Is the Municipal Council active administration under the Internal Control Law?¿Es el Concejo Municipal administración activa según la Ley de Control Interno?

Opinion : 048 of 02/02/2004 C-048-2004 February 2, 2004 Mr. Allan Sevilla Mora Municipal Secretary Municipality of Curridabat S. O.

Dear Sir:

With the approval of the Deputy Attorney General, I refer to your courteous official letter No. SCM-037-01-04 of January 27 last, in which you transcribe agreement No. 9 of the Municipal Council, by virtue of which the external Legal Advisory is requested to "issue an opinion on whether, in accordance with the provisions of subsection a), article 2 of the General Law on Internal Control, the Municipal Council must be considered active administration and whether article 137 of the same Law applies to it. The foregoing in order to formally submit a consultation to the Office of the Attorney General of the Republic." You attach official letter AL-083-01-2004 from the Legal Advisory. In said opinion, it is maintained that the Municipal Council must be considered as active administration because it is the body that exercises decision-making functions, while the Mayor is a subordinate head (titular subordinado), since he is the official of the active administration responsible for a process, with authority to order and make decisions. The Municipal Council makes the agreements that are executed by the Mayor. It considers that since the Council is part of the active Administration, article 37 of the Law on Internal Control applies to it, and therefore, regarding audit reports, the Council must order the Mayor to proceed to implement the recommendations. The Council may order alternative solutions to those indicated in the audit report, in which case it must communicate said measures to the Internal Audit and to the subordinate head (titular subordinado).

The doubt regarding the "active administration" character of the Municipal Council may derive, on one hand, from the distinction between "Government" and "Administration" and, on the other hand, from the relationship between the Municipal Council and the Municipal Mayor.

A.- THE GOVERNMENT-ADMINISTRATION DISTINCTION Article 169 of the Political Charter establishes:

"The administration of local interests and services in each canton shall be in charge of the Municipal Government, formed by a deliberative body, composed of popularly elected municipal council members, and by an executive official designated by law." The Municipal Code, in its article 12, echoes said constitutional precept, stating that the Municipal Government is exercised by the Municipal Council and by the Municipal Mayor. Said numeral provides:

"The municipal government shall be composed of a deliberative body called the Council and integrated by the council members determined by law, and also by a mayor and his respective substitute, all of popular election." If the Constitution and the legal norm state that the Municipal Council is part of the municipal Government, discussing whether the Council can be active Administration would seem well-founded. This is insofar as a distinction is normally made between "government" and "administration" and, therefore, between government function and administrative function. However, said distinction ignores the impossibility of making an absolute differentiation between the administrative sphere and the political and governmental sphere. Eventually, an improper use of the term Government is made.

The term government is used regarding the exercise of political functions and for the purpose of indicating the guiding, directive character of a specific function and body. A power of impetus, direction, and control that is developed on its own initiative is attributed to the Government. The Government influences the organization and functioning of the political community. It determines the exercise of a decision-making sphere of its own, endowed with a power of initiative that is reflected upon other bodies and is only subject to the legal system, without subordination or interference from other bodies. The Administration, both in a formal and material sense, would refer to functions and bodies of simple execution, which do not transmute the exercise of power. In that sense, it is considered that the Administration is strictly bound by legality and would lack a sphere of discretion of its own and, in any case, a political assessment would be forbidden to it. The Administration appears as an instrument of the Government, without presenting its characteristic features. Regarding the referred difference, allow us the following quote:

"…the word government makes direct reference to political action, to the direction and guidance of public affairs. In this sense, the concept of government occupies a central place in the non-normative analysis of the organization and functioning of the State, especially within Anglo-Saxon political science. Secondly, and in the opposite sense, the science of Public Law rests on the juridification of political power, that is, on the supremacy of the Constitution and of the law as legitimizing sources of all State action at its various levels. Within it, the concept of government tends to be replaced by that of execution or executive power, an expression in which that supremacy of the law and the submission of all power to it is manifested." I. de OTTO Y PARDO: "The Constitutional Position of the Government," La Documentación Administrativa, No. 188, October-December 1980, p.171 It should be noted, however, the impossibility of sharply differentiating between government and administration. A decision can involve both political assessments and the exercise of administrative activities, especially if one is in the sphere of the Executive Branch and, in general, of the Public Administration. Administrative decisions cannot be seen solely as the execution of political decisions, since they can also have a particular political impact, also affecting the destinies of the organized community and not only of a particular subject. Consequently, those who occupy the "government" also exercise administrative functions. From that fact derives the impossibility of considering certain bodies as exclusively political or as exclusively administrative. One could not say that a body, because it is of a political nature, only exercises political functions that prevent it from being classified as Public Administration in the sense of execution. On the contrary, there is an interpenetration of functions:

"The Government possesses, then, administrative competences and, to that extent, it is an authentic administrative body." L. M. Díez Picazo: "The Structure of Government in Spanish Law." Documentación Administrativa, 215, July-September 1988, p. 43-44. Italics are from the original.

In opinion No. C-023-93 of February 10, 1993, we pointed out regarding the difficulty of differentiating between Government and Administration:

"With said distribution, the aim is to differentiate between the political and the administrative, which is a product of the ideological position that separates, in the public sphere, the political and the administrative (in this case, within the administration), granting the latter a position of instrumentality. The administrative task is thus an instrument of action at the service of political power, a different and superior power. The aim is to thereby prevent the administration from participating in political decision-making, a possibility that would lead to a corruption of democratic principles (decisions made by those who lack legitimacy derived from suffrage) and to the desire to preserve the administration from a harmful politicization or one leading to political conflicts. That is, the principle of neutrality of the administration is postulated as a base point for its professionalization. A situation that may, however, not express the juridical-social reality, as will be seen later.

Special reference must be made to the power to appoint and discipline subordinate personnel of the Institution.

(…).

On the other hand, and what is more important, the difficulty of establishing a sharp differentiation between politics or government and administration must be remembered, which led OFIPLAN upon evaluating the figure of the Executive President to point out that:

"It was indicated in the Law of Executive Presidents (No. 5507-74) that the Executive President would be the highest authority of the institution in matters of government, defining the Manager of each institution as the highest authority in matters of Administration. With this, the intention was to demarcate both fields, the political and the administrative, apparently obeying an old distinction of administrative theory, according to which the relationship between politics and administration is the same as that between ends and means.

However, Law 5507 and its regulation (Executive Decree No. 4199-P, promulgated the same year), conferred attributions upon the Executive Presidency that go beyond the mere formulation of "ends," "objectives," or institutional "policies." If, on one hand, the attributions that correspond to the Managements in some of the organic laws of the autonomous institutions are examined, and on the other, the attributions of the Executive Presidency indicated in the Regulation to Law 5507, we will find that many are similar." OFIPLAN, Division of Administrative Plans and Policies: Investigation on Executive Presidencies, (Preliminary Diagnosis), San José, 1976, p. 7. The underlining is from the original).

In that sense, Professor Chevallier points out:

" ... the introduction of a sociological perspective into political studies has led to the progressive abandonment of the formal juridical vision of the Administration that circumscribes it to tasks of simple execution: on the contrary, one realizes that it is directly involved in the exercise of power and that a sharp border cannot be drawn between the administrative sphere and the political sphere." J. CHEVALLIER: Science Administrative, PUF, Paris, 1986. pp. 59-50.

The author adds:

"The political-administrative distinction clashes with very important obstacles. No satisfactory criterion for the demarcation of political and administrative tasks has been provided. The fields of action are certainly not intrinsically different: there is no pure "political" decision in the same way that there is no pure "administrative" decision; just as every administrative measure has a political impact, administrative intervention is necessary for the implementation of political decisions. As for the more subtle idea of distinguishing within the decision-making process a noble political phase (the decision) and technical administrative phases (preparation/execution), it leads to privileging the moment of decision - perceived as a voluntary and rational decision -, while the other phases are at least, perhaps more, important, so that it decomposes a process whose stages do not follow each other linearly but interact with one another." (...)

There exists then in practice a total imbrication of the political and the administrative at all levels: the political/administrative distinction is perfectly abstract and artificial; and the term "political-administrative system" has the merit of underlining, especially at the local level, the complementarity of roles, the interaction of strategies, the interpenetration of functions of both. (...)." IBID, pp.101-104.

From the above we can draw a first conclusion for the purpose of your consultation: the circumstance that a specific body exercises the "government" of an entity does not prevent it from being considered as Public Administration. This is the case of the Municipal Council, as we will see below.

B.- THE MUNICIPAL GOVERNMENT IS ALSO ADMINISTRATION As derived from the constitutional text and the Municipal Code, the Municipal Government is composed of two bodies: a deliberative body, the Council, and an executive body, the mayor and his substitutes. Since the Constitution considered that the executive official is part of the Municipal Government, it cannot be affirmed that the Political Charter made a demarcation between Government and Administration and that, therefore, the exercise of the administrative function is incompatible with the concept of "Government." The term Municipal Government refers fundamentally to indicating the organizational and political autonomy of the municipal corporation regarding local interests and services. It follows from this that the bodies in charge of the "municipal government" can exercise an administrative function and that insofar as this is so, they are Public Administration.

The foregoing is valid both for the collegial body called to adopt the most important decisions regarding local interests, the Council, and for the mayor, who cannot be considered as a simple official executing what is ordered by the Council.

In resolution No. 5445-99 of July 14, 1999, the Constitutional Chamber referred to the municipal regime in the following terms:

"In Costa Rica, the municipal regime is a modality of territorial decentralization, as is inferred from the first paragraph of article 168 of the Constitution. It is defined, mainly, in articles 169 and 170 of the Political Constitution which state, as relevant, that the "administration of local interests and services shall be in charge of the Municipal Government formed by a popularly elected deliberative body and an executive official designated by law" (nowadays the Municipal Mayor); it is a "corporate system that enjoys autonomy and its own economic resources (budgetary competence)." From this enunciation of the main juridical features of the municipal institution, it is absolutely clear that certain elements are derived, namely: the existence of a territorial jurisdiction to attend to the interests and services of the local level; the constitution of a population based on neighborhood ties, so that every inhabitant of the Canton is a citizen; the government formed by two differentiated bodies (Council and Mayor) with defined functions and relationships between them; the corporate nature of the institution; the constitutional guarantee of independence (autonomy); and the subject matter of its administration, which is formed by everything that is or constitutes a "local interest and service." From a political point of view, the municipalities are representative governments with competence over a specific territory (canton), with their own legal personality and public powers before their citizens (inhabitants of the canton); they operate in a decentralized manner with respect to the Government of the Republic, and they enjoy constitutionally guaranteed and reinforced autonomy that manifests itself in political matters, by determining their own goals and the normative and administrative means for fulfilling all types of public services for the satisfaction of the common good in their community. It can be said, in summary, that the municipalities or local governments are territorial entities of a corporate and non-state public nature, endowed with independence in matters of government and functioning…" Italics are from the original.

The municipal "government" entails for the Council the power to define policies, action programs, goals, and normative and administrative means necessary for their fulfillment and above all for the satisfaction of the local public interest; as well as a normative power referring to the organization and provision of local services, which allows it to issue autonomous regulations of organization and service (Constitutional Chamber, resolutions No. 620-2001 of 3:21 p.m. on January 24, 2001, and 5277-99 of 4:03 p.m. on July 7, 1999). But it also implies the concrete exercise of the administrative function by the competent bodies.

The competence of the Municipal Council derives from the provisions of article 13 of the Municipal Code. Said provision configures it as the senior chief (jerarca) of the Municipality, both in the exercise of attributions that we could classify as governmental and in those properly administrative. Said numeral provides:

"The attributions of the Council are:

• a)To set the policy and development priorities of the municipality, in accordance with the government program registered by the municipal mayor for the period for which he was elected.
• b)To approve the budgets and approve the contributions, rates, and prices charged for municipal services, as well as to propose municipal tax projects to the Legislative Assembly.
• c)To issue the regulations of the Corporation, in accordance with this law.
• d)To organize, through regulation, the provision of municipal services.
• e)To enter into agreements, commit funds or assets, and authorize the disbursements of the municipality, except for fixed expenses and the acquisition of goods and services that are under the competence of the municipal mayor, according to the regulation that is issued, which must comply with the principles of the Law on Administrative Procurement, No. 7494, of May 2, 1995, and its regulation.
• f)To appoint and remove the auditor or accountant, as the case may be, and the Council Secretary.
• g)To directly appoint, by simple majority, the members of the Administrative Boards of the official educational centers and the Education Boards, who may only be removed for just cause.

Furthermore, by the same majority, to appoint the representatives of the municipalities to any body or entity that requires them.

• h)To resolve appeals that it must hear in accordance with this code.
• i)To propose to the Legislative Assembly the bills necessary for municipal development, so that it may accept, present, and process them. Likewise, to respond to legislative consultations on pending bills.
• j)To agree on the holding of plebiscites, referendums, and open town hall meetings (cabildos) in accordance with the regulation to be drawn up with the advice of the Supreme Electoral Tribunal, observing, regarding the form and implementation of these popular consultations, the provisions of the electoral legislation in force.

(…).

• k)To approve the Municipal Development Plan and the Annual Operative Plan, which the Municipal Mayor draws up based on his government program.

These plans constitute the basis of the budgetary process of the municipalities.

• l)To review the audit or accounting reports, as the case may be, and resolve accordingly.
• m)To create special commissions and permanent commissions, and assign them functions.
• n)To confer honorary distinctions in accordance with the regulation to be issued for that purpose.
• ñ)To communicate to the Supreme Electoral Tribunal the absences that justify the automatic removal from office of a council member or municipal mayor.
• o)To issue urban planning measures.
• p)To constitute, upon the initiative of the municipal mayor, public establishments, industrial and commercial enterprises, and to authorize the constitution of public mixed-economy companies.
• q)To authorize memberships in national and foreign entities, public or private, deemed pertinent for the benefit of the canton.
• r)The other attributions expressly indicated by law." Alongside the political activity of setting policies and programs, development plans, urban plans, and budget approval, and the normative activity, the Council must carry out purely administrative functions, such as entering into various contracts, resolving appeals, and the appointment of various bodies, among others. Ergo, from the perspective of the Municipal Code, there is no doubt that the Municipal Council is an Active Administration body. It is on the basis of that character that the Code attributes to it the review of audit reports.

In that sense, article 2 of the Law on Internal Control does not modify the nature of the Municipal Council, especially since the definition contained in said article is extremely broad. Said article prescribes, in what is relevant here:

"Definitions.

• a)Active administration: from the functional point of view, it is the decision-making, executive, resolving, directive, or operative function of the Administration. From the organic point of view, it is the set of bodies and entities of the administrative function that decide and execute; they include the senior chief (jerarca), as the last instance." In a functional sense, the active Administration is not defined as execution; rather, the definition encompasses the different activities that an active Administration can develop. A term that is used here in contrast to the controlling and consultative administration. Given the general scope of the concept, the legal article includes both the definition of policies and decision-making functions, as well as purely operational ones.

Moreover, from the organic point of view, the Municipal Council could only be considered as Active Administration. This is insofar as it is a body that is responsible for the exercise of administrative functions.

We previously indicated that the Municipal Code requires the Municipal Council to review the audit reports and adopt the corresponding decisions. It can, then, be affirmed that the Law on Internal Control does not impose a new obligation on the Municipal Council. Numeral 37 refers first to the senior chief (jerarca), and the highest senior chief (jerarca máximo) of the Municipality is the Municipal Council. In this regard, the Constitutional Chamber, in resolution No. 3683-94 of 8:48 a.m. on July 22, 1994, stated:

"…it must be indicated that in any entity of a corporate nature (such as the State or the Municipalities) the residual powers, that is, the competences of the entity that are not expressly attributed by the Constitution or the law, as the case may be, to a specific body, must always and without exception be exercised by the senior chief (jerarca), understood as such in the democratic system to be the body of greatest democratic and pluralistic representation. In the State, the Legislative Assembly; in the case of the Municipalities, the Municipal Council; in non-state corporate legal persons, the corresponding Assemblies. The value of this principle is reinforced by the general principle of public law that the residual competences of every public legal person correspond to the senior chief (jerarca) (Board of Directors – if it exists, or its equivalent)." Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice, resolution No. 3683-94 of 8:48 a.m. on July 22, 1994.

Therefore, upon establishing that article:

"Reports addressed to the senior chief (jerarca). When the audit report is addressed to the senior chief (jerarca), the latter must order the corresponding subordinate head (titular subordinado), within a non-extendable period of thirty business days counted from the date of receipt of the report, the implementation of the recommendations. If he disagrees with such recommendations, within the indicated period he must order the alternative solutions that he reasonably provides; all of this must be duly communicated to the internal audit and to the corresponding subordinate head (titular subordinado)." It follows as a logical consequence that the Municipal Council must adopt the corresponding decisions, so that the "subordinate head (titular subordinado)" complies with what is recommended in the Report. In the event that it disagrees with the Report, it will be up to the Council to adopt the solutions it considers adequate and pertinent.

C.- THE "SUBORDINATE HEAD (TITULAR SUBORDINADO)" In the legal opinion that is attached, it is indicated that the Subordinate Head (Titular Subordinado) is the Mayor, and therefore, he is the official of the active administration responsible for executing what is resolved by the Municipal Council. Hence, it is considered that in application of article 37 of the Law on Internal Control, if the Municipal Council receives an audit report, it would have to order the Mayor to proceed to execute the recommendations issued in the audit reports.

The executive official who is part of the Municipal Government is nowadays an official of popular election, which implies that he enjoys democratic legitimacy for the performance of his office. The democratic aspect is reinforced by the inclusion of the recall plebiscite provided in numeral 19 of the Municipal Code. For which reason he cannot be considered as a purely executive official. Rather, the very circumstance that for his election he must propose a government program to the voters determines a sphere of action of his own.

Constitutional and administrative jurisprudence has referred to the significance of the executive official in the municipal organization and to the relationship that exists between this body and the Municipal Council. Said jurisprudence prevents considering him as a simple subordinate of the Municipal Council. And if this was so under the former Municipal Code, it is with much greater reason under the current one, given the popular election of the cited official and, therefore, his democratic character. In resolution No. 2859-92 of 2:45 p.m. on September 8, 1992, the Constitutional Tribunal expressed:

"II- Article 169 of the Political Constitution states that the administration of municipal interests and services is in charge of the Municipal Government, formed by a popularly elected deliberative body and an executive official designated by law, which, in this particular case, is the Municipal Code. From the foregoing, it is inferred that the Executive is not just one more municipal official, but, besides, a true political agent, responsible for the executive branch of that autonomous government unit called the Municipality. His attributions are ample and his responsibilities are therefore great, both from the legal point of view and for being the main depositary of popular trust for the correct administration and solution of communal needs, trust that is transmitted to him by the delegation he receives from the Constitution itself in the norm commented upon here and from the corporation itself, by virtue of the mandate he receives in the act of his appointment made by the Council. As general administrator and head of the municipal dependencies, in charge of the organization, functioning, and coordination, as well as the correct execution of the Council's agreements (Art. 57 Municipal Code), he has political, executive, and administrative functions and is not subordinate except to the law in the exercise of his functions and to the same Council, with regard to the fulfillment of plans, goals, and objectives, the application of regulations and internal norms, and the execution of the budget, powers that all emanate from the Council as a manifestation of its own autonomy. Therefore, under no concept can it be understood that he is a simple subordinate of the municipal council members, who can only indicate the limits of his actions, through agreements adopted in prior deliberation, but never individually or outside the solemnity of the session. That is to say, the municipal council members exercise the functions of Local Government entrusted to them by the direct vote of the citizens, only when they concur with their votes in the adoption of decisions that concern the entire municipality, during the course of a legally convened session for those purposes. Consequently, the relationship of the Municipal Executive with the Council is not strictly hierarchical, because the essence of the administrative functions that fall to him, he exercises exclusively and to the exclusion of the same Council; in summary, he forms the "executive" part of the Municipal Government and, therefore, the ordinary regulations of the other employees and officials referred to in articles 149 and 154 of the Code on that matter do not apply to him in his relations with the Municipality." Now then, in relation to the provisions of article 2 of the Law on Internal Control, given the functions of the Mayor, it must be considered that this official is Active Administration. This is insofar as he decides, resolves, and executes. In this regard, it should be remembered that article 17 of the Municipal Code attributes to him the condition of "general administrator and head of the municipal dependencies," and to administer is none other than to exercise activities of active Administration. It also attributes to him decision-making functions such as sanctioning or vetoing municipal agreements, and authorizing the expenses of the municipality. Furthermore, the Municipal Code assigns functions to the Mayor in matters of personnel, including the power to appoint, grant permits, and sanction. As well as clearly executive functions: the execution of municipal agreements and the oversight of the development of municipal policy and the correct execution of municipal budgets, among others. There is no doubt, then, that the Mayor is active Administration and that he is the single-person senior chief (jerarca) of the Municipality, without it being possible to speak of a relationship of hierarchical subordination with respect to the members of the Municipal Council.

However, in light of article 2 of the Law on Internal Control, given that the Municipal Council is the highest senior chief (jerarca máximo) of the Municipality and by virtue of the definition of "subordinate head (titular subordinado)," it follows that the Mayor, as Active Administration, can occupy the position of "subordinate head (titular subordinado)" (a position that, on the contrary, cannot belong to the Municipal Council since it is the highest senior chief (jerarca máximo)). The subordinate head (titular subordinado) is an active administration body responsible for a process, and since he is an official with authority to order and take decisions, it follows that it does not involve just any hierarchically subordinate official. On the contrary, it involves an official with decision-making power (the term "authority" indicates that he holds a power within the organic structure, a power that derives from the law), and therefore he has a high degree of responsibility.

It follows from the foregoing that for the purposes of audit reports, the Mayor may occupy the position of subordinate head, even though he is the sole hierarchical superior of the Entity. This is so insofar as it falls to him to order the execution of municipal agreements and to monitor that execution, as well as to supervise the development of municipal policy, which implies that he is ultimately responsible for achieving municipal objectives. This is why Article 36 of the Internal Control Law (Ley de Control Interno) states that the audit report may contain recommendations aimed at subordinate heads and that they must “order” the execution of the recommendations. This constitutes explicit recognition of a hierarchical power, even if he is not the supreme hierarchical superior. Similarly, Article 12 recognizes the decision-making power inherent to the subordinate head.

The Office of the Attorney General (Procuraduría) is not unaware that audit reports could contain recommendations regarding other “subordinate heads” of the Municipality. However, it does not appear that the Municipal Council (Concejo Municipal) may directly address the involved official for the purpose of executing the recommendations of the audit report. On the contrary, it should be considered that the appropriate course of action is to address the Mayor so that he, as the general administrator of the Municipality, proceeds to enforce the aforementioned recommendations.

CONCLUSION:

Based on the foregoing, it is the opinion of the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República) that:

1.- Given the functions assigned by the legal system to the Municipal Council and its very status as the supreme hierarchical superior of the Municipality, it must be considered the active Administration (Administración activa) for the purposes of Article 2 of the Internal Control Law.

2.- The Municipal Mayor is the general administrator of the Municipality and is responsible for executing municipal agreements, monitoring the due compliance with municipal functions. By virtue of which, he forms part of the active Administration and, for the purposes of Article 37 of the Internal Control Law in connection with provision 2 of that same regulatory body, acts as a subordinate head with respect to the fulfillment of municipal agreements.

Sincerely yours, Dr. Magda Inés Rojas Chaves Advisory Attorney General (Procuradora Asesora) MIRCH/mvc

Dictamen : 048 del 02/02/2004 C-048-2004 2 de febrero de 2004 Señor Allan Sevilla Mora Secretario Municipal Municipalidad de Curridabat S. O.

Estimado señor:

Con la aprobación del Procurador General Adjunto, me refiero a su atento oficio N° SCM-037-01-04 de 27 de enero último, en el cual transcribe el acuerdo N° 9 del Concejo Municipal, a cuyo tenor se solicita a la Asesoría Legal externa "dictaminar si de conformidad con lo establecido en el inciso a), artículo 2 de la Ley General de Control Interno, el Concejo Municipal debe considerarse administración activa y si se aplica a éste el artículo 137 de la misma Ley. Lo anterior para elevar consulta de oficio a la Procuraduría General de la República".

Adjunta Ud. el oficio AL-083-01-2004 de la Asesoría Legal. En dicho criterio se sostiene que el Concejo Municipal debe ser considerado como administración activa porque es el órgano que ejerce función decisoria, en tanto que el Alcalde es titular subordinado, ya que es el funcionario de la administración activa responsable de un proceso, con autoridad para ordenar y tomar decisiones. El Concejo Municipal toma los acuerdos que son ejecutados por el Alcalde. Considera que al ser el Concejo parte de la Administración activa se le aplica el artículo 37 de la Ley de Control Interno, por lo que respecto de los informes de auditoría el Consejo debe ordenar al Alcalde proceder a ejecutar las recomendaciones. El Concejo puede ordenar soluciones alternas a las indicadas en el informe de auditoría, en cuyo caso deberá comunicar dichas medidas a la Auditoría Interna y al titular subordinado.

La duda en orden al carácter de "administración activa" del Concejo Municipal puede derivar, de un parte, de la distinción entre "Gobierno" y "Administración" y, de otra parte, de la relación entre Concejo Municipal y Alcalde Municipal.

A.- LA DISTINCION GOBIERNO-ADMINISTRACION Establece el artículo 169 de la Carta Política:

"La administración de los intereses y servicios locales en cada cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal, formado de un cuerpo deliberante, integrado por regidores municipales de elección popular, y de un funcionario ejecutivo que designará la ley".

El Código Municipal, en su artículo 12, se hace eco de dicho precepto constitucional, afirmando que el Gobierno Municipal es ejercido por el Concejo Municipal y por el Alcalde Municipal. Dispone dicho numeral:

"El gobierno municipal estará compuesto por un cuerpo deliberativo denominado Concejo e integrado por los regidores que determine la ley, además, por un alcalde y su respectivo suplente, todos de elección popular".

Si la Constitución y la norma legal afirman que el Concejo Municipal es parte del Gobierno municipal, pareciera fundado el discutir si el Concejo puede ser Administración activa. Ello en el tanto en que normalmente se diferencia entre "gobierno" y "administración" y, por ende, entre función de gobierno y función administrativa. Empero, dicha distinción desconoce la imposibilidad de diferenciar en forma absoluta entre la esfera administrativa y la esfera política y de gobierno. Eventualmente, se hace un uso indebido del término Gobierno.

El término gobierno se emplea en orden al ejercicio de funciones políticas y a efecto de señalar el carácter orientador, directivo de una determinada función y órgano. Se imputa al Gobierno un poder de impulso, de dirección y de control que se desarrollan por iniciativa propia. El Gobierno incide en la organización y funcionamiento de la comunidad política. Determina el ejercicio de un ámbito decisional propio, dotado de un poder de iniciativa que se refleja sobre otros órganos y sólo sujeto al ordenamiento jurídico, sin subordinación o injerencia de otros órganos. La Administración tanto en sentido formal como material estaría referida a funciones y órganos de simple ejecución, que no transmutan el ejercicio del poder. En ese sentido, se considera que la Administración está estrictamente marcada por la legalidad y carecería de un ámbito de discrecionalidad propio y, en todo caso, le estaría vedada una valoración política. La Administración aparece como un instrumento del Gobierno, sin que presente sus notas características. Sobre la referida diferencia, permítasenos la siguiente cita:

"…la palabra gobierno hace referencia directa a la acción política, a la dirección y guía de los asuntos públicos. En este sentido el concepto de gobierno ocupa un lugar central en el análisis no normativo de la organización y funcionamiento del Estado, especialmente en el seno de la ciencia política anglosajona. En segundo lugar, y en sentido opuesto, la ciencia del Derecho público reposa sobre la juridificación del poder político, es decir, sobre la supremacía de la Constitución y de la ley como fuentes legitimadoras de toda acción del Estado en sus diversos grados. Dentro de ella el concepto de gobierno se ve tendencialmente sustituido por el de ejecución o poder ejecutivo, ella". I.de OTTO Y PARDO: "La posición constitucional del Gobierno", La Documentación Administrativa, N° 188, octubre-diciembre 1980, p.171 Es de advertir, sin embargo, la imposibilidad de diferenciar tajantemente entre gobierno y administración. Una decisión puede involucrar tanto valoraciones políticas como ser ejercicio de actividades administrativas, máxime si se está en la esfera del Poder Ejecutivo y, en general, de la Administración Pública. Las decisiones administrativas no puede verse únicamente como ejecución de decisiones políticas, puestos que también pueden tener una particular incidencia política, afectar también los destinos de la comunidad organizada y no sólo de un sujeto en particular. Luego, quienes ocupan el "gobierno" también ejercen función administrativa. De ese hecho se deriva la imposibilidad de considerar determinados órganos como exclusivamente políticos o como administrativos. No podría decirse que un órgano, por ser de carácter político, ejerce sólo funciones políticas que impiden encuadrarlo como Administración Pública en el sentido de ejecución. Por el contrario, hay interpenetración de funciones:

"El Gobierno posee, pues, competencias administrativas y, en esa medida, es un auténtico órgano administrativo". L. M. Díez Picazo: "La estructura del Gobierno en el Derecho español". Documentación Administrativa, 215, julio-septiembre 1988, p. 43-44. La cursiva es del original.

En el dictamen N° C-023-93 de 10 de febrero de 1993, señalamos en orden a la dificultad de diferenciar entre Gobierno y Administración:

"Con dicha distribución se pretende diferenciar entre lo político y lo administrativo, lo que es producto de la posición ideológica que separa en la esfera pública, lo político y lo administrativo (en este caso, al interno de la administración), otorgándole a ésta una posición de instrumentalidad. La tarea administrativa es así un instrumento de acción al servicio del poder político, un poder diferente y superior. Se pretende con ello evitar que la administración participe en la toma de decisiones políticas, posibilidad que conduciría a una corrupción de los principios democráticos (decisiones tomadas por quienes carecen de legitimidad derivada del sufragio) y al deseo de preservar la administración de una politización nefasta o conducente a conflictos políticos. Es decir, se postula el principio de neutralidad de la administración como punto de base de su profesionalización. Situación que puede, empero, no expresar la realidad jurídico-social, tal como se verá más adelante.

Referencia especial debe hacerse a la potestad de nombrar y disciplinar el personal subalterno de la Institución.

(…).

Por otra parte y lo que es más importante debe recordarse la dificultad de establecer una diferenciación tajante entre política o gobierno y administración, la que condujo a OFIPLAN al evaluar la figura del Presidente Ejecutivo a señalar que:

"Se indicó en la Ley de Presidentes Ejecutivos (N° 5507-74) que el Presidente Ejecutivo sería la máxima autoridad de la institución en materia de gobierno, definiéndose al Gerente de cada institución como la máxima autoridad en materia de Administración. Con esto se intentaba deslindar ambos campos, el político y el administrativo aparentemente, obedeciendo a una vieja distinción de teoría administrativa, según la cual la relación entre política y administración es la misma que entre fines y medios.

Sin embargo, la Ley 5507 y su reglamento (Decreto Ejecutivo N° 4199-P, promulgado el mismo año), confirieron atribuciones a la Presidencia Ejecutiva que rebasan la mera formulación de "fines", "objetivos" o "políticas" institucionales. Si por un lado se examinan inclusive las atribuciones que corresponden a las Gerencias en algunas de las leyes orgánicas de las instituciones autónomas, y por otro las atribuciones de la Presidencia Ejecutiva señaladas en el Reglamento a la Ley 5507, encontraremos que muchas son similares". OFIPLAN, División de Planes y Política Administrativa: Investigación sobre Presidencias Ejecutivas, (Diagnóstico Preliminar), San José, 1976, p. 7. El subrayado es del original).

En ese sentido, señala el profesor Chevallier:

" ... la introducción de una perspectiva sociológica en los estudios políticos ha conducido al abandono progresivo de la visión jurídico formal de la Administración que la circunscribe a tareas de simple ejecución: por el contrario, uno se apercibe que ella está directamente implicada en el ejercicio del poder y que no se puede trazar una frontera tajante entre la esfera administrativa y la esfera política". J. CHEVALLIER: Science Administrative, PUF, París, 1986. pp. 59-50.

Agrega el autor:

" La distinción político - administrativa choca con obstáculos muy importantes. Ningún criterio satisfaciente de demarcación de las tareas políticas y administrativas ha sido suministrado. Los campos de acción no son ciertamente intrínsecamente diferentes: no existe decisión "política" pura de la misma forma que no existe decisión "administrativa" pura; así como toda medida administrativa a una incidencia política, la intervención administrativa es necesaria para la puesta en aplicación de las decisiones políticas. En cuanto a la idea más sutil de distinguir en el proceso decisional una fase política noble (la decisión) y fases administrativas (preparación/ejecución) técnicas, ella conduce a privilegiar el momento de la decisión - percibida como una decisión voluntaria y racional -, en tanto que las otras fases son al menos, tal vez más, importantes así que descomponer un proceso, cuyas etapas no se suceden de manera lineal sino que interactúan las unas sobre las otras". (...)

Existe entonces en la práctica una imbricación total de lo político y de lo administrativo a todos los niveles: la distinción política/administrativa es perfectamente abstracta y artificial; y el término de "sistema político-administrativo" tiene como mérito de subrayar, especialmente al nivel local, la complementaridad de los papeles, la interacción de estrategias, la interpenetración de funciones de unos y otros.(…)".IBID, pp.101-104.

De lo anterior podemos extraer una primera conclusión a efecto de su consulta: la circunstancia de que un órgano determinado ejerza el "gobierno" de un ente no impide que sea considerado como Administración Pública. Es este el caso del Concejo Municipal, como veremos de seguido.

B.- EL GOBIERNO MUNICIPAL ES TAMBIEN ADMINISTRACION Como se deriva del texto constitucional y del Código Municipal, el Gobierno Municipal está integrado por dos órganos: un órgano deliberante, el Concejo, y un órgano ejecutivo, el alcalde y sus suplentes. Puesto que la Constitución consideró que el funcionario ejecutivo es parte del Gobierno Municipal, no puede afirmarse que la Carta Política haya hecho un deslinde entre Gobierno y Administración y que, por ende, el ejercicio de la función administrativa resulte incompatible con el concepto de "Gobierno".

El término Gobierno Municipal está referido fundamentalmente a señalar la autonomía organizativa y política de la corporación municipal en orden a los intereses y servicios locales. Se sigue de ello que los órganos encargados del "gobierno municipal" pueden ejercer función administrativa y que en tanto ello es así, son Administración Pública.

Lo anterior es válido tanto para el órgano colegiado llamado a adoptar las decisiones más importantes en orden a los intereses locales, el Concejo, como para el alcalde que no puede ser considerado como un simple funcionario ejecutor de lo dispuesto por el Concejo.

En la resolución N° 5445-99 de 14 de julio de 1999, la Sala Constitucional se refirió al régimen municipal en los siguientes términos:

"En Costa Rica el régimen municipal es una modalidad de la descentralización territorial, según se desprende del párrafo primero del artículo 168 constitucional. Se define, principalmente, en los artículos 169 y 170 de la Constitución Política que señalan, en lo que interesa, que la "administración de los intereses y servicios locales estará a cargo del Gobierno Municipal formado por un cuerpo deliberante de elección popular y de un funcionario ejecutivo que designa la ley" (hoy día Alcalde Municipal); es un "sistema corporativo que goza de autonomía y de recursos económicos propios (competencia presupuestaria)". De esta enunciación de los principales rasgos jurídicos de la institución municipal, resulta absolutamente claro que se derivan ciertos elementos, a saber: la existencia de una jurisdicción territorial para atender los intereses y servicios del nivel local; la constitución de una población fincada en lazos de vecindad, de manera que todo habitante del Cantón es munícipe; el gobierno formado por dos órganos diferenciados (Concejo y Alcalde) con funciones y relaciones entre ellos definidas; la naturaleza corporativa de la institución; garantía constitucional de independencia (autonomía); y la materia objeto de su administración, que está formada por todo aquello que sea o constituya "interés y servicio local". Desde el punto de vista político, las municipalidades son gobiernos representativos con competencia sobre un determinado territorio (cantón), con personalidad jurídica propia y potestades públicas frente a sus munícipes (habitantes del cantón); operan de manera descentralizada frente al Gobierno de la República, y gozan de autonomía constitucionalmente garantizada y reforzada que se manifiesta en materia política, al determinar sus propias metas y los medios normativos y administrativos en cumplimiento de todo tipo de servicio público para la satisfacción del bien común en su comunidad. Puede decirse, en síntesis, que las municipalidades o gobiernos locales son entidades territoriales de naturaleza corporativa y pública no estatal, dotadas de independencia en materia de gobierno y funcionamiento…". La cursiva es del original.

El "gobierno" municipal conlleva para el Concejo el poder de definir políticas, programas de acción, metas y medios normativos y administrativos necesarios para su cumplimiento y ante todo para la satisfacción del interés público local; así como un poder normativo referido a la organización y prestación de los servicios locales, lo que le permite emitir reglamentos autónomos de organización y servicio (Sala Constitucional, resoluciones N° 620-2001 de 15:21 hrs. de 24 de enero de 2001 y 5277-99 de 16:03 de 7 de julio de 1999. Pero también implica el ejercicio concreto de la función administrativa por los órganos competentes.

La competencia del Concejo Municipal deriva de lo dispuesto en el artículo 13 del Código Municipal. Dicha disposición lo configura como el jerarca superior de la Municipalidad y ello tanto en el ejercicio de las atribuciones que podríamos calificar de gobierno como en las propiamente administrativas. Dispone dicho numeral:

"Son atribuciones del Concejo:

• a)Fijar la política y las prioridades de desarrollo del municipio, conforme al programa de gobierno inscrito por el alcalde municipal para el período por el cual fue elegido.
• b)Acordar los presupuestos y aprobar las contribuciones, tasas y precios que cobre por los servicios municipales, así como proponer los proyectos de tributos municipales a la Asamblea Legislativa.
• c)Dictar los reglamentos de la Corporación, conforme a esta ley.
• d)Organizar, mediante reglamento, la prestación de los servicios municipales.
• e)Celebrar convenios, comprometer los fondos o bienes y autorizar los egresos de la municipalidad, excepto los gastos fijos y la adquisición de bienes y servicios que estén bajo la competencia del alcalde municipal, según el reglamento que se emita, el cual deberá cumplir con los principios de la Ley de Contratación Administrativa, No. 7494, de 2 de mayo de 1995 y su reglamento.
• f)Nombrar y remover al auditor o contador, según el caso, y al Secretario del Concejo g) Nombrar directamente, por mayoría simple, a los miembros de las Juntas Administrativas de los centros oficiales de enseñanza y de las Juntas de Educación, quienes solo podrán ser removidos por justa causa.

Además, por igual mayoría, nombrar a los representantes de las municipalidades ante cualquier órgano o ente que los requiera.

• h)Resolver los recursos que deba conocer de acuerdo con este código.
• i)Proponer a la Asamblea Legislativa los proyectos de ley necesarios para el desarrollo municipal, a fin de que los acoja, presente y tramite. Asimismo, evacuar las consultas legislativas sobre proyectos en trámite.
• j)Acordar la celebración de plebiscitos, referendos y cabildos de conformidad con el reglamento que se elaborará con el asesoramiento del Tribunal Supremo de Elecciones, observando, en cuanto a la forma e implementación de estas consultas populares, lo preceptuado por la legislación electoral vigente.

(…).

• k)Aprobar el Plan de desarrollo municipal y el Plan operativo anual, que el Alcalde Municipal elabore con base en su programa de gobierno.

Estos planes constituyen la base del proceso presupuestario de las municipalidades.

• l)Conocer los informes de auditoría o contaduría, según el caso, y resolver lo que corresponda.
• m)Crear las comisiones especiales y las comisiones permanentes asignarles funciones.
• n)Conferir distinciones honoríficas de acuerdo con el reglamento que se emitirá para el efecto.
• ñ)Comunicar, al Tribunal Supremo de Elecciones, las faltas que justifiquen la remoción automática del cargo de regidor o alcalde municipal.
• o)Dictar las medidas de ordenamiento urbano.
• p)Constituir, por iniciativa del alcalde municipal, establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales y autorizar la constitución de sociedades públicas de economía mixta.
• q)Autorizar las membresías ante entidades nacionales y extranjeras, públicas o privadas, que estime pertinentes para beneficio del cantón.
• r)Las demás atribuciones que la ley señale expresamente".

Junto a la actividad política de fijación de las políticas y programas, planes de desarrollo, planes urbanísticos, aprobación del presupuesto, la actividad normativa, el Concejo debe realizar funciones netamente administrativas, como la celebración de distintos contratos, resolver recursos y el nombramiento de diversos órganos, entre otros. Ergo, desde la perspectiva del Código Municipal no cabe duda de que el Concejo Municipal es órgano de Administración Activa. Es con base en ese carácter que el Código le atribuye el conocimiento de los informes de auditoría.

En ese sentido, el artículo 2 de la Ley de Control Interno no modifica la naturaleza del Concejo Municipal, máxime que la definición que dicho artículo contempla es sumamente amplia. Preceptúa tal artículo en lo que aquí interesa:

"Definiciones.

• a)Administración activa: desde el punto de vista funcional, es la función decisoria, ejecutiva, resolutoria, directiva u operativa de la Administración. Desde el punto de vista orgánico es el conjunto de órganos y entes de la función administrativa, que deciden y ejecutan; incluyen al jerarca, como última instancia".

En sentido funcional, la Administración activa no se define como ejecución, antes bien, la definición abarca las distintas actividades que puede desarrollar una Administración activa. Término que aquí es utilizado en contraposición de la administración contralora y consultiva. Dado el ámbito general del concepto, el artículo legal comprende tanto la definición de políticas, funciones decisorias, como las meramente operatorias.

Por demás, desde el punto de vista orgánico no podría sino considerarse al Concejo Municipal como Administración Activa. Ello en el tanto en que es un órgano al que le corresponde el ejercicio de funciones administrativas.

Anteriormente indicamos que el Código Municipal obliga al Concejo Municipal a conocer de los informes de auditoría y a adoptar las decisiones correspondientes. Puede, entonces, afirmarse que la Ley de Control Interno no viene a imponer una nueva obligación al Concejo Municipal. El numeral 37 se refiere en primer término al jerarca y el jerarca máximo de la Municipalidad es el Concejo Municipal. En este sentido, la Sala Constitucional, en resolución N° 3683-94 de las 8:48 hrs. de 22 de julio de 1994, señaló:

"…debe indicarse que en cualquier entidad de carácter corporativo (como el Estado o los Municipios) las potestades residuales, valga decir, las competencias de la entidad que no estén atribuidas ejercerlas siempre y sin excepción al jerarca, entendiéndose por tal en el sistema democrático al órgano de mayor representación democrática y pluralista. En el Estado, a la Asamblea Legislativa, en el caso de las Municipalidades al Concejo Municipal, en las personas jurídicas corporativas no estatales, a las Asambleas correspondientes. El valor de este principio se refuerza con el general de derecho público de que las competencias residuales de toda persona jurídica pública le corresponden al jerarca (Junta Directiva –si ésta existe o su equivalente-". Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, resolución N° 3683-94 de 8:48 hrs. de 22 de julio de 1994.

Por consiguiente, al establecer el artículo que:

"Informes dirigidos al jerarca. Cuando el informe de auditoría esté dirigido al jerarca, este deberá ordenar al titular subordinado que corresponda, en un plazo improrrogable de treinta días hábiles contados a partir de la fecha de recibido el informe, la implantación de las recomendaciones. Si discrepa de tales recomendaciones, dentro del plazo indicado deberá ordenar las soluciones alternas que motivadamente disponga; todo ello tendrá que comunicarlo debidamente a la auditoría interna y al titular subordinado correspondiente".

Se sigue como lógica consecuencia que el Concejo Municipal debe adoptar las decisiones correspondientes, a efecto de que el "titular subordinado" acate lo recomendado en el Informe. En caso de que discrepe del Informe, corresponderá al Concejo adoptar las soluciones que considere adecuadas y pertinentes.

C.- EL "TITULAR SUBORDINADO" En el criterio legal que se adjunta se indica que el Titular Subordinado es el Alcalde, por lo que éste es el funcionario de la administración activa responsable de ejecutar lo resuelto por el Concejo Municipal. Por lo que se estima que en aplicación del artículo 37 de la Ley de Control Interno, si el Concejo Municipal recibe un informe de auditoría tendría que ordenar al Alcalde proceder a ejecutar las recomendaciones emitidas en los informes de auditoría.

El funcionario ejecutivo integrante del Gobierno Municipal es hoy día un funcionario de elección popular, lo que implica que goza de una legitimación democrática para el desempeño del cargo. El aspecto democrático se refuerza con la inclusión del plebiscito revocatorio dispuesto en el numeral 19 del Código Municipal. En razón de lo cual no puede ser considerado como un funcionario puramente ejecutivo. Antes bien, la circunstancia misma de que para su elección debe proponer a los electores un programa de gobierno determina un ámbito de acción propio.

La jurisprudencia constitucional y administrativa se ha referido al significado del funcionario ejecutivo en la organización municipal y a la relación que corre entre este órgano y el Concejo Municipal. Dicha jurisprudencia impide considerarlo como un simple subordinado del Concejo Municipal. Y si ello era así en tratándose del anterior Código Municipal con mucha mayor razón bajo el actual, dada la elección popular del citado funcionario y, por ende, su carácter democrático. En resolución N° 2859-92 de 14:45 hrs. del 8 de septiembre de 1992, el Tribunal Constitucional expresó:

"II- El artículo 169 de la Constitución Política señala que la administración de los intereses y servicios municipales, están a cargo del Gobierno Municipal, formado por un cuerpo deliberante de elección popular y un funcionario ejecutivo que designa la ley, que en este caso particular, es el Código Municipal. De lo anterior se infiere que el Ejecutivo no es sólo un funcionario municipal más, sino, además, un verdadero agente político, responsable de la rama ejecutiva de esa unidad de gobierno autónoma que se denomina Municipalidad. Amplias son sus atribuciones y grandes, por ello, sus responsabilidades, tanto desde el punto de vista legal, como por ser el principal depositario de la confianza popular para la correcta administración y solución de las necesidades comunales, confianza que le es transmitida por la delegación que recibe de la propia Constitución en la norma aquí comentada y de la misma corporación, en virtud del mandato que recibe en el acto de su nombramiento que hace el Concejo. Como administrador general y jefe de las dependencias municipales, encargado de la organización, funcionamiento y coordinación, así como de la correcta ejecución de los acuerdos del Concejo (Art. 57 Código Municipal), tiene funciones políticas, ejecutivas y administrativas y no está subordinado más que a la ley en el ejercicio de sus funciones y al mismo Concejo, en lo que atañe al cumplimiento de los planes, metas y objetivos, la aplicación de los reglamentos y normas internas y la ejecución del presupuesto, facultades que emanan todas del Concejo como manifestación de su propia autonomía. Por ello, bajo ningún concepto se puede entender, que es un simple subordinado de los regidores municipales, quienes sólo pueden indicarle los límites de sus actuaciones, por medio de acuerdos adoptados en deliberación previa, pero nunca en forma individual o fuera de la solemnidad de la sesión. Es decir, los regidores muncipales ejercen las funciones de Gobierno Local que se les encomienda por el voto directo de los ciudadanos, únicamente, cuando concurren con sus votos en la adopción de decisiones que atañen a todo el municipio, en el decurso de una sesión legalmente convocada para esos efectos. Consecuentemente, la relación del Ejecutivo Municipal con el Concejo, no es jerárquica propiamente dicha, porque lo esencial de las funciones administrativas que le competen, las ejerce en forma exclusiva y con exclusión del mismo Concejo; en síntesis, conforma la parte "ejecutiva" del Gobierno Municipal y por ello no se le aplican, en sus vinculaciones con la Municipalidad, las regulaciones ordinarias de los demás empleados y funcionarios a que aluden los artículos 149 y 154 del Código de esa materia".

Ahora bien, en relación con lo dispuesto por el artículo 2 de la Ley de Control Interno, dadas las funciones del Alcalde, debe considerarse que este funcionario es Administración activa. Ello en el tanto en que decide, resuelve y ejecuta. Al efecto, cabe recordar que el artículo 17 del Código Municipal le atribuye la condición de "administrador general y jefe de las dependencias municipales" y administrar no es sino ejercer actividades de Administración activa. También le atribuye funciones de decisión como son el sancionar o vetar los acuerdos municipales, el autorizar los gastos de la municipalidad. Por demás, el Código Municipal asigna al Alcalde funciones en materia de personal, incluyendo el poder de nombrar, otorgar permisos y sancionar. Así como funcionales claramente ejecutivas: la ejecución de los acuerdos municipales y la vigilancia del desarrollo de la política municipal y la correcta ejecución de los presupuestos municipales, entre otras. No cabe duda, entonces, de que el Alcalde es Administración activa y de que es el jerarca unipersonal de la Municipalidad, sin que pueda hablarse de una relación de subordinación jerárquica respecto de los miembros del Concejo Municipal.

No obstante, a la luz del artículo 2 de la Ley de Control Interno, dado que el Concejo Municipal es el jerarca máximo de la Municipalidad y en virtud de la definición de "titular subordinado", se sigue que el Alcalde como Administración Activa puede ocupar la posición de "titular subordinado" (posición que por el contrario no puede ser propia del Concejo Municipal puesto que éste es el jerarca máximo). El titular subordinado es un órgano de administración activa responsable de un proceso y puesto que es un funcionario con autoridad para ordenar y tomar decisiones se sigue que no se trata de cualquier funcionario jerárquicamente subordinado. Por el contrario, se trata de un funcionario con potestad de decisión (el término "autoridad" señala que detenta un poder dentro de la estructura orgánica, poder que deriva de la ley), por lo que tiene un grado de responsabilidad alto.

Se sigue de lo expuesto que a efecto de los informes de auditoría, el Alcalde puede ocupar la posición de titular subordinado, aun cuando sea el jerarca unipersonal del Ente. Ello en el tanto le corresponde ordenar la ejecución de los acuerdos municipales y vigilar esa ejecución, así como supervisar el desarrollo de la política municipal, lo que implica que en última instancia es responsable por el logro de los fines municipales. Es por ello que el artículo 36 de la Ley de Control Interno señala que el informe de auditoría puede contener recomendaciones dirigidas a titulares subordinados y que estos deben "ordenar" la ejecución de las recomendaciones. Se está ante el reconocimiento expreso de un poder de jerarquía, aún cuando no sea el jerarca máximo. En igual forma, el artículo 12 reconoce el poder de decisión propio del titular subordinado.

No escapa a la Procuraduría que los informes de auditoría podrían contener recomendaciones respecto de otros "titulares subordinados" de la Municipalidad. No pareciera, empero, que el Concejo Municipal pueda dirigirse directamente al funcionario involucrado a efecto de que proceda a ejecutar las recomendaciones del informe de auditoría. Por el contrario, cabe considerar que lo procedente es que se dirija al Alcalde para que éste, en tanto administrador general de la Municipalidad proceda a hacer cumplir las referidas recomendaciones.

CONCLUSION:

Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:

1-. Dadas las funciones que el ordenamiento asigna al Concejo Municipal y su condición misma de jerarca máximo de la Municipalidad, debe tenérsele como Administración activa para los efectos del artículo 2 de la Ley de Control Interno.

2-. El Alcalde Municipal es el administrador general de la Municipalidad y le corresponde ejecutar los acuerdos municipales, vigilando el debido cumplimiento de las funciones municipales. En virtud de lo cual forma parte de la Administración activa y para los efectos del artículo 37 de la Ley de Control Interno en relación con el numeral 2 de ese mismo cuerpo normativo, actúa como titular subordinado en lo que se refiere al cumplimiento de los acuerdos municipales.

De Ud. muy atentamente, Dra. Magda Inés Rojas Chaves Procuradora Asesora MIRCH/mvc