Inadmissibility of reviewing a final report on a specific caseImprocedencia de revisar informe final sobre caso concreto

Opinion: 120 of 04/20/2004 C-120-2004 April 20, 2004 Mrs.

Jacqueline Dijeres Castañeda Acting Secretary Municipal Council Municipalidad de Carrillo S. O.

Dear Madam:

With the approval of the Assistant Attorney General, I refer to your note dated March 31 of this year, by which you bring to our attention an agreement of the Concejo Municipal de Carrillo, which we proceed to analyze forthwith.

I. Subject of the Consultation

For a better understanding of what will be said later, it is appropriate to transcribe Agreement No. 1, adopted by the Concejo Municipal in Extraordinary Session No. 06-04, held on the fifth of March, two thousand four:

"IT IS AGREED: This Concejo Municipal resolves to submit to the PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA the final resolution issued by the Directing Body of the Summary Administrative Procedure of Sol Chorotega S.A., as rendered by Licenciado Rodrigo Sandoval Villalobos; as well as the analysis of the same conducted by the Municipal Mayor; with the purpose that they rule on the matter and resolve what is appropriate in law, and to conclude this matter administratively. It should be noted that the opinion of our Municipal Legal Advisor is not attached because the position is currently being filled through an internal competition, as ordered by the Código Municipal, and no one has been appointed yet. Agreement definitively approved." It is also observed that the referenced opinion of the Municipal Mayor in the above agreement states, regarding the participation of the Procuraduría General, the following:

"From this entire analysis, it is not clear whether the adjudication was made on March 1, 2002, October 30, 2002, or February 25, 2003; therefore, the correct course of action, and taking into consideration that there is an opinion from the Directing Body which this Municipal Mayor's Office partially does not fully share, I recommend to the Concejo Municipal that, in an effort not to cause prejudice to the Municipalidad de Carrillo, the advisable action is to adopt an agreement requesting an opinion from the Procuraduría General de la República as the governing entity for the defense of State interests, including Municipal entities. Consequently, the observation is made to the Concejo Municipal that in the agreement they adopt, they must attach both the opinion of the Unipersonal Directing Body of the Procedure and the opinion of this Mayor's Office. In this way, I fulfill the municipal agreement that requested the opening of this procedure to investigate everything related to the case of the company Sol Chorotega S.C. S.A." You will find below the reasons that prevent us from ruling on the matter of interest to the Colegio Municipal.

II.Non-compliance with Requirements for the Exercise of the Advisory Jurisdiction of the Procuraduría General de la República.

In attention to and compliance with the principle of legality (articles 11 of the Constitución Política and 11 of the Ley General de la Administración Pública), the jurisdiction assigned to the Procuraduría General de la República, through its Ley Orgánica (Ley N° 6815 of September 27, 1982, and its amendments), implies that, in its exercise, we must adhere to the prescriptions indicated therein concerning the advisory function.

Precisely, several provisions of said regulatory body establish admissibility requirements, which must be obligatorily analyzed on our part. Thus, we have outlined a jurisprudential line regarding those cases where, due to evidence of the lack or omission of any of these requirements, it is impossible for us to address the merits of the petition submitted to our knowledge.

By way of example, we allow ourselves to review an opinion (C-378-2003 of December 2, 2003), which indicates the general features of the aforementioned jurisprudential line:

"Firstly, it is appropriate to recall some clarifications made by this Procuraduría General regarding the admissibility requirements that consultations submitted to our knowledge must meet:

'The advisory function that the Legal System has attributed to the Procuraduría General de la República is subject to the fulfillment of a series of requirements derived from Ley N° 6815 of September 27, 1982, and its amendments. In this sense, it is pertinent to reiterate what was elaborated in opinion C-151-2002 of June 12, 2002, on the subject of these legal precepts:

'It is appropriate to recall, in the first instance, several provisions of the Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Ley N° 6815 of September 27, 1982, and its amendments) that are relevant to the present case and that establish the requirements for an organ or institution of the Administración Pública to request our technical-legal opinion:

"Article 4. Consultations: The organs of the Administración Pública, through the heads of the different administrative levels, may consult the technical-legal opinion of the Procuraduría, and must, in each case, attach the opinion of the respective legal advisory office.(1) The consultation shall be mandatory for the Central Government, when it concerns administrative claims whose final resolution could cause considerable expenditures, according to the determination to be made in the regulations." (1)Text that was amended by subsection c) of article 45 of Ley N° 8292 of July 31, 2002, now stating: "Article 4.—Consultations. The organs of the Administración Pública, through the heads of the different administrative levels, may consult the technical-legal opinion of the Procuraduría; in each case, they must attach the opinion of the respective legal advisory office, except for internal auditors, who may submit the consultation directly." "Article 5. Notwithstanding the provisions of the previous articles, matters pertaining to administrative organs that possess a special jurisdiction established by law are not open to consultation." The above norms, in relation to article 3 subsection b) of the same Law, which indicates that the opinions, rulings, and advice provided by the Procuraduría General shall be on '... legal questions...', have allowed the administrative jurisprudence emanating from this Advisory Body to establish the following minimum admissibility requirements, which must be analyzed prior to the study of the merits of the requests presented to us:

* That the consultation is formulated by the administrative head of the respective public organ or institution. * That the legal opinion held by the respective legal advisory office of the public organ or institution on the subject under consultation is attached. Said legal opinion must be a specific study on the legal variables that, in the opinion of the corresponding professional, are related to the concern presented for our consideration. * The consultations deal with 'legal questions' in generic terms, that is, without being able to identify a specific case that is under study or will be decided by the consulting administration. This is because we would be contravening our nature as a superior consultative body conferred by law, transforming ourselves into a part of the active administration." (Opinion C-018-2003 of January 18, 2003) It is timely to clarify that the scope of our jurisdiction is framed within the premises contained in the petition of the consulting Administration. This implies that we must analyze the object of the consultation as it is formulated to us, and, considering the opinion of the legal advisory office, specify its scope. However, this does not allow us to 'substitute' the consulting party, insofar as the formulation of the legal concern comes in terms such that it is not possible to discern the intention of the managing organ or entity.

Nor would the hypothesis be valid that it is only possible to discern the object of the consultation by reference to the opinion of the legal advisory office, because, in that way, we would actually be conducting a review of that professional expertise. This has been expressly rejected by administrative jurisprudence, examples of which are the opinions cited below:

"It is not possible for the heads of the different administrative departments with standing to formulate consultations before the Procuraduría General de la República to delegate such attribution to the figure of the legal advisor of the organ or entity. This is for a twofold reason: on one hand, this is not permitted under our Ley Orgánica. Secondly, it would indirectly circumvent the obligation to present a specific legal opinion for the consultation of interest to the organ or institution. It is reasonable to assume that the decision to formulate the consultation to this Advisory Body has been weighed by the head, having in view the conclusions of the legal opinion, thereby forming a clear idea of the scope of what is consulted and the importance of making the decision to formulate the petition – due to the binding nature of the opinion that may be issued, article 2 of the Ley Orgánica. The foregoing, as is obvious in the present case, would not be occurring, given that the Concejo Municipal (article 12 of the Código Municipal) is not the one formulating the legal question, thereby coming into opposition with the articles previously reviewed in our Ley Orgánica." (Opinion C-299-2002 of November 6, 2002) "Given the object of the consultation, the Procuraduría is compelled to deny your request. In the first place, it is not the role of the Procuraduría, as the superior technical-legal body of the Administration, to assess whether a specific opinion expressed by the internal Legal Advisory Office of an Administration conforms or not with the legal system. The advisory function must be exercised regarding the jurisdictions or organization of the consulting Administration, the interpretation of a legal norm, the legal effects thereof, but not on the opinion expressed by the Legal Advisory Office. Consequently, the consultation must specify which points the active Administration has doubts about, despite the opinion of the Legal Advisory Office, and on which it requires a ruling from this superior consultative technical body (C-277-2002 of October 16, 2002)" Having analyzed the petition at hand, it is evident that it fails to comply with the admissibility requirements reviewed, based on the following elements:

* Upon review of the administrative record that was sent to us by the Corporación Municipal, it is apparent that it was initiated as a result of a petition from a private party (the company Sol Chorotega S.C. S.A.) and that it relates to the obligation of said company to pay the canon de concesión for a tourism project located in the zona marítimo terrestre; property tax (impuesto sobre bienes inmuebles); and business licenses (patentes comerciales) (See folios 510-511 of the administrative record). * The Corporación referred the matter to the Municipal Mayor, who appoints a directing body of procedure to hear the foregoing petition (see folios 536-539 of the administrative record) * The directing body of procedure issues its opinion regarding the private party's request and the actions the Municipalidad de Carrillo can take (see folios 561-568 of the administrative record) * The Municipal Mayor, upon transmitting the final report of the directing body to the knowledge of the Concejo Municipal, states the doubt that was transcribed at the beginning of this study.

From the above, it is evident that, in the present case, a legal question in generic terms is not being referred to the Procuraduría General de la República. On the contrary, what we are being asked is to 'rule' on a final report from a directing body that rules on a petition from a private party – a specific case – following the recommendation of the Municipal Mayor. The latter, for his part, considers that our jurisdictions include analyzing situations such as the present one, for the protection of 'municipal interests'.

It is clear that the position of the Municipal Mayor is incorrect, as there is no legal norm granting us the authority to review or recommend actions on specific situations that are the exclusive jurisdiction of a Corporación Municipal. This evidently contrasts with the nature of an advisory body as clarified above, which logically results in that we must decline knowledge of the consultation formulated by the Concejo Municipal.

III. Conclusion

By virtue that the consultation formulated concerns the review of a final report issued by a directing body of procedure, which refers to a petition from a fully identifiable private party and that it is foreign to our nature as a superior consultative, technical-legal body of the Administración Pública to recommend actions for specific situations raised by administered parties, the processing of the consultation is denied due to non-compliance with the admissibility requirements derived from the Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

Without further particular, I subscribe, Iván Vincenti Rojas ASSISTANT ATTORNEY GENERAL

Dictamen : 120 del 20/04/2004 C-120-2004 20 de abril del 2004 Señora Jacqueline Dijeres Castañeda Secretaria a.í.

Concejo Municipal Municipalidad de Carrillo S. O.

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a su nota de fecha 31 de marzo del año en curso, mediante la cual hace de nuestro conocimiento un acuerdo del Concejo Municipal de Carrillo, mismo que de seguido pasamos a analizar.

I. Objeto de la consulta

A efecto de tener una mejor comprensión de lo que luego se dirá, conviene transcribir el acuerdo N° 1, adoptado por el Concejo Municipal en la Sesión Extraordinaria N° 06-04, celebrada el día cinco de marzo del dos mil cuatro:

“SE ACUERDA: Este Concejo Municipal dispone que se eleve ante la PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA la resolución final emitida por el Órgano Director del Procedimiento Sumario Administrativo de Sol Chorotega S.A., rendida que fue por el licenciado Rodrigo Sandoval Villalobos; así como el análisis realizado por el señor Alcalde Municipal al mismo; con la finalidad de que se pronuncien al respecto y resuelvan lo correspondiente en derecho, y para dar por terminado administrativamente el presente asunto. Indíquese que no se adjunta el criterio de nuestro Asesor Legal Municipal, por cuanto en este momento la plaza se sacó a concurso interno, conforme lo ordena el Código Municipal, y aún no se ha nombrado. Acuerdo definitivamente aprobado.” Se aprecia, además, que el criterio referido del Alcalde Municipal en el anterior acuerdo indica, en torno a la participación de la Procuraduría General, lo siguiente:

“De todo este análisis no queda claro si la adjudicación se realizó en fecha 1 de marzo del 2002, 30 de octubre del 2002 o el 25 de febrero del 2003, por lo anterior, lo correcto, y tomando en consideración de que existe un criterio del Órgano Director del cual parcialmente esta Alcaldía Municipal no comparte en su totalidad recomiendo al Concejo Municipal que con un afán de no causar perjuicio a la Municipalidad de Carrillo, lo conveniente es que tome un acuerdo solicitando criterio a la Procuraduría General de la República como ente rector de defensa de los intereses del Estado incluyendo los entes Municipales. Consecuentemente se le hace la observación al Concejo Municipal que en el acuerdo que tomen debe adjuntar tanto el criterio del Órgano Director Unipersonal de Procedimiento como el criterio de esta Alcaldía. De est5a forma dejo cumplido el acuerdo municipal que solicitó la apertura de este procedimiento para investigar todo lo relacionado con el caso de la compañía Sol Chorotega S.C. S.A.” De seguido encontrará las razones que nos impiden pronunciarnos sobre el tema que interesa al Colegio Municipal.

II. Incumplimiento de requisitos para el ejercicio de la competencia consultiva de la Procuraduría General de la República

En atención y cumplimiento del principio de legalidad (artículos 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública), la competencia asignada a la Procuraduría General de la República, a través de su Ley Orgánica (Ley N° 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas), implica que, en su ejercicio, debemos sujetarnos a las prescripciones que en ella se indican para lo que respecta a la función consultiva.

Precisamente, varias disposiciones de dicho cuerpo normativo establecen requisitos de admisibilidad, mismos que devienen de obligatorio análisis por nuestra parte. Así, hemos perfilado una línea jurisprudencial en cuanto a aquellos casos en que, evidenciándose la falta u omisión de alguno de esos requisitos, nos resulta imposible atender el fondo de la gestión elevada a nuestro conocimiento.

A modo de ejemplo, nos permitimos reseñar un dictamen (C-378-2003 del 2 de diciembre del 2003), en el que se indican los rasgos generales de la mencionada línea jurisprudencial:

“Conviene, en primer término, recordar algunas precisiones realizadas por esta Procuraduría General, en torno a los requisitos de admisibilidad que deben reunir las consultas elevadas a nuestro conocimiento:

“La función consultiva que el Ordenamiento Jurídico ha atribuido a la Procuraduría General de la República, está sujeta al cumplimiento de una serie de requisitos que derivan de la Ley N° 6815 del 27 de setiembre de 1982 y sus reformas. En este sentido, es pertinente reiterar lo que en dictamen C-151-2002 del 12 de junio del año 2002, se elaboró sobre el tema de esos preceptos de orden legal:

“Conviene recordar, en primera instancia, varias disposiciones de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Ley N° 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) que resultan atinentes al presente caso y que fijan los requisitos para que un órgano o institución de la Administración Pública requiera de nuestro criterio técnico-jurídico:

“Artículo 4. Consultas:

Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva.(1) La consulta será obligada para el Poder Central, cuando se trate de reclamaciones administrativas cuya resolución final pueda ocasionar considerables egresos, de acuerdo con la determinación que al efecto se hará en el reglamento.” (1)Texto que fuera reformado por el inciso c) del artículo 45 de la Ley N° 8292 de 31 de julio del 2002, siendo que en la actualidad prescribe: “Artículo 4.—Consultas. Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente.” “Artículo 5. No obstante lo dispuesto en los artículos anteriores, no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley.” Las anteriores normas, en relación con el artículo 3 inciso b) de la misma Ley que indica que los dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que brinde la Procuraduría General se harán sobre “… cuestiones jurídicas…”, han permitido a la jurisprudencia administrativa emanada de este Organo Asesor el establecimiento de los siguientes requisitos mínimos de admisibilidad, que han ser analizados previo al estudio de fondo de las solicitudes que nos presentan:

* Que la consulta la formule el jerarca administrativo del respectivo órgano u institución pública.

* Que se acompañe el criterio legal que sobre el tema en consulta tenga la respectiva asesoría jurídica del órgano u institución pública. Dicho dictamen debe ser un estudio específico sobre las variables jurídicas que, en criterio del profesional correspondiente, tienen relación con la inquietud que se presenta a nuestra consideración.

* Las consultas versan sobre “cuestiones jurídicas” en genérico, es decir, sin que pueda identificarse un caso concreto que esté en estudio o vaya a ser decidido por parte de la administración consultante. Esto por cuanto estaríamos contraviniendo la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley, transformándonos en parte de la administración activa.” (Dictamen C-018-2003 del 18 de enero del 2003) Es oportuno aclarar que el ámbito de nuestra competencia se enmarca dentro de los presupuestos que vienen contenidos en la gestión de la Administración consultante. Ello implica que debamos analizar el objeto de la consulta tal y como nos viene formulada, y, atendiendo al criterio de la asesoría jurídica, precisar el alcance de la misma. Sin embargo, ello no nos permite “sustituir” a la consultante, en tanto la formulación de la inquietud jurídica venga en tales términos que no sea posible desentrañar la voluntad del órgano u ente gestionante.

Tampoco sería válida la hipótesis que únicamente sea posible desentrañar el objeto de la consulta con referencia al criterio de la asesoría legal, pues, por esa vía, estaríamos en realidad haciendo una revisión de tal pericia profesional. Ello ha sido expresamente rechazado por la jurisprudencia administrativa, de lo cual son ejemplo los dictámenes que a continuación citamos:

“No resulta posible que los jerarcas de los distintos repartos administrativos con legitimación para la formulación de consultas ante la Procuraduría General de la República, deleguen tal atribución en la figura del asesor legal del órgano u ente. Ello por un doble orden de razones: por un lado, ello no está permitido en nuestra Ley Orgánica. En segundo lugar, se estaría obviando, indirectamente, la obligación de presentar un criterio jurídico específico para la consulta que interesa al órgano o institución. Es dable suponer que la decisión de formular la consulta a este Órgano Asesor ha sido sopesada por el jerarca teniendo a la vista las conclusiones del criterio legal, con lo cual se forma una idea clara de los alcances de lo consultado y de la importancia que tiene tomar la decisión de formular la gestión –ello por la naturaleza vinculante del dictamen que se llegue a emitir, artículo 2 de la Ley Orgánica-. Lo anterior, como resulta obvio en el presente caso, no se estaría produciendo, dado que el Concejo Municipal (artículo 12 del Código Municipal) no es quien formula la inquietud de orden jurídico, con lo cual se entra en oposición con los artículos oportunamente reseñados de nuestra Ley Orgánica.” (Dictamen C-299-2002 del 6 de noviembre del 2002) “Dado el objeto de la consulta, la Procuraduría se ve impelida a no acceder a su solicitud. En primer término, no corresponde a la Procuraduría, como órgano superior técnico jurídico de la Administración, valorar si una determinada opinión externada por la Asesoría interna de una Administración es conforme o no con el ordenamiento jurídico. La función consultiva debe ser ejercida respecto de las competencias u organización de la Administración consultante, de la interpretación de una norma jurídica, de los efectos jurídicos de ésta, pero no sobre el criterio externado por la Asesoría Jurídica. En consecuencia, la consulta debe precisar cuáles son los puntos sobre los cuales la Administración activa tiene dudas, a pesar del dictamen de la Asesoría Legal, y sobre las que requiere un pronunciamiento de este Órgano técnico superior consultivo (C-277-2002 del 16 de octubre del 2002)” Analizada la gestión que nos ocupa, se desprende que la misma incumple los requisitos de admisibilidad reseñados, atendiendo a los siguientes elementos:

· Revisado el expediente administrativo que nos fuera remitido por parte de la Corporación Municipal, se desprende que aquel se inicia a consecuencia de una gestión particular (de la sociedad Sol Chorotega S.C. S.A.) y que se relaciona con la obligación de pago que dicha empresa tiene del canon de concesión sobre un proyecto turístico ubicado en la zona marítimo terrestre; impuesto sobre bienes inmuebles y patentes comerciales (Ver folios 510-511 del expediente administrativo).

· La Corporación encargó el asunto al Alcalde Municipal, quien designa un órgano director de procedimiento para que se conociera de la anterior gestión (ver folios 536-539 del expediente administrativo) · El órgano director del procedimiento emite su criterio en torno a la petición del particular y sobre las acciones que puede tomar la Municipalidad de Carrillo (ver folios 561-568 del expediente administrativo) · El Alcalde Municipal, al momento de trasladar a conocimiento del Concejo Municipal el informe final del órgano director, manifiesta la duda que fuera transcrita al inicio del presente estudio.

Se aprecia de lo expuesto que, en el presente caso, no se traslada a la Procuraduría General de la República una inquietud de orden jurídico en términos genéricos. Antes bien, lo que se nos solicita es “pronunciarnos” sobre un informe final de un órgano director que se pronuncia sobre una petición de un particular –caso concreto-, atendiendo la recomendación del Alcalde Municipal. Este último, por su parte, considera que dentro de nuestras competencias se incluye la de analizar situaciones como la presente, en aras de la protección de los “intereses” municipales.

Es claro que la posición del señor Alcalde Municipal es incorrecta, pues no existe norma jurídica que nos otorgue la atribución de revisar o recomendar acciones sobre situaciones particulares que son de competencias exclusiva de alguna Corporación Municipal. Ello evidentemente contrasta con la naturaleza de órgano asesor que fuera precisada líneas atrás, lo cual acarrea, como es lógico, que debamos declinar el conocimiento de la consulta formulada por el Concejo Municipal.

III. Conclusión

En virtud de que la consulta formulada versa sobre la revisión de un informe final rendido por un órgano director del procedimiento, que se refiere a una gestión de un particular plenamente identificable y que es extraño a nuestra naturaleza de órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública recomendar acciones ante situaciones concretas planteadas por los administrados, se deniega el trámite a la consulta formulada en virtud del incumplimiento de los requisitos de admisibilidad que derivan de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

Sin otro particular, me suscribo, Iván Vincenti Rojas PROCURADOR ADJUNTO