Opinion on reform of the Maritime Zone Law — island concessionsOpinión sobre reforma a la Ley de Zona Marítimo Terrestre — concesiones en islas

Legal Opinion: 006 - J of 01/19/2004 OJ-006-2004 January 19, 2004 Dr. Joyce Zürcher Blen Eng. Quirico Jiménez Madrigal Deputies Legislative Assembly Dear Sirs:

With the approval of the Deputy Attorney General, I respond to your official communication DJZ-733-2003, by which you consult our opinion on the Draft Reform of articles 5, 37, and 42, third paragraph, of the Law on the Maritime Terrestrial Zone, No. 6043 of March 2, 1977 (legislative file No. 13,898), published in La Gaceta No. 112 of June 12, 2000, the text of which has a unanimous affirmative opinion from the Permanent Commission on Government and Administration. In this regard, the following comments are made:

I.- SCOPE OF THIS PRONOUNCEMENT The Attorney General's Office has been willing to provide legal advice on Draft Laws to the members of the Legislative Assembly. However, as this involves another Branch of the Republic and the legislative function cannot be substituted by a different State body, the opinion issued, via a legal report (dictamen), is provided as a non-binding legal opinion.

II.- PURPOSE OF THE DRAFT Starting from the premise that in the last decade tourism has been the main source of foreign currency, the Draft aspires to incentivize national and foreign investment in the tourism development of the coastlines, to provide legal certainty—without specifying the manner in which it will do so—to ecotourism developments on islands located in internal waters, and to establish the mechanism for granting concessions on islands of the territorial sea, which already exists. Among the possible important coastal developments, it enumerates: specialized marinas for medium-draft, three-masted sailboats, zoological parks with natural habitat systems, and geriatric-therapeutic seaside resorts. The unanimous affirmative opinion of the Permanent Commission on Government and Administration merely reproduces the reforms proposed, without justifying them.

III.- PROPOSED MODIFICATIONS The reforms limit the legislative approval of concessions and permits in marine zones adjacent to the coastlines, and that of concessions for entire islands when located in the territorial sea; it suppresses marine islets (islotes) from that act, the INVU in the approval of tourism development projects in the maritime terrestrial zone, and leaves it to the Executive Branch to determine what constitutes an internal sea (mar interior), in accordance with the legal system and international treaties (arts. 37 and 42).

IV.- LEGISLATIVE PERMITS AND CONCESSIONS IN MARINE ZONES (article 5) Regarding article 5, the reform maintains the current text, that excepting a legal rule to the contrary, only the Legislative Assembly can grant permits (permisos) or award concessions (concesiones) in areas covered by the sea, adjacent to the coastlines, except for protection and rescue facilities authorized by the municipality. These marine zones bordering the coasts can be those of the internal sea as well as those of the territorial sea (legal report C-053-99). The variation consists of eliminating the requirement that these zones be "permanently" covered by the sea, and excluding from legislative approval what is provided in article 42, that is, the islands of the internal sea; a point that will be commented on later. The dispensing with the term "permanently" is not explained, nor is it clear. It may be due to the intention of not distinguishing based on marine cover, considering this element accidental, or to the desire to avoid redundancies, because the spaces covered by the sea must always be so. However, by eliminating this requirement, the article could have indiscriminate application to zones with intermittent or permanent marine cover. It is advisable for the Assembly to specify the cases in which permits and concessions are appropriate, the fact that both are for rational and sustainable use of the marine environment, and not to degrade it, with fill (rellenos), for example, to erect works, as well as the protection and rescue facilities that could be authorized.

IV.1) USE PERMIT AND DEMANIAL CONCESSION: DISTINCTIVE NOTES Regarding this distinction, in the Legal Opinion O.J.-115-2000 we noted that "unlike the concession, the object of use permits (permisos de uso) are activities in which, without requiring construction or fixed works, special circumstances of intensity or profitability concur, and imply an occupation with demountable installations or movable goods, which generate for the permit holder a situation of little solidity, precarious, and revocable, for reasons of public opportunity or convenience, without liability for the Administration; of short duration and may be subject to the payment of a canon (article 154 of the General Law of Public Administration). Some of these characteristics are highlighted in the jurisprudence of the CONSTITUTIONAL CHAMBER (see, for example, rulings 53999 and 5976, both from 1993; 338, 549, 992, 5231, and 5277, all from 1994; 6192 from 1995; 2500 and 4815 from 1996). In legal report C-100-95, it was expressed that use permits are authorizations to carry out simple acts, with effects that do not have a significant impact on the public domain asset used, transferable only when there is a rule allowing it, similar to what happens with the concession rights of the maritime terrestrial zone. Article 45 of Law 6043. It differs from the concession, which is the title by which the granting Administration enables a private party (individual or legal entity) to carry out, for their own benefit and that of the community, an exclusive or exclusionary use of a parcel of that demesne (demanio). For tourism developments that involve the realization of permanent works or buildings of a certain scale, the proper instrument is the demanial concession (concesión demanial). It entails a more intense use and greater stability than that allowed by the authorization, conferring on the holder a new right, of an administrative real nature, for the use and enjoyment of the asset, under the conditions stipulated by law and in the granting act and the respective contract (see arts. 39 of Law 6043; 2°, subsection j of its Regulation). A right that is enforceable erga omnes, registrable in the Public Registry, of patrimonial content, and transferable, with administrative consent." (See also: Legal Opinion O.J.-061-2001, O.J.-122-2000, and O.J.-123-2000, among others).

• V)APPROVALS OF TOURISM PROJECTS ON "ENTIRE" ISLANDS (article 37) Note that the publication made in La Gaceta No. 112 of June 12, 2000 omitted the reform to article 37. This restricts the "legislative authorization" to "entire islands", suppresses the islets (islotes), the three-month period in which the ICT must rule, under penalty of having the concession considered tacitly granted, and the approval of the INVU, which the legislative act relieves. In relation to the foregoing, several observations are made:

V.1) MARITIME ISLANDS In theory, maritime islands can be formed by natural causes in the territorial sea, internal waters, or at the mouths of rivers, up to where they are sensitive to tides (or estuaries). In accordance with the Convention on the Territorial Sea and the Contiguous Zone (Geneva, April 29, 1958), approved by Law 5031, a maritime island "is a naturally formed area of land, surrounded by water, which is above water at high tide." It recognizes autonomy for the measurement of the territorial sea (art. 10). It suffices that "the land is surrounded by water at high tide or flood tide for it to be considered an island" (SUPERIOR AGRARIAN COURT, ruling No. 770-97, cited in legal report C-038-97). This is the concept adopted by the United Nations Convention on the Law of the Sea (Montego Bay, 1982), in article 121, granting greater scope to the second statement, since "the territorial sea, the contiguous zone, the exclusive economic zone, and the continental shelf of an island" are determined under the legislation applicable to other land territories. The Regulation to Law 6043, Decree 7841-P, shows certain imprecision when it defines "island", in general, as a portion of land permanently surrounded by water, without clarifying that it must be marine, nor that the land is above the water level at high tide.

V.2) ISLETS There is a definitional void regarding islets (islotes) in the coastal regulations. Resorting to the grammatical definition provided in the Civil Code, article 10, they are "small uninhabited islands. Rocks that emerge from the sea" (Dictionary of the Royal Academy), although doubts arise about the extension from which islands are classified. Islets (islotes), a type of small islands, are normally barren, rocky, or with little vegetation and varied dimensions, surrounded by the sea, and protrude from it. (Geographic Dictionary cited, pgs. 142 and 153). As with cliffs or crags (Law 6043, article 21 and legal report C-026-2001), the tourism development of islets (islotes) could be suitable, providing them with the necessary infrastructure, depending on their natural characteristics. And the same public interests would need to be protected as for islands with the legislative approval of concessions (see section IV.2.8). A legislative reform is even recommended that gives a broad scope to the article with the expression "any surface emerging from the sea": islands, islets, rocks, keys (callos), etc. A broad interpretation, in accordance with article 9 ibid., was pronounced by the CONSTITUTIONAL CHAMBER, in ruling No. 7327-97: "…maritime islands, islets, and rocks, as well as any land or natural formation that protrudes from the ocean level within the territorial sea of the Republic, defined in article 9 of Law 6043, require legislative approval to be granted in concession." (Underlining added). See also legal report C-038-97 of the Attorney General's Office. In that regard, the suppression is not recommended. The Draft does not justify the reasons for omitting the islets (islotes), and these are not understandable.

V.3) INADVISABLE ELIMINATION OF THE TIME PERIOD TO RULE It is not advisable to eliminate the three-month period that the Costa Rican Tourism Institute—and INVU—have to resolve the approval request for tourism development projects. The time period cannot remain open, and three months are reasonable, keeping in mind "the technical-legal review that must be carried out, the field inspections to verify data that officials in charge must perform due to other functions" (…), "the scarcity of personnel available for this, the internal reports to be rendered", the number of matters that may be received simultaneously for approval, the vicissitudes thereof, the transcendence of the act, etc. "Speed should not lead to creating situations prone to a hasty decision to the detriment of those demesne assets" (Legal Opinion O.J.-096-2000).

V.4) POSITIVE SILENCE (SILENCIO POSITIVO) IN THE APPROVAL OF TOURISM DEVELOPMENT PLANS By abolishing the time period to resolve, the possibility of positive silence (silencio positivo) operating in the event of failing to do so in time disappears. In legal report C-138-88, we emphasized that "the positive silence (silencio positivo) of the Administration, an exceptional institute, can only express its tacit will if there is a rule that so provides (article 139 LGAP). In the cases where it occurs, the required period begins to run from the moment the approval request is received with all legal requirements (article 331, section 1° ibid). From which it follows, a contrario sensu, —and in this the predominant doctrine is followed— that it does not serve to legitimize invalid actions or those in flagrant breach of law, as occurs, for example, if the request is made before an incompetent body, based on a non-existent act or without fulfilling necessary or essential requirements; with greater reason, when the public interest immersed in the enjoyment of a demesne asset is at stake" (Underlining added). Another reservation that the implicit approval would encounter is the constitutional principle that denies positive silence of the Administration when the protection of the environment is at issue, which encompasses the maritime terrestrial zone. Legal reports C-118-91, C-004-98, C-002-99, C-026-2001, and C-210-2002, among others". (Legal Opinion O.J.-113-2000). From the jurisprudence of the CONSTITUTIONAL CHAMBER, ruling 6332-94 is cited: "…the protection and preservation of the integrity of the natural environment is a fundamental right, so it cannot be understood that positive silence applies solely by the passage of the period within which the Administration should have ruled on the permit…." The same in ruling 5745-99: "…the consideration of whether or not the positive silence referred to in articles 139 and 330 of the General Law of Public Administration has occurred in their favor, this Chamber has been consistent in recognizing that the principle of positive silence does not operate by operation of law when dealing with actions where the protection of the environment is at stake." (See, among others, resolutions of the Constitutional Chamber numbers 6836-93, 1180-E-94, 1730-94, 1731-94).

V.5) INADEQUATE EXCLUSION OF THE INVU IN THE APPROVAL OF URBAN-TOURISM DEVELOPMENT PLANS AND PROJECTS The Draft errs when it excludes the National Institute of Housing and Urbanism (INVU) from the process of 'approval' (or approval review) of tourism development projects, including regulatory plans, and replaces it with the legislative action. This for the following reasons: a) Both functions are distinct and are exercised regarding different acts: the Legislative Assembly intervenes in the approval of the concession, and the INVU (Directorate of Urbanism) in the approval of coastal tourism development projects. The public interests guarded by the legislative approval process for concessions are noted in point V.2. The INVU, through the Directorate of Urbanism, fulfills a supervisory role over the observance of technical-legal requirements in development projects (height, roadways, lateral and frontal setbacks, lot coverage (cobertura), building density, dimensions of lots, provision of basic services, respect for special protection zones, etc.), or Regulatory Plans, and their conformity to these and other applicable provisions. b) Said suppression conflicts with other current articles of Law 6043 itself (15, 18, 22, 25, 31, 37, 38, 51, 59 subsection b. See also from its Regulations, arts. 8, 11, 17, 19, 20, 72, and 78) and of the Urban Planning Law (arts. 7 subsections 3 and 4, 10 subsections 1, 2, and 3, 17 subsection 2), which assign functions to the INVU regarding regulatory plans and urban-tourism developments. c) The participation of the INVU (Directorate of Urbanism) in the review of tourism development projects and regulatory plans is a useful mechanism through which it fulfills, indirectly, its basic attributions of advising the Municipalities on matters concerning urban planning and ensuring the observance of norms of national interest regarding that matter (Urban Planning Law, arts. 7 subsections 3 and 4; 10 subsection 3). d) It must be remembered that, commonly, the Municipalities lack or have a scarcity of professionals in this field, and the Councilors and Mayors almost always suffer from a lack of the preparation required for the objective analysis of projects. The advisory role of the INVU provides them with greater control over compliance with construction standards. e) The review of projects, from an urban planning perspective, complements the examination, which from the tourism perspective, is carried out by the ICT, for a comprehensive approach. (The Ministry of Health essentially controls matters within its competence, and the Federated College of Engineers and Architects those pertaining to the legitimate practice of the profession and the charging of fees). f) Ultimately, releasing from this procedure before the INVU could generate greater problems in the future, with the possible approvals of projects that do not fully meet the necessary requirements. In sum, it is advised against suppressing the INVU from the approval of projects mentioned in article 37.

V.6) INCORRECTNESS OF THE TERM "AUTHORIZATION" The term "authorization" (autorización), which the Draft uses in article 37 following the letter of the current text, is erroneous. The act is one of "approval" (aprobación), as article 42, final paragraph, of Law 6043 calls it; that is, a control measure subsequent to the granting of the concession; not prior to it, as would happen with an authorization. From which it follows that approval does not affect the validity of the granting of the concession, but rather its effectiveness. This begins from the date on which it is granted by the approving body, which can control the legality of the act and its convenience, to approve or reject it, without introducing modifications. The Attorney General's Office has dealt with legislative approval in island concessions in Legal Opinions O.J.-058-97, O.J.-096-2000, O.J.-115-2000, O.J.-061-2001, O.J.-123-2002; in legal reports C-108-96, C-038-97, C-042-97, and in legal report C-011-99 it differentiated it from authorization.

VI.- CONCESSIONS OF ISLANDS IN INTERNAL SEA AND TERRITORIAL SEA (article 42) As in article 37, islets (islotes) are omitted from the legislative approval of concessions, reserved only for entire islands. And a final paragraph is added to that article, charging the Executive Branch with determining, by means of Decree, within a maximum period of three months, what is technically internal sea (mar interior), in line with the national legal system and international agreements ratified by the country. Until a new definition of internal sea is established, the one contained in Executive Decree No. 18581-RE of October 14, 1988, shall govern (Sole Transitional Provision). Several observations are made here:

VI.1) LEGISLATIVE APPROVAL OF CONCESSIONS OVER ENTIRE MARITIME ISLANDS The Draft also does not justify the requirement that, for the purpose of submitting concessions on islands to legislative approval, they must be "entire". It seems to be linked to the provision in Law 6043, article 42, final paragraph: "If the concession refers to a maritime island or islet, or part thereof, legislative approval shall be necessary" (sic. Underlining highlighted). Legislative approval is for tourist and non-tourist islands. (On the legal regime of maritime islands and islets, cf. legal reports C-108-96 and C-021-98). Legal Opinion O.J.-096-2000. The reform attempts to subtract concessions over parts of islands from this procedure. The reform is not recommended because: a) It is contrary to the spirit of the current article, which is a function not of the insular area granted, but of the protected public interests and convenience, to be weighed at the moment of granting private parties the use and exploitation of those sites. b) Following the thesis of the CONSTITUTIONAL CHAMBER (ruling 7327-97), article 42, paragraph 3°, of Law 6043 must be interpreted in harmony with article 9 ibid. So that "any land or natural formation that protrudes from the ocean level within the territorial sea of the Republic", including parts of islands, requires "legislative approval to be granted in concession." VI.2) PUBLIC INTERESTS PROTECTED BY LEGISLATIVE APPROVAL "Maritime islands and islets form part of the maritime-terrestrial zone, with the strip of fifty meters wide contiguous to the ordinary high-tide line being a public zone or for common use, and the remaining insular lands a restricted zone (zona restringida), susceptible to concession by the municipalities, except for islands that have a special regime such as Isla del Coco, Isla San Lucas, Isla del Caño, Isla Cabo Blanco within the Absolute Natural Reserve of the same name, and Islas Guayabo, Negritos, and Pájaros." Legal Opinion O.J.-115-2000. "In Legal Opinion O.J.-061-2001 and in O.J.-115-2000, we expressed that 'due to the location of maritime islands and islets and their importance for the country in various areas (exercise of sovereignty, defense and security, value and protection of their natural or cultural resources, scenic beauty, cost-benefit analysis, immigration controls, drug trafficking, navigation, aid or rescue, etc.), the legislator has reserved the oversight of concessions involving them.' This is carried out through the subsequent legislative approval of contracts, in accordance with Law 6043, article 42, which involves a review of the legality of the concessions and 'above all, of their opportunity and convenience for the purposes of national interest' (idem; legal report C-212-98). It is important to weigh the unique concurrent circumstances surrounding the decision. After assessing its legality and convenience, and admitting it as good, the approval grants effectiveness to the controlled act, suspended until it is produced (article 145.4 of the General Law of Public Administration)." Legal Opinion O.J.-123-2002.

V.3) APPROVAL OF CONTRACTS DOES NOT CONFER THE CHARACTER OF LAWS UPON THEM In the reform to article 42, it is stated that in the case of entire islands of the territorial sea, "it shall be the responsibility of the Executive Branch to draft the respective bill (proyecto de ley), after administrative approval of the concession request by the Costa Rican Tourism Institute." Two objections apply here: First: The legislative approval of these concession contracts or the granting act does not confer upon them the character of laws. Reiterating the criterion upheld in Legal Opinion O.J.-123-2002: "the approval by the Assembly of administrative contracts does not change their administrative-contractual nature, nor does it convert them into laws, even when it follows the ordinary procedures for these. With those actions, the Assembly does not exercise a full, formal, and material legislative function, but one of political oversight or control. 'The administrative act of concession never acquires the character or rank of law, even if processed as such' (CONSTITUTIONAL CHAMBER, ruling 6240-93. Cf. from the same Court: ruling 1027-90, among others). This is a doctrine that the Constitution incorporates in article 124, last paragraph, after the reform made by Law 5702 of June 5, 1975: 'The legislative approval of contracts, agreements, and other acts of an administrative nature of the administrative contracts included in subsection 14) of article 121 ibidem 'shall not give them the character of laws nor shall it exempt them from their administrative legal regime.'" If it is not a Law, the denomination "Bill" (Proyecto de Ley) is incorrect. Second: The initiative granted to the Executive Branch—without clarifying the Minister of the relevant branch who would process it—seems to be justified within the draft by the fact that, in practice, the approval procedure for this type of contract follows the ordinary law procedure. A debatable position, given that the act is not normative in nature or of approval through a formal law, and the initiative of the Executive Branch—by the Minister of the relevant branch—can also occur during the procedure for Parliamentary Agreements (article 205 of the Rules of Procedure of the Legislative Assembly). Furthermore, it could not curtail the initiative that corresponds to the members of the Legislative Assembly, if that were their wish. The Draft is for approval of a concession for use (and exploitation) over a maritime island (or part thereof). We referred to the sending of authentic documents of the concession contract by the Municipality to the Legislative Assembly in Legal Opinion O.J.-096-2000, pg. 8.

VI.4) INTERNAL SEA GARCÍA calls internal sea (mar interior) that which "belonging to one or several States, communicates with free waters, the ocean, or another sea" (GARCÍA, Eduardo Augusto, Manual de Derecho Internacional. Ediciones Depalma. Buenos Aires. 1975, pg. 298). It is also called that "the sea that, without becoming a landlocked sea, is not communicated with other seas and with the Ocean." (Diccionario Geográfico. Pan American Institute of Geography and History. X Consultation Meeting on Cartography. Edited by the Agustín Codazzi Geographic Institute. Bogotá. 1965, pg. 91). Both definitions are imprecise and of little utility for the purposes of interest here. The internal sea (mar interior), a component of internal waters, is situated between the coast and the baseline—straight lines—of the territorial sea, inside the latter. Similarly, for internal waters, Spanish Royal Decree No. 258/1989, of March 10, 1989, on the discharge of hazardous substances from land to the sea, provides. It adds that "in watercourses, internal waters extend to the limit of continental waters, with the limit being the place where the effect of tides and/or the salinity characteristic of marine waters is felt." Another is done by the Law of State Ports and the Merchant Marine of Spain, No. 27/1992, of November 24, 1992, article 7-1, which classifies as internal waters "those situated inside the baselines of the territorial sea, including therein rivers, lakes, and continental waters." In the words of our CONSTITUTIONAL CHAMBER, "internal waters are those that make up all maritime, fluvial, or lacustrine space that is located behind the baseline of the territorial sea," and "being within the limits of the State territory, territorial sovereignty extends unrestrictedly over all their extension" (ruling No. 7327-97, of 15 hours 12 minutes, October 31, 1997). Although the Draft uses the expression of internal waters, in addition to the internal sea (mar interior), according to doctrine, the regime of internal—maritime—waters is applicable, in detail, to seaports and port installations, lakes, lagoons, river mouths, roadsteads (protected parts of the sea along the coast, for loading, unloading, and anchoring of vessels), estuaries, inlets, gulfs, or bays of a single State, if "the distance between the low-water lines of the natural entrance points does not exceed twenty-four miles," maritime channels, etc. (UNCLOS, arts. 7, section 4, 8 to 13. VERDROSS, Alfred: Derecho Internacional Público, (trans. to Spanish by A. Truyol y Serra). Edit. Aguilar. Madrid. 1955, pg. 189. ORTIZ AHLF, Loretta: Derecho Internacional Público. Escuela Libre de Derecho. Edit. Harla. México. 1993, pg. 99. MONROY CABRA, Marco Gerardo. Manual de Derecho Internacional Público. Edit. Temis S. A. Bogotá. 1986, pgs. 162 and 346. ZACKLIN, Ralph, compiler. El Derecho de Mar en evolución. La contribución de los países americanos. Fondo de Cultura Económica. México. 1975, pg. 14. GARCIA, Eduardo Augusto, Ob. cit., pg. 298 ff. MOYA MÓRUX, Humberto and GÓMEZ PICADO, Alejando. Reflexiones sobre el Mar Territorial. Degree thesis. U. C. R. 1981, pg. 114). A concept that the Third United Nations Convention on the Law of the Sea, signed in Montego Bay, Jamaica, on December 10, 1982, approved by Costa Rica through Law No. 7291 of March 23, 1992 (Alcance No. 10 to La Gaceta No. 134 of July 15, 1992), took from the Convention on the Territorial Sea and the Contiguous Zone (Geneva, 1958, articles 5, section 1°, in relation to 1°, approved by Law 5031 of July 27, 1972 (Gaceta No. 153 of August 12, 1972, pgs. 3509 and 3510)): "Article 8- 1.-Except as provided in Part IV, waters on the landward side of the baseline of the territorial sea form part of the internal waters of the State." The coastal State exercises full sovereignty in internal waters and territorial sea (article 2° ibid.), with the difference that in the former, it does not have to grant the right of innocent passage, except in the case where the straight baseline system is used for delineation (article 8°, para. 2, Convention. ORTIZ AHLF, Loretta, Ob. cit., pg. 99). "The right of innocent passage of foreign ships is only circumscribed to the territorial sea." (ZACKLIN, Ralph, compiler. Ob. cit., pg. 14) The comment by ZACKLIN is illustrative: "Territorial waters recognize a distinction, insofar as they are composed of two autonomous strips, which was gradually admitted by state practice. The first strip encompasses the indentations of the coastline, bays, ports, roadsteads, estuaries, and inlets and is assimilated to rivers and lakes: these are the internal or inland waters (…). In the 1958 Convention, 'internal waters are those situated on the landward side of the baselines of the territorial sea. The second strip follows the contour approximately parallel to the coast, has a constant width, borders the high seas, and is less tied to the land: it is the Territorial Sea.'" (ZACKLIN, Ralph, Ob. cit., pgs. 14 and 15). (The Geneva Convention entered into force on September 10, 1964, after ratification by 22 States, and the Montego Bay one on December 16, 1994, with ratification by 68 States; article 308. The Draft Law for the latter (legislative file No. 10,094) was submitted for mandatory consultation to the Constitutional Chamber, which did not find "in it violations of a constitutional nature, and upon its incorporation into the legal system with its legislative approval, and in light of article 7 of the Political Constitution, it has the superior hierarchy, so that it constitutes a parameter of constitutionality of the highest hierarchical order to assess internal regulations of legal and regulatory rank" (CONSTITUTIONAL CHAMBER, rulings numbers 10-92 and 7327-97). International Treaties and Conventions—it is known—are incorporated into the legal system with legislative approval and their full publication in the official gazette La Gaceta (Civil Code, article 5°, in accordance with arts. 6°.1, subsection b of the General Law of Public Administration). The second Geneva Convention, on the High Seas, only mentions internal waters in article 1°, understanding by "high seas the part not belonging to the territorial sea or to the internal waters of a State." (The other two Conventions signed at that venue (1958) are not relevant to the case. They are: the Convention on Fishing and Conservation of the Living Resources of the High Seas and the Convention on the Continental Shelf). In the environmental field, the United Nations Convention on the Law of the Sea (hereinafter, UNCLOS) has a close link and is complemented by the Conference on Environment and Development (UNCED) and Programme 21 (or Agenda 21), Chapter 17, which addresses the subject of seas and oceans. More precisely, Executive Decree No. 18581-RE, Article 3, provides: "The waters situated inside the indicated straight baselines form part of the internal waters of the Republic. However, since several deep-water ports on our Pacific coast are located in said waters, the right of innocent passage is recognized in favor of vessels of all nations, according to the principles and norms of International Law." The foregoing highlights the close nexus between internal waters and the baselines that serve to measure the breadth of the territorial sea, an aspect that will be analyzed in the next section. (Regarding the unconstitutionality of norms that sanction a type of criminal conduct under an unreasonable criterion and disparity of treatment in internal waters and the territorial sea, see vote 2000-11031 of the SALA CONSTITUCIONAL) VI.5) TERRITORIAL SEA In accordance with UNCLOS, Article 1, "every State has the right to establish the breadth of its territorial sea up to a limit not exceeding 12 nautical miles measured from baselines determined in accordance with this Convention." (The territorial sea is configured as a public domain asset. SALA CONSTITUCIONAL, vote 5399-93, Considerandos II and IV. For the evolution of the concept of the territorial sea, measurement, and baselines, cf.: AZCARRAGA, José Luis. Régimen Jurídico de los Espacios Marítimos. Instituto Francisco de Vitoria. Madrid. 1953, pg. 17 et seq.). Thus, the baseline is its inner limit (toward the continent), and the outer limit is constituted by a "line every point of which is at a distance from the nearest point of the baseline equal to the breadth of the territorial sea" (Arts. 3 and 4 ibid. See in the identical sense: Convention on the Territorial Sea and the Contiguous Zone, Arts. 3 and 6). The coastal State—it was noted—exercises full sovereignty over the territorial sea, its bed, subsoil, and superjacent airspace, with the limitation of recognizing the right of innocent passage (Article 2). In summary, the territorial sea reaches a distance of up to "twelve nautical miles measured from the baselines from which its breadth is measured" (definition from Law 27/1992, on State Ports and the Merchant Marine of Spain. At the Second United Nations Conference on the Law of the Sea, Geneva, 1960, no consensus was reached regarding the breadth of the territorial sea). Article 6 of the Constitution, amended by Laws number 5579 of September 24, 1974 and 5699 of July 5, 1975, and Executive Decree 2203-RE of February 10, 1972, declare the sovereignty of the Costa Rican State over its territorial waters, up to a distance of twelve miles, measured from the low-water line along its coasts, over its continental shelf, and over its insular shelf, in accordance with the principles of International Law, extended to the Isla del Coco (Arts. 1 and 2). (Spanish Law 10/1977, of January 4, on the Territorial Sea, Art. 1, explicitly contemplates that the sovereignty of the State is equally exercised over the resources of that sea). Within this normative framework and that of the Convention on the Law of the Sea, the SALA CONSTITUCIONAL defined the territorial sea as "that strip that extends along the coast, with a maximum breadth of twelve nautical miles from the baseline"; that is, the low-water line (normal) or the straight baseline (vote No. 7327-97). The resolution emphasizes that "the territorial sea constitutes the maritime zone over which the coastal State exercises the greatest powers," since "precisely its nomenclature is due to an assimilation of absolute territorial sovereignty to this aquatic zone and according to the current international regulations." Subject to UNCLOS, "vessels of all States, whether coastal or landlocked, enjoy the right of innocent passage through the territorial sea" (Art. 17). (On the point of "innocent transit through the waters of the territorial sea," cf.: AZCARRAGA, op. cit., pg. 35 et seq.). Passage is navigation or traverse through the territorial sea, without penetrating internal waters, nor calling at roadsteads or port facilities outside these, or for the purpose of proceeding toward internal waters or leaving them, or calling at such roadsteads or port facilities. It must be expeditious and continuous, unless justified reasons compel stopping or anchoring: normal incidents of navigation, force majeure, serious difficulty, or it is carried out for the purpose of rendering assistance to persons, vessels, or aircraft in danger or serious difficulty (Article 18. Partially adopts the Convention on the Territorial Sea and the Contiguous Zone, Geneva, 1958, Article 14). Passage is innocent when it does not prejudice the peace, good order, or security of the coastal State. The Convention lists some activities that threaten these (Art. 19). With regard to innocent passage through the territorial sea, coastal States are not permitted to hamper or impose levies on foreign vessels, outside the scope of the Convention. They may, however, prevent any passage that does not meet that characteristic and enact norms (laws and regulations) to regulate certain collateral matters (Arts. 21, 24, 25, and 26 ibid. Cf. also Convention on the Territorial Sea and Contiguous Zone, Arts. 14, 16, and 18). The coastal State may demand civil and criminal liability due to the passage of foreign vessels through the territorial sea in certain cases (Arts. 27 and 28). The existence of the right of innocent passage in the territorial sea diverges from the sovereign powers exercised by the coastal State on firm land and in internal waters, unless—it is emphasized—it uses the straight baseline tracing system. (ORTIZ AHLF, L. Op. cit., pg. 99. FERNANDEZ; J. R., Las zonas marítimas en la Tercera Convención de Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar. Rev. Iustitia No. 80, pg. 13). VI.5.1) BASELINES To trace the baseline, from which the miles of extension of the territorial sea must be measured, the United Nations Convention on the Law of the Sea distinguishes two methods: the normal baseline (low-water) and straight baselines. a) The normal baseline, or common method of employment, is, unless otherwise provided in that Convention, "the low-water line along the coast as marked on large-scale charts officially recognized by the coastal State." (Art. 5). The normal baseline is defined "by the 'ordinary low-water' line along the coast and is traced from the average of the lowest tides of the year." SALA CONSTITUCIONAL, vote 7327-97. On islands situated on atolls or bordered by reefs, it is "the seaward low-water line of the reef" (Arts. 6). The use of the low-water line by the coastal State, provided it does not depart appreciably from the mean line of the lowest normal low tides, is a topic in the Hague Conference (1930) and Geneva (1958) on the Territorial Sea and the Contiguous Zone, Articles 3 and 4, the latter for straight baselines. AZCARRAGA, op. cit., pgs. 25 et seq. ZACKLIN, Ralph, Op. cit., pgs. 31 and 47 et seq.). b) Straight baselines. In localities where the coastline has deep indentations and cut-ins or where there is a fringe of islands along the coast in its immediate vicinity, the Convention permits adopting, as an alternative method, straight baselines joining appropriate points (Art. 7. It adopts the wording of the Convention on the Territorial Sea and the Contiguous Zone, Article 4). "When the coast presents a very irregular configuration, it becomes practically impossible to follow all the sinuosities; therefore, it is necessary to use certain geometric elements as a 'baseline' to measure perpendicularly outward the extension of the territorial sea." According to a method enunciated by doctrine, the 'baseline' would be formed by a continuous series of imaginary straight lines stretched between the salient points of the coast, whether natural or artificial, and therefore that line would come to be a polygonal line." PODESTÁ COSTA, L. A. Derecho Internacional Público. Tipográfica Editora Argentina. Buenos Aires. 1955, pg. 226). "Exceptionally," writes Azcárraga, "the baseline may be separated from the low-water line in certain regions of the world where geological, morphological, or historical circumstances make a special regime necessary due to deep openings or fissures in the coast or due to islands or archipelagos situated in the immediate proximity of the coast. In this special case, the method of baselines joining appropriate points on the coast may be adopted" (AZCARRAGA, op. cit., pg. 29). Develops this topic, among others: GÓMEZ-ROBLEDO VERDUZCO, Alfonso: Método de delimitación en el Derecho del Mar y el problema de las islas. In Boletín Mexicano de Derecho Comparado. Instituto de Investigaciones Jurídicas. Universidad Nacional Autónoma de México. 1st ed. 1988, pgs. 639 to 711. On pg. 652 et seq. he comments on the delimitation of the territorial sea, and from pg. 658 the method of straight baselines introduced by the Montego Bay Convention of 1982, in Article 7). Regarding straight baselines, for Spain, one may consult Law 10/1977, of January 4, 1977, on the Territorial Sea. The Transitional Provision refers to Law 20/1967, of April 8, 1977, and its Decree. In the Statement of Motives, it alludes to "the technical advantages that the system of straight baselines and bay-closing lines offer for the purposes of determining the outer limit of the territorial sea on a rugged coast like the Spanish one," and to its "importance for the purposes of tracing equidistance lines for the delimitation of maritime spaces," as "the only norm that can be unilaterally dictated, that our waters shall not extend, save mutual agreement between the interested States, beyond the corresponding median line between the respective baselines, provided these are in conformity with International Law." (We deal with this in point d of this section). The straight baseline method is possible provided that: b.1) It does not depart appreciably from the general direction of the coast; b.2) The sea areas lying on the landward side of those lines are sufficiently closely linked to the land domain to be subject to the regime of internal waters; and b.3) Straight baselines shall not be drawn from low-tide elevations, except that lighthouses or similar installations which are permanently above sea level have been built on them or that the drawing of baselines to or from such low-tide elevations has received international recognition. b.4) The system of straight baselines shall not isolate the territorial sea, the high seas, or the exclusive economic zone of other States (Art. 7. See in accordance: Art. 4 of the Convention on the Territorial Sea and the Contiguous Zone). Where the use of a straight baseline produces the effect of enclosing as internal waters areas which previously had not been considered as such, the aforementioned right of innocent passage shall exist in those waters (Arts. 8-2 UNCLOS). That system "encloses between the straight baseline and the territorial coast an area that before the tracing was an integral part of the territorial sea and, as of the tracing, is classified as internal waters." (SALA CONSTITUCIONAL, vote 7327-97). The coastal State has the right to "delimit its territorial sea following the principle of straight baselines, including in its internal waters portions of the high seas or of the territorial sea that had previously been open to international traffic," but in that case it cannot deprive ships of other nations of the right of innocent passage through those waters. COLOMBOS, C. John, Derecho Internacional Marítimo. (Transl. from English by J. L. de Azcárraga) Ed. Aguilar. Madrid. 1961, pg. 82). To fix the location of navigators and give certainty in the delimitations of marine zones, the Convention on the Territorial Sea and the Contiguous Zone obliges the coastal State to clearly indicate the baselines on marine charts and to give them adequate publicity (Article 6). c) Combination of methods for determining baselines. The United Nations Convention on the Law of the Sea empowers the coastal State to determine baselines by combining the methods seen above, depending on the circumstances (Art. 14). d) The median line. Another circumstance, of little interest to us, is the delimitation of the territorial sea between States with adjacent or opposite coasts, in which the median line is applied, with points equidistant from the nearest points of the baselines from which the breadth of the territorial sea is measured for each of the States, unless otherwise agreed to extend it further, or due to the existence of historic rights or special reasons, it is necessary to delimit the territorial sea between the States in another manner (Art. 15). (Regarding the delimitation system of the median line, cf.: AZCARRAGA, op. cit., pg. 32). This is the principle of Spanish Law No. 10/1977, of January 4, 1977, on the Territorial Sea, Article 4: "Save mutual agreement to the contrary, the territorial sea shall not extend, in relation to neighboring countries and those whose coasts are located opposite the Spanish coasts, beyond a median line determined in such a way that all points are equidistant from the nearest points of the baselines from which the breadth of the territorial sea of each of said countries is measured, drawn in accordance with International Law." VII) DECREE No. 18581 of October 14, 1988 (Single Transitory Provision) The reform—we said—is complemented by a final paragraph to Article 42 of Law 6043, which delegates to the Executive Branch the definition, by Decree, of the internal sea, within a period of three months. Meanwhile, that of Executive Decree No. 18581-RE (Single Transitory Provision) is maintained. For the demarcation of the strip of territorial waters in the Pacific Ocean, Decree No. 19581 of October 14, 1988 was issued (published in La Gaceta 221 of the following November 21, which intermingles the method of straight baselines, in a good sector of the coast, with that of normal baselines). At the normative level, the Decree is based on Article 6 of the Constitution and on the right conferred by the United Nations Convention on the Law of the Sea (1982) to establish the breadth of its territorial sea from the normal low-water line or from straight baselines joining the most salient points of the coastline. It affirms that the cited Convention empowers the coastal State to delimit the territorial sea using the straight baseline method and to combine it with the normal baseline, depending on the circumstances. Which enables, as a factual presupposition, the particular configuration presented by the Pacific coast of our territory "due to the presence of islands and deep openings that have historically constituted zones of great economic importance for the country." Consequently, it delimits the territorial waters of the Republic in the Pacific Ocean using the normal baseline method from Punta San Francisco to Punta Guiones and from Punta Llorona to Punta Salsipuedes, following the coordinates it describes. And using the straight baseline method from the southern end that closes the Boca de Bahía Salinas, passing by various salient points, islands, and islets, to the southern end of the international boundary with Panama, at Punta Burica. VII.1) CHALLENGES AGAINST DECREE No. 18581 a) Regarding the constitutional illegitimacy of the tracing made by Decree No. 18581, the SALA CONSTITUCIONAL pronounced itself in resolution No. 7327-97. It noted that "the applicable regimes for defining territorial waters derive their force from the Constitution." According to Article 6 of the Constitution, the inner limit of the territorial sea is measured from the low-water line along the coasts, and "does not leave open the possibility of establishing the delimitation based on straight baselines." The Convention on the Law of the Sea authorizes defining it by either of the two systems: that of straight baselines or that of normal baselines or ordinary low-water." The country opted for both, but by way of decree. For the Sala, "every definition that has to do with territorial integrity—in the modality of marine zones—even when it is in execution of international norms, must be made by formal law." By means of Executive Decree it is not possible to alter that integrity, "above all if it leads to injuring its own sovereignty." From which it infers that Decree 18581 is contrary to Article 6 of the Constitution and to the United Nations Convention on the Law of the Sea, insofar as it violates the principle of reservation of law. The Sala recommended amending Article six of the Constitution, to adapt it to the principles of International Law (Convention on the Law of the Sea) and overcome the apparent contradictions. Spanish Law No. 10/1977, of January 4, 1977, on the Territorial Sea, Article 2, which anticipates the two options for the inner limit of the territorial sea: the low-water line and, where appropriate, straight baselines, serves as a reference. Consequently, it is the responsibility of the Legislative Assembly to determine the inner limit from which the territorial sea ("zone of exclusion of sovereignty," in the words of the Sala) is to be measured, which is at the same time the outer boundary of the internal sea. If in the opinion of the SALA CONSTITUCIONAL Decree 18581 presents appearances of unconstitutionality, the referral to that Decree and the delegation made to the Executive Branch to define the internal sea, whose outer dividing line would mark the start of the former, is improper. The Legislative Assembly cannot abdicate that regulation, which is reserved to it, and transfer it to another Branch. It would imply an undue transfer of its competence, with constitutional breach. b) Moreover, in vote 7327-97 the SALA CONSTITUCIONAL clarified that "the islands of the Golfo de Nicoya and any others that are found in Costa Rican territorial waters are regulated by Law No. 6043 of March 2, 1977, Ley Sobre la Zona Marítimo Terrestre and the determination of the straight baselines by Executive Decree No. 18581-RE, of eleven years later, that is, of October 14, 1988, cannot modify those special regimes." (The underlining is ours). (…) Conclusion that agrees with that expressed by the Procuraduría, in the sense that "legislative approval is indispensable for the granting of concessions for maritime islands and islets situated in the territorial sea at the moment Law 6043 was enacted, the latter measured from the low-water line along the coast (opinions C-038-97, C-042-97, and C-212-98)." Legal Opinions O. J.-115-2000 and O. J.-061-2001. On the date Law 6043 was enacted and entered into force, the baseline for fixing the inner limit of the territorial sea was the low-water line along the coast (Article 6 of the Constitution and the Convention on the Territorial Sea and the Contiguous Zone, approved by Law 5031 of July 27, 1972, Arts. 3 to 5). With the demarcation of straight baselines made by Decree No. 18581-RE, the majority of our islands in the Pacific Ocean are located in the internal sea, and this could not come to undermine the intention of legally protecting them, in a strict teleological and historical interpretation of the whole of Law 6043, enacted many years earlier, and in accordance with the principle of normative hierarchy (opinions C-108-96 and C-038-97. Ley General de la Administración Pública, Article 10).

• c)Likewise, the Procuraduría, in opinion C-038-97, recommended "reviewing the criteria used to define the straight baselines in Decree No. 18581-RE," because "it seems there was overextension in sectors such as those that go from Punta Guiones to the southwestern tip of Isla Cabo Blanco, from that place to Punta Llorona, passing by the southern end of the international boundary with Panama at Punta Burica; since neither do the blocks of sea situated between these lines and the coast qualify as deep openings or cut-ins, nor are they sufficiently linked to the land domain to be considered under the regime of internal waters; far from it, their characteristics are of open sea, as are their coasts (…)." And "it is observed on the 1:1,000,000 scale map of the Instituto Geográfico Nacional on the baselines, Decree No. 18581-RE, that the straight baselines depart in some considerable cases from the coastline," and do not meet the requirement of a reasonable and close link or proximity required by the United Nations Convention on the Law of the Sea: "Article 7. (…) 3. The drawing of straight baselines must not depart appreciably from the general direction of the coast, and the sea areas lying within the lines must be sufficiently closely linked to the land domain to be subject to the regime of internal waters." d) Against Decree 18581, it has also been argued: d') The incorrectness of the closing lines of Bahía de Santa Elena and Golfo de Papagayo, which do not follow the general direction of the coast, nor form bays in the terms of the Convention; and, d'') Based on the Convention, for the drawing of a straight line closing a bay, the distance between the natural entrance points must not exceed 24 nautical miles (44.44 km). And Golfo de Nicoya, Golfo de Papagayo, Golfo Dulce have been enclosed by a straight line without meeting the characteristics of a bay. Of the three, only the first qualifies geometrically as such—because its Mouth has a water surface area greater than that of the semicircle, taking the measurement of the former as the diameter—, but it does not yet have a declaration as a bay. Given this, the right of innocent passage must be permitted in them. (FERNÁNDEZ, J. R. Las zonas marítimas en la Tercera Convención de Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar. Rev. Iustitia No. 80, pg. 12). As for the first aspect, we saw that the United Nations Convention on the Law of the Sea, Article 7, para. 3, requires that "the drawing of straight baselines" must not depart "appreciably from the general direction of the coast." The second is linked to Article 10, para. 4, ibid.: "If the distance between the low-water lines of the natural entrance points of a bay does not exceed 24 nautical miles, a closing line may be drawn between these two low-water lines, and the waters thereby enclosed shall be considered internal waters." And the third to Article 8, para. 2 ibid: "Where the establishment of a straight baseline, in accordance with the method set forth in Article 7, has the effect of enclosing as internal waters areas which had not previously been considered as such, a right of innocent passage as provided in this Convention shall exist in those waters." VIII.- CONCLUSIONS Recapitulating the foregoing, it is concluded: A) Since the approval or rejection of a bill is an act exclusive to the Legislative Assembly and irreplaceable by this Institution, a non-binding legal opinion is issued. B) Our criterion is unfavorable to the approval of the consulted Reform Project, to which the following observations are made: 1) The exclusion of the term "permanently" in Article 5 is not explained nor is it clear. With it, it would apply to zones with intermittent or permanent marine cover. It is advisable for the Assembly to specify the circumstances under which permits and concessions are appropriate, the fact that both are for rational and sustainable use of the marine environment, and not for its deterioration, as well as the protection and rescue installations that could be authorized. 2) In Article 37, the omission of islets is not recommended. Depending on the natural characteristics, their tourist development could be advisable, providing them with the necessary infrastructure, and there would be the same public interests to safeguard as in the legislative approval of concessions over maritime islands. Neither is it recommended to eliminate the reasonable three-month period that the ICT and INVU have to decide on the application for approval of development projects in tourist areas. Thus, positive silence could not operate for applications that meet all legal requirements, which is not applicable when the protection of the environment is at stake, in accordance with the constitutional principle recognized by the Sala Constitucional. 3) It is inadvisable to exclude INVU from the approval (or endorsement) process for tourist development projects, including regulatory plans, in the maritime terrestrial zone (Article 37), which legislative approval replaces. Both acts are of a different nature. The suppression is in conflict with other current articles of Law 6043 itself and the Urban Planning Law, which assign functions to INVU regarding regulatory plans and urban-tourist developments. The participation of INVU, through the Dirección de Urbanismo, in the review of tourist development projects and regulatory plans is a useful mechanism for indirectly advising the Municipalities on matters pertaining to urban planning, the observance of norms of national interest in that matter, and complements the review that, from the tourist perspective, the ICT performs, for an integral focus. Excluding INVU from this process could generate greater problems in the future, with the possible approval of projects that do not fully meet the necessary requirements. The term "authorization" used in Article 37 is incorrect, instead of "approval" or act of control subsequent to the granting of the concession, which affects its efficacy. 4) In Article 42, it is not recommended to remove concessions over parts of maritime islands from legislative approval. It is contrary to the spirit of the current article, which is based not on the island area granted, but on the public interests and convenience that are the object of protection, and to the criterion of the SALA CONSTITUCIONAL (vote 7327-97), followed by the Procuraduría, of interpreting that article in harmony with Article 9 ibid., according to which legislative approval is required for concessions of all land or natural formation that protrudes from the ocean level within the territorial sea, measured from the low-water line along the coasts, inclusive of the internal sea (Article 6 of the Constitution and measurement in force at the time Law 6043 was enacted). 5) Consequently, it is inadvisable to restrict legislative approval for "entire" islands to the territorial sea, discarding those of the internal sea. The latter because: a) According to the Constitution, Article 6, the inner limit of the territorial sea is measured from the low-water line along the coasts, and not from the straight baselines. b) All maritime islands that are found in Costa Rican territorial waters, according to resolution 7327-87 of the Sala Constitucional, are regulated by the Ley Sobre la Zona Marítimo Terrestre, for the purposes of legislative approval, and "the determination of the straight baselines by Executive Decree No. 18581-RE, of eleven years later, of October 14, 1988, cannot modify that special regime." c) Criterion coincident with that reiterated by the Procuraduría, in the sense that "legislative approval is indispensable for the granting of concessions for maritime islands and islets situated in the territorial sea at the moment Law 6043 was enacted, the latter measured from the low-water line along the coast (opinions C-038-97, C-042-97, and C-212-98." Legal Opinions O. J.-115-2000 and O. J.-061-2001. d) In opinion C-108-96, the Procuraduría clarified that with the demarcation of straight baselines made by Decree No. 18581-RE, the majority of our islands in the Pacific Ocean are located in the internal sea, and this could not come to undermine the intention of legally protecting them, in a strict teleological and historical interpretation of the whole of Law 6043, enacted many years earlier, and in accordance with the principle of normative hierarchy. e) In vote No. 7327-97, the Sala Constitucional indicated that Decree 18581-RE, which empowers measuring the internal sea in part of the Pacific Ocean using the straight baselines method, is contrary to Article 6 of the Constitution and to the United Nations Convention on the Law of the Sea because it violates the principle of reservation of law, which is required for any definition that has to do with territorial integrity—here in the modality of marine zones—even when it is in execution of international norms (see point 7 infra). The Sala recommended amending Article 6 of the Constitution, to adapt it to that Convention. 6) The initiative granted to the Executive Branch—without clarifying the Minister of the branch who would handle it—appears justified within the Project by the fact that the approval process for this type of contract follows the ordinary law procedure.

The position is debatable, as the act is not regulatory in nature nor an approval by formal law, and the initiative of the Executive Branch—by the relevant Minister—may also occur during the processing of Parliamentary Agreements (Article 205 of the Reglamento de la Asamblea Legislativa). Furthermore, it could not curtail the initiative belonging to the members of the Legislative Assembly, should that be their will. The legislative approval of the concession contract or the act granting concessions on maritime islands does not confer upon them the character of a law, even if it follows the ordinary legislative process. If it is not a Law, the designation of "Bill" ("Proyecto de Ley") is incorrect. The Bill is for the approval of a concession of use (and exploitation) over a maritime island (or part thereof). 7) Based on what was stated in point 5 d above, it falls to the Legislative Assembly to determine the inner limit from which the territorial sea is to be measured, which is also the outer boundary of the inland sea. And if Decreto 18581-RE shows signs of unconstitutionality, the referral back to that Decree is improper, as is the delegation to the Executive Branch to define the inland sea, whose outer dividing line would mark the beginning of the territorial sea. The Legislative Assembly cannot abdicate that regulation, which is reserved to it, and entrust it to another Branch. This would imply an improper transfer of its competence, resulting in a constitutional breach. Yours respectfully, Dr. José J. Barahona Vargas Procurador Director, Agricultural and Environmental Law Area JJBV/fmc cc: Government and Administration Committee Legislative Assembly (Expediente N° 13.898)

Opinión Jurídica : 006 - J del 19/01/2004 OJ-006-2004 19 de enero del 2004 Dra. Joyce Zürcher Blen Ing. Quirico Jiménez Madrigal Diputados Asamblea Legislativa Estimados señores: Con aprobación del señor Procurador General Adjunto, doy respuesta a su Oficio DJZ-733-2003, mediante el cual consultan nuestro criterio sobre el Proyecto de Reforma a los artículos 5, 37 y 42, párrafo tercero, de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, N° 6043 de 2 de marzo de 1977 (expediente legislativo N° 13.898), publicado en La Gaceta N° 112 de 12 de junio del 2000, cuyo texto cuenta con dictamen unánime afirmativo de la Comisión Permanente de Gobierno y Administración. Al respeto, se hacen los comentarios que siguen: I.- ALCANCE DE ESTE PRONUNCIAMIENTO La Procuraduría ha estado anuente a dar asesoría jurídica en Proyectos de Ley a los miembros de la Asamblea Legislativa. Sin embargo, tratándose de otro Poder de la República y siendo la función legislativa insustituible por un órgano distinto del Estado, vía dictamen, el criterio que se emite lo es con carácter de opinión jurídica no vinculante. II.- OBJETO DEL PROYECTO Partiendo del presupuesto de que en la última década el turismo ha sido fuente principal de divisas, el Proyecto aspira a incentivar la inversión nacional y extranjera en el desarrollo turístico de los litorales, dar seguridad jurídica -sin especificar la forma en que lo hará- a los de naturaleza ecoturística en las islas ubicadas en las aguas interiores y establecer el mecanismo para otorgar concesiones en las islas del mar territorial, que ya lo hay. Entre los posibles desarrollos costeros de importancia enumera: marinas especializadas en veleros de calado medio de tres mástiles, parques zoológicos con sistema de hábitat natural y balnearios geriátricos-terapéuticos. El dictamen unánime afirmativo de la Comisión Permanente de Gobierno y Administración tan sólo reproduce las reformas que se proponen, sin justificarlas. III.- MODIFICACIONES PROPUESTAS Las reformas limitan la aprobación legislativa de las concesiones y permisos en zonas marinas adyacentes a los litorales, y la de concesión a islas enteras cuando se ubiquen en el mar territorial; suprime los islotes marinos de ese acto, al INVU en la aprobación de los proyectos de desarrollo turístico de la zona marítimo terrestre, y deja al Poder Ejecutivo determinar lo que es mar interior, con apego al ordenamiento jurídico y tratados internacionales (arts. 37 y 42). IV.- PERMISO Y CONCESIONES LEGISLATIVAS EN ZONAS MARINAS (artículo 5°) En lo que hace al artículo 5°, la reforma mantiene el texto actual, de que salvo norma legal en contrario, sólo la Asamblea Legislativa puede conceder permisos u otorgar concesiones en áreas cubiertas por el mar, adyacentes a los litorales, excepto instalaciones de protección y salvamento autorizadas por la municipalidad. Estas zonas marinas aledañas a las costas pueden ser tanto las del mar interior como las del mar territorial (dictamen C-053-99). La variante consiste en eliminar el requisito de que esas zonas estén cubiertas "permanentemente" por mar, y excluir de la aprobación legislativa lo dispuesto en el artículo 42, sea las islas del mar interior; extremo que luego se comentará. No se explica ni queda clara la prescindencia del término "permanentemente". Puede obedecer a la intención de no distinguir en orden a la cobertura marina, estimándose accidental este elemento, o al deseo de evitar redundancias, porque los espacios cubiertos por el mar lo han de estar siempre. Sin embargo, al eliminarse ese requisito, el artículo podría tener aplicación indiscriminada a las zonas con intermitencia o permanencia de cobertura marina. Conviene que la Asamblea precise los supuestos en que proceden los permisos y concesiones, el hecho de que ambos son para un uso racional y sostenible del medio marino, y no para deteriorarlo, con rellenos, por ejemplo, para levantar obras, así como las instalaciones de protección y salvamento que podrían autorizarse. IV.1) PERMISO DE USO Y LA CONCESIÓN DEMANIAL: NOTAS DISTINTIVAS Sobre este distingo, en la Opinión Jurídica O. J.-115-2000 hicimos ver que "a diferencia de la concesión, el objeto de los permisos de uso son actividades en las que, sin requerir construcciones u obras fijas, concurren especiales circunstancias de intensidad o rentabilidad, e implican una ocupación con instalaciones desmontables o bienes muebles, que generan en el permisionario una situación de poca solidez, precaria, y revocable, por razones de oportunidad o conveniencia pública, sin responsabilidad para la Administración; de corto plazo y pueden someterse al pago de un canon (artículo 154 de la Ley General de la Administración Pública). Algunas de estas características se destacan en la jurisprudencia de la SALA CONSTITUCIONAL (véanse como ejemplos los votos 53999 y 5976, ambas de 1993; 338, 549, 992, 5231 y 5277, todos de 1994; 6192 de 1995; 2500 y 4815 de 1996). En el dictamen C-100-95 se expresó que los permisos de uso son autorizaciones para realizar actos sencillos, con efectos que no inciden de manera significativa en el bien de dominio público usado, transferibles sólo cuando hay norma que lo permita, similar a lo que acontece con los derechos de concesión de la zona marítimo terrestre. Artículo 45 de la Ley 6043. Difiere de la concesión, que es el título por el cual la Administración concedente habilita a un particular (persona física o jurídica) a realizar, en beneficio propio y de la colectividad, una utilización privativa o excluyente de una parcela de ese demanio. Para desarrollos turísticos que implican la realización de obras o edificaciones permanentes, de cierta envergadura, la figura propia es la concesión demanial. Conlleva una utilización más intensa y de mayor estabilidad que la que consiente la autorización, confiriéndole al titular un derecho nuevo, de carácter real administrativo, para uso y disfrute del bien, en las condiciones estipuladas por ley y en el acto de otorgamiento y el respectivo contrato (vid. arts. 39 de la Ley 6043; 2° inciso j de su Reglamento). Derecho que es oponible erga omnes, inscribible en el Registro Público, de contenido patrimonial y transmisible, con anuencia administrativa". (Vid. también: Opinión Jurídica O. J.-061-2001, O. J. 122-2000 y O. J.-123-2000, entre otros). V) APROBACIONES DE PROYECTOS TURÍSTICOS EN ISLAS "ENTERAS" (artículo 37) Nótese que en la publicación hecha en La Gaceta N° 112 del 12 de junio del 2000 se omitió la reforma al artículo 37. Esta restringe la "autorización legislativa" a "islas enteras", suprime los islotes, el plazo de tres meses en que el ICT debe pronunciarse, so pena de tener la concesión por otorgada tácitamente, y la aprobación del INVU, que lo releva el acto legislativo. Con relación a lo anterior, se hacen varias observaciones: V.1) ISLAS MARÍTIMAS En teoría, las islas marítimas pueden formarse por causas naturales en el mar territorial, aguas interiores, o en las desembocaduras de los ríos, hasta donde sean sensibles a las mareas (o rías). En consonancia con la Convención sobre el Mar Territorial y la Zona Contigua (Ginebra, de 29 de abril de 1958), aprobada por Ley 5031, una isla marítima "es una extensión natural de tierra, rodeada de agua, que se encuentra sobre el nivel de ésta en pleamar". Les reconoce autonomía para la medición del mar territorial (art. 10). Basta que "el terreno esté rodeado de agua en marea alta o pleamar para que se repute como isla" (TRIBUNAL SUPERIOR AGRARIO, voto N° 770-97, cit. en dictamen C-038-97). Es el concepto que recoge la Convención de Naciones Unidas sobre Derecho del Mar (Montego Bay, 1982), en el artículo 121, otorgando mayor alcance al segundo enunciado, pues "el mar territorial, la zona contigua, la zona económica exclusiva y la plataforma continental de una isla" se determinan al amparo de la legislación aplicable a otras extensiones terrestres. Cierta imprecisión acusa el Reglamento a la Ley 6043, Decreto 7841-P, cuando define "isla", en general, como una porción de tierra rodeada de modo permanente de agua, sin clarificar que ha de ser marina, ni que aquella está sobre el nivel del agua en pleamar. V.2) ISLOTES Hay vacío definitorio acerca de los islotes en la normativa costera. Recurriendo a la definición gramatical prevista en el Código Civil, artículo 10, son "islas pequeñas deshabitadas. Peñascos que emergen del mar" (Diccionario de la Real Academia), aun cuando surgen dudas sobre la extensión a partir de la que se catalogan islas. Los islotes, especie de islas pequeñas, son normalmente estériles, rocosos o con poca vegetación y variadas dimensiones, rodeados de mar, y sobresalen en éste. (Diccionario Geografía cit., pgs. 142 y 153). Igual que en acantilados o riscos (Ley 6043, artículo 21 y dictamen C-026-2001), podría convenir el desarrollo turístico de los islotes, dotándoles de la infraestructura necesaria, dependiendo de sus características naturales. Y habrían los mismos intereses públicos a tutelar que en las islas con la aprobación legislativa de concesiones (vid. aparte IV.2.8). Incluso es recomendable una reforma legislativa que dé un alcance amplio al artículo con la expresión "cualquier superficie emergida del mar": islas, islotes, peñascos, callos, etc. Por una interpretación amplia, en concordancia con el artículo 9° ibid., se pronunció la SALA CONSTITUCIONAL, en el voto N° 7327-97: "…las islas, islotes y peñascos marítimos, así como toda tierra o formación natural que sobresalga del nivel del océano dentro del mar territorial de la República, definidas en el artículo 9 de la Ley 6043, precisan de la aprobación legislativa para ser otorgadas en concesión". (Se agrega el subrayado). Vid. también el dictamen C-038-97 de la Procuraduría. En ese tanto, no es recomendable la supresión. El Proyecto deja sin justificar los motivos por los que omite los islotes, y no resultan comprensibles. V.3) INCONVENIENTE ELIMINACIÓN DEL PLAZO PARA PRONUNCIARSE No se aconseja eliminar el lapso de tres meses que tiene el Instituto Costarricense de Turismo -e INVU- para resolver la solicitud de aprobación en proyectos de desarrollo turístico. El plazo no puede quedar abierto y tres meses son razonables, teniendo presente "la revisión técnico- jurídica que ha de hacerse, las inspecciones de campo para comprobar datos que a causa de otras funciones deben realizar los funcionarios encargados" (…), "la escasez de personal con que se cuenta para ello, los informes internos a rendir", la cantidad de asuntos que pueden recibirse simultáneamente para su aprobación, vicisitudes de la misma, trascendencia del acto, etc. "La celeridad no debe conducir a crear situaciones proclives a una festinación decisoria en perjuicio de esos bienes demaniales" (Opinión Jurídica O. J.-096-2000). V.4) SILENCIO POSITIVO EN MATERIA DE APROBACIONES DE PLANES DE DESARROLLO TURÍSTICO Al abolirse el plazo para resolver, desaparece la posibilidad de que opere el silencio positivo en caso de no hacerlo en tiempo. En el dictamen C-138-88 recalcamos que "el silencio positivo de la Administración, instituto excepcional, sólo puede expresar su voluntad tácita si hay norma que así lo disponga (artículo 139 LGAP). En los casos que tiene lugar, el plazo requerido comienza a correr desde que se reciba la solicitud de aprobación con todos los requisitos legales (artículo 331, apte. 1° ibid). De lo que se deduce, a contrario sensu, -y en esto se sigue la doctrina predominante- que no se da para legitimar actuaciones inválidas o con flagrante infracción de ley, como ocurre, por ejemplo, si la solicitud se formula ante un órgano incompetente, basada en un acto inexistente o sin llenar requisitos necesarios o esenciales; con mayor razón, estando en juego el interés público inmerso en el goce de un bien demanial" (Se adiciona el subrayado). Otra reserva con la que tropezaría la aprobación implícita es el principio constitucional que niega el silencio positivo de la Administración cuando está de por medio la tutela del medio ambiente, el que engloba la zona marítimo terrestre. Dictámenes C-118-91, C-004-98, C-002-99, C-026-2001 y C-210-2002, entre otros". (Opinión Jurídica O. J.-113-2000). De la jurisprudencia de la SALA CONSTITUCIONAL se cita el voto 6332-94: "…la protección y preservación de la integridad del medio ambiente natural es un derecho fundamental, de modo que no puede entenderse que el silencio positivo procede únicamente por el transcurso del plazo dentro del cual la Administración debió pronunciarse sobre el permiso…." . Lo mismo en el voto 5745-99: "…la consideración de si en su favor ha ocurrido o no el silencio positivo de que hablan los artículos 139 y 330 de la Ley General de la Administración Pública, esta Sala ha sido conteste en reconocer que el principio de silencio positivo no opera de pleno derecho en tratándose de actuaciones donde esté en juego la protección del medio ambiente". (Vid, entre otras, resoluciones de la Sala Constitucional números 6836-93, 1180-E-94, 1730-94, 1731-94). V.5) INADECUADA EXCLUSIÓN DEL INVU EN LA APROBACIÓN DE PLANES Y PROYECTOS DE DESARROLLO URBANO-TURÍSTICO No acierta el Proyecto cuando excluye al Instituto Nacional de Vivienda Y Urbanismo (INVU) del trámite de 'aprobación' (o visado) de los proyectos de desarrollo turístico, incluidos los planes reguladores, y lo reemplaza con la actuación legislativa. Esto por lo siguiente: a) Ambas funciones son distintas y se ejercen respecto de actos diversos: la Asamblea Legislativa interviene en la aprobación de la concesión, y el INVU (Dirección de Urbanismo) en la aprobación de los proyectos de desarrollo turístico-costeros. Los intereses públicos que resguarda el trámite aprobatorio legislativo de las concesiones, se señalan en el punto V.2. El INVU, por medio de la Dirección de Urbanismo, cumple una labor supervisora de la observancia de requisitos técnico- jurídicos en los proyectos de desarrollo (altura, vialidad, retiros laterales y frontales, cobertura, densidad constructiva, dimensiones de lotes, dotación de servicios básicos, respeto a zonas de especial protección, etc.), o Planes Reguladores, el ajuste a estos y demás disposiciones aplicables. b) Dicha supresión está en pugna con otros artículos vigentes de la propia Ley 6043 (15, 18, 22, 25, 31, 37, 38, 51, 59 inc. b. Vid. también de su Reglamentos, los arts. 8, 11, 17, 19, 20, 72 y 78) y de la Ley de Planificación Urbana (arts. 7 incs.3 y 4, 10 incs. 1, 2, y 3, 17 inciso 2), que atribuyen funciones al INVU en orden a los planes reguladores y desarrollos urbano-turísticos. c) La participación del INVU (Dirección de Urbanismo) en la revisión de los proyectos de desarrollo turístico y planes reguladores es útil mecanismo por el que cumple, de manera indirecta, sus atribuciones básicas de asesorar a las Municipalidades en lo que convenga a la planificación urbana y velar por la observancia de las normas de interés nacional concernientes a esa materia (Ley Planificación Urbana, arts. 7 incs. 3 y 4; 10 inc. 3). d) Debe recordarse que, por lo común, las Municipalidades carecen o tienen escasez de profesionales en este campo, y los Regidores y Alcaldes casi siempre adolecen de la preparación requerida para el análisis objetivo de los proyectos. La asesoría del INVU les proporciona un mayor control en el acatamiento de las normas de construcción. e) La revisión de los proyectos, desde una óptica urbanística, complementa el examen, que bajo la perspectiva turística, realiza el ICT, para un enfoque integral. (El Ministerio de Salud controla esencialmente cuestiones de su competencia, y el Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos las que incumben al ejercicio legítimo de la profesión y cobro de tarifas). f) A la postre, liberar de este trámite ante el INVU podría generar mayores problemas hacia el futuro, con las posibles aprobaciones de proyectos que no llenen a cabalidad los requisitos necesarios. En fin, se desaconseja suprimir al INVU de la aprobación de proyectos que menciona el artículo 37. V.6) INCORRECCIÓN DEL TÉRMINO "AUTORIZACIÓN" Es erróneo el término "autorización", que emplea el Proyecto en el artículo 37, siguiendo la letra del texto vigente. El acto es de "aprobación", como lo denomina el artículo 42, pfo. final, de la Ley 6043; sea de una medida de control ulterior al otorgamiento de la concesión; no previo a éste, como sucedería con la autorización. De lo que se deduce que la aprobación no incide en la validez del otorgamiento de la concesión, sino en su eficacia. Esta comienza a partir de la fecha en que aquella se imparte por el órgano aprobante, el cual puede controlar la legalidad del acto y su conveniencia, para aprobarlo o rechazarlo, sin introducirle modificaciones. De la aprobación legislativa en concesiones de islas se ha ocupado la Procuraduría en las Opiniones Jurídicas O. J.-058-97, O. J.-096-2000, O. J.-115-2000, O. J.-061-2001, O. J.-123-2002; en los dictámenes C-108-96, C-038-97, C-042-97, y en el dictamen C-011-99 la diferenció de la autorización. VI.- CONCESIONES DE ISLAS EN MAR INTERIOR Y MAR TERRITORIAL (artículo 42) Como en el artículo 37, se omiten los islotes de la aprobación legislativa de concesiones, reservadas sólo para islas enteras. Y se añade un párrafo final a ese artículo, encargando al Poder Ejecutivo determinar, mediante Decreto, dentro del plazo máximo de tres meses, lo que es técnicamente mar interior, en sintonía con el ordenamiento jurídico nacional y convenios internacionales ratificados por el país. Mientras no se establezca una nueva definición de mar interior, rige la contenida en Decreto Ejecutivo N° 18581-RE de 14 de octubre de 1988 (Transitorio Unico). Se hacen aquí varias observaciones: VI.1) APROBACIÓN LEGISLATIVA DE CONCESIONES SOBRE ISLAS MARÍTIMAS ENTERAS Tampoco justifica el Proyecto la exigencia de que a efecto de someter a la aprobación legislativa las concesiones en islas, éstas deben ser "enteras". Parece vincularse a lo dispuesto por la Ley 6043, artículo 42, párrafo final: "Si la concesión se refiere a una isla o islote marítimo, o parte de las mismas, será necesaria la aprobación legislativa" (sic. Se resalta el subrayado). La aprobación legislativa es para islas turísticas y no turísticas. (Sobre el régimen legal de islas e islotes marítimos, cfr. dictámenes C-108-96 y C-021-98). Opinión Jurídica O. J.-096-2000. Se pretende sustraer de ese trámite las concesiones sobre partes de islas. La reforma no se recomienda porque: a) Es contraria al espíritu del artículo actual, que está en función no del área insular concedida, sino de los intereses y conveniencia públicos tutelados, a bastantearse en el momento de otorgar a particulares el uso y explotación de esos sitios. b) Siguiendo la tesis de la SALA CONSTITUCIONAL (voto 7327-97), el artículo 42, párrafo 3°, de la Ley 6043 ha de interpretarse en armonía con el artículo 9 ibid. De manera que "toda tierra o formación natural que sobresalga del nivel del océano dentro del mar territorial de la República", comprensivas las partes de islas, requiere "aprobación legislativa para ser otorgada en concesión". VI.2) INTERESES PÚBLICOS PROTEGIDOS CON LA APROBACIÓN LEGISLATIVA "Las islas e islotes marítimos forman parte de la zona marítimo-terrestre, siendo zona pública o de uso común la franja de cincuenta metros de ancho contigua a la línea de pleamar ordinaria, y zona restringida los demás terrenos insulares, susceptibles de concesión por las municipalidades, excepto las islas que tienen un régimen especial como la Isla del Coco, Isla San Lucas, Isla del Caño, Isla Cabo Blanco dentro de la Reserva Natural Absoluta del mismo nombre e Islas Guayabo, Negritos y Pájaros". Opinión Jurídica O. J.-115-2000. "En la Opinión Jurídica O. J.-061-2001 y en la O. J.-115-2000, expresamos que "por la ubicación de las islas e islotes marítimos y su importancia para el país en diversas áreas (ejercicio de la soberanía, defensa y seguridad, valor y protección de sus recursos naturales o culturales, belleza escénica, ponderación costo-beneficio, controles migratorios, de tráfico de drogas, navegación, socorro o salvamento, etc), el legislador se ha reservado la fiscalización de las concesiones que las involucran". Se realiza a través de la aprobación legislativa posterior de los contratos, con arreglo a la Ley 6043, artículo 42, que comporta una revisión de la legalidad de las concesiones y "sobre todo de su oportunidad y conveniencia a los fines del interés nacional" (ídem; dictamen C-212-98). Es de relieve sopesar las singulares circunstancias concurrentes que envuelven la decisión. Tras valorar su legalidad y conveniencia, y admitirlo como bueno, la aprobación le otorga eficacia al acto controlado, suspendida hasta que ésta se produzca" (artículo 145.4 de la Ley General de la Administración Pública). Opinión Jurídica O. J. -123-2002. V.3) APROBACIÓN DE CONTRATOS NO LES CONFIERE EL CARÁCTER DE LEYES En la reforma al artículo 42 se dice que en el caso de islas enteras del mar territorial, "corresponderá al Poder Ejecutivo redactar el proyecto de ley respectivo, previa aprobación administrativa de la solicitud de concesión por parte del Instituto Costarricense de Turismo". Caben aquí dos reparos: Primero: La aprobación legislativa de estos contratos de concesión o del acto de otorgamiento no les confiere el carácter de leyes. Reiterando el criterio sustentado en la Opinión Jurídica O. J.-123-2002: "la aprobación por parte de la Asamblea a los contratos administrativos no les cambia su naturaleza administrativo-contractual, ni los convierte en leyes, aun cuando siga los trámites ordinarios de éstas. Con esas actuaciones la Asamblea no ejerce una función legislativa plena, formal y material, sino de tutela o control político. 'El acto administrativo de concesión no adquiere nunca el carácter ni el rango de ley, aunque sea tramitada como tal' (SALA CONSTITUCIONAL, voto6240-93. Cfr. del mismo Tribunal: voto 1027-90, entre otros). Es doctrina que recoge la Constitución en el artículo 124, último párrafo, después de la reforma hecha por Ley 5702 de 5 de junio de 1975: "La aprobación legislativa de contratos, convenios y otros actos de naturaleza administrativa de los contratos administrativos comprendidos en el inciso 14) del artículo 121 ibídem 'no les dará carácter de leyes ni los eximirá de su régimen jurídico administrativo'". Si no se trata de una Ley, es incorrecta la denominación de "Proyecto de Ley". Segundo: La iniciativa que se le otorga al Poder Ejecutivo -sin aclarar el Ministro del ramo que la cursaría- parece justificarse dentro del proyecto en el hecho de que en la práctica el trámite de aprobación de este tipo de contratos sigue el procedimiento de ley ordinaria. Postura discutible, al no ser el acto de carácter normativa o de aprobación mediante ley formal, y la iniciativa del Poder Ejecutivo -por el Ministro del ramo- también pueda darse con ocasión del trámite de Acuerdos Parlamentarios (artículo 205 del Reglamento de la Asamblea Legislativa) Por otra parte, no podría coartar la que corresponde a los miembros de la Asamblea Legislativa, si esa fuese su voluntad. El Proyecto es de aprobación de concesión de uso (y aprovechamiento) sobre una isla marítima (o parte de ésta). Al envío de documentos auténticos del contrato de concesión por la Municipalidad a la Asamblea Legislativa nos referimos en la Opinión Jurídica O. J.-096-2000, pg. 8. VI.4) MAR INTERIOR GARCÍA llama mar interior al que "perteneciendo a uno o varios Estados, se comunica con aguas libres, el océano u otro mar" (GARCÍA, Eduardo Augusto, Manual de Derecho Internacional. Ediciones Depalma. Buenos Aires. 1975, pg. 298). También se denomina así "el que sin llegar a ser mar expirante, está incomunicado con otros mares y con el Océano". (Diccionario Geográfico. Instituto Panamericano de Geografía e Historia. X Reunión de Consulta sobre Cartografía. Edit por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi. Bogotá. 1965, pg. 91). Ambas definiciones son imprecisas y de escasa utilidad a los fines que aquí interesa. El mar interior, componente de las aguas interiores, se sitúa entre la costa y la línea de base -rectas- del mar territorial, al interior de ésta. En forma similar para las aguas interiores prevé el Real Decreto español N° 258/1989, de 10 de marzo de 1989, de vertidos de sustancias peligrosas desde la tierra al mar. Agrega que "en los cursos de agua, las aguas interiores se extienden hasta el límite de las aguas continentales, teniendo por límite el lugar en que se deja sentir el efecto de las mareas y/o de la salinidad propia de las aguas marinas". Otro tanto hace la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante de España, N° 27/1992, de 24 de noviembre de 1992, artículo 7-1, que cataloga aguas interiores "las situadas al interior de las líneas de base del mar territorial, incluyéndose en ellas los ríos, lagos y aguas continentales". Al decir de nuestra SALA CONSTITUCIONAL "son aguas interiores las que integran todo espacio marítimo, fluvial, lacustre que se encuentre detrás de la línea de base del mar territorial", y "por estar dentro de los límites del territorio del Estado, la soberanía territorial se extiende irrestrictamente sobre toda su extensión" (voto N° 7327-97, de las 15 horas 12 mts. del 31 de octubre de 1997). Si bien el Proyecto utiliza la expresión de e las aguas interiores, a más de los mar interior, para la doctrina el régimen de aguas -marítimas- interiores es aplicable, en detalle, a puertos de mar e instalaciones portuarias, lagos, lagunas, desembocaduras de ríos, radas (partes protegidas del mar a lo largo de la costa, para carga, descarga y fondeo de buques), estuarios, ensenadas, golfos o bahías de un solo Estado, si "la distancia entre las líneas de bajamar de los puntos naturales de entrada no excede de veinticuatro millas", canales marítimos, etc. (CNUDM, arts. 7, apte. 4, 8, a 13. VERDROSS, Alfred: Derecho Internacional Público, (trad. al español por A. Truyol y Serra). Edit. Aguilar. Madrid. 1955, pg. 189. ORTIZ AHLF, Loretta: Derecho Internacional Público. Escuela Libre de Derecho. Edit. Harla. México. 1993, pg. 99. MONROY CABRA, Marco Gerardo. Manual de Derecho Internacional Público. Edit. Temis S. A. Bogotá. 1986, pgs. 162 y 346. ZACKLIN, Ralph, compilador. El Derecho de Mar en evolución. La contribución de los países americanos. Fondo de Cultura Económica. México. 1975, pg. 14. GARCIA, Eduardo Augusto, Ob. cit., pg. 298 ss.. MOYA MÓRUX, Humberto y GÓMEZ PICADO, Alejando. Reflexiones sobre el Mar Territorial. Tesis de grado. U. C. R. 1981, pg. 114). Concepto que retomó de la Convención del Mar Territorial y Zona Contigua (Ginebra, 1958, artículos 5, aparte 1°, en relación con el 1°, aprobada por Ley 5031 del 27 de julio de 1972 (Gaceta N° 153 del 12 de agosto de 1972, pgs. 3509 y 3510), la Tercera Convención de Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, suscrita en Montego Bay, Jamaica, el 10 de diciembre de 1982, aprobada por Costa Rica mediante Ley N° 7291 del 23 de marzo de 1992 (Alcance N° 10 a La Gaceta N° 134 de 15 de julio de 1992),: "Artículo 8- 1.-Salvo lo dispuesto en la Parte IV, las aguas situadas en el interior de la línea de base del mar territorial forman parte de las aguas interiores del Estado". El Estado ribereño ejerce plena soberanía en las aguas interiores y mar territorial (artículo 2° ibid.), con la diferencia de que en las primeras no debe otorgar el derecho de paso inocente, salvo en el supuesto de que utilice como sistema de trazo la línea de base recta (artículo 8°, pfo. 2, Convención. ORTIZ AHLF, Loretta, Ob. cit., pg. 99). "El derecho de paso inocente de los barcos extranjeros está solamente circunscrito al mar territorial". (ZACKLIN, Ralph, compilador. Ob. cit., pg. 14) Es ilustrativo el comentario de ZACKLIN: "Las aguas territoriales reconocen una distinción, en cuanto se componen de dos franjas autónomas, que gradualmente fue admitida por la práctica estatal. La primera franja abarca las entradas del litoral, bahías, puertos, radas, estuarios y ensenadas y se asimila a los ríos y lagos: son las aguas interiores o internas (…). En la Convención de 1958, "las aguas interiores son aquellas situadas al interior de las líneas de base del mar territorial. La segunda franja sigue el contorno aproximadamente paralelo a la costa, tiene una anchura constante, delimita con la alta mar y se encuentra menos vinculada a la tierra: es el Mar Territorial". (ZACKLIN, Ralph, Ob. cit., pgs. 14 y 15). (La Convención de Ginebra entró en vigencia el 10 de setiembre de 1964, después de la ratificación por parte de 22 Estados, y la de Montego Bay el 16 de diciembre de 1994, con la ratificación de 68 Estados; artículo 308. El Proyecto de Ley de esta última (expediente legislativo N° 10.094) fue sometido a consulta preceptiva de la Sala Constitucional, la que no encontró "en ella violaciones de orden constitucional, incorporándose al ordenamiento jurídico con su aprobación legislativa, y a la luz del artículo 7 de la Constitución Política, tiene la superior jerarquía, de manera que constituye parámetro de constitucionalidad de primer orden jerárquico para valorar la normativa interna de rango legal y reglamentario" (SALA CONSTITUCIONAL, votos números 10-92 y 7327-97). Los Tratados y Convenios Internacionales -es sabido- se incorporan al ordenamiento con la aprobación legislativa y su publicación íntegra en el diario oficial La Gaceta (Código Civil, artículo 5°, en concordancia con el arts. 6°.1, inc. b de la Ley General de la Administración Pública). La segunda Convención de Ginebra, sobre la Alta Mar, menciona solo las aguas interiores en el artículo 1°, al entender por "alta mar la parte no perteneciente al mar territorial ni a las aguas interiores de un Estado". (Los otros dos Convenios firmados en ese lugar (1958), no interesan en el caso. Son: la Convención sobre Pesca y Conservación de los Recursos Vivos de la Alta Mar y la Convención sobre Plataforma Continental). En el campo ambiental, la Convención de Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (en adelante, CNUDM) tiene estrecho ligamen y se complementa con la Conferencia sobre el Medio Ambiente y Desarrollo (CNUMA) y el Programa 21 (o Agenda 21), Capítulo 17, que aborda la temática de los mares y océanos. Con más precisión, el Decreto N° 18581-RE, artículo 3°, dispone: "Las aguas situadas en el interior de la línea de base rectas indicadas, forman parte de las aguas interiores de la República. No obstante, como "en dichas aguas están ubicadas varios puertos de altura en nuestra costa pacífica, se reconoce el derecho de paso inocente a favor de los buques de todas las naciones, según los principios y normas del Derecho Internacional". Lo para medir la anchura del mar territorial, aspecto que se analizará en el próximo acápite. (Con relación a la inconstitucionalidad de normas que sancionan un tipo de conducta delictiva bajo un criterio irrazonable y disparidad de trato en las aguas interiores y el mar territorial, vid. voto 2000-11031 de la SALA CONSTITUCIONAL) VI.5) MAR TERRITORIAL A tono con la CNUDM, artículo 1°, "todo Estado tiene derecho a establecer la anchura de su mar territorial hasta un límite que no exceda de 12 millas medidas a partir de líneas de base determinadas de conformidad con esta Convención". (El mar territorial se configura como bien de dominio público. SALA CONSTITUCIONAL, el voto 5399-93, considerandos II y IV. Para la evolución del concepto de mar territorial, mensura y líneas de base, cfr.: AZCARRAGA, José Luis. Régimen Jurídico de los Espacios Marítimos. Instituto Francisco de Vitoria. Madrid. 1953, pg.17 ss.). Así, la línea de base es su límite interior (hacia el continente), y el exterior está constituido por una "línea cada uno de cuyos puntos está, del punto más próximo de la línea de base, a una distancia igual a la anchura del mar territorial" (arts. 3 y 4 ibid. Vid. en idéntico sentido: Convención sobre le Mar Territorial y la Zona Contigua, arts. 3° y 6°). El Estado ribereño -se anotó- ejerce soberanía plena sobre el mar territorial, su lecho, subsuelo y espacio aéreo suprayacente, con la limitación de reconocer el derecho de paso inocente (artículo 2°). En suma, el mar territorial alcanza una distancia de hasta "doce millas náuticas contadas a partir de la línea de base desde las que se mide su anchura" (definición de la Ley 27/1992, de Puertos del Estado y la Marina Mercante de España. En la Segunda Conferencia de Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, Ginebra, 1960, no se logró consenso referente a la anchura del mar territorial). El artículo 6° de la Constitución, reformado por las Leyes números 5579 de 24 de setiembre de 1974 y 5699 del 5 de julio de 1975, y el Decreto Ejecutivo 2203-RE del 10 de febrero de 1972, hacen la declaratoria de soberanía del Estado costarricense en sus aguas territoriales, hasta una distancia de doce millas, a contar de la línea de bajamar a lo largo de sus costas, en su plataforma continental y en su zócalo insular, de acuerdo con los principios del Derecho Internacional, extensiva a la Isla del Coco (arts. 1° y 2°). (La Ley española 10/1977, de 4 de enero, sobre Mar Territorial, art. 1°, contempla, de manera explícita, que la soberanía del Estado se ejerce igualmente sobre los recursos de ese mar). Dentro de ese marco normativo y el de la Convención sobre el Derecho del Mar, la SALA CONSTITUCIONAL definió el mar territorial como "aquella franja que se extiende a lo largo de la costa, con una anchura máxima de doce millas a partir de la línea de base"; esto es, la línea de bajamar (normal) o la línea de base recta (voto N° 7327-97). La resolución hace énfasis en que "el mar territorial constituye la zona marítima sobre la que el Estado ribereño ejerce mayores potestades", pues "precisamente su nomenclatura obedece a una asimilación de la soberanía territorial absoluta a esta zona acuática y de acuerdo a la normativa internacional vigente". Con sujeción a la CNUDM, "los buques de todos los Estados, sean ribereños o sin litoral, gozan del derecho de paso inocente a través del mar territorial" (art. 17). (En punto al "tránsito innocuo por las aguas del mar territorial", cfr.: AZCARRAGA, ob. cit., pg. 35 ss.). Paso es la navegación o travesía por el mar territorial, sin penetrar en las aguas interiores, ni hacer escala en radas o instalaciones portuarias fuera de éstas, o para dirigirse hacia las aguas interiores o salir de ellas, o hacer escalas en esas radas o instalaciones portuarias. Debe ser rápido e ininterrumpido, salvo que motivos justificados obliguen a la detención o fondeo: incidentes normales de la navegación, fuerza mayor, dificultad grave, o se realicen con la finalidad de prestar auxilio a personas, buques o aeronaves en peligro o dificultad grave (artículo 18. Prohija, en parte, la Convención sobre el Mar Territorial y la Zona Contigua, Ginebra, 1958, artículo 14). El paso es inocente cuando no perjudique la paz, el buen orden o la seguridad del Estado ribereño. La Convención enlista algunas actividades que atentan contra estos (art. 19). En lo que atañe al paso inocente por el mar territorial, no es dable a los Estados ribereños dificultar o poner gravámenes a los buques extranjeros, al margen de la Convención. Sí pueden impedir todo paso que no reúna esa característica y dictar normas (leyes y reglamentos) para regular ciertas materias colaterales (arts. 21, 24, 25 y 26 ibid. Cfr. también Convención del Mar Territorial y Zona Contigua, arts. 14, 16 y 18). El Estado ribereño puede exigir responsabilidad civil y penal a causa del paso de buques extranjeros por el mar territorial en algunos supuestos (arts. 27 y 28). La existencia del derecho de paso inocente en el mar territorial diverge de las potestades soberanas que ejercita el Estado ribereño en tierra firme y aguas interiores, a menos -se recalca- que utilice el sistema de trazo de línea de base recta. (ORTIZ AHLF, L. Ob. cit., pg. 99. FERNANDEZ; J. R., Las zonas marítimas en la Tercera Convención de Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar. Rev. Iustitia N° 80, pg. 13). VI.5.1) LÍNEAS DE BASE Para trazar la línea de base, desde la que han de medirse las millas de extensión del mar territorial, el Convenio de Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar distingue dos métodos: la línea de base normal (bajamar) y de base rectas. a) La línea de base normal o método común de empleo, es, salvo disposición en contrario de esa Convención, "la línea de bajamar a lo largo de la costa, como se marca mediante el signo adecuado en cartas a gran escala que reconoce el Estado ribereño. (art. 5°). La línea de base normal se define "por la línea de 'bajamar ordinaria' a lo largo de la costa y se traza a partir del promedio de mareas más bajas del año". SALA CONSTITUCIONAL, voto 7327-97. En islas ubicadas en atolones o bordeadas por arrecifes es "la línea de bajamar del lado del arrecife que da al mar" (arts. 6°). El uso de la línea de bajamar por el Estado ribereño, a condición de que no se apartara sensiblemente de la línea media de las mayores bajamares normales, es tema en la Conferencia de La Haya (1930) y Ginebra (1958). sobre el Mar Territorial y de la Zona Contigua, artículos 3° y 4°, éste para el de la líneas de base rectas. AZCARRAGA, ob. cit., pgs. 25 ss. ZACKLIN, Ralph, Ob. cit., pgs. 31 y 47 ss.). b) Líneas de base rectas. En lugares donde el litoral tenga profundas aberturas y escotaduras o en los quehaya una franja de islas a lo largo de las costas situadas en su proximidad inmediata, la Convención permite adoptar, como método alterno, el de líneas de base rectas que unan puntos apropiados (art. 7°. Acoge la redacción del Convenio sobre el Mar Territorial y la Zona Contigua, artículo 4°). "Cuando la costa presenta configuración muy irregular, se hace prácticamente imposible seguir todas las sinuosidades; entonces, es menester utilizar ciertos elementos geométricos como 'línea de base' para medir perpendicularmente hacia fuera la extensión del mar territorial". Según un método enunciado por la doctrina, la 'línea de base' sería formada por una serie continua de rectas imaginarias tendidas entre los puntos salientes de la costa, fuesen naturales o artificiales, y por tanto aquella vendría a ser una línea poligonal". PODESTÁ COSTA, L. A. Derecho Internacional Público. Tipográfica Editora Argentina. Buenos Aires. 1955, pg. 226). "Excepcionalmente, escribe Azcárraga, la línea de base puede separarse de la línea de bajamar en ciertas regiones del mundo donde en circunstancias geológicas, morfológicas o históricas hagan necesario el régimen especial en razón de las profundas aberturas o fisuras de la costa o en razón de isla o archipiélagos situados en inmediata proximidad de la costa. En este caso especial puede ser adoptado el método de las líneas de base que unan puntos apropiados de la costa" (AZCARRAGA, ob. cit., pg. 29). Desarrolla este tema, entre otros: GÓMEZ-ROBLEDO VERDUZCO, Alfonso: Método de delimitación en el Derecho del Mar y el problema de las islas. En Boletín Mexicano de Derecho Comparado. Instituto de Investigaciones Jurídicas. Universidad Nacional Autónoma de México. 1° edic. 1988, pgs. 639 a 711. En la pg. 652 y sigtes. comenta la delimitación del mar territorial, y a partir de la pg. 658 el método de líneas de base rectas que introduce la Convención de Montego Bay de 1982, en el artículo 7°). Relativo a las líneas de base rectas, para España, puede consultarse la Ley 10/1977, de 4 de enero de 1977, sobre Mar Territorial. La Disposición Transitoria remite a la Ley 20/1967, de 8 de abril de 1977, y su Decreto. En la Exposición de Motivos alude a "a las ventajas técnicas que el sistema de las líneas de base rectas y las líneas de cierre de bahías ofrecen a los efectos de la determinación del límite exterior del mar territorial en una costa accidentada como la española, y a su "importancia a los efectos del trazado de las líneas de equidistancia para la delimitación de los espacios marítimos", como "única norma que unilateralmente cabe dictar, la que nuestras aguas no se extenderán, salvo mutuo acuerdo entre los Estados interesados, más allá la correspondiente línea media entre las respectivas líneas de base, siempre que éstas sean conformes al Derecho Internacional". (De ello nos ocupamos en el punto d, de este acápite). El método de líneas de base rectas es posible siempre que: b.1) No se aparte de manera apreciable de la dirección general de la costa; b.2) Las zonas de mar situadas del lado de tierra de esas líneas estén suficientemente vinculadas al dominio terrestre para quedar sometidas al régimen de las aguas interiores, y b.3) Las líneas de base rectas no se tracen desde elevaciones que emerjan en bajamar, excepto que se hayan construido en ellas faros o instalaciones análogas que se encuentren constantemente sobre el nivel del agua o que el trazado de líneas de base hacia o desde elevaciones que emerjan en bajamar y hayan sido objeto de reconocimiento internacional. b.4) El sistema de líneas de base recta no aisle a otros Estados del mar territorial, la alta mar o zona económica exclusiva (art. 7. Vid. en concordancia: art. 4 de la Convención del Mar Territorial y la Zona Contigua). Cuando el empleo de la línea de base recta produzca el efecto de encerrar como aguas interiores que anteriormente no se consideraban tales, habrá el ya apuntado derecho de paso inocente en esas aguas (arts. 8-2 CNUDM). Ese sistema "encierra entre la línea de base recta y la costa territorial una zona que antes del trazado era parte integrante del mar territorial y a partir del mismo se cataloga como aguas interiores". (SALA CONSTITUCIONAL, voto 7327-97). El Estado costero tiene derecho a "delimitar su mar territorial siguiendo el principio de las líneas de base rectas, incluyendo en sus aguas interiores porciones de alta mar o del mar territorial que antes habían sido abiertas al tráfico internacional", pero en ese caso no puede privar a barcos de otras naciones del derecho de paso inocente por esas aguas". COLOMBOS, C. John, Derecho Internacional Marítimo. (Trad. del inglés por J. L. de Azcárraga) Edit. Aguilar. Madrid. 1961, pg. 82). Para fijar la ubicación de los navegantes y dar certeza en las delimitaciones de las zonas marinas, la Convención sobre Mar Territorial y la Zona Contigua obliga al Estado ribereño a consignar claramente las líneas de base en las cartas marinas y a darle adecuada publicidad (artículo 6°). c) Combinación de métodos para determinar las líneas de base. La Convención de Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar faculta al Estado ribereño a precisar las líneas de base combinando los métodos antes vistos, según las circunstancias (art. 14). d) La línea media. Otro supuesto, de escaso interés para nosotros, es el de la delimitación del mar territorial entre Estados con costas adyacentes o situadas frente a frente, en el que se aplica la línea media, con puntos equidistantes a los más próximos de las líneas de base, desde las que se mide la anchura del mar territorial para cada uno de los Estados, salvo acuerdo en contrario para extenderlo más allá, o que por la existencia de derechos históricos o razones especiales sea necesario delimitar el mar territorial entre los Estados de otro modo (art. 15). (Respecto al sistema delimitatorio de la línea media, cfr.: AZCARRAGA, ob. cit., pg. 32). Es el principio de la Ley española N° 10/1977, de 4 de enero de 1977, sobre Mar Territorial, Artículo 4°: "Salvo mutuo acuerdo en contrario, el mar territorial no se extenderá, en relación con los países vecinos y con aquéllos cuyas costas se encuentren frente a las españolas, más allá de una línea media determinada de forma tal que todos los puntos sean equidistantes de los puntos más próximos de las líneas de base a partir de las cuales se mide la anchura del mar territorial de cada uno de dichos países, trazadas de conformidad con el Derecho Internacional". VII) DECRETO N° 18581 del 14 de octubre de 1988 (Transitorio Unico) La reforma -dijimos- se complementa con un párrafo final al artículo 42 de la Ley 6043, que delega al Poder Ejecutivo, la definición, por Decreto, del mar interior, dentro del plazo de tres meses. Entretanto se mantiene la del Decreto Ejecutivo N° 18581-RE (Transitorio Unico). Para el deslinde de la franja de aguas territoriales en el Océano Pacífico se dictó el Decreto N° 19581 del 14 de octubre de 1988 (publicado en La Gaceta 221 del 21 de noviembre siguiente, que entremezcla el método de las líneas de base rectas, en buen sector costero, con el de líneas de base normal. A nivel normativo, el Decreto se apoya en el artículo 6° de la Constitución y en el derecho que confiere la Convención de Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (1982) a establecer la anchura de su mar territorial desde la línea normal de bajamar o de la línea de bases rectas que unan los puntos más salientes del litoral. Afirma que la citada Convención faculta al Estado ribereño a delimitar el mar territorial a usar el método de las líneas de base rectas y a combinarlo con la de base normal, según las circunstancias. Lo que posibilita, como presupuesto de hecho, la particular configuración que presenta la costa pacífica de nuestro territorio "por la presencia de islas y profundas aberturas que históricamente han constituido zonas de gran importancia económica para el país". En consecuencia, delimita las aguas territoriales de la República en el Océano Pacífico con el método de línea de base normal de Punta San Francisco a Punta Guiones y de Punta Llorona hasta Punta Salsipuedes, siguiendo las coordenadas que describe. Y con el método de líneas de base rectas desde el extremo sur que cierra la Boca de Bahía Salinas, pasando por distintos salientes de Puntas, islas e islotes, hasta el extremo sur del límite internacional con Panamá, en Punta Burica. VII.1) CUESTIONAMIENTOS CONTRA EL DECRETO N° 18581 a) En torno a la ilegitimidad constitucional del trazado que hace el Decreto N° 18581 se pronunció la SALA CONSTITUCIONAL, en la resolución N° 7327-97. Hizo notar que "los regímenes aplicables para definir las aguas territoriales derivan su fuerza de la Constitución". Acorde con el artículo 6° constitucional el límite interior del mar territorial se mide a partir de la línea de bajamar a lo largo de las costas, y "no deja abierta la posibilidad de establecer la delimitación a base de las líneas de base rectas". La Convención sobre Derechos del Mar autoriza a definirlo por cualesquiera de los dos sistemas: el de líneas de base rectas o el de las líneas de base normal o bajamar ordinaria". El país optó por ambos, pero por vía de decreto. Para la Sala "toda definición que tenga que ver con la integridad territorial -en la modalidad de zonas marinas-, aun cuando sea en ejecución de normas internacionales, debe hacerse por vía de ley formal". Mediante Decreto Ejecutivo no es posible alterar esa integridad, "sobre todo si ello conduce a lesionar su propia soberanía". De donde infiere que el Decreto 18581 es contrario al artículo 6 del la Constitución y a la Convención de Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, por cuanto viola el principio de reserva de ley. La Sala recomendó modificar el artículo sexto de la Constitución, para adecuarlo a los principios del Derecho Internacional (Convención de Naciones sobre Derecho del Mar) y superar las aparentes contradicciones. Sirve de referencia la Ley española N° 10/1977, de 4 de enero de 1977, sobre Mar Territorial, artículo 2°, que anticipa las dos opciones para el límite interior del mar territorial: la línea de la bajamar escorada y, en su caso, las líneas de base rectas. Por consiguiente, compete a la Asamblea Legislativa determinar el límite interior desde el que ha de medirse el mar territorial ("zona de exclusión de la soberanía", en palabras de la Sala), a la vez frontera externa del mar interior. Si a criterio de la SALA CONSTITUCIONAL el Decreto 18581 presenta visos de inconstitucionalidad, es improcedente el reenvío a ese Decreto y la delegación que se hace al Poder Ejecutivo para definir el mar interior, cuya línea divisoria exterior marcaría el inicio de aquel. No puede la Asamblea Legislativa abdicar a esa regulación, que le está reservada, y transferirla a otro Poder. Implicaría un indebido traslado de su competencia, con quebranto constitucional. b) Por lo demás, en el voto 7327-97 la SALA CONSTITUCIONAL aclaró que "las islas del Golfo de Nicoya y cualesquiera otras que se encuentren en las aguas territoriales costarricenses, están reguladas por la Ley N° 6043 de 2 de marzo de 1977, Ley Sobre la Zona Marítimo Terrestre y la determinación de las líneas de base rectas por el Decreto Ejecutivo N° 18581-RE, de once años después, es decir, del 14 de octubre de 1988, no puede modificar esos regímenes especiales". (El subrayado es nuestro). (…) Conclusión que concuerda con la externada por la Procuraduría, en el sentido de que "la aprobación legislativa es indispensable para la concesión de islas e islotes marítimos situados en el mar territorial al momento de promulgarse la Ley 6043, medido éste desde la línea de bajamar a lo largo de la costa (dictámenes C-038-97, C-042-97 y C-212-98)". Opiniones Jurídicas O. J.-115-2000 y O. J.-061-2001. A la fecha en que se dictó y entró en vigencia la Ley 6043, la línea de base para fijar el límite interior del mar territorial era la de bajamar a lo largo de la costa (artículo 6° constitucional y Convención sobre el Mar Territorial y la Zona Contigua, aprobado por la Ley 5031 de 27 de julio de 1972, arts. 3 a 5). Con la demarcatoria de líneas de base rectas hecha por el Decreto N° 18581-RE la mayor parte de nuestras islas en el Océano Pacífico quedan ubicadas en el mar interior, y no podría venir a desvirtuar la intención de protegerlas jurídicamente, en recta interpretación teleológica e histórica del conjunto de la Ley 6043, emitida muchos años antes, y atendiendo al principio de jerarquía normativa (dictámenes C-108-96 y C-038-97. Ley General de la Administración Pública, artículo 10). |c) Asimismo, la Procuraduría, en dictamen C-038-97 recomendó "revisar los criterios utilizados para definir en el Decreto N° 18581-RE las líneas de base rectas", por cuanto "parece que hubo extralimitación en sectores como los que van desde Punta Guiones hasta el extremo suroeste de la Isla Cabo Blanco, desde este lugar hasta la Punta Llorona, pasando por el extremo sur del límite internacional con Panamá en Punta Burica; ya que ni los bloques de mar situados entre estas líneas y la costa califican como profundas aberturas o escotaduras, ni se encuentran suficientemente vinculados al dominio terrestre como para considerárseles del régimen de aguas interiores; lejos de eso, sus características son de mar abierto, lo mismo que sus costas (…). Y "se aprecia en el mapa a escala 1:1.000.000 del Instituto Geográfico Nacional sobre las líneas de base, Decreto N° 18581-RE, que las de base recta se alejan en algunos casos considerables de la línea de la costa", y no cumplen el requisito de vínculo o proximidad razonable y estrecha exigida por la Convención de Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar: "Artículo 7°. (…) "3. El trazado de las líneas de base rectas no debe apartarse de una manera apreciable de la dirección general de la costa, y las zonas de mar situadas del lado de tierra de esas líneas han de estar suficientemente vinculadas al dominio terrestre para estar sometidas al régimen de las aguas interiores". d) Contra el Decreto 18581 se ha esgrimido también: d') La incorrección de las líneas de cerramiento de la Bahía de Santa Elena y del Golfo de Papagayo, que no siguen la dirección general de la costa, ni conforman bahías en los términos de la Convención; y, d'') Con fundamento en la Convención, para el trazo de línea recta que cierre una bahía, la distancia de los puntos naturales de entrada no debe exceder de 24 millas (44.44 Km). Y el Golfo de Nicoya, Golfo de Papagayo, Golfo Dulce han sido encerrados por una línea recta sin reunir las características de bahía. De los tres, sólo el primero califica geométricamente como tal -porque su Boca tiene una superficie de aguas superior a la del semicírculo, tomando como diámetro la medida de aquella-, pero no tiene aún declaratoria de bahía. Ante esto, se debe permitir en ellos el derecho de paso inocente. (FERNÁNDEZ, J. R. Las zonas marítimas en la Tercera Convención de Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar. Rev. Iustitia N° 80, pg. 12). En cuanto al primer aspecto, vimos que la Convención de Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, artículo 7, apte. 3, requiere que "el trazado de las líneas de base rectas" no se aparte "de una manera apreciable de la dirección general de la costa". El segundo se vincula al artículo 10, apte. 4, ibid.: "Si la distancia entre las líneas de bajamar de los puntos naturales de entrada de una bahía no excede de 24 millas marinas, se podrá trazar una línea de demarcación entre las dos líneas de bajamar y las aguas que queden así encerradas serán consideradas aguas interiores". Y el tercero al artículo 8, apte. 2° ibid: "Cuando el trazado de una línea de base recta, de conformidad con el método establecido en el artículo 7°, produzca el efecto de encerrar como interiores, aguas que anteriormente no se consideraban tales, existirá en esas aguas un derecho de paso inocente, tal y como lo establece esta Convención". VIII.- CONCLUSIONES Recapitulando lo que antecede, se concluye: A) Como la aprobación o desestimatoria de un proyecto de ley es un acto exclusivo de la Asamblea Legislativa e insustituible por esta Institución, se emite una opinión jurídica no vinculante. B) Nuestro criterio es desfavorable a la aprobación del Proyecto de reformas consultado, al que se hacen las siguientes apreciaciones: 1) No explica ni queda clara la exclusión del término "permanentemente" en el artículo 5°. Con ella, tendría aplicación a zonas con intermitencia o permanencia de cobertura marina. Conviene que la Asamblea precise los supuestos en que proceden los permisos y concesiones, el hecho de que ambos son para un uso racional y sostenible del medio marino, y no para deteriorarlo, así como las instalaciones de protección y salvamento que podrían autorizarse. 2) En el artículo 37 no se recomienda la omisión de los islotes. Dependiendo de las características naturales, podría convenir su desarrollo turístico, dotándoles de la infraestructura necesaria, y habrían los mismos intereses públicos a tutelar que en la aprobación legislativa de concesiones sobre islas marítimas. Tampoco se recomienda eliminar el plazo razonable de tres meses que tiene el ICT e INVU para resolver la solicitud de aprobación de los proyectos de desarrollo en áreas turísticas. Así, no podría operar el silencio positivo para las solicitudes que llenen todos los requisitos legales, el que no cabe cuando está de por medio la tutela del medio ambiente, conforme al principio constitucional reconocido por la Sala Constitucional. 3) Se desaconseja marginar al INVU del trámite de aprobación (o visado) de los proyectos de desarrollo turístico, incluidos planes reguladores, en la zona marítimo terrestre (artículo 37), al que reemplaza la aprobación legislativa. Ambos actos son de naturaleza diversa. La supresión está en pugna con otros artículos vigentes de la propia Ley 6043 y la Ley de Planificación Urbana, que atribuyen funciones al INVU en orden a los planes reguladores y desarrollos urbano-turísticos. La participación del INVU, a través de la Dirección de Urbanismo, en la revisión de los proyectos de desarrollo turístico y planes reguladores es un útil mecanismo de asesorar, de manera indirecta, a las Municipalidades en lo conveniente a la planificación urbana, la observancia de normas de interés nacional en esa materia, y complementa el examen, que bajo la perspectiva turística, realiza el ICT, para un enfoque integral. Excluir al INVU de ese trámite podría generar mayores problemas hacia el futuro, con la posible aprobación de proyectos que no llenen a cabalidad los requisitos necesarios. Es incorrecto el término "autorización" empleado en el artículo 37, en vez de la "aprobación" o acto de control posterior al otorgamiento de la concesión, que incide en su eficacia. 4) En el artículo 42, no se recomienda sustraer de la aprobación legislativa las concesiones sobre partes de islas marítimas. Es contraria al espíritu del artículo actual, que está en función no del área insular concedida, sino de los intereses y conveniencia públicos objeto de tutela, y al criterio de la SALA CONSTITUCIONAL (voto 7327-97), seguido por la Procuraduría, de interpretar ese artículo en armonía con el 9° ibid., según lo cual requieren aprobación legislativa las concesiones de toda tierra o formación natural que sobresalga del nivel del océano dentro del mar territorial, a partir de la línea de bajamar a lo largo de las costas, comprensivo del mar interior (artículo 6° constitucional y medición vigente al dictarse la Ley 6043). 5) En consecuencia, se desaconseja restringir al mar territorial la aprobación legislativa a las islas "enteras", descartando las del mar interior. Esto último porque: a) De acuerdo con la Constitución, artículo 6°, el límite interior del mar territorial se mide a partir de la línea de bajamar a lo largo de las costas, y no de la línea de bases rectas. b) Todas las islas marítimas que se encuentren en aguas territoriales costarricenses, según resolución 7327-87 de la Sala Constitucional, están reguladas por la Ley sobre Zona Marítimo Terrestre, a los fines de aprobación legislativa, y "la determinación de las líneas de base rectas por el Decreto Ejecutivo N° 18581-RE, de once años después, del 14 de octubre de 1988, no puede modificar ese régimen especial". c) Criterio coincidente con el reiterado por la Procuraduría, en el sentido de que "la aprobación legislativa es indispensable para la concesión de islas e islotes marítimos situados en el mar territorial al momento de promulgarse la Ley 6043, medido éste desde la línea de bajamar a lo largo de la costa (dictámenes C-038-97, C-042-97 y C-212-98". Opiniones Jurídicas O. J.-115-2000 y O. J.-061-2001. d) En el dictamen C-108-96 la Procuraduría aclaró que con la demarcatoria de la línea de bases rectas hecha por el Decreto N° 18581-RE, la mayor parte de nuestras islas en el Océano Pacífico quedan ubicadas en el mar interior, y no podría venir a desvirtuar la intención de protegerlas jurídicamente, en recta interpretación teleológica e histórica del conjunto de la Ley 6043, emitida muchos años antes, y atendiendo al principio de jerarquía normativa. e) En el voto N° 7327-97 la Sala Constitucional indicó que el Decreto 18581-RE, que faculta a medir el mar interior en parte del Océano Pacífico con el método de líneas rectas, es contrario al artículo 6 de la Constitución y a la Convención de Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar porque viola el principio de reserva de ley, la que se requiere para toda definición que tenga que ver con la integridad territorial -aquí en la modalidad de zonas marinas- aun cuando sea en ejecución de normas internacionales (ver punto 7 infra). La Sala recomendó modificar el artículo 6° de la Constitución, para adecuarlo a esa Convención. 6) La iniciativa que se le otorga al Poder Ejecutivo -sin aclarar el Ministro del ramo que la cursaría- parece justificarse dentro del Proyecto en el hecho de que el trámite de aprobación de este tipo de contratos sigue el procedimiento de ley ordinaria. Postura discutible, al no ser el acto de carácter normativo o de aprobación mediante ley formal, y la iniciativa del Poder Ejecutivo -por el Ministro del ramo- también puede darse con ocasión del trámite de Acuerdos Parlamentarios (artículo 205 del Reglamento de la Asamblea Legislativa). Por otra parte, no podría coartar la que corresponde a los miembros de la Asamblea Legislativa, si esa fuese su voluntad. La aprobación legislativa del contrato de concesión o acto de otorgamiento de éstas en islas marítimas no les confiere el carácter de ley, aun cuando siga los trámites ordinarios de ésta. Si no se trata de una Ley, es incorrecta la denominación de "Proyecto de Ley". El Proyecto es de aprobación de concesión de uso (y aprovechamiento) sobre una isla marítima (o parte de ésta). 7) Por lo dicho en el punto 5 d supra, compete a la Asamblea Legislativa determinar el límite interior desde el que ha de medirse el mar territorial, a la vez frontera externa del mar interior. Y si el Decreto 18581-RE presenta visos de inconstitucionalidad, es improcedente el reenvío a ese Decreto y la delegación que se hace al Poder Ejecutivo para definir el mar interior, cuya línea divisoria exterior marcaría el inicio del mar territorial. No puede la Asamblea Legislativa abdicar a esa regulación, que le está reservada y confiarla en otro Poder. Implicaría un indebido traslado de su competencia, con quebranto constitucional. De ustedes, atentamente, Dr. José J. Barahona Vargas Procurador Director Area de Derecho Agrario y Ambiental JJBV/fmc c.c.: Comisión de Gobierno y Administración Asamblea Legislativa (Expediente N° 13.898)