INCOFER mining surplus commercialization consultation inadmissibilityInadmisibilidad de consulta del INCOFER sobre comercialización de excedentes mineros

Opinion: 018 of 16/01/2004 C-018-2004 January 16, 2004 Engineer Juan Ramón Rivera Rodríguez Executive President Instituto Costarricense de Ferrocarriles S. D.

Dear Sir:

With the approval of the Assistant Attorney General, we refer to official letter P.E. 421-2003, of July 10 of last year. Before addressing the subject of the inquiry, we wish to offer our apologies for the delay in issuing this opinion, due to the workload being processed in this Office.

I. Subject of the inquiry

The Executive Presidency states in its official letter that the Ministry of Environment and Energy granted INCOFER a mining concession (concesión de explotación de materiales) over a public-domain watercourse bed, with a maximum daily extraction rate of 250 cubic meters, for a term of five years, and subject to compliance with the legislation governing this activity. The material extracted is used for railway infrastructure works, but surpluses are also generated that could be marketed by the Institute through their sale.

The concern, then, encompasses the legal possibility for INCOFER to market the surplus of the aforementioned materials.

II.Admissibility requirements for inquiries submitted to the Office of the Attorney General of the Republic and determination of the scope of our opinion.

In accordance with the Organic Law of the Office of the Attorney General of the Republic, the various departments of the Costa Rican Public Administration must meet certain admissibility requirements in order to request the exercise of our advisory jurisdiction. In this regard, we have developed, through various opinions (see, among others, C-152-2002 of June 12, 2002, C-299-2002 of November 6, 2002, and O.J.-131-2003 of August 5, 2003), a jurisprudential line based on the following criteria:

It is worth recalling, in the first instance, several provisions of the aforementioned Organic Law (Law No. 6815 of September 27, 1982, and its amendments) that are relevant to the issue of the requirements for a body or institution of the Public Administration to request our technical-legal opinion:

"Article 4. Inquiries:

The bodies of the Public Administration, through the heads of the different administrative levels, may consult the technical-legal opinion of the Office of the Attorney General; in each case, they must attach the opinion of the respective legal advisory office, except in the case of internal auditors, who may submit the inquiry directly.

"Article 5. Cases of Exception:

Notwithstanding the provisions of the preceding articles, matters pertaining to administrative bodies that possess a special jurisdiction established by law are not subject to inquiry." The above provisions, in relation to Article 3, subsection b) of the same Law, which indicates that the opinions, pronouncements, and advice provided by the Office of the Attorney General shall be on "… legal questions…", have allowed the administrative jurisprudence emanating from this Advisory Body to establish the following minimum admissibility requirements, which must be analyzed prior to the substantive study of the requests presented to us:

· That the inquiry is formulated by the administrative head of the respective public body or institution.

· That the legal opinion held by the respective legal advisory office of the public body or institution on the subject under inquiry is attached. Said opinion must be a specific study of the legal variables that, in the judgment of the corresponding professional, relate to the concern presented for our consideration. Furthermore, we have indicated, on this point, that it is precisely that opinion which provides the legal viewpoint of the consulting body, specifying or expanding upon aspects related to the subject of the request to be made before the Office of the Attorney General and which may be of interest to us when answering the inquiry. For example, legal assessments provided by the legal advisor during the various sessions of the Municipal Council where a legal matter has been discussed do not meet this objective. It is also inadmissible for the head to request the endorsement or approval of a study by the legal advisory office, as this reverses the logical order of formulating the inquiry. Lastly, this requirement is based on the fact that it is reasonable to assume that the decision to submit the inquiry to this Advisory Body has been weighed by the head, having the conclusions of the legal opinion in view, thereby forming a clear idea of the scope of the matter consulted and the importance of deciding to submit the request—due to the binding nature of the opinion that may be issued, Article 2 of the Organic Law—.

· The inquiries pertain to "legal questions" in a generic sense, that is, without the possibility of identifying a specific case that is under study or is to be decided by the consulting administration. This is because, by issuing the corresponding opinion, we would be contravening our nature as a superior advisory body conferred upon us by law, transforming ourselves into part of the active administration, as the expressed opinion would become mandatorily binding on the consultant.

The foregoing is applicable to the inquiry at hand, from a dual perspective. On one hand, it is observed that a copy of resolution R-117-2003 MINAE, of eleven hours fifty minutes of March twentieth, two thousand three, is attached, by which a concession for the mining of materials (stone, sand, and gravel) on the public-domain bed of the Pacuare River is granted to INCOFER for a term of five years. Given our nature as an advisory body, it is clear that we could not review such an administrative act, as we would focus our analysis on the appropriateness of whether, based on the aforementioned concession, INCOFER may market some of the products extracted in the process of mining the public-domain watercourse bed.

Secondly, there are provisions that assign the application of mining legislation to a specific body of the Costa Rican Public Administration, namely the Directorate of Geology and Mines (Dirección de Geología y Minas) (Article 97, subsection h) in relation to Articles 2, 10, 12, 31, and 67 of the Mining Code, Law No. 6797 of October 4, 1982, and its amendments; and Articles 5, 6, and 38 of the Regulations to the Mining Code, Executive Decree No. 29300-MINAE of February 8, 2001).

Based on the foregoing provisions, it is tenable for this Office of the Attorney General to hold that the concern troubling the Institution under your charge can and should be resolved by the technical body of the Public Administration that analyzed and processed the concession application submitted by INCOFER. It follows that, in application of the mining legislation in force in our country, the Directorate of Geology and Mines holds a special jurisdiction to address your inquiry.

We do not omit to state that, should such an inquiry materialize, if the Directorate of Geology and Mines had doubts in the application of one or more of the articles regulating the subject of concessions over public-domain watercourse beds, it could directly approach this Office of the Attorney General to obtain an interpretation of said legislation.

III. Conclusion

By virtue of the fact that the inquiry submitted by INCOFER encompasses both the analysis of a specific administrative act, to thereby establish the appropriateness of marketing the surpluses of materials extracted in the mining process of a concession over a public-domain watercourse bed—an aspect that does not constitute a generic concern of a legal nature—; as well as because there is a competence assigned to a body of the Public Administration—the Directorate of Geology and Mines—for the application of mining legislation in our country, the inquiry is untenable, by virtue of not meeting the admissibility requirements prescribed by the Organic Law of the Office of the Attorney General of the Republic and the administrative jurisprudence that has been developed regarding the cited requirements.

Without further particular, I remain, Iván Vincenti Rojas ASSISTANT ATTORNEY GENERAL Copy: Geologist José Francisco Castro Director, Geología y Minas

Dictamen : 018 del 16/01/2004 C-018-2004 16 de enero del 2004 Ingeniero Juan Ramón Rivera Rodríguez Presidente Ejecutivo Instituto Costarricense de Ferrocarriles S. D.

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, nos referimos al oficio P.E. 421-2003, del 10 de julio del año próximo pasado. Previo a referirnos al objeto de la consulta, nos permitimos externar las excusas del caso por la tardanza en la emisión del presente criterio, motivado por el volumen de trabajo que se tramita en esta Oficina.

I. Objeto de la consulta

Nos refiere la Presidencia Ejecutiva en su oficio que el Ministerio del Ambiente y Energía le otorgó al INCOFER una concesión de explotación de materiales sobre cauce de dominio público, con una tasa diaria máxima de extracción de 250 metros cúbicos, por un plazo de cinco años y supeditada al cumplimiento de la legislación tutelar de esta actividad. El material que se extrae es utilizado para obras de infraestructura del ferrocarril, pero también se generan excedentes que podrían ser comercializados por el Instituto, mediante venta de los mismos.

La inquietud comprende, entonces, la posibilidad legal que tiene el INCOFER para comercializar el excedente de los materiales referidos.

II.Requisitos de admisibilidad de las consultas formuladas a la Procuraduría General de la República y determinación del alcance de nuestro criterio.

De conformidad con la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, los distintos repartos de la Administración Pública costarricense deben cumplir ciertos requisitos de admisibilidad para gestionar el ejercicio de nuestra competencia consultiva. En este sentido, hemos desarrollado, a través de diversos dictámenes (ver, entre otros, C-152-2002 de 12 de junio del 2002, C-299-2002 del 6 de noviembre del 2002 y O.J.-131-2003 del 5 de agosto del 2003), una línea jurisprudencial que se sustenta en los siguientes criterios:

Conviene recordar, en primera instancia, varias disposiciones de la citada Ley Orgánica (Ley N° 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) que resultan atinentes al tema de los requisitos para que un órgano o institución de la Administración Pública requiera de nuestro criterio técnico-jurídico:

"Artículo 4. Consultas:

Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente.

"Artículo 5. Casos de Excepción:

No obstante lo dispuesto en los artículos anteriores, no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley." Las anteriores normas, en relación con el artículo 3 inciso b) de la misma Ley que indica que los dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que brinde la Procuraduría General se harán sobre "… cuestiones jurídicas…", han permitido a la jurisprudencia administrativa emanada de este Órgano Asesor el establecimiento de los siguientes requisitos mínimos de admisibilidad, que han de ser analizados previo al estudio de fondo de las solicitudes que nos presentan:

· Que la consulta la formule el jerarca administrativo del respectivo órgano u institución pública.

· Que se acompañe el criterio legal que sobre el tema en consulta tenga la respectiva asesoría jurídica del órgano u institución pública. Dicho dictamen debe ser un estudio específico sobre las variables jurídicas que, en criterio del profesional correspondiente, tienen relación con la inquietud que se presenta a nuestra consideración. Además, hemos indicado, sobre este extremo, que es precisamente ese criterio el que da el punto de vista jurídico del órgano consultante, especificando o ampliando, aspectos relacionados con el tema de la gestión a realizar ante la Procuraduría y que pueden ser de nuestro interés al momento de evacuar la consulta. No cumple este objetivo, por ejemplo, las apreciaciones de orden jurídico que se han vertido por el asesor legal en las diferentes sesiones del Concejo Municipal donde se ha discutido un tema de orden jurídico. Tampoco es admisible que el jerarca solicite el aval o aprobación de un estudio de la asesoría legal, pues ello invierte el orden lógico de la formulación de la consulta. Por último, este requisito encuentra su razón de ser en el hecho de que es dable suponer que la decisión de formular la consulta a este Órgano Asesor ha sido sopesada por el jerarca teniendo a la vista las conclusiones del criterio legal, con lo cual se forma una idea clara de los alcances de lo consultado y de la importancia que tiene tomar la decisión de formular la gestión –ello por la naturaleza vinculante del dictamen que se llegue a emitir, artículo 2 de la Ley Orgánica-.

· Las consultas versan sobre "cuestiones jurídicas" en genérico, es decir, sin que pueda identificarse un caso concreto que esté en estudio o vaya ha ser decidido por parte de la administración consultante. Esto por cuanto, al emitir el correspondiente dictamen, estaríamos contraviniendo la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley, transformándonos en parte de la administración activa, pues el criterio expresado devendría de acatamiento obligatorio para el consultante.

Lo indicado en el último aparte resulta de aplicación a la consulta que nos ocupa, desde una doble perspectiva. Por un lado, se tiene la constatación de que se acompaña copia de la resolución R-117-2003 MINAE, de las once horas cincuenta minutos del veinte de marzo del año dos mil tres, mediante la cual se concede al INCOFER una concesión para explotación de materiales (piedra, arena y grava) sobre el cauce del dominio público del río Pacuare, por un plazo de cinco años. Dada nuestro carácter de órgano consultivo, es claro que no podríamos entrar a revisar tal acto administrativo, pues centraríamos nuestro análisis sobre la pertinencia de que, con fundamento en la citada concesión, el INCOFER pueda comercializar algunos de los productos extraídos en el proceso de En segundo término, existen disposiciones que asignan la aplicación de la legislación minera a un órgano concreto de la Administración Pública costarricense, sea este la Dirección de Geología y Minas (artículos 97, inciso h) en relación con los numerales 2, 10, 12, 31, y 67 del Código de Minería, Ley N° 6797 de 4 de octubre de 1982 y sus reformas; y artículos 5, 6 y 38 del Reglamento al Código de Minería, Decreto Ejecutivo N° 29300-MINAE del 8 de febrero del 2001).

Con fundamento en las anteriores disposiciones, es dable sostener, para esta Procuraduría General, que la inquietud que aqueja a la Institución a su cargo puede y debe ser evacuada por el órgano técnico de la Administración Pública que analizó y tramitó la solicitud de concesión formulada por el INCOFER. De ello que, en aplicación de la legislación minera vigente en nuestro país, la Dirección de Geología y Minas ostente una jurisdicción especial para atender su consulta.

No se omite manifestar que, materializada tal consulta, si la Dirección de Geología y Minas tuviera dudas en la aplicación de uno o varios de los artículos que regulan el tema de las concesiones sobre cauces de dominio público, bien podría acudir directamente ante esta Procuraduría General a efecto de obtener una interpretación de dicha legislación.

III. Conclusión

En virtud de que la consulta formulada por el INCOFER comprende tanto el análisis de un acto administrativo concreto, para de él establecer la pertinencia de la comercialización de los excedentes de materiales extraídos en el proceso de explotación de una concesión sobre cauce del dominio público –aspecto que no resulta una inquietud genérica de naturaleza jurídica-; así como porque existe una competencia asignada a un órgano de la Administración Pública –Dirección de Geología y Minas- para la aplicación de la legislación minera en nuestro país, la consulta resulta inatendible, en virtud de no cumplir los requisitos de admisibilidad que prescribe la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República y la jurisprudencia administrativa que se ha venido elaborando en punto a los citados requisitos.

Sin otro particular, me suscribo, Iván Vincenti Rojas PROCURADOR ADJUNTO Copia: Geólogo José Francisco Castro Director, Geología y Minas