once it has been issued, it considers it necessary to obtain another opinion, it is then that it should formulate the respective consultation to the Advisory Body. We cannot lose sight of the fact that the Procuraduría General de la República exercises its advisory function for the entire Public Administration.

Second, that we be asked for an opinion on matters over which we lack competence. In this regard, in Legal Opinion O.J.-148 of November 18, 2002, we expressed the following: "Although our Organic Law (article 4) allows internal auditors to consult the Procuraduría General de la República without needing to attach the opinion of the Legal Advisory office, this rule must be interpreted within its proper dimensions. Under these circumstances, the consultation must concern a matter on which the advisory body can validly exercise the advisory function, and not on those where other bodies have exclusive and prevailing competence. In short, the exemption from the Legal Advisory opinion does not constitute a valid basis for internal audits to be able to request the opinion of the Procuraduría General de la República on any matter; this is only possible in those cases where we can exercise our advisory function. In the case at hand, we are in the presence of a matter in which the Contraloría General de la República has exclusive and prevailing competence, and, therefore, the advisory body cannot exercise the advisory function by issuing a binding ruling in this case. In a matter similar to the one consulted, in ruling C-291-2000 of November 22, 2000, we expressed the following: ‘Regarding the second consultation, the advisory body is incompetent to issue a ruling, given that we are facing a matter in which the Contraloría General de la República exercises prevailing and exclusive competence. As is well known, in accordance with constitutional article 184 and the Organic Law of the Contraloría General de la República, it is this body's responsibility to issue pronouncements on those matters where the correct use of public funds is at stake. In this sense, the advisory body, in several rulings, has followed this line of thought. Indeed, in legal opinions OJ-016-98 of March 6, 1998, and OJ-083-98 of October 2 of that same year, we expressed that the Contraloría General de la República is the body constitutionally responsible for the oversight of the Public Treasury and legislatively, in accordance with its Organic Law, articles 4 and 12, for which the opinions issued by the controlling body are mandatory and binding for the Public Administration, which is clearly reflected in the cited article 12 which establishes: ‘The Contraloría General de la República is the governing body of the superior control and oversight system contemplated in this law. The provisions, rules, policies, and directives it issues, within the scope of its competence, are mandatory and shall prevail over any other provisions of the passive subjects that oppose them. (…)’ In the case at hand, we are facing a matter pertaining to the Public Treasury. Indeed, as is evident from the documents provided by the consulting entity, the Internal Audit of the Municipalidad de Cartago, through official memorandum No. AI0132000 of August 12, 2000, regarding extraordinary sessions, attached report AU 07032000 A.A.L. of July 2000 to the council. This report concludes that all extraordinary sessions held by the council from July 1999 to date have absolute nullity defects, except those agreements taken in good faith and that affect third parties. That document recommends, among other things, that the council members must reimburse the municipal coffers the entirety of the cash received for per diem and Christmas bonus corresponding to the indicated period, which they must do as soon as possible for their irregular participation in the extraordinary sessions. Furthermore, the controlling body has already assumed competence in this matter by issuing circular PI/ES-348 of October 27, 1999, in which it defined the procedure for convening the council to extraordinary sessions, which is broadly based on legal and doctrinal citations.’" Nor may the consultation concern a specific case, since the exercise of the advisory function is carried out in a general and abstract manner. In this regard, in ruling 054-99 of May 5, 1999, we indicated the following: "In accordance with article 1 of our Organic Law, the Procuraduría General de la República is the superior technical-legal advisory body of the State, within whose competencies is not that of issuing a pronouncement –as we are requested– on specific matters." In that sense, our function is limited to performing a general analysis of the scope or interpretation of legal norms. Likewise, we are also inhibited from exercising the advisory function when dealing with electoral and cooperative matters. When we are in the presence of the former, the Tribunal Supremo de Elecciones is the one responsible for issuing a pronouncement, since it exercises exclusive and prevailing competence in this type of matter (see, among others, legal opinions O.J.-080-2001 of June 25, 2001, and O.J.-016-2003 of February 3, 2003). When dealing with the latter, it is INFOCOOP that must exercise the advisory function in that matter. In this sense, it is worth noting that the advisory body, in official memorandum No. PC-008 of April 30, 1997, signed by Lic. Juan Luis Montoya Segura, Civil Prosecutor, clearly indicated that "... it would rather correspond to the Instituto Nacional de Fomento Cooperativo, which, by express provision of subsection n) of article 156 (currently 157) of the Ley de Asociaciones Cooperativas, has the character of a national advisory body on matters related to cooperative philosophy, doctrine, and methods…", to issue a pronouncement on matters concerning cooperatives. This position was followed in another ruling, C-003-99 of January 6, 1999, in which we indicated that the subject of the functions and attributions of the auxiliary bodies of cooperativism is the competence of INFOCOCOP, a public entity that by legal provision is competent to hear, address, and guide on this matter.

Third, that the consultation is not circumscribed to the exercise of the internal auditor's functions. From this perspective, numeral 4 of our Organic Law does not authorize auditors to consult on matters that do not refer to or are not related to the sphere of their competence. Consequently, and just as you correctly do, it is advisable for the auditor to indicate the reasons that lead them to seek the opinion of the Advisory Body." (Legal Opinion O.J.-033-2003 of February 24, 2003. In the same sense, C-107-2003 of April 22, 2003) From the interpretive line on numeral 4° of our Organic Law derived from the previous transcription, it is appropriate to analyze your consultation. For this, we consider it essential to cite article 22 of the General Internal Control Law, which is alluded to in your official memorandum as the basis for the request before us:

"Article 22.—Competencies. The internal audit is primarily responsible for the following: a) Conducting audits or special studies semiannually, in relation to public funds subject to its institutional competence, including trusts, special funds, and others of a similar nature. Likewise, semiannually conducting audits or special studies on private funds and activities, in accordance with articles 5 and 6 of the Organic Law of the Contraloría General de la República, insofar as these originate from transfers made by components of its institutional competence. b) Verifying compliance, validity, and sufficiency of the internal control system of its institutional competence, reporting thereon, and proposing pertinent corrective measures. c) Verifying that the active administration takes the internal control measures indicated in this Law, in cases of deconcentration of competencies, or the contracting of support services with third parties; likewise, regularly examining the effective operation of critical controls, in those deconcentrated units or in the provision of such services. d) Advising, on matters of its competence, the head to whom it reports; furthermore, warning the passive bodies it oversees about the possible consequences of certain conducts or decisions, when they are known to it. e) Authorizing, through an opening entry, the accounting and minute books that must be kept by the bodies subject to its institutional competence and other books that, in the opinion of the internal auditor, are necessary for strengthening the internal control system. f) Preparing work plans, at least in accordance with the guidelines established by the Contraloría General de la República. g) Preparing an annual report on the execution of the work plan and the status of the recommendations of the internal audit, the Contraloría General de la República, and the offices of public accountants; in the latter two cases, when they are known to it, without prejudice to preparing reports and presenting them to the head when circumstances warrant it. h) Keeping the organization and operation regulation of the internal audit duly updated. i) Other competencies contemplated in the applicable legal, regulatory, and technical regulations, with the limitations established in article 34 of this Law." It is the opinion of this Advisory Body that the competencies that internal audits are called upon to develop have a marked relationship with the actions of control and oversight of the Public Treasury, this latter concept understood under the interpretation of article 8 of the Organic Law of the Contraloría General de la República (Law No. 7428 of September 7, 1994). This affirmation is equally evident from other competencies referred to in the General Internal Control Law (e.g., article 8 insofar as it defines the set of objectives pursued by the internal control system, including: "a) Protecting and conserving public assets against any loss, waste, misuse, irregularity, or illegal act. b) Demanding reliability and timeliness of information. c) Guaranteeing efficiency and effectiveness of operations and d) Complying with the legal and technical framework."); all under the "functional" concept of internal audit: "The internal audit is the independent, objective, and advisory activity, which provides assurance to the entity or body, since it is created to validate and improve its operations. It contributes to achieving institutional objectives, through the practice of a systemic and professional approach to evaluate and improve the effectiveness of risk management, control, and governance processes in the entities and bodies subject to this Law. Within an organization, the internal audit provides the citizenry with reasonable assurance that the actions of the head and the rest of the administration are carried out in accordance with the legal and technical framework and sound practices." (article 21, ibid.)

Without intending to conclude that, in each and every case, the internal auditors of the public sector must demonstrate the relationship between their consultation and the scope of their competencies, it is clear that such a link must reasonably appear from the content of the request submitted to the Procuraduría General de la República. Likewise, the non-requirement of the legal opinion, as has been interpreted by this Advisory Body, does not imply that, at least on the generically considered topic, we are not informed of the opinion of the legal advisory office of the entity to which the auditor provides services; or, background of that advisory office on related or connected topics; and, as a last resort, an indication of the refusal to issue a pronouncement on that topic." (In the same sense, our pronouncements: C-241-2003 of August 8, OJ-179-2003 of September 25, OJ-183-2003 of September 29, C-379-2003 of December 2, and C-387-2003 of December 9, all from 2003, and C-021-2004 of January 20, 2004, may be consulted.)

Based on the foregoing, we consider that this Advisory Body cannot address the consultation formulated, for the following reasons:

First, it is possible to assume that the concerns formulated by the Auditor in her official memorandum can be addressed by the Legal Advisory office of that Corporation. If such study does not satisfy that Audit, it could then transfer the matter to our attention, but only if the request is supported by the legal opinion referred to in numeral 4 of our Organic Law (Law 6815 of September 27, 1982, and its amendments) and, furthermore, that matter must have a direct relationship with our opinion-issuing competence and that of that Audit.

In this particular case, such study is missed, which would inconveniently affect the technical-legal scope of the pronouncement that this Advisory Body may issue on the matter. In any event, the lack of the respective legal opinion constitutes non-compliance with an admissibility requirement for the consultation, given the circumstances.

Second, there does not exist, or at least is not evidenced, a direct relationship between the topic consulted and the legal competencies assigned to Internal Audits, in accordance with what is established in articles 8 and 22 of the Internal Control Law and 8 of the Organic Law of the Contraloría General de la República. Issuing a pronouncement, as the Audit intends, on the professionals who are empowered to perform appraisals in the Municipalities seems a topic removed from the attributions that Internal Audits primarily have under what numeral 22 of the Internal Control Law establishes.

In any event, we insist on pointing out that with a prior legal opinion on the matter submitted for pronouncement, that Audit could justify its request to us, technically and legally. However, in the manner in which the topic is presented, and taking as a reference the justifications made for it, this Advisory Body, by legal imperative, cannot proceed to hear the merits of the matter submitted for pronouncement.

II.- Conclusion.

By virtue of the fact that, with the consultation request, the opinion of the legal advisory office of that Municipality (article 4 of our Organic Law) is missed, and that furthermore, a direct relationship is not evidenced between the topic submitted for pronouncement and the principal functions that the legislator has entrusted to Internal Audits (articles 8 and 22 of the Internal Control Law and 8 of the Organic Law of the Contraloría General de la República), this Advisory Body is unable to attend to the consultation formulated by the Internal Auditor of the Municipalidad de Heredia.

Thanking you for your attention, I cordially subscribe, Msc. José Armando López Baltodano Deputy Attorney General

Dictamen : 144 del 12/05/2004 C-144-2004 12 de mayo de 2004 Licenciada Ana Virginia Arce León Auditora Interna Municipalidad de Heredia S. O. Estimada señora: Reciba un atento saludo. Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a su Oficio AIM-0061580-2004 de 19 de abril del año en curso, mediante el cual solicita nuestro criterio a efectos de determinar cuáles profesionales pueden realizar avalúos en las Municipalidades. En su nota, nos manifiesta que “... la duda que le surge a esta Auditoría Interna es si los Ingenieros Topográficos indistintamente de su grado académico, pero si estando incorporados al Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos están legalmente autorizados para hacer avalúos de conformidad con el artículo 10 bis de la Ley de Impuestos sobre Bienes Inmuebles.” Con la solicitud de consulta, dadas las circunstancias, se hecha de menos el criterio legal que establece el numeral 4 de nuestra Ley Orgánica (Ley No. 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas). I.- Sobre los requisitos de admisibilidad para consultas formuladas por las Auditorías Internas.- En tratándose de solicitudes de pronunciamiento provenientes de las Auditorías Internas, en recientes pronunciamientos este Órgano Asesor ha delimitado no sólo los requisitos de admisibilidad que han de cumplirse, sino también, la materia sobre la cual ha de versar la petición. Así, a partir del dictamen C-176-2003 de 13 de junio del 2003, la modificación sufrida en el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica, ha sido interpretada de la siguiente manera: "De conformidad con la reciente reforma sufrida por el artículo 4° de la Ley Orgánica de la Procuraduría General (Ley N° 6815 del 27 de setiembre de 1982 y sus reformas), las auditorias internas de los entes y órganos públicos pueden solicitar nuestro criterio técnico jurídico sin necesidad de acompañar el criterio legal a que se alude en dicho numeral. Sin embargo, lo anterior no es óbice para establecer algunos requisitos que sí deberán cumplir dichos funcionarios públicos para acceder directamente a este Órgano Asesor. Este extremo ha sido desarrollado en dictámenes precedentes, de los cuáles nos permitimos la siguiente cita: "No cabe la menor duda de que los auditores internos están legitimados para consultar directamente a la Procuraduría General de la República. Empero, ésta no es una atribución o facultad irrestricta. Como es bien sabido, la reforma que se introdujo a nuestra Ley Orgánica, en su numeral 4°, corrigió un vacío que se presentaba en nuestro ordenamiento jurídico, el cual había sido llenado por medio de una abundante jurisprudencia administrativa de la Procuraduría General de la República. En efecto, en muchas ocasiones, se evacuaron consultas a los señores auditores, cuando se indicaba que en el órgano o ente consultante no existía la respectiva Asesoría Jurídica o, esa asesoría, se negaba a pronunciarse sobre el punto a consultar (véase, entre otros, el dictamen C-011 de 15 de enero del 2001). Ahora bien, revisando el expediente legislativo n.° 14.312, proyecto de Ley General de Control Interno, la norma que estamos glosando aparece en el texto original que envió el Poder Ejecutivo a la Asamblea Legislativa (véase el folio 41 del citado expediente). Igual ocurre en la moción de texto sustitutivo aprobada por la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos de Gobierno y Administración el 28 de agosto del 2001 y en el dictamen unánime afirmativo aprobado el 12 de marzo del 2002 (véanse los folios 95 y 482 del citado expediente). Sólo encontramos un comentario de naturaleza descriptiva que hizo el Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa en su oficio ST144-04-02 de marzo del 2002 (véase el folio 527 del expediente legislativo n.° 14.312). Así las cosas, de los antecedentes legislativos no se puede extraer, con precisión, los verdaderos alcances de esta norma (ratio legis). Por otra parte, y aunque suene inusual, la Asamblea Legislativa no nos planteó ninguna consulta sobre el mencionado proyecto. Suponemos que, por tratarse de materia de exclusiva y prevalente competencia de la Contraloría General de la República, consideró que era innecesario nuestro criterio, pese a que se estaba reformando nuestra Ley Orgánica. Así, se perdió una valiosa oportunidad para precisar los alcances de la normativa que estamos comentando. Dicho lo anterior, permítasenos expresar tres preocupaciones sobre la aplicación de la reforma al numeral 4 de nuestra Ley Orgánica. La primera, que el péndulo se mueva al otro extremo, donde las auditorias internas, desdeñando el recurso interno que tiene un órgano o ente (las Asesorías Jurídicas), el cual se encuentra calificado para evacuar las respectivas interrogantes legales que les asaltan, consulten directamente a la Procuraduría General de la República. En buena lógica, y atendiendo a los principios de razonabilidad y proporcionalidad, los cuales, según la abundante jurisprudencia del Tribunal Constitucional tienen rango constitucional, y a las reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, o a los principios elementales de justicia, lógica o conveniencia (artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública), cuando una auditoria tiene una duda legal debe recurrir primeramente al asesor legal del órgano o ente donde presta sus servicios. Si este no existe o se niega a emitir su pronunciamiento –aunque jurídicamente no vemos razón para ello- o, una vez que se ha emitido, considera que es necesario recabar otro criterio, es que debería formular la respectiva consulta al Órgano Asesor. No podemos perder de vista de que la Procuraduría General de la República ejerce su función consultiva para toda la Administración Pública. La segunda, que se nos pida el criterio sobre materias que no tenemos competencia. Al respecto, en la Opinión Jurídica O.J.-148 de 18 de noviembre del 2002, expresamos lo siguiente: "Si bien nuestra Ley Orgánica (artículo 4) les permite a los auditores internos consultarle a la Procuraduría General de la República sin necesidad de que adjunten el criterio de la Asesoría Legal, esta norma debe interpretarse en sus justas dimensiones. Así las cosas, la consulta debe versar sobre una materia en la cual el órgano asesor puede ejercer válidamente la función consultiva, no así en aquellas, en las que otros órganos, tienen una competencia exclusiva y prevalente. En pocas palabras, la eximente del criterio de la Asesoría Legal no constituye un fundamento válido para que las auditorias internas puedan requerir el criterio de la Procuraduría General de la República en cualquier materia; ello sólo es posible en aquellos supuestos donde podemos ejercer nuestra función consultiva. En el caso que nos ocupa, estamos en presencia de una materia en la que Contraloría General de la República tiene una competencia exclusiva y prevalente, y, por ende, el órgano asesor no puede ejercer la función consultiva emitiendo un dictamen vinculante en este supuesto. En un asunto similar al consultado, en el dictamen C-291-2000 de 22 de noviembre del 2000, expresamos lo siguiente: ‘En relación con la segunda consulta el órgano asesor es incompetente para emitir un dictamen, en vista de que estamos frente a un asunto en el cual la Contraloría General de la República ejerce una competencia prevalente y exclusiva. Como es bien sabido, de conformidad con el artículo 184 constitucional y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, es a este órgano que le corresponde pronunciarse sobre aquellos asuntos donde está de por medio el uso correcto de los fondos públicos. En este sentido, el órgano asesor, en varios dictámenes, ha seguido esta línea de pensamiento. En efecto, en las opiniones jurídicas OJ-016-98 del 6 de marzo de 1998 y OJ-083-98 del 2 de octubre de ese mismo año, expresamos que la Contraloría General de la República es el órgano encargado constitucionalmente de la vigilancia de la Hacienda Pública y legislativamente, de conformidad con su Ley Orgánica, artículos 4 y 12, por los que los criterios que emite el órgano contralor son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública y vinculantes, lo cual se ve claramente plasmado en el citado artículo 12 que establece: ‘La Contraloría General de la República es el órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización superiores, contemplados en esta ley. Las disposiciones, normas, políticas y directrices que ella dicte, dentro del ámbito de su competencia, son de acatamiento obligatorio y prevalecerán sobre cualquiera otras disposiciones de los sujetos pasivos que se le opongan. (…)’ En el caso que nos ocupa, estamos frente a un asunto propio de la Hacienda Pública. En efecto, según se desprende de los documentos aportados por el ente consultante, la Auditoria Interna de la Municipalidad de Cartago, mediante el oficio n.° AI0132000 del 12 de agosto del 2000, referente a las sesiones extraordinarias, adjunta el informe AU 07032000 A.A.L. de julio de 2000 al concejo. En este informe se concluye que todas las sesiones extraordinarias realizadas por el concejo desde el mes de julio de 1999 a la fecha tienen vicios de nulidad absoluta, excepto aquellos acuerdos tomados de buena fe y que afectan a terceras personas. En ese documento se recomienda, entre otras cosas, que los señores ediles deben reintegrar a las arcas municipales la totalidad del dinero efectivo percibido por concepto de dietas y aguinaldo correspondiente al período indicado, lo que deben hacer a la brevedad posible por su participación irregular en las sesiones extraordinarias. Además, ya el órgano contralor asumió la competencia en esta materia al emitir la circular PI/ES-348 de 27 de octubre de 1999, en la que definió el procedimiento para convocar a sesiones extraordinarias al concejo, la cual está fundamentada ampliamente en citas legales y doctrinales.’" Tampoco puede versar la consulta sobre un caso concreto, ya que el ejercicio de la función consultiva se hace en forma general y abstracta. Al respecto, en el dictamen 054-99 del 5 de mayo de 1999, indicamos lo siguiente: "De conformidad con el artículo 1º de nuestra Ley Orgánica, la Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo técnico jurídico del Estado, dentro de cuyas competencias no se encuentra la de pronunciarnos -como se nos solicita-, sobre asuntos concretos." En ese sentido, nuestra función se limita a realizar un análisis general sobre los alcances o la interpretación de las normas jurídicas. Asimismo, también estamos inhibidos de ejercer la función consultiva cuando se trata de materia electoral y cooperativa. Cuando estamos en presencia de la primera, a quien le corresponde pronunciarse es al Tribunal Supremo de Elecciones, ya que ejerce una competencia exclusiva y prevalente en este tipo de asuntos (véanse, entre otras, las opiniones jurídicas O.J.-080-2001 de 25 de junio del 2001, y la O.J.-016-2003 de 3 de febrero del 2003,). Cuando se trata de la segunda, es el INFOCOOP quien debe ejercer la función consultiva en esa materia. En este sentido, conviene advertir que el órgano asesor, en el oficio No. PC-008 de 30 de abril de 1997, suscrito por el Lic. Juan Luis Montoya Segura, Procurador Civil, indicó, claramente, que "...más bien correspondería al Instituto Nacional de Fomento Cooperativo, quien por disposición Cooperativas, tiene el carácter de organismo consultivo nacional en materias relacionadas con la filosofía, doctrina y métodos cooperativos…", pronunciarse sobre lo referente a las cooperativas. Esta postura fue seguida en otro dictamen, el C-003-99 del 6 de enero de 1999, en el que indicamos que el tema de las funciones y atribuciones de los organismos auxiliares del cooperativismo es competencia del INFOCOCOP, entidad pública que por disposición legal es competente para conocer, evacuar y orientar en esta materia. La tercera, que la consulta no se circunscriba al ejercicio de las funciones del auditor interno. Desde esta perspectiva, el numeral 4 de nuestra Ley Orgánica no autoriza a los auditores a consultar sobre materias que no se refieran o no estén relacionadas con la esfera de su competencia. Por consiguiente, y tal y como usted acertadamente lo hace, es conveniente que el auditor señale las razones que lo mueve acudir al criterio del Órgano Asesor." (Opinión Jurídica O.J.-033-2003 del 24 de febrero del 2003. En igual sentido, C-107-2003 del 22 de abril del 2003) De la línea interpretativa sobre el numeral 4° de nuestra Ley Orgánica que deriva de la anterior transcripción, es oportuno analizar su consulta. Para ello, estimamos indispensable citar el artículo 22 de la Ley General de Control Interno, mismo que es aludido en su oficio como fundamento para la gestión que nos ocupa: "Artículo 22.—Competencias. Compete a la auditoría interna, primordialmente lo siguiente: a) Realizar auditorías o estudios especiales semestralmente, en relación con los fondos públicos sujetos a su competencia institucional, incluidos fideicomisos, fondos especiales y otros de naturaleza similar. Asimismo, efectuar semestralmente auditorías o estudios especiales sobre fondos y actividades privadas, de acuerdo con los artículos 5 y 6 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, en el tanto estos se originen en transferencias efectuadas por componentes de su competencia institucional. b) Verificar el cumplimiento, la validez y la suficiencia del sistema de control interno de su competencia institucional, informar de ello y proponer las medidas correctivas que sean pertinentes. c) Verificar que la administración activa tome las medidas de control interno señaladas en esta Ley, en los casos de desconcentración de competencias, o bien la contratación de servicios de apoyo con terceros; asimismo, examinar regularmente la operación efectiva de los controles críticos, en esas unidades desconcentradas o en la prestación de tales servicios. d) Asesorar, en materia de su competencia, al jerarca del cual depende; además, advertir a los órganos pasivos que fiscaliza sobre las posibles consecuencias de determinadas conductas o decisiones, cuando sean de su conocimiento. e) Autorizar, mediante razón de apertura, los libros de contabilidad y de actas que deban llevar los órganos sujetos a su competencia institucional y otros libros que, a criterio del auditor interno, sean necesarios para el fortalecimiento del sistema de control interno. f) Preparar los planes de trabajo, por lo menos de conformidad con los lineamientos que establece la Contraloría General de la República. g) Elaborar un informe anual de la ejecución del plan de trabajo y del estado de las recomendaciones de la auditoría interna, de la Contraloría General de la República y de los despachos de contadores públicos; en los últimos dos casos, cuando sean de su conocimiento, sin perjuicio de que se elaboren informes y se presenten al jerarca cuando las circunstancias lo ameriten. h) Mantener debidamente actualizado el reglamento de organización y funcionamiento de la auditoría interna. i) Las demás competencias que contemplen la normativa legal, reglamentaria y técnica aplicable, con las limitaciones que establece el artículo 34 de esta Ley." Es criterio de este Órgano Asesor que las competencias que están llamadas a desarrollar las auditorías internas tienen una marcada relación con las acciones de control y vigilancia de la Hacienda Pública, entendido éste último concepto bajo la inteligencia del artículo 8 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (Ley N° 7428 de 7 de setiembre de 1994). Igualmente se desprende dicha afirmación de otras competencias a que se alude en la Ley General de Control Interno (vg., artículo 8 en cuanto define el conjunto de objetivos que persigue el sistema de control interno, incluyendo: "a) Proteger y conservar el patrimonio público contra cualquier pérdida, despilfarro, uso indebido, irregularidad o acto ilegal. b) Exigir confiabilidad y oportunidad de la información. c) Garantizar eficiencia y eficacia de las operaciones y d) Cumplir con el ordenamiento jurídico y técnico."); todo bajo el concepto "funcional" de auditoría interna: "La auditoría interna es la actividad independiente, objetiva y asesora, que proporciona seguridad al ente u órgano, puesto que se crea para validar y mejorar sus operaciones. Contribuye a que se alcancen los objetivos institucionales, mediante la práctica de un enfoque sistémico y profesional para evaluar y mejorar la efectividad de la administración del riesgo, del control y de los procesos de dirección en las entidades y los órganos sujetos a esta Ley. Dentro de una organización, la auditoría interna proporciona a la ciudadanía una garantía razonable de que la actuación del jerarca y la del resto, de la administración se ejecuta conforme al marco legal y técnico y a las prácticas sanas." (artículo 21, ibid) Sin que se pretenda concluir que, en todos y cada uno de los casos, los señores auditores internos del sector público deberán acreditar la relación entre su consulta y el ámbito de sus competencias, es claro que tal vínculo debe aparecer razonablemente del contenido de la gestión elevada a conocimiento de la Procuraduría General de la República. Igualmente, la no exigencia del criterio legal, tal y como ha sido interpretada por este Órgano Asesor, no implica que, al menos, sobre el tema genéricamente considerado, se nos informe cuál es la opinión de la asesoría jurídica del ente al cual presta sus servicios el auditor; o bien, antecedentes de esa asesoría sobre temas conexos o relacionados; y, en último caso, la indicación de la negativa a emitir un pronunciamiento sobre ese tema." (En igual sentido, pueden consultarse nuestros pronunciamientos: C-241-2003 de 8 de agosto, OJ-179-2003 de 25 de setiembre, OJ-183-2003 de 29 de setiembre, C-379-2003 de 2 de diciembre y C-387-2003 de 9 de diciembre, todos ellos de 2003, y C-021-2004 de 20 de enero de 2004) Con fundamento en lo expuesto, estimamos que este Órgano Asesor no puede evacuar la consulta que se formula, por las siguientes razones: En primer lugar, es posible suponer que las inquietudes que formula la señora Auditora en su Oficio pueden ser evacuadas por la Asesoría Legal de esa Corporación. Si tal estudio no satisface a esa Auditoría, bien podría entonces trasladar el asunto a nuestro conocimiento, pero siempre y cuando se apoye la gestión con el criterio legal a que hace referencia el numeral 4 de nuestra Ley Orgánica (Ley 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) y, además, ese asunto debe tener relación directa con nuestra competencia dictaminadora y la de esa Auditoría. En este caso en particular, tal estudio se hecha de menos, con lo que se afectaría en forma inconveniente los alcances técnico-jurídicos del pronunciamiento que, sobre la materia, este Órgano Asesor pueda emitir. En todo caso, la falta del respectivo criterio legal se configura en un incumplimiento a un requisito de admisibilidad para la consulta, dadas las circunstancias. En segundo lugar, no existe, o al menos no se evidencia, una relación directa entre el tema consultado y las competencias legales que tienen asignadas las Auditorías Internas, al tenor de lo que establecen los artículos 8 y 22 de la Ley de Control Interno y 8 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República. El pronunciarnos, como pretende la Auditoría, sobre los profesionales que están legitimados para realizar avalúos en las Municipalidades, parece un tema alejado de las atribuciones que, primordialmente, tienen las Auditorías Internas al amparo de lo que estatuye el numeral 22 de la Ley de Control Interno. En todo caso, insistimos en señalar que con un criterio legal previo sobre el asunto sometido a pronunciamiento, esa Auditoría podría justificarnos, técnica y jurídicamente, su petición. No obstante, en la forma en que está expuesto el tema, y tomando como referencia las justificaciones que se hacen del mismo, este Órgano Asesor, por imperativo legal, no puede entrar a conocer el fondo del asunto sometido a pronunciamiento. II.- Conclusión. En virtud de que con la solicitud de consulta se hecha de menos el criterio de la asesoría legal de esa Municipalidad (artículo 4 de nuestra Ley Orgánica), y que además, no se evidencia una relación directa entre el tema sometido a pronunciamiento con las funciones principales que el legislador le ha encomendado a las Auditorías Internas (artículos 8 y 22 de la Ley de Control Interno y 8 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República), este Órgano Asesor se encuentra imposibilitado para atender la consulta formulada por la Auditora Interna de la Municipalidad de Heredia. Agradeciendo la atención, suscribo atentamente, Msc. José Armando López Baltodano Procurador Adjunto JALB/Kjm