National Fishing Activity Trust — scope and constitutional limitsFideicomiso de la Actividad Pesquera Nacional — alcances y límites constitucionales

Legal Opinion: 049 - J of 04/27/2004 OJ- 049 -2004 April 27, 2004.

Mrs.

Hannia M. Durán Area Head Permanent Commission on Agricultural Affairs Legislative Assembly S. O.

Dear Mrs. Durán:

With the approval of the Deputy Attorney General, I am pleased to refer to your letter dated March 18 of this year, through which you request the opinion of this Attorney General's Office on the substitute text of the bill "Creation of the Trust for National Fishing Activity" (Creación del Fideicomiso de la Actividad Pesquera Nacional), which is being processed under legislative file No. 15.061.

I- PRELIMINARY CONSIDERATION.

Initially, we note that, as is usual with this type of parliamentary request, we will not issue definitive or conclusive judgments on the merits of the proposed legislative innovation, nor on the timeliness of the measures that would be adopted through it, as this is outside the nature of the Attorney General's Office as the superior technical-legal consultative body that it is.

Nor will we undertake a systematic and exhaustive analysis of the proposed substitute text dated March 17 of this year (legislative file No. 15.061 contains another substitute text in act No. 115 of April 8, 2003), examining article by article its technical-legal correctness, as this is the responsibility of the Department of Technical Services of the Legislative Assembly. In this regard, it is worth noting that the legislative file assembled for this purpose contains the technical report from that Department, prepared in March 2003, regarding the original text of the bill in question.

Based on the foregoing, this study is limited to issuing, as a collaboration in the important work performed by the Deputy, a legal opinion that has no binding effect on the Legislative Assembly, as it is not part of the Public Administration, presenting some very general reflections on the regulations in question.

Finally, regarding your indication to respond to this request within the term of eight business days established by numeral 157 of the Regulations of the Legislative Assembly, it is necessary to point out that this deadline "(...) refers to consultations that, in accordance with the Constitution (articles 88, 97, 167 and 190), must be mandatorily formulated to State institutions interested in a specific bill (for example, the Supreme Electoral Tribunal, the University of Costa Rica, the Judicial Branch, or an Autonomous Institution), and not to optional or voluntary consultations such as this one, which is not regulated by the cited regulations." (Attorney General's Office, legal opinion No. OJ-053-98 of June 18, 1998).

In any case, we are gladly attending to your request with the greatest brevity our ordinary duties allow.

II- TERMS OF THE BILL.

The bill's objective is the creation of a Trust to support national fishing activity, through which it is intended to provide a tool that contributes to protecting and promoting the national fishing sector by allocating resources - mainly - for the purchase and readjustment of debts of small and medium-scale fishers, who must meet certain requirements to obtain the benefits of said trust.

III- BRIEF CONSIDERATIONS REGARDING THE TRUST (FIDEICOMISO) FIGURE.

Since the bill concerns the trust (fideicomiso) figure, it is necessary to keep in mind that this figure is regulated in our legislation in articles 633 and following of the Code of Commerce, from which it follows that it is a contract of an eminently private nature. In this sense, the Public Administration "instrumentalizes" a Private Law figure to achieve the public purposes imposed on it by the legal system in an efficient and effective manner. It should be added that it is also mentioned in article 116 of the Organic Law of the National Banking System, which establishes the possibility for state commercial banks to act as trustees (fiduciarios).

The trust (fideicomiso) has been defined as "a commercial contract involving three subjects: the settlor (fideicomitente), the trustee (fiduciario), and the beneficiary (fideicomisario). The settlor (fideicomitente) is the subject who has power over the assets that will form the trust estate. The trustee (fiduciario) is the person in charge of or holder of the trust estate, which is determined in the power or in the constitutive act or, alternatively, depends on the purpose. The beneficiary (fideicomisario) is the one who benefits from the trust (fideicomiso). (Attorney General's Office, Legal Opinion No. OJ-060-2000 of June 2, 2000).

In doctrine, the trust (fideicomiso) is conceptualized as:

"(...) the legal transaction by virtue of which one or more assets are transferred to a person, with the charge of administering or disposing of them and with the product of their activity fulfilling a purpose established by the settlor in their own favor or for the benefit of a third party." (RODRIGUEZ AZUERO Sergio. Banking Contracts (Contratos Bancarios), Colombia, Editorial PRESENCIA, 1st edition, 1977, p.617.)

Thus, the trust contract, or simply trust (fideicomiso), is that by which a person receives from another a charge regarding a specific asset, the ownership of which is transferred on a fiduciary basis, so that upon the fulfillment of a term or condition, it is given the agreed destination (CARREGAL Mario Alberto. The Trust (El fideicomiso), Buenos Aires, Argentina, Editorial, UNIVERSIDAD, 1st edition, 1982, p.47.)

Article 633 of the Code of Commerce establishes that through the trust (fideicomiso), the settlor (fideicomitente) transmits the ownership of assets or rights to the trustee (fiduciario), to apply them to the realization of lawful and predetermined purposes in the constitutive act.

For its part, article 634 of the same normative body provides that the trust assets (bienes fideicometidos) constitute an autonomous estate, set apart for the purposes of the trust (fideicomiso). It is worth noting what was stated by this Attorney General's Office in legal opinion No. OJ-040-2001 of April 18, 2001:

"(…) the trust (fideicomiso) is a fiduciary contract, by which an 'autonomous estate is constituted through which rights and obligations can be generated' (Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice, votes numbers 551-2000 of 1:48 p.m. on January 12, 2000, 1771-99 of 5:51 p.m. on March 9, 1999, and 5318-98 of 5:00 p.m. on June 22, 1998), which is not confused with the estate of whoever the trustee (fiduciario) is, so the latter cannot use it for their own purposes, but rather their actions must adhere to the terms of the contract that originates the custody over said resources.

However, the fiduciary power is not general; rather, the particular case 'will establish the extent of the fiduciary power over the trust estate. That is, the constitutive act of the trust (fideicomiso) will determine the extent of the fiduciary power. And only in the case that the constitutive act has an omission in this regard, will the extent of power be determined in relation to the purpose of the trust (fideicomiso).' (CERVANTES AHUMADA Raúl, 'The Trust (El Fideicomiso)', Journal of Legal Sciences (Revista de Ciencias Jurídicas) No. 5, p. 184.)

Through the trust (fideicomiso), the settlor (fideicomitente) transmits ownership of assets or rights to the trustee (fiduciario), to apply them to the realization of lawful and predetermined purposes in the constitutive act. The trust assets (bienes fideicometidos) constitute an autonomous estate, set apart for the purposes of the trust (fideicomiso) (articles 633 and 634 of the Code of Commerce)." Similarly, this Attorney General's Office, through opinion No. C-053-98 of March 25, 1998, referred to the trust (fideicomiso) figure in the following terms:

"The trust (fideicomiso) figure is regulated in our legislation in articles 633 and following of the Code of Commerce, from which we can extract its eminently private nature.

(…) Special attention must be given to pointing out the legal obligations of the trustee (fiduciario).

Article 644 states:

"The following are obligations and attributions of the trustee (fiduciario):

• a)Carry out all necessary acts for the realization of the trust (fideicomiso); b) Identify the trust assets (bienes fideicometidos), register them, keep them separate from their own assets and those corresponding to other trusts they hold, and identify in their management the trust (fideicomiso) in whose name they act; c) Render accounts of management to the beneficiary (fideicomisario) or their representative, and where applicable, to the settlor (fideicomitente) or to whom the settlor has designated. These accounts shall be rendered, unless otherwise stipulated, at least once a year; d) With preference over other creditors, collect their corresponding remuneration; and e) Exercise the rights and actions legally necessary for the defense of the trust (fideicomiso) and the assets subject to it." On the other hand, among the grounds for extinction of the trust contract, article 659 of the Code of Commerce establishes:

"The Trust (Fideicomiso) shall be extinguished:

• a)Upon the realization of the purpose for which it was constituted, or because this purpose becomes impossible; b) Upon the fulfillment of the resolutory condition to which it is subject; c) By express agreement between settlor (fideicomitente) and beneficiary (fideicomisario). In this case, the trustee (fiduciario) may object when rights of third parties, arising during the management of the trust (fideicomiso), are left without guarantee; d) By revocation made by the settlor (fideicomitente), when that right has been reserved. In this case, the rights of third parties acquired during the management of the trust (fideicomiso) must be guaranteed; and e) Due to lack of a trustee (fiduciario) when substitution is impossible." In the event of extinction of the trust (fideicomiso), and regarding the assets resulting from it, the legislation provides the following:

" Article 660: If the constitutive act of the trust (fideicomiso) indicates to whom the assets must be transferred once it is extinguished, this shall be done. If nothing is stated, they shall be returned to the settlor (fideicomitente), and if the settlor has died, delivery shall be made to their estate." For further clarification, consider what was stated in opinion No. C-398-2003, of December 18, 2003, in which it was noted:

"Both the Comptroller General of the Republic and this Attorney General's Office have held that the Public Administration is empowered to enter into trust contracts provided they do not entail the delegation of administrative powers, related to the ordinary activity of the entity. Thus, the constitution of a trust (fideicomiso) for carrying out the functions proper to the settlor Administration or, what is the same, for carrying out the activities for which the respective Administration was created, would not be feasible (Opinion C-252-87 of December 15, 1987, Legal Opinion OJ-055-97 of October 30, 1997, C-241-2001 op. cit., O.J.- 051-2001 of May 7, 2001, and O.J.- 072-2001 of June 14, 2001).

Reasons of social and economic order justify the creation of public trusts (fideicomisos públicos), as a means that serves the State to concentrate, in a single imputation center, different monetary resources from diverse sources to allocate them to several, and sometimes thousands of, beneficiaries, limiting the application of the resources in a text as clear and concise as a contract; and through a single act: the trust (fideicomiso) (O.J.-051-2001 op. cit.). (…) It is appropriate to clarify that despite the Trustee being a state bank, said contract does not lose its private nature, since as defined by this Advisory Body, even though these entities are public enterprises organized as autonomous institutions (art. 189 of the Constitution), and therefore, in some operations, particularly instrumental ones (organization and operation), are regulated by Public Law, the fact is that financial operations carried out directly with their clients are governed by Private Law (opinions C-270-1998 of December 15, 1998, C-190-94 of December 9, 1994, and C-241-2001 op. cit.). Therefore, we have affirmed that the nature of the Trustee (Fiduciario) or the Settlor (Fideicomitente) has no influence whatsoever on the nature of the Trust (Fideicomiso) as a legal act and its legal regime. Hence, the participation of a public entity in these contracts modifies neither that nature nor its legal regime (C-014-2003 op. cit.).

In any case, taking into account that the Trust (Fideicomiso) is a way of managing and disposing of assets differently from what is established in the Law of Financial Administration and Public Budgets, the legislator, in article 14 of Law No. 8131, has provided the need for legal authorization to constitute trusts (fideicomisos) (C-014-2003 op. cit.)." In accordance with the foregoing, it is considered of utmost importance that the present bill clearly and unequivocally establishes the specific purpose for which the trust (fideicomiso) is created, as well as the other attributions and functions of each of the parties, so as not to impede its correct development and not to later give rise to situations that violate the principle of legality.

IV- GENERAL OBSERVATIONS ON THE ARTICLES.

In this regard, it should be noted that this Attorney General's Office has some brief observations concerning the content of the legislative initiative under consultation. In this sense, this body issues some considerations of a general and constitutional nature that obviously do not preclude the exclusive and excluding competence of our Constitutional Court to "evacuate consultations of constitutionality that may be raised regarding bills, according to article 96 subsection b) and following of the Law of Constitutional Jurisdiction." (Attorney General's Office, legal opinion No. OJ-007-96 of February 20, 1996).

That being the case, we note the following:

A. On substantive issues:

• 1)In relation to subsection a) of article 2, an aspect is found that could border on our Political Constitution, by virtue of establishing that only national natural or legal persons will be beneficiaries; hence, there is a possibility of a violation of the principle of equality enshrined in numeral 33 of the Political Constitution in relation to article 19 of that same normative body, which equates nationals and foreigners in matters of individual and social rights, and only admits exceptions and limitations when one or the other are contained in the Magna Carta itself or in legal norms that are reasonable and proportional, so that the principle is not violated.

In this sense, what was stated by the Constitutional Chamber must be considered, in that "the fact of nationality can be the factual situation from which the law bases a distinction in treatment, and, on the other hand, that the deconstitutionalization of the parity of treatment (between foreigners and Costa Ricans), based on exceptions and delimitations, is not a matter over which the ordinary legislator has unlimited control. In summary, the ordinary law is authorized –by the Constitution– to use as a factual assumption of a diverse subjective regulation the fact that some are foreigners and others are not, on the condition, indeed, that the different treatment pursues a reasonable purpose, inspired by the Constitution or, at least, consistent with it, and that the regulation itself conforms to that purpose." (Vote No. 5965-94 of 3:51 p.m. on October 11, 1994, also cited in vote No. 10422-2003 of 4:39 p.m. on September 17, 2003).

For further clarification, it should be noted that in doctrine and at the level of comparative jurisprudence, this reasonableness criterion mentioned by our Constitutional Court has been upheld to avoid arbitrary, discriminatory, and therefore unconstitutional distinctions between persons; it has therefore been stated that:

"(...), the jurisprudence of the United States Supreme Court has applied this reasonableness criterion to determine which limitations to the principle of equality established by the Constitution the legislator may provide. The recognition of equality among all human beings does not mean the impossibility of establishing laws applicable to certain sectors of people. This is where the reasonableness criterion comes into play: if the discrimination is reasonably justified, the limitation of the principle of equality can be recognized as legitimate. But if, conversely, the dividing line or the distinctive criterion lacks reasonableness, the discrimination lacks legitimation and justification.

Justino Jiménez de Aréchaga, who has disseminated among us the conclusions of North American jurisprudence on this aspect, summarizes it as follows: The principle of equality 'does not oppose legislating for groups or classes of people, provided that all those included in the group are equally covered by the norm and that the determination of the class is reasonable, not unjust, capricious, or arbitrary, but based on a real distinction.' (PLA RODRIGUEZ (Américo). "The Principles of Labor Law" (Los principios del Derecho del Trabajo). Ediciones Depalma, 2nd. Edition, Buenos Aires, 1990, pp. 285 and 286). (The bold highlighting is not from the original).

From all this, it is notable to highlight the importance of applying the criterion of reasonableness and proportionality when resolving a situation such as the one that concerns us, where it is intended to establish the existence of an advantage or benefit (see in this regard other laws to that effect, for example the Law on the Creation of the Trust for Agricultural Protection and Promotion for Small and Medium Producers, Law No. 8147 of October 24, 2001).

Finally, take into account that subsection a) of article 3 does not make the distinction regarding nationals.

• 2)With respect to subsection e) of article 2, it is important to point out that to avoid confusing and diverse interpretations, the matter of the period regarding "readjustments (readecuaciones) made as of the effective date of this Law, and which debtors have been unable to address due to problems indicated in subsection a) of article 3 of this law" should be clarified.

Furthermore, it should also be noted that in relation to subsection e) of numeral 2, a potential breach of the principle of inviolability of private documents is glimpsed, as contemplated in article 24 of the Political Charter, regarding information that must be issued as a public document and that will be requested even from "public or private institutions, entities, or organizations, for-profit or non-profit, legally constituted and authorized by the Trust Committee (Comité del Fideicomiso)." 3) In order to avoid a legality problem, it must be reviewed that in subsection b) of article 5, by relying on numeral 45 of the Law on the Creation of the Costa Rican Institute of Fisheries and Aquaculture, Law No. 7384 of March 16, 1994, reference is being made to non-sport fishing activity; and numeral 1 of the bill refers in general terms to national fishing activity, without distinguishing between sport and non-sport. In this sense, observe how subsections a), b), and c) of article 2 refer only to fishing activity.

In this regard, keep in mind that article 45 of the aforementioned law establishes three rules on which this Attorney General's Office has pronounced, through its administrative jurisprudence, as follows:

"1) that the fishing sector –of non-sport fishing– may acquire fuel (gasoline and diesel) from RECOPE at a price competitive with the international price; 2) that the price shall be set by the National Electricity Service, nowadays, ARESEP; and 3) that INCOPESCA is responsible for the administration and control of the efficient use of said fuel. This last point means that this norm charges INCOPESCA with providing a service consisting of administering the fuel that RECOPE sells to national fishers, excluding those engaged in sport fishing. In other words, and according to the cited norm, interested parties acquire fuel from RECOPE, but the management of that sale is carried out by INCOPESCA, insofar as it is responsible for administering the efficient use of fuel." (Pronouncement OJ-084-2000 of August 16, 2000). (See also, in the same sense, opinions numbers C-111-2003 of April 23 and C-370-2003 of November 21, both from 2003).

• 4)In relation to the interest rate contemplated in proposed article 7, what was indicated by the Ministry of Finance in its report No. DM-641 of April 8, 2003 must be considered.
• 5)Numeral 11 introduces a term not contemplated in subsection a) of article 2, namely "organized or not" (organizados o no), referring to the fact that persons engaged in fishing, whether or not they are organized, will be beneficiaries (fideicomisarios).
• 6)The proposed regulations do not contain the requirements that persons must meet to be appointed as members of the Trust Committee (Comité del Fideicomiso), nor whether they can be reelected or not (articles 12 and 19).
• 7)The functions intended to be given to the Trust Committee (Comité del Fideicomiso) (article 13) must be reviewed to ensure they do not violate the trustee's (fiduciario) own functions, according to what was stated above regarding the obligations and attributions of the trustee (fiduciario).
• 8)Numeral 15 does not refer to the requirements for being appointed auditor (fiscal), the duration of their appointment, or who substitutes them in case of temporary absence.

On the other hand, while it is indicated that the auditor (fiscal) will be responsible for the auditing and supervision of the general execution of the trust (fideicomiso), their functions should be specified in greater detail.

• 9)The bill is also remiss in that it does not establish the appointment requirements for the position of Executive Director, whose appointment is the responsibility of the Trust Committee (Comité del Fideicomiso) in accordance with article 17, nor the period for which they are appointed, and also not who substitutes them in case of temporary absence.

On the other hand, the functions of said Executive Director must be specified, since it is only indicated that they will be responsible for the general coordination of the trust (fideicomiso).

• 10)The entire bill establishes no grounds for incompatibility, reasons for removal (except for the case of representatives of the Costa Rican Institute of Fisheries and Aquaculture - subsection a) of article 12 -), remuneration (except for the representatives of fishers' organizations with national representation - subsection b) of article 12 -), and the responsibilities to which not only the members of the Committee, but also the Auditor (Fiscal) and the Executive Director may be subject.

B.- On matters of form:

• 1)As the Department of Technical Services rightly pointed out, there are articles that have titles and others that do not.
• 2)In article 27, the name of the law stipulated must be corrected, because the correct name is "Law on the Creation of the Costa Rican Institute of Fisheries and Aquaculture" (Ley de Creación del Instituto Costarricense de Pesca y Acuacultura) and not as it is recorded there.

From the Area Head of the Commission on Agricultural Affairs, respectfully submits, Ana Cecilia Arguedas Chen Apuy DEPUTY ATTORNEY GENERAL ACACHA.

Opinión Jurídica : 049 - J del 27/04/2004 OJ- 049 -2004 27 de abril del 2004.

Señora Hannia M. Durán Jefa de Area Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios Asamblea Legislativa S. O.

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me es grato referirme a su carta de fecha 18 de marzo del año en curso, a través del cual solicita el criterio de esta Procuraduría sobre el texto sustitutivo del proyecto de ley “ Creación del Fideicomiso de la Actividad Pesquera Nacional”, el cual se tramita bajo el expediente legislativo N° 15.061.

I- CONSIDERACION PRELIMINAR.

De manera inicial se advierte que como es usual frente a este tipo de requerimiento parlamentario, no se emitirán juicios definitivos o concluyentes sobre la bondad de la innovación legislativa proyectada, y sobre la oportunidad de las medidas que por ese medio se adoptarían, por ser ello ajeno a la naturaleza de la Procuraduría General de la República como órgano superior consultivo técnico-jurídico que es.

Tampoco nos ocuparemos de formular un análisis sistemático y exhaustivo del texto sustitutivo propuesto de fecha 17 de marzo del año en curso (en el expediente legislativo N° 15.061 consta otro texto sustitutivo en el acta N° 115 del 8 de abril del 2003), que examine artículo por artículo su ajuste técnico-jurídico, por ser ello responsabilidad del Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa. En ese sentido, valga acotar que en el expediente legislativo levantado al efecto consta el informe técnico de ese Departamento, realizado en marzo del 2003, con relación al texto original del proyecto de ley que nos ocupa.

Con fundamento en lo anterior, el presente estudio se limita a emitir, como una colaboración en la importante labor que desempeña el Diputado, una opinión jurídica que no tiene ningún efecto vinculante para la Asamblea Legislativa, por no ser Administración Pública, planteando algunas reflexiones muy generales en torno a la normativa en cuestión.

Finalmente, en relación con su indicación de responder esta solicitud dentro del término de ocho días hábiles que establece el numeral 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, es de rigor señalarle que ese plazo “(...) se refiere a las consultas que de conformidad con la Constitución (artículo 88, 97, 167 y 190) debe serle formuladas obligatoriamente a las instituciones del Estado, interesados en un determinado proyecto de ley (verbigracia el Tribunal Supremo de Elecciones, La Universidad de Costa Rica, Poder Judicial o una Institución Autónoma), no así a las consultas optativas o voluntarias como la presente, que no está regulada por la normativa de cita." (Procuraduría General de la República, opinión jurídica N° OJ-053-98 del 18 de junio 1998).

En todo caso, estamos atendiendo con gusto su solicitud dentro de la mayor brevedad que nuestras labores ordinarias nos lo permiten.

II- TERMINOS DEL PROYECTO DE LEY.

El proyecto tiene como objetivo la creación de un Fideicomiso para apoyar la actividad pesquera nacional, a través del cual se pretende dotar de una herramienta que contribuya a proteger y fomentar el sector pesquero nacional destinando recursos - principalmente - para la compra y readecuación de deudas de los pequeños y medianos pescadores, quienes deberán cumplir con ciertos requisitos para obtener los beneficios de dicho fideicomiso.

III- BREVES CONSIDERACIONES EN TORNO A LA FIGURA DEL FIDEICOMISO.

Al versar el proyecto sobre la figura del fideicomiso, es preciso que se tenga presente que esa figura se encuentra regulada en nuestra legislación en los artículos 633 y siguientes del Código de Comercio, de los cuales se colige que se trata de un contrato de naturaleza eminentemente privada. En ese sentido, la Administración Pública “instrumentaliza” una figura del Derecho Privado para alcanzar los fines públicos que le impone el ordenamiento jurídico en forma eficiente y eficaz. Cabe agregar que también se le menciona en el artículo 116 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, donde se establece la posibilidad de que los bancos comerciales del Estado actúen como fiduciarios.

El fideicomiso ha sido definido como “un contrato comercial en el que intervienen tres sujetos: el fideicomitente, el fiduciario y el fideicomisario. El fideicomitente es el sujeto que tiene el poder sobre los bienes que integrarán el patrimonio del fideicomiso. El fiduciario es el encargado o titular del patrimonio fideicometido, lo cual es determinado en el poder o en el acto constitutivo o bien, depende del fin. El fideicomisario es el que se ve beneficiado por el fideicomiso. (Procuraduría General de la República, Opinión Jurídica N° OJ-060-2000 del 2 de junio del 2000).

En doctrina al fideicomiso se le conceptualiza como:

“(...) el negocio jurídico en virtud del cual se transfieren uno o más bienes a una persona, con el encargo de que los administre o enajene y con el producto de su actividad cumpla una finalidad establecida por el constituyente en su favor o en beneficio de un tercero”.(RODRIGUEZ AZUERO Sergio. Contratos Bancarios, Colombia, Editorial PRESENCIA, 1ra edición, 1977, p.617.)

Así, el contrato de fideicomiso, o simplemente fideicomiso, es aquel por el cual una persona recibe de otra un encargo respecto de un bien determinado cuya propiedad se le transfiere a título de confianza, para que al cumplimiento de un plazo o condición le dé el destino convenido (CARREGAL Mario Alberto. El fideicomiso, Buenos Aires, Argentina, Editorial, UNIVERISIDAD, 1ra edición, 1982, p.47.)

El artículo 633 del Código de Comercio establece que por medio del fideicomiso, el fideicomitente transmite al fiduciario la propiedad de bienes o derechos, para aplicarlos en la realización de fines lícitos y predeterminados en el acto constitutivo.

Por su parte, el artículo 634 del mismo cuerpo normativo dispone que los bienes fideicometidos constituyen un patrimonio autónomo, apartado para los propósitos del fideicomiso. Cabe apuntar lo señalado por esta Procuraduría en la opinión jurídica N° OJ-040-2001 del 18 de abril del 2001:

“(…) el fideicomiso es un contrato de confianza, por el cual se constituye un “patrimonio autónomo mediante el cual se pueden generar derechos y obligaciones” (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, votos números 551-2000 de las 13:48 horas del 12 de enero del 2000, 1771-99 de las 17:51 horas del 9 de marzo de 1999 y 5318-98 de las 17 horas del 22 de junio de 1998), que no se confunde con el patrimonio de quien sea el fiduciario, por lo que éste no puede utilizarlo para fines propios, sino más bien su actuación debe ceñirse a los términos del contrato que origina la custodia sobre dichos recursos.

No obstante, el poder fiduciario no es general, sino que el caso particular "establecerá la medida del poder fiduciario sobre el patrimonio fideicometido. Es decir, el acto constitutivo del fideicomiso determinará la medida del poder fiduciario. Y sólo en el caso de que el acto constitutivo tenga una omisión a este respecto, la medida del poder se determinará en relación con el fin del fideicomiso". (CERVANTES AHUMADA Raúl, " El Fideicomiso", Revista de Ciencias Jurídicas N° 5, pág. 184.)

Por medio del fideicomiso el fideicomitente transmite al fiduciario la propiedad de bienes o derechos, para aplicarlos en la realización de fines lícitos y predeterminados en el acto constitutivo. Los bienes fideicometidos constituyen un patrimonio autónomo, apartado para los propósitos del fideicomiso (artículos 633 y 634 del Código de Comercio).” De igual forma, esta Procuraduría mediante el dictamen N° C-053-98 del 25 de marzo de 1998, se refirió a la figura del fideicomiso en los siguientes términos:

“La figura del fideicomiso se encuentra regulada en nuestra legislación en los artículos 633 y siguientes del Código de Comercio, de lo cual podemos extraer su naturaleza eminentemente privada.

(…) Especial atención tiene señalar las obligaciones que por ley tiene el fiduciario.

El artículo 644 señala:

" Son obligaciones y atribuciones del fiduciario:

• a)Llevar a cabo todos lo actos necesarios para la realización del fideicomiso; b) Identificar los bienes fideicometidos, registrarlos, mantenerlos separados de sus bienes propios y de los correspondientes a otros fideicomisos que tenga, e identificar en su gestión al fideicomiso en nombre del cual actúa; c) Rendir cuenta de gestión al fideicomisario o su representante, y en su caso, al fideicomitente o a quien éste haya designado. Esas cuentas se rendirán, salvo estipulación en contrario, por lo menos una vez al año; d) Con preferencia a los demás acreedores, cobrar la retribución que le corresponda; y e) Ejercitar los derechos y acciones necesarios legalmente para la defensa del fideicomiso y los bienes objeto de éste”.

Por otra parte dentro de las causales de extinción del contrato de fideicomiso el artículo 659 del Código de Comercio, establece:

"El Fideicomiso se extinguirá:

• a)Por la realización del fin para que éste fue constituido, o por hacerse éste imposible; b) Por el cumplimiento de la condición resolutoria a que está sujeto; c) Por convenio expreso entre fideicomitente y fideicomisario. En este caso el fiduciario podrá oponerse cuando queden sin garantía derechos de terceras personas, nacidos durante la gestión del fideicomiso; d) Por revocación que haga el fideicomitente, cuando se haya reservado ese derecho. En este caso deberán quedar garantizados los derechos de terceros adquiridos durante la gestión del fideicomiso; y e) Por falta de fiduciario cuando exista imposibilidad de sustitución”.

En caso de extinción del fideicomiso, y respecto a los bienes producto de éste, la legislación contempla lo siguiente:

" Artículo 660: Si en el acto constitutivo del fideicomiso se señalare a quién, una vez extinguido aquél, deben trasladarse los bienes, así se hará. Si no se dijere nada, serán devueltos al fideicomitente, y si éste hubiese fallecido la entrega será hecha a su sucesión”.

A mayor abundamiento, téngase presente lo expuesto en el dictamen N° C-398-2003, del 18 de diciembre del 2003, en el cual se apuntó:

“Tanto la Contraloría General de la República como esta Procuraduría han sostenido que la Administración Pública se encuentra facultada para suscribir contratos de fideicomiso siempre y cuando no supongan la delegación de potestades administrativas, referidas de la actividad ordinaria del ente. De esta forma, no sería factible la constitución de un fideicomiso para la realización de las funciones propias de la Administración fideicomitente o, lo que es lo mismo, para la realización de las actividades para las cuales fue creada la respectiva Administración (Dictamen C-252-87 del 15 de diciembre de 1987, Opinión Jurídica OJ-055-97 del 30 de octubre de 1997, C-241-2001 op. cit., O.J.- 051-2001 de 7 de mayo del 2001 y O.J.- 072-2001 de 14 de junio del 2001).

Razones de orden social y económico justifican la creación de fideicomisos públicos, como un medio que le sirve al Estado para concentrar, en un solo centro de imputación, diferentes recursos monetarios provenientes de diversas fuentes para destinarlos a varios y, en ocasiones, a miles de beneficiarios, limitando la aplicación de los recursos en un texto tan claro y conciso como lo es un contrato; y a través de un solo acto: el fideicomiso (O.J.-051-2001 op. cit.). (…) Conviene aclarar que pese a que el Fiduciario sea un banco el estado, dicho contrato no pierde su naturaleza privada, pues según lo ha definido este Órgano Asesor, aún y cuando estas entidades sean empresas públicas organizadas como instituciones autónomas (art. 189 constitucional), y por ello, en algunas operaciones, particularmente instrumentales (organización y funcionamiento), las regule el Derecho Público, lo cierto es que las operaciones financieras que realice directamente con sus clientes se rigen por el Derecho Privado (dictámenes C-270-1998 del 15 de diciembre de 1998, C-190-94 del 9 de diciembre de 1994 y C-241-2001 op. cit.). Por ello hemos afirmado que la naturaleza del Fiduciario o del Fideicomitente no tienen influencia alguna sobre la naturaleza del Fideicomiso como acto jurídico y su régimen legal. Por ende, la participación de un ente público en esos contratos no modifica ni esa naturaleza ni su régimen jurídico (C-014-2003 op. cit.).

En todo caso, tomando en cuenta que le Fideicomiso es un modo de gestionar y disponer de bienes en forma diferente a lo establecido en la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, el legislador, en el artículo 14 de la Ley Nº 8131 ha dispuesto la necesidad de una autorización legal para constituir fideicomisos (C-014-2003 op. cit.)”.

De acuerdo con lo anterior, se considera de suma importancia que el presente proyecto deje fijados de una manera clara e inequívoca, el fin concreto para el cual se crea el fideicomiso, así como las demás atribuciones y funciones de cada una de las partes, de manera que no impidan su correcto desarrollo y no acarreen luego situaciones que atenten contra el principio de legalidad.

IV- OBSERVACIONES GENERALES AL ARTICULADO.

Al efecto, debe indicarse que esta Procuraduría tiene unas breves observaciones atinentes al contenido de la iniciativa de ley objeto de la consulta. En ese sentido, este órgano emite algunas consideraciones de orden general y de carácter constitucional que obviamente no precluyen la competencia exclusiva y excluyente de nuestro Tribunal Constitucional para “evacuar consultas de constitucionalidad que sobre proyectos de ley puedan plantearse, según el artículo 96 inciso b) y siguientes de la Ley de Jurisdicción Constitucional”. (Procuraduría General de la República, opinión jurídica N° OJ-007-96 del 20 de febrero de 1996).

Así las cosas, apuntamos lo siguiente:

A. Sobre cuestiones de fondo:

• 1)En relación con el inciso a) del artículo 2, se encuentra un aspecto que podría rozar con nuestra Constitución Política, en virtud de que establece que sólo van a ser beneficiarios personas físicas o jurídicas nacionales; de ahí que se está ante la posibilidad de que se dé una violación al principio de igualdad consagrado en el numeral 33 de la Constitución Política en relación con el artículo 19, de ese mismo cuerpo normativo, que equipara a nacionales y extranjeros en materia de derechos individuales y sociales, y solo admite excepciones y limitaciones cuando unas u otras estén contenidas en la propia Carta Magna o en normas de rango legal que sean razonables y proporcionales, de modo que no se violente el principio.

En ese sentido, debe tenerse presente lo señalado por la Sala Constitucional en cuanto a que “el dato de la nacionalidad puede ser la situación de hecho a partir de la cual funde la ley una distinción de trato, y, por otra, que la desconstitucionalización de la paridad de trato (entre extranjeros y costarricenses), a base de excepciones y delimitaciones, no es materia sobre la que el legislador ordinario tenga un dominio ilimitado. En síntesis, la ley común está autorizada –por la Constitución- para emplear como supuesto de hecho de una regulación subjetiva diversa el que algunos sean extranjeros y otros no lo sean, a condición, eso sí, de que el trato distinto persiga una finalidad razonable, inspirada en la Constitución o, al menos, conforme con ella, y que la normativa en sí misma se adecue a esa finalidad”. (Voto N° 5965-94 de las 15:51 horas del 11 de octubre de 1994 citado también en el voto N° 10422-2003 de las 16:39 horas del 17 de setiembre del 2003).

A mayor abundamiento, cabe indicar que en doctrina y a nivel de jurisprudencia comparada se ha sostenido este criterio de razonabilidad que menciona nuestro Tribunal Constitucional para evitar distinciones arbitrarias, discriminatorias y por ende inconstitucionales entre las personas; se ha dicho por ello que:

“(...), la jurisprudencia de la Corte Suprema estadounidense ha aplicado este criterio de razonabilidad para la determinación de cuáles son las limitaciones al principio de igualdad establecido por la Constitución que puede disponer el legislador. El reconocimiento de la igualdad entre todos los seres humanos no significa la imposibilidad de establecer leyes aplicables a ciertos sectores de personas. Aquí empieza a jugar el criterio de razonabilidad: si se justifica razonablemente la discriminación, cabe reconocer como legítima la limitación del principio de igualdad . Pero si, al contrario, la línea divisoria o el criterio distintivo carece de razonabilidad, la discriminación carece de legitimación y justificación.

Justino Jiménez de Aréchaga, que ha difundido entre nosotros las conclusiones de la jurisprudencia norteamericana en este aspecto, la resume en esta forma : El principio de igualdad “no se opone a que se legisle para grupos o clases de personas a condición de que todos los comprendidos en el grupo sean igualmente alcanzados por la norma y de que la determinación de la clase sea razonable, no injusta o caprichosa o arbitraria, sino fundada en una real distinción”. (PLA RODRIGUEZ (Américo). “Los principios del Derecho del Trabajo”. Ediciones Depalma, 2da. Edición, Buenos Aires, 1990, págs. 285 y 286). (El destacado en negrita no es el original).

De todo ello es notable destacar la importancia de la aplicación del criterio de razonabilidad y proporcionalidad a la hora de resolver una situación como la que nos aqueja, en que se pretende establecer la existencia de una ventaja o beneficio (véase al respecto otras leyes al efecto, verbigracia la Ley de Creación del Fideicomiso para la Protección y el Fomento Agropecuarios para Pequeños y Medianos Productores, Ley N° 8147 del 24 de octubre del 2001).

Finalmente, tómese en cuenta que el inciso a) del artículo 3 no hace la distinción en cuanto a nacionales.

• 2)Con respecto al inciso e) del artículo 2, es importante señalar que para evitar confusas y diversas interpretaciones, debería aclararse lo referente al tema del período en cuanto a las “readecuaciones realizadas a la fecha de entrada en vigencia de esta Ley, y que a los deudores no les haya sido posible atender debido a problemas indicados en el inciso a) del artículo 3 de esta ley.” Por otra parte, también debe acotarse que en relación con el inciso e) del numeral 2, se vislumbra un eventual quebrantamiento al principio de inviolabilidad de los documentos privados, contemplado en el artículo 24 de la Carta Política, en torno a la información que se debe expedir como documento público y que se va a solicitar incluso a “instituciones, entidades u organizaciones públicas o privadas, con o sin fines de lucro, legalmente constituidas y autorizadas por el Comité del Fideicomiso”.
• 3)Con el fin de evitar un problema de legalidad, debe revisarse que en el inciso b) del artículo 5, al apoyarse en el numeral 45 de la Ley de Creación del Instituto Costarricense de Pesca y Acuacultura, Ley N° 7384 del 16 de marzo de 1994, se está haciendo referencia a la actividad pesquera no deportiva; y el numeral 1° del proyecto hace referencia en términos generales a la actividad pesquera nacional, sin hacer distinción entre deportiva o no. En ese sentido, obsérvese cómo los incisos inciso a), b) y c) del artículo 2 hacen referencia sólo a la actividad pesquera.

Al respecto, téngase en cuenta que el artículo 45 de la precitada ley establece tres reglas sobre las cuales se ha pronunciado esta Procuraduría, a través de su jurisprudencia administrativa, de la siguiente manera:

“1) que el sector pesquero –de la pesca no deportiva– podrá adquirir de RECOPE el combustible (gasolina y diesel) a un precio competitivo con el precio internacional; 2) que el precio lo fijará el Servicio Nacional de Electricidad, hoy en día, ARESEP; y 3) que a INCOPESCA corresponde la administración y el control de uso eficiente de dicho combustible. Esto último quiere decir, que esta norma encarga a INCOPESCA prestar un servicio consistente en administrar el combustible que vende RECOPE a los pesqueros nacionales, excluidos aquellos que se dedican a la pesca deportiva. En otras palabras, y según la norma citada, los interesados adquieren el combustible de RECOPE, pero la gestión de esa compraventa la realiza INCOPESCA, en tanto le corresponde administrar el uso eficiente del combustible." (Pronunciamiento OJ-084-2000 de 16 de agosto de 2000). (Véase en igual sentido los dictámenes números C-111-2003 de 23 de abril y el C-370-2003 de 21 de noviembre ambos del 2003).

• 4)En relación con la tasa de interés contemplada en el artículo 7 propuesto, debe tomarse en cuenta lo señalado por el Ministerio de Hacienda en su informe N° DM-641 del 8 de abril de 2003.
• 5)El numeral 11 introduce un término no contemplado en el inciso a) del artículo 2, a saber “organizados o no”, refiriéndose a que serán fideicomisarios las personas que se dediquen a la pesca estén o no organizados.
• 6)No contiene la normativa propuesta los requisitos que deben cumplir las personas para que pueden ser nombradas como miembros del Comité del Fideicomiso, y tampoco si pueden ser o no reelectas (artículos 12 y 19).
• 7)Deben revisarse las funciones que se le pretende dar al Comité del Fideicomiso (artículo 13) con el fin de que no transgredan las funciones propias del fiduciario, según lo expuesto líneas arriba, sobre las obligaciones y atribuciones del fiduciario.
• 8)El numeral 15 no hace referencia a los requisitos para ser nombrado fiscal, la duración de su nombramiento y quién lo sustituye en caso de ausencia temporal.

Por otra parte, si bien se indica que al fiscal le corresponderá la fiscalización y supervisión de la ejecución general del fideicomiso, debería precisarse con mayor detalle sus funciones.

• 9)El proyecto también resulta omiso en cuanto no establece los requisitos de nombramiento para el puesto de Directo Ejecutivo cuyo nombramiento está a cargo del Comité del Fideicomiso de conformidad con el artículo 17, ni el período para el cual es nombrado, y tampoco quién lo sustituye en caso de ausencia temporal.

De otro lado, deben especificarse las funciones del ese Director Ejecutivo, por cuanto únicamente se señala que será el responsable de la coordinación general del fideicomiso.

• 10)No se establecen en todo el proyecto causales de incompatibilidad, motivos de remoción (salvo para el caso de los representantes del Instituto Costarricense de Pesca y Acuacultura - inciso a) del artículo 12 -), remuneración (salvo para los representantes de las organizaciones de pescadores con representación nacional - inciso b) del artículo 12 -) y las responsabilidades a las cuales pueden estar sujetos no sólo los miembros del Comité, sino también el Fiscal y el Director Ejecutivo.

B.- Sobre cuestiones de forma:

• 1)Como bien lo hizo ver el Departamento de Servicios Técnicos, hay artículos que tienen títulos y otro no.
• 2)En el artículo 27 debe corregirse el nombre de la ley que se estipula, en virtud de que el nombre correcto es “ Ley de Creación del Instituto Costarricense de Pesca y Acuacultura” y no como ahí se consigna.

De la Jefa de Area de la Comisión de Asuntos Agropecuarios, deferentemente suscribe, Ana Cecilia Arguedas Chen Apuy PROCURADORA ADJUNTA ACACHA.