Nullity opinion improper without prior administrative procedureImprocedencia de dictamen de nulidad sin procedimiento administrativo previo

Legal Opinion 140 Opinion : 140 of 05/07/2004 Similarly, the competence that the legislator granted to this Institution to hear and opine on the existence of nullities in administrative acts is limited to those acts that, in addition to having declared rights in favor of third parties, suffer from C-140-2004 May 7, 2004 Mr. Allan P. Sevilla Mora Municipal Secretary Municipality of Curridabat S. O.

Dear Sir:

With the approval of the Deputy Attorney General of the Republic, I refer to your Official Letter SCM 221-04-04 of April 29 of the current year, received by this Institution on the 3rd of this month, through which you communicate the Agreement adopted, in Ordinary Session No. 104-2004 of April 22, 2004, article 1, chapter 2, by the Municipal Council of Curridabat.

I. Purpose of the consultation.-

The pronouncement requested aims for this Advisory Body, under the provisions of numeral 173 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública), to issue a favorable opinion of absolute, evident, and manifest nullity of the administrative act by which that Corporation granted authorization for Land Use (Uso de Suelo) and a commercial license to the company JOYI Limitada.

The Municipal Council, in the indicated Session, agreed as follows:

"Having seen the report rendered by the External Legal Advisory, which is endorsed in this act and in order to rectify the procedures, it is unanimously agreed to REVOKE agreement No. 9 of 8:50 p.m. on March 11, 2004, which appears in article 5, chapter 3 of the minutes of ordinary session No. 98-2004, of March 11, 2004. In its place, request the opinion of the Office of the Attorney General (Procuraduría General de la República) in accordance with numeral 173 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública). In the meantime, also suspend the issuance of any type of act related to the mentioned license. The agreement is declared DEFINITIVELY APPROVED by an equally unanimous vote"

II.Prior requirements that must be met for the Office of the Attorney General to issue a favorable opinion of absolute, evident, and manifest nullity of an administrative act.-

In this regard, it is pertinent to keep in mind that the competence that the legislator granted to this Institution to hear and opine on the existence of nullities in administrative acts is limited to those acts that, in addition to having declared rights in favor of third parties, suffer from defects that qualify such nullity as absolute, evident, and manifest.

Once these conditions are met, the Administration that intends to claim the nullity of the administrative act, prior to requesting our opinion, must conduct an ordinary administrative procedure, observing "... the principles and guarantees of due process and having granted a hearing to all involved parties" (article 173, subsection 3, of the General Law of Public Administration). This procedure is regulated in articles 308 and following of the same General Law (see, among others, our opinions C-166-85, C-173-95, C-157-2001 and C-233-2001, as well as the directive issued by Official Letter No. PGR 1207-2000 of August 16, 2000. Also, the Constitutional Chamber Ruling (Voto de la Sala Constitucional) No. 211-95 of 4:15 p.m. on January 11, 1995).

In this regard, it is pertinent to keep in mind what this Advisory Body has previously stated, to wit:

"II.- On the administrative procedure to declare absolute, evident, and manifest nullity.- This Advisory Body has been consistent in pointing out that it does not provide a criterion on the declaration of nullity, as requested, until the Active Administration (in this case the Municipality of Aguirre) has carried out the corresponding ordinary procedure in accordance with the provisions of articles 308 and following and concordant articles of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública).

On this matter, keep in mind what we stated in opinion C-233-2001:

"It is provided in article 173 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública):

"...1.- When the absolute nullity of an act declaring rights is evident and manifest, it may be declared by the Administration through administrative channels, without the need to resort to the contentious-administrative proceeding for actions for lesividad indicated in articles 10 and 35 of the Regulatory Law of the Contentious-Administrative Jurisdiction, No. 3667, of March 12, 1966, provided there is a prior favorable opinion from the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República).

.... 3.- Before annulling the acts referred to in this article, the final act must be preceded by an ordinary administrative procedure, in which the principles and guarantees of due process have been observed and a hearing has been granted to all involved parties. 4.- In the preceding cases, the opinion must expressly pronounce on the absolute, manifest, and evident nature of the nullity. 5.- The power of ex officio review enshrined in this article shall expire in four years. 6.- The administrative annulment of an act contrary to the provisions of this article, whether due to the omission of the required formalities or because the nullity is not absolute, evident, and manifest, shall be absolutely null. Furthermore, the Administration shall be obliged to pay costs, damages, and losses, without prejudice to the personal liabilities of the public servant, in accordance with the second paragraph of article 199. ..."It clearly follows from this article that the observance of substantive due process is strictly required, all in accordance with the constitutional principles themselves, in whose application, furthermore, the administrative power to revoke its own acts, legally recognized to the Administration, is of a very exceptional nature.

The limits of this power clearly emerge from the explanations of Eduardo Ortíz when, during the legislative discussion of the draft of the General Law of Public Administration, he sought to define them, in the following terms:

"...The lesividad judgment is a protection of the legal certainty of the administered party in the sense that if they have a right derived from an administrative act, they can have confidence that it will not be suppressed without a trial with all the guarantees of a judicial process.

But it is said, and the Commission believed with reason, and this began to be said in Spain, not in Costa Rica, that when the nullity of the act is absolute, evident, clear, the administered party is not entitled to that security, because they are asserting a right under conditions that obviously cannot be guaranteed, because they themselves know that the act being carried out is absolutely null and consequently they do not have a well-founded expectation of being able to maintain that right. Therefore, in those cases, the Administration can undo that right through administrative channels, without going to the judge, with the guarantee—and here we have added on our own account so that it is not simply a matter of volubility, of a whim of the Administration—that there must be a prior favorable opinion from the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República) and a vote by a simple majority of the Government Council.

This means that a Minister will not decide this; the Government Council decides it, and the Government Council will not decide it by itself and before itself but rather with a prior favorable opinion, recommending the annulment, from the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República), without which opinion, not even the Government Council could give rise to that annulment..." (Minutes of Session No. 103, held by the Permanent Commission on Government and Administration, at two fifteen p.m. on April second, nineteen seventy, pp. 5 and 6)." Likewise, it cannot be forgotten that the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice has affirmed that "The principles of due process derivable from the General Law and indicated by this Chamber in its jurisprudence are strictly mandatory for the authorities responsible for conducting any administrative procedure that has the purpose or produces a sanctioning result." (Ruling (Voto) No. 2945-94 of 8:12 a.m. on June 17, 1994).

III. On the Directing Body of the Procedure (Órgano Director del Procedimiento).-

To ensure an administrative procedure adhering to the principles that inform it, the Administration must appoint a Directing Body of the Procedure (Órgano Director del Procedimiento) that, in compliance with the provisions of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública), observes the substantial formalities of the procedure. Noting that if this is not the case, based on article 223 of that Law, it will cause the nullity of the actions taken.

Regarding the Directing Body of the Procedure (Órgano Director del Procedimiento), in opinion C-173-95, this Office of the Attorney General extensively developed, among other topics, its competence, requirements, appointment, and composition. In this regard, the enumeration of the conclusions stated the following:

"Following the order of the points consulted by the Municipality, we arrive at the following conclusions:

1- The Directing Body of the Procedure (Órgano Director del Procedimiento) is responsible for processing and promoting the development of the procedure by issuing the orders it deems necessary.

2- The Municipal Council must appoint a Directing Body of the Procedure (Órgano Director del Procedimiento) when it must apply the administrative procedure regulated in the General Law. Taking into consideration that Municipal matters are excluded in accordance with article 367.2 of the law and Executive Decree (Decreto Ejecutivo) 8979-P of August 28, 1978, the procedure of the General Law is applicable when we are in the scenarios of articles 215, 308, and 320 and additionally any of the following hypotheses occurs:

• a)When there is no specially regulated procedure b) When the special procedure does not guarantee due process. Regarding the scope of due process, consult ruling (voto) 1732-92 of the Constitutional Chamber. c) As a supplementary source, it shall apply to matters not expressly provided for. In case of doubt, it prevails over the excluded matter. Also in matters of interpretation, it informs and guides the application.

The Directing Body of the Procedure (Órgano Director del Procedimiento) may be single-person or multi-member. When deciding the number of its members, the best achievement of the purpose of the procedure and the principles of speed and efficiency must be sought, within respect for the legal system and the rights and interests of the administered party.

3- As a general rule, the members of the Directing Body must be public officials at the time of appointment; however, exceptionally, when the achievement of the public purpose merits it, external persons may be appointed. This must be done by Agreement of the Municipal Council, duly justified, and those on whom the appointment falls must expressly accept the position and be sworn in.

Furthermore, special attention must be paid to the suitability of the members of the Directing Body, as their actions generate not only personal liability but also liability for the Administration.

4- The faculties and powers of the Directing Body of the Procedure (Órgano Director del Procedimiento) are regulated in Book Two of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública). However, the norms of Book One, which are general and applicable to the entire Administration, apply as appropriate.

5- Normally, the Directing Body is not competent to resolve the matter by final administrative act; therefore, once the file is ready to be resolved, it must pass it to the corresponding body. This does not prevent it from issuing a final report that includes a recommendation. However, it cannot be binding because it would then be invading the sphere of competence of the deciding body.

Article 332 constitutes an exception to the rule by indicating that the Directing Body may adopt a provisional decision, ex officio or at the request of a party, when evident reasons of necessity or convenience so require. That resolution must be replaced by the final one, either revoking or confirming it, and issued within the legal timeframe by whomever has the competence to do so.

Articles 342 to 360 indicate which acts or orders of the Directing Body of the Procedure (Órgano Director del Procedimiento) have recourse for revocation, appeal, review, and complaint.

Finally, it is appropriate to warn that this pronouncement is issued without prejudice to the own powers of the Office of the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República) regarding its supervisory function over the budgets of the municipalities; so that the legal criterion now formalized could not, in any way, weaken or limit the exercise of said power, much less substitute it."

IV. On the competent body to request the opinion.-

It is important to point out that "... the Directing Body of the Procedure (Órgano Director del Procedimiento) cannot conduct the procedure if it has not been appointed by the body competent to declare the absolute, evident, and manifest nullity. Likewise, the body competent to declare the absolute, evident, and manifest nullity, in administrative proceedings, is the one with the competence to decide on the sending of the file (by means of which the conducted investigation has been documented) to this Office. This interpretation has been consolidated according to the jurisprudence of this body; you may consult, among others: opinions C-166-85 of July 22, 1985 and C-173-95 of August 7, 1995 and, especially, the directive issued by Official Letter No. PGR 1207-2000, of August 16, 2000..." (Opinion C-157-2001).

And for the above, we must warn the Mayor that, in the case of municipalities, this Advisory Body has repeatedly indicated that the competent body to declare the existence of absolute, evident, and manifest nullity is the Municipal Council, being the superior body. Consequently, it is this body that is competent to appoint the Directing Body of the Procedure (Órgano Director del Procedimiento), as well as to decide on the referral of the related administrative file to the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República).

IV. Conclusions.-

This being the case, I must inform you that this Office of the Attorney General cannot issue the legal criterion you request for the following reasons:

1. 1Prior to declaring the absolute, evident, and manifest nullity of the act in question, that Municipality must conduct the administrative procedure indicated in numeral 308 and following and concordant articles of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública).
2. 2In this procedure, in addition to respecting the guarantee of administrative due process, the right of defense of those involved in it must be fully ensured.
3. 3Once the proceeding is ready to issue the final act of the procedure, the Municipality must send the administrative file to this Advisory Body so that the favorable opinion to declare the absolute, evident, and manifest nullity of the act may be rendered, if appropriate. The above is under the provisions of numeral 173 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública).
4. 4In the case of municipalities, the competent body to declare absolute, evident, and manifest nullity is the Municipal Council and, therefore, it must also appoint the Directing Body of the Procedure (Órgano Director del Procedimiento) and remit the file to this Office of the Attorney General." (Opinion C-180-2002 of July 11, 2002)

Complementing the above, we warn that subsection 5 of numeral 173 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública) establishes that the power the Administration has to review administrative acts ex officio, under the terms of that numeral, expires after four years. This period does not admit interruptions, and only the adoption of the final act of the procedure (namely, the one the Municipal Council would take once the favorable opinion of nullity has been issued by this Advisory Body) has the necessary legal force to suspend it.

III. Conclusions

Regarding the request made by the Municipality of Curridabat for this Advisory Body to issue a favorable opinion of absolute, evident, and manifest nullity of an administrative act, we conclude the following:

1. 1Because the administrative procedure provided for in numeral 308 and following of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública) has not been initiated beforehand, this Office of the Attorney General cannot address the request presented by that Corporation.
2. 2Once the ordinary administrative procedure has been substantiated, documented in a file, and the final recommendation has been issued by the Directing Body of the Procedure (Órgano Director del Procedimiento), the competent municipal body to declare the absolute, evident, and manifest nullity of an administrative act, namely the Municipal Council, must adopt the Agreement by which it urges us to pronounce on the admissibility of the nullity, attaching the respective administrative file. We warn that in the present case, all of this is lacking, which is why it is not possible for this Advisory Body to issue the requested favorable opinion of nullity.

Without further particular, I sign attentively, Msc. José Armando López Baltodano Deputy Attorney C-140-2004 Municipality of Curridabat

Texto Dictamen 140 Dictamen : 140 del 07/05/2004 De igual manera, la competencia que el legislador le otorgó a esta Institución para conocer y dictaminar sobre la existencia de nulidades en actos administrativos, está limitada a que ese acto, además de haber declarado derechos a favor de terceros, adol C-140-2004 7 de mayo de 2004 Señor Allan P. Sevilla Mora Secretario Municipal Municipalidad de Curridabat S. O.

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto de la República, me refiero a su Oficio SCM 221-04-04 de 29 de abril del año en curso, recibido en esta Institución el pasado día 3, mediante el cual nos comunica el Acuerdo adoptado, en Sesión Ordinaria N° 104-2004 de 22 de abril de 2004, artículo 1°, capítulo 2°, por el Concejo Municipal de Curridabat.

I. Objeto de la consulta.-

El pronunciamiento que se pide pretende que este Órgano Asesor, al amparo de lo que establece el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, emita un dictamen favorable de nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto administrativo mediante el cual esa Corporación otorgó autorización de Uso de Suelo y patente comercial a la empresa JOYI Limitada.

El Concejo Municipal, en la indicada Sesión, acordó lo siguiente:

“Visto el informe rendido por la Asesoría Legal Externa, el cual se avala en este acto y en aras de enderezar los procedimientos, se acuerda por unanimidad REVOCAR el acuerdo Nro 9 de las 20:50 hrs del 11 de marzo de 2004, que consta en el artículo 5°, capítulo 3° del acta de la sesión ordinaria Nro. 98-2004, del 11 de marzo de 2004. En su lugar, solicítese el dictamen de la Procuraduría General de la República de conformidad con el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública. En tanto, suspéndase asimismo, el dictado de todo tipo de acto con relación a la patente mencionada. Se declarar ACUERDO DEFINITIVAMENTE APROVADO por votación igualmente unánime”

II.Requisitos previos que se han de cumplir para que la Procuraduría General emita el dictamen favorable de nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo.-

Sobre el particular, conviene tener presente que la competencia que el legislador le otorgó a esta Institución para conocer y dictaminar sobre la existencia de nulidades en actos administrativos, está limitada a que ese acto, además de haber declarado derechos a favor de terceros, adolezca de vicios que califiquen esa nulidad de absoluta, evidente y manifiesta.

Cumplidas esas condiciones, la Administración que pretenda reivindicar la nulidad del acto administrativo, de previo a solicitar nuestro dictamen, debe instruir un procedimiento administrativo ordinario, observando “... los principios y garantías del debido proceso y se haya brindado audiencia a todas las partes involucradas” (artículo 173, inciso 3, de la Ley General de la Administración Pública). Ese procedimiento se regula en los artículos 308 y siguientes de la misma Ley General (ver entre otros, nuestros dictámenes C-166-85, C-173-95, C-157-2001 y C-233-2001, así como la directriz emitida según Oficio Nº PGR 1207-2000 de 16 de agosto de 2000. También, el Voto de la Sala Constitucional N° 211-95 de las 16:15 horas del 11 de enero de 1995).

Sobre el particular, conviene tener presente lo que este Órgano Asesor anteriormente ha manifestado, a cuyo tenor:

“II.-Sobre el procedimiento administrativo para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta.- Este Órgano Asesor ha sido conteste en señalar que no externa criterio sobre la declaratoria de nulidad, como la que se pide, sino hasta que la Administración Activa (en este caso la Municipalidad de Aguirre) haya llevado a cabo el procedimiento ordinario que corresponde de conformidad con lo que disponen los artículos 308 siguientes y concordantes de la Ley General de la Administración Pública.

Sobre este particular, téngase presente lo que señalamos en el dictamen C-233-2001:

“Se dispone en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública:

"...1.- Cuando la nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos fuere evidente y manifiesta, podrá ser declarada por la Administración en la vía administrativa, sin necesidad de recurrir al contencioso de lesividad señalado en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, No. 3667, de 12 de marzo de 1966, previo dictamen favorable de la Procuraduría General de la República.

....

1. 3Antes de anular los actos referidos en este artículo, el acto final debe estar precedido por un procedimiento administrativo ordinario, en el que se hayan observado los principios y las garantías del debido proceso y se haya brindado audiencia a todas las partes involucradas.
2. 4En los casos anteriores, el dictamen deberá pronunciarse expresamente sobre el carácter absoluto, manifiesto y evidente de la nulidad.
3. 5La potestad de revisión oficiosa consagrada en este artículo caducará en cuatro años.
4. 6La anulación administrativa de un acto contra lo dispuesto en este artículo, sea por omisión de las formalidades previstas o por no ser la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, será absolutamente nula.

Además, la Administración estará obligada a pagar las costas, los daños y perjuicios, sin mengua de las responsabilidades personales del servidor agente, conforme al segundo párrafo del artículo 199.

..." Se desprende claramente de este artículo que, la observancia del debido proceso substantivo es de cumplimiento estricto, todo de conformidad con los mismos principios constitucionales, en cuya aplicación, además, la potestad administrativa de revocar los propios actos, reconocida legalmente a la Administración es de carácter muy excepcional.

Los límites de esta potestad, se desprenden claramente de las explicaciones de Eduardo Ortíz cuando, dentro de la discusión legislativa del proyecto de la Ley General de la Administración Pública, buscaba la precisión de los mismos, en los siguientes términos:

"…

El juicio de lesividad es una protección a la seguridad jurídica del administrado en el sentido de que si tiene un derecho derivado de un acto administrativo, puede tener la confianza de que no le será suprimido sin un juicio con todas las garantías de un proceso judicial.

Pero se dice, y la Comisión creyó que con razón, y esto empezó a decirse en España, no en Costa Rica, que cuando la nulidad del acto es absoluta, evidente, clara, el administrado no tiene derecho a esa seguridad, porque está refiriendo un derecho en condiciones que obviamente no pueden garantizarse, porque él mismo sabe que el acto que se está realizando es absolutamente nulo y en consecuencia no tiene una expectativa bien fundada de poder mantenerse ese derecho. Luego, en esos casos, la Administración puede deshacer ese derecho en la vía administrativa, sin ir al juez, con la garantía y aquí nosotros hemos alegado de nuestra cuenta para que no se trate simplemente de una volubilidad, de una veleidad de la Administración, de que tendrá que haber previo dictamen favorable de la procuraduría General de la República y votación por mayoría simple del Consejo de Gobierno.

Esto significa que eso no lo va decidir un Ministro, lo decide el Consejo de Gobierno y no lo va a decidir el Consejo de Gobierno por sí y ante sí sino previo dictamen favorable, recomendando la anulación, de la Procuraduría General de la República, sin el cual dictamen, ni siquiera el Consejo de Gobierno podría dar lugar a esa anulación..." (Acta de la Sesión Nº103, celebrada por la Comisión Permanente de Gobierno y Administración, a las catorce horas con quince minutos del dos de abril de mil novecientos setenta, págs. 5 y 6).” De igual manera, no puede olvidarse que la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha afirmado que "Los principios del debido proceso extraíbles de la Ley General y señalados por esta Sala en su jurisprudencia, son de estricto acatamiento obligatorio por las autoridades encargadas de realizar cualquier procedimiento administrativo que tenga por objeto o produzca un resultado sancionador." (Voto N° 2945-94 de las 8:12 horas del 17 de junio de 1994).

III. Sobre el Órgano Director del Procedimiento.-

Para asegurar un procedimiento administrativo apegado a los principios que lo informan, la Administración debe nombrar un Órgano Director del Procedimiento que, en acatamiento a lo que establece la Ley General de la Administración Pública, observe las formalidades sustanciales del procedimiento. Advirtiéndose que de no ser así, con base en el artículo 223 de esa Ley, se causará nulidad de lo actuado.

Sobre el Órgano Director del Procedimiento, en dictamen C-173-95, esta Procuraduría ampliamente desarrolló, entre otros temas los de su competencia, los requisitos, el nombramiento, su integración. Al respecto, en la enumeración de las conclusiones se señaló lo siguiente:

“Siguiendo el orden de los puntos consultados por la Municipalidad arribamos a las siguientes conclusiones:

1- El órgano director del procedimiento es el encargado de tramitar y excitar el desarrollo del procedimiento dictando las providencias que estime necesarias.

2- El Concejo Municipal deberá nombrar un órgano director del procedimiento cuando deba aplicar el procedimiento administrativo regulado en la Ley General. Tomando en consideración que la materia Municipal se encuentra excluida de conformidad con el artículo 367.2 de la ley y el Decreto Ejecutivo 8979-P de 28 de agosto de 1978, el procedimiento de la Ley General resulta de aplicación cuando nos encontramos en los supuestos de los artículos 215, 308 y 320 y además se da alguna de las siguientes hipótesis:

• a)Cuando no se cuente con procedimiento especial regulado b) Cuando el procedimiento especial no garantice el debido proceso. Acerca de los alcances del debido proceso, puede consultarse el voto 1732-92 de la Sala Constitucional.
• c)Como fuente supletoria se aplicará sobre lo no dispuesto expresamente. En caso de duda prevalece sobre la materia excluida. También en materia de interpretación informa orientando la aplicación.

El órgano director del procedimiento puede ser unipersonal o colegiado. Al decidir el número de sus integrantes deberá buscarse el mejor logro del objeto del procedimiento y los principios de celeridad y eficiencia dentro del respeto al ordenamiento y a los derechos e intereses del administrado.

3- Por regla general los miembros del órgano director deberán ser funcionarios públicos al momento del nombramiento, sin embargo, excepcionalmente cuando la consecución del fin público lo amerite podrán nombrarse personas externas. Ello debe realizarse mediante Acuerdo del Concejo Municipal debidamente fundamentado y aquellos en quienes recaiga el nombramiento deberán aceptar el cargo expresamente y ser juramentados.

Además, debe ponerse especial atención en la idoneidad de los miembros del órgano director, pues su actuación genera no solamente responsabilidad personal sino para la Administración.

4- Las facultades y potestades del órgano director del procedimiento se encuentran reguladas en el Libro Segundo de la Ley General de la Administración Pública. Sin embargo, las normas del Libro Primero que son generales y aplicables a toda la Administración, se aplican en lo conducente.

5- Normalmente el órgano director no es el competente para resolver el asunto mediante acto administrativo final, por lo que una vez listo el expediente para ser resuelto debe pasarlo al órgano correspondiente. Ello no impide que pueda emitir un informe final que incluya alguna recomendación. Sin embargo, la misma no puede ser vinculante pues estaría invadiendo el ámbito de competencia del órgano decisor.

El artículo 332 constituye una excepción a la regla al indicar que el órgano director podrá adoptar una decisión provisional, de oficio o a instancia de parte, cuando razones de necesidad o conveniencia evidentes lo exijan. Esa resolución deberá ser sustituida por la final, ya sea revocatoria o confirmatoria, y dictada en el plazo de ley por quien tenga la competencia para ello.

Los artículos 342 a 360 indican cuales actos o providencias del órgano director del procedimiento tienen recurso de revocatoria, de apelación, de revisión y de queja.

Finalmente, cabe advertir, que el presente pronunciamiento se emite sin perjuicio de las potestades propias de la Contraloría General de la República en lo que se refiere a su función tutelar sobre los presupuestos de las municipalidades; de suerte que el criterio legal que ahora se formaliza no podría, de modo alguno, enervar o limitar el ejercicio de dicha potestad ni mucho menos, sustituirlo.”

IV. Sobre el órgano competente para solicitar el dictamen.-

Es importante señalar que “... el Órgano Director del Procedimiento no puede instruir el procedimiento si no ha sido nombrado por el órgano competente para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta. Igualmente, el órgano competente para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, en sede administrativa, es el que tiene la competencia para decidir el envío del expediente (mediante el cual se ha documentado la investigación instruida) a este Despacho. Esta interpretación se ha consolidado según la jurisprudencia de este órgano; pueden consultarse, entre otros: dictámenes números C-166-85 de 22 de julio de 1985 y C-173-95 de 7 de agosto de 1995 y, especialmente, la directriz emitida según Oficio Nº PGR 1207-2000, de 16 de agosto de 2000...” (Dictamen C-157-2001).

Y por lo anterior, le debemos de advertir al Alcalde que, para el caso de las municipalidades, este Órgano Consultivo, reiteradamente, ha señalado que el órgano competente para declarar la existencia de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, es el Concejo Municipal, por ser el órgano superior. En consecuencia, es éste el órgano competente para nombrar el Órgano Director del Procedimiento, así como para decidir el envío del expediente administrativo relacionado a la Procuraduría General de la República.

IV. Conclusiones.-

Así las cosas, me permito indicarle que esta Procuraduría no puede emitir el criterio jurídico que solicita por las siguientes razones:

1. 1De previo a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto que se reprocha, esa Municipalidad debe de tramitar el procedimiento administrativo que señala el numeral 308, siguientes y concordantes de la Ley General de la Administración Pública.
2. 2En este procedimiento, además de respetarse la garantía del debido proceso administrativo, se debe de asegurar, plenamente, el derecho de defensa de los involucrados en el mismo.
3. 3Una vez lista la diligencia para dictar el acto final del procedimiento, la Municipalidad debe de enviar a este Órgano Consultivo el expediente administrativo con el fin de que se rinda, si es del caso, el dictamen favorable para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto. Lo anterior al amparo de lo que establece el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública.
4. 4Para el caso de las municipalidades, el órgano competente para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, lo es el Concejo Municipal y, por consiguiente, además, éste debe de nombrar el Órgano Director del Procedimiento y remitir el expediente a esta Procuraduría.” (Dictamen C-180-2002 de 11 de julio del 2002)

Complementando lo anterior, advertimos que el inciso 5 del numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, establece que la potestad con que cuenta la Administración para revisar de oficio los actos administrativos, al tenor de lo que dispone ese numeral, caduca a los cuatro años. Ese plazo no admite interrupciones y únicamente la adopción del acto final del procedimiento (a saber, el que tomaría el Consejo Municipal una vez emitido el dictamen favorable de nulidad por parte de este Órgano Asesor) tiene la potencia jurídica necesaria para suspenderlo.

III. Conclusiones

Sobre la solicitud que hace la Municipalidad de Curridabat para que este Órgano Asesor emita un dictamen favorable de nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo, concluimos lo siguiente:

1. 1Por no haberse incoado de previo el procedimiento administrativo previsto en el numeral 308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública, esta Procuraduría no puede atender la solicitud expuesta por esa Corporación.
2. 2Una vez substanciado el procedimiento administrativo ordinario, documentado el mismo en un legajo y emitida la recomendación final por parte del Órgano Director del Procedimiento, el órgano municipal competente para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo, a saber el Concejo Municipal, debe adoptar el Acuerdo mediante el cual nos insta a que nos pronunciemos sobre la procedencia de la nulidad, anexándonos el respectivo expediente administrativo. Advertimos que en el presente caso, todo ello se echa de menos, por lo cual no es posible que este Órgano Asesor emita el dictamen favorable de nulidad que se pide.

Sin otro particular, suscribo atentamente, Msc. José Armando López Baltodano Procurador Adjunto C-140-2004 Municipalidad de Curridabat