Transfer and public domain status of public areas in subdivisionsCesión y demanialización de áreas públicas en urbanizaciones

Opinion : 380 of 02/12/2003 ( PARTIALLY RECONSIDERS ) C-380-2003 December 2, 2003 Mr. Angelo Altamura Carriero Executive President Instituto Nacional Vivienda y Urbanismo S. D.

Dear Sir:

With the approval of the Deputy Attorney General, we refer to your official letter number PE-611-2002-C, dated September 4, 2002, through which you request that this Attorney General's Office determine the "moment from which the set of plans for a development (urbanización) is considered an official map and the areas defined for that purpose in the development of housing projects acquire public character." I.- Background:

Attached to your official letter is a copy of the memorandum signed by Lic. Luis Eduardo Mesén García, from the legal advisory office of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU), which analyzes pronouncement number C-059-2002, issued by this Attorney General's Office on February 25, 2002. In this opinion, a consultation formulated by the then executive president of the Institute, Mr. Andrés Montejo Morales, regarding the same topic you request to revisit, is addressed. It was concluded there:

"1. The official map is the set of plans that clearly indicates the layouts of public roads and reserve areas for communal uses and services, which constitute public domain assets.

2. In accordance with article 44 of the Ley de Planificación Urbana, these public assets do not need to be registered in the Public Registry of Real Property to consolidate their status as such; it is sufficient that they are recorded in the Official Map.

3. The overall plans for the project become the Official Map at the moment when the local municipality, or failing that, the Dirección de Urbanismo of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, first stamps or approves said plans.

4.Given the special protection regime that the legal system grants to public domain assets – among which are the areas ceded by developers and subdividers – in order to dispose of them, declassify them, or change their purpose, the State and other public entities require an express legal norm authorizing them to that effect, thereby declassifying them from the public purpose to which they have been designated." This pronouncement raised several concerns among the members of the board of directors of the INVU, particularly regarding the moment from which the plan or set of plans for a development becomes an official map, since, as was stated in the legal opinion provided, their position on the topic differs from that held by the Attorney General's Office:

"…we maintain the principle that the moment at which the set of plans for a development becomes an official map is when the municipal cadastre is approved, because this assumes that the development has already passed the construction phase and that the surveying professional, vested with the public faith that assists them, has carried out the survey on site and the definition of areas carried out on the mosaic coincides fully with the reality of the property. That element and the delivery to public use of the assets that occurs from the moment the owner begins to transfer the subsidiary lots to third parties, constitute the prior and necessary steps to consider the areas of said character of a development as public." II.- Object of the consultation Taking into consideration the background mentioned supra, and in accordance with the concerns expressed by the members of the board of directors of the INVU, this pronouncement will focus on determining the moment from which a project's plans become an official map and the areas reserved for public and communal use acquire the status of public domain assets.

III.- Regarding the matter consulted Based on the object of this consultation, it is important to note that the Ley de Planificación Urbana, number 4240 of November 15, 1968, and its amendments, establishes, on the one hand, in its article 1, that an official map "…is the plan or set of plans on which the position of the layouts of public roads and areas to be reserved for communal uses and services is accurately indicated."; and, on the other hand, in its article 43, that the official map, together with the plans or the cadastre that complements it, shall constitute a special, reliable registry regarding the ownership and dedication to the public domain of the lands or spaces already delivered to public uses.

There is no regulation that establishes when a plan or set of plans with the characteristics required by article 1 of the Ley de Planificación Urbana acquires the status of an official map. Neither from this article, nor from numeral 43 of that same law, is it possible to infer that the areas to be reserved for public or communal use acquire the status of public domain assets from the moment the respective plan and set of plans become an official map. What cited article 43 establishes is that the official map is registry proof of the dedication to public use of the areas that, in accordance with what article 40 ibidem establishes, must be designated for communal use and service. However, what happens is that both events can coincide at the same moment, as we shall see below.

In accordance with the foregoing, it is important to define when the cession of the areas designated for communal uses and services referred to in article 40 ibidem is verified, as well as the moment from which the respective plan or set of plans constitutes the official map, for which a review will be made of the regulations governing the obtaining of the construction permit for a development, as well as the acceptance of public works and areas by the competent public bodies and entities, contained in the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, approved by the board of directors of the INVU in session number 3391 of December 13, 1982.

Therefore, it is not appropriate to address the prior stages that generally precede the start-up of a development project, so we begin with the analysis of the rules regarding the submission of plans, distinguishing between the preliminary consultation or preliminary project (anteproyecto) procedure, and the stamping of the definitive plans. To this effect, Chapter VI provides:

"VI.1. General Provisions:

Failure to comply with the functions that for the control of subdivisions (fraccionamientos) and developments, throughout the national territory, the Ley de Planificación Urbana, Article 10, subsection 2), No. 4240 of November 15, 1968, assigns to the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo and its Dirección de Urbanismo, shall adhere to the provisions of this Regulation, which shall be interpreted and applied in harmony with the criteria and scope of the provisions contained, in order, in: The Ley de Planificación Urbana, the Ley de Erradicación de Tugurios y Defensa de sus Arrendatarios, the Ley de Construcciones, the Ley de Caminos Públicos, the Código Municipal, and other related laws.

VI.2. Submission of Plans:

Anyone interested in carrying out a subdivision or a development must initially submit a preliminary consultation plan to the Institute, by signing the application, in one original and two copies, of the respective form that the INVU will provide and that must accompany the preliminary plan (anteproyecto). The original form will be returned for tax purposes as required by law.

VI.2.1. Consultation of Preliminary Plans: (Anteproyecto) The purpose of this consultation is to establish the project's feasibility. It is understood that the designer will take into account all the provisions of this Regulation, with the refinement that this stage requires.

The preliminary consultation plan constitutes a service of mere guidance for the interested party, prior to the submission of the construction plans, and therefore, does not authorize the developer to execute works or proceed with the sale of lots.

VI.2.2. Content of the Preliminary Plan:

The preliminary consultation plan for a subdivision or development must be submitted at a scale of not less than one to two thousand (1:2000) indicating the following:

a-) The name of the owner and the name proposed for the subdivision or development.

b-) The location by district, canton, and province; scale and date; also location by coordinates according to plans of the Instituto Geográfico Nacional.

c-) The boundaries of the area intended to be subdivided or developed; the full names of the adjoining owners, adjacent streets, and all easements (servidumbres) affecting the property, if any.

d-) The preliminary geometric design of the subdivision or of the development, duly signed by the responsible professional legally incorporated to practice their profession; indicating name and registration number.

Said plan must show the topography by means of contour lines at intervals of no more than one meter, referenced to leveling benchmarks of the Instituto Geográfico Nacional where they exist.

e-) The layout and cross-section of the streets indicating finishes, the size and shape of the blocks or manzanas, the fronts and depths of the lots with their proposed use, the green and communal areas, as well as a summary, in square meters and percentage, of the areas designated for each of the proposed uses, the minimum and average number and size of the lots.

VI.2.3. Documents Annexed to the Preliminary Plan:

The following documents shall accompany said preliminary plan:

a-) A reduction of the subdivision or development at a scale of one to five thousand (1:5000); b-) Updated cadastral plan, in the original to be returned to the interested party and two unreduced copies with updated indication of dedication and alignment by the Ministerio de Obras Públicas y Transportes and easements (servidumbres) if any. One of these copies will be filed at the Institute.

In the case of simple subdivisions, a cadastral plan will not be required for the purposes of Article 33 of the Ley de Planificación Urbana, and may be substituted by a diagram. The cadastral plan of the resulting lots will be necessary if the subdivision is accepted.

c-) Topographic plan of the contour lines including the groups of existing trees and their location, which must be accompanied by a note from the Dirección Forestal indicating the trees that must be maintained.

VI.3. Stamping of Construction Plans VI.3.1. Documents to be Submitted:

Those interested in obtaining the stamping of the definitive plans must submit the following background documents to the Dirección de Urbanismo:

1. Five sets of construction plans.

2. Three additional copies of the site design and one of the axes.

3. INVU form returned with the legal fiscal stamps.

4. Descriptive letter indicating the equipment for children's play areas.

5. Updated cadastral plan, with the alignment from the Ministerio de Obras Públicas y Transportes, if applicable, including a photocopy of the note issued by it if the plan so indicates.

6. Letter with the approval of the Civil Maintenance and Transmission Office of the Instituto Costarricense de Electricidad.

7. Certification from the Public Registry stating the name of the owner of the property whose development is planned and the liens affecting the property, or a certification issued by a Notary Public stating what is requested, returned with the legal stamps.

8. In the event that the owner is a corporation, a certification of legal status must be submitted, returned with the legal stamps.

9. Preliminary consultation plans with the approval stamps of the INVU and the Municipality and a municipal agreement indicating the finishes required by the development.

10. Reduction in scale 1:5000.

11. In case the area does not have the service, a drinking water solution study approved by A y A.

12. When the INVU considers it pertinent, certification from the Ministerio de Agricultura y Ganadería indicating whether the land is affected by the Ley Forestal or related laws.

13. If the property is encumbered, the duly authenticated consent of the creditors.

14. The other background documents that were indicated in the preliminary consultation plan in accordance with the specific characteristics of the project".

From the rules transcribed above, it is clear that there are two different moments in the subdivision procedures for a development[1]. The first begins with the consultation of the preliminary plans and aims to verify the project's feasibility. The preliminary project (anteproyecto), understood as the preliminary plans or design proposal for the development, is subject to modifications or changes, since by their nature, they do not authorize the developer to execute any of the proposed works.

The construction permit is granted based on the definitive plans for the development project. In accordance with what article 10, b) of the Ley de Planificación Urbana establishes, it is the responsibility of the Dirección de Urbanismo of the INVU to examine and stamp, that is, to authorize, the plans corresponding to development projects, prior to the authorization that the respective municipality must grant. It is understood that this refers to the construction plans for development projects referred to in article VI.3 of the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, already cited.

The construction plans for a development must be in accordance with the recommendations of the Dirección de Urbanismo, as well as with those made by the respective municipality, and other public bodies and entities that participate in the granting of construction permits for developments, such as, for example, the Instituto Nacional de Acueductos y Alcantarillados, the Ministerio de Obras Públicas y Transportes, etc., as established by article VI.3.2. of the cited regulation, which states:

" VI.3.2. Conformity with other regulations:

The construction plans must be in conformity not only with the recommendations of the Institute but also with those of the Municipality and the other public bodies that by law intervene in the granting of the permit to subdivide or develop, such as: Acueductos y Alcantarillados or the company that provides said service, the Ministerio de Obras Públicas y Transportes, the Instituto Costarricense de Electricidad or the company that provides electrical services in the locality, the Instituto Costarricense de Turismo, and any other with concurrent competence." Regarding the recommendations made by the municipalities, what relates to the public works and areas referred to in article 40 of the Ley de Planificación Urbana has special importance and relevance.

The Dirección de Urbanismo must resolve requests for construction permits within a maximum of one month, after which tacit approval operates. The construction permits granted by the Directorate have an expiration period of one year, after which the entire procedure must be initiated again.

The original project can be modified. This means that variations can be introduced to the construction plans, which must be approved by the bodies and entities that authorized the original plans, in particular, the Dirección de Urbanismo and the respective municipality, in accordance with what is established by articles 10, b) of the Ley de Planificación Urbana and VI.3.2. of the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones. It is understood that modifications and variations cannot be authorized if they violate planning regulatory provisions, such as article 40 of the Ley de Planificación Urbana, or if the recommendations made when granting the permit are breached.

All of the foregoing, according to the provisions of article VI.3.5. of the cited regulation, which states:

"VI.3.5. Resolution Period:

The period to resolve affirmatively or negatively on the stamping of construction plans shall not exceed one month, after which, without any resolution having been issued, both the referred application and the plans shall be considered approved. The same rule shall govern for the case of variations or corrections that one wishes to introduce to the original project.

The stamped approval shall be valid for one year. If the works have not been executed within that period, the subdivider or developer must request its renewal within the last quarter of its validity.

The resolution on an extension for another equal period may be conditioned or denied, as the case may be, based on Article 38 of Ley de Planificación Urbana No. 4240. The term to resolve in these cases shall be the same as indicated in the first paragraph of this article.

Once the validity of the stamped approval has expired, the interested party must fulfill the requirements for a new application.

The approval of construction plans does not imply the stamping provided for in article 33 of the Ley de Planificación Urbana; for this purpose, segregation plans must be submitted at the time of delivering the development to the Municipality, which must send copies to the INVU and to the Oficina de Catastro Nacional". (The underlining is not from the original) Once the permit for the construction of the development is granted, the supervision of its execution corresponds, in principle, to the municipal corporations. In this matter, the Dirección de Urbanismo of the INVU has extraordinary powers concurrent with those of the municipalities, by virtue of which it may inform the respective municipality of any transgression, whether of the planning regulations or the recommendations made by the entities and bodies that intervened in the granting of the permit and the authorization of the variations made, so that the latter may exercise the powers to suspend the works that correspond to it, in accordance with what article VI.5. of the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones establishes, which states:

"VI.5. Infractions:

In exercise of the powers conferred upon it by subsections 3) to 5) of article 10 of the Ley de Planificación Urbana, the Institute:

Shall inform or report to the municipal corporations the commission of serious infractions committed in the subdivisions or developments; Shall order the suspension of the development works when the Municipality that has received the previously mentioned report does not act to prevent or correct the noted transgression, within a reasonable time; and Shall request the assistance of the police authorities to enforce the orders it issues, in accordance with the provisions of the preceding section. The suspended works may not be resumed until the defects constituting the infraction have been corrected and the corresponding written authorization is given.

The preceding powers shall be of extraordinary and concurrent application to those exercised on the matter by the municipalities and other competent bodies." After the development is built, the stage of "acceptance" of the public works and areas begins, by the municipality, which constitutes a requirement to begin the sale of the lots:

"VI.6. Acceptance of works:

The acceptance of the works and public areas shall be carried out in accordance with the regulatory provisions in force by the municipality of the canton and the other public bodies that exercise control functions in this regard.

No omission of details in the approved plans frees the developer and the responsible professional from the obligations incumbent upon them regarding the total and satisfactory delivery of the works, in accordance with what is established in this regulation.

The developer and the responsible professional who sign the application for stamping of the construction plans are guarantors of the strict conformity of the works with the required regulatory requirements, in accordance with what is indicated in the applicable laws.

VI.6.1. From the total area to be subdivided or developed, the percentage that corresponds, according to the average size of the lots, the intended use of the land, and the rules indicated in this Regulation, must be ceded free of charge for roads, parks, and communal facilities, all in accordance with the provisions of article 40 of Ley de Planificación Urbana No. 4240.

VI.6.2. The inspection and acceptance of the works do not relieve the developer from carrying out, at their own expense, the repair of construction defects that are discovered during the 18 months following the municipal receipt of the works.

VI.6.3. It is understood that the sale of lots of the subdivision or development and construction on them will only be permitted if the development works indicated in the respective permit have been executed, or if the guarantee for the execution of pending works referred to in article 39 of Ley de Planificación Urbana No. 4240 has been provided in its place."[2] (The underlining is not from the original).

It is with the acceptance of public works and areas that these acquire their public domain character. Before that, said areas are understood to be reserved to be designated for the planned communal use starting from the moment the respective municipality accepts them. That is, their location on plans as areas designated for communal use and service is part of the conditions under which the respective construction permit was granted. But, in this regard, it must be considered that the construction permit does not obligate the developer to carry out the planned development; the developer may simply allow it to expire, as we have seen, since it is an administrative authorization. Therefore, the public areas cannot be understood as ceded and incorporated into the municipal public domain from the moment the construction plans for a development are stamped, since if the permit expires and the development is not built, the cession of such areas lacks purpose and their incorporation into the public domain could even be unconstitutional without prior compensation, as it must be taken into account that once incorporated into the municipal public domain, their declassification (desafectación) can only occur by law. It is important, on this topic, to bear in mind what the Sala Constitucional has indicated in this regard:

"XIX. REGARDING THE URBAN DEVELOPMENT OBLIGATION IMPOSED IN ARTICLE 40 OF THE LEY DE PLANIFICACIÓN URBANA. The doctrine is clear in allowing public entities the acquisition of real estate for urban development purposes through three means: by the means permitted by civil law (purchase, donation, etc.), expropriation, and those originating from the so-called mandatory and free cessions of private property to municipal entities. This obligation is regulated in the challenged norms and has its basis in articles 40 and 41 of the Ley de Planificación Urbana, for which reason the constitutionality of these norms must first be analyzed. Article 40 of the Ley de Planificación Urbana establishes the obligation to cede 'free of charge' to municipal entities a portion of land for the use of public roads, parks, and communal facilities, at the charge of the developer or subdivider, in proportion to the land to be developed or subdivided, without it being understood that this implies a sacrifice or confiscation against the developer, since the value of the urban development areas to be ceded increases the calculation of construction costs and is transferred to the value of the resulting parcels or lots. Article 1 of that Law defines the key concepts in this matter. Subdivision (Fraccionamiento) shall be understood as:

'the division of any property for the purpose of selling, transferring, negotiating, distributing, exploiting, or using separately, the resulting parcels; includes both partitions by judicial or extra-judicial adjudication, locations of undivided rights, and mere segregations in the name of the same owner, as well as those situated in developments or new constructions that are of interest to the control of the formation and urban use of real estate.'; and Development (Urbanización):

'the subdivision and habilitation of land for urban purposes, through the opening of streets and provision of services'.

For this Court, in consideration of the above definitions, the meaning of the regulations under study refers exclusively to urbanism as a process of development of cities or urban centers or districts, which implies the division of land with a commercial sense by private parties, a social sense by the State to solve the housing problem, or an industrial sense, to create industrial zones. But the absence of profit is not sufficient to be exempt from this obligation; it is sufficient that a program of urban development is implicit (de facto) in that subdivision for the cession of land to be required. However, it must be warned that simple segregations cannot be subject to these regulations, because understanding it in that manner would imply creating, not an urban development charge, but one of a tax nature (on the added value, for example), charged to the owner, which is absolutely incompatible with the urban development regime. In conclusion, one is only obligated to transfer land in favor of municipal entities when a terrain is subdivided to create urban development, whether it creates a housing complex -with all its services (water, electricity, green areas and parks, educational centers, etc.-), a commercial complex, or an industrial complex.

XX.The free cession to the municipalities of lands to be subdivided or developed is made to destine in them certain services for the community, such as public roads and green areas, the latter -which are the ones of interest to us- will be used to build parks, gardens, educational centers, sports, and recreation areas. The basis of this obligation must be situated in a kind of counterpart owed by the developer for the greater value that the development or subdivision process will give to the urbanized land, that is, it is definitively a contribution in kind in urban development law, as a mechanism to ensure that the added value acquired by the properties due to the development or subdivision reverts to the community. Before this regulation, a serious social situation arose, derived from the fact that the landowners received the full prices obtained from their lands as net profit, while the new neighborhoods were left without service provisions, a deficiency for which they tried to hold the municipal Administration responsible, which was incapable of covering that deficit effectively. One of the principles of urban development law consists precisely in that the considerable added values generated by the process of urban development must be the primary source to defray the costs in services that this same development creates. The challenged obligation -to cede a percentage of land free of charge to the municipality-, precisely intends to make effective the principle of economic compensation and retribution in services for the needs of the community that is created, as a corollary of the enrichment perceived from urban development." (Judgment number 4205-96 of August 20, 1996).

The cession of public areas established by article 40 of the Ley de Planificación Urbana is justified as a non-compensable limitation on private property, insofar as it has an urban development purpose in consideration of the fulfillment of its social function, and as compensation for the added value the property acquires due to the social investment in infrastructure that makes its development profitable. But, for that same reason, if the development is not built, the cession that a particular subject would be obligated to could not be justified based on that normative assumption.

Therefore, it is until the moment when the developer materially delivers the public works and areas, and the inspection is carried out -prior to acceptance- in which their conformity with the approved plans is verified, in terms of area, location, and design of the public works and areas, that the cession in favor of the municipality is consolidated. The acceptance of public works and areas by the respective municipality must be formalized in an agreement of the municipal council, for it to acquire validity and legal effectiveness (article 13, subsection o) of Law number 7794 of April 30, 1994, and its amendments).

The inspection of completed works and the verification of conformity of public areas with the approved construction plans constitute a form of controlling urban development. As such, it is of special relevance because it allows verification of effective compliance with the requirements, percentages, and design foreseen in the plan that was approved. If this concordance does not exist, the public areas and works must not be accepted. And until the acceptance is formalized, the developer cannot carry out construction or sell the lots. Recall that to obtain the approval foreseen in Article 33, that is, the approval that allows subdivision (fraccionamiento) to sell, it is necessary that the construction plans for the development, and their modifications, have been duly approved, and that the acceptance of the public areas and works by the municipality is formalized, since the approval of segregation plans that fails to meet these requirements is absolutely null, as would be the construction permits granted to erect buildings on the lots resulting from the respective subdivision (fraccionamiento).

In accordance with the foregoing, the plan or set of plans of a development acquire the character of an official map with the acceptance of the public works and areas by the corresponding municipality. This means that at the stage of acceptance of the development by the municipality—and in the formal act by which said acceptance is given—the transfer in favor of the latter of the areas and works destined for communal use and service, and the constitution of the plan and set of plans of a development as an official map, coincide. Thereafter, and as of that moment, the official map constitutes a registry of the public areas effectively transferred and destined for public use, according to the provisions of Article 43 of the Urban Planning Law.

In this regard, and as indicated in pronouncement number C-059-2002, public roads and areas for communal uses and services are public domain assets that do not require registration in the real property registry to consolidate dominical ownership. It is sufficient that they appear on the official map. The foregoing is without prejudice to municipalities, upon approving the regulatory plan of their canton, ordering that the areas destined for that purpose must necessarily be transferred to municipal domain [3]. In any case, even if so ordered, the fact that they appear on the official map remains sufficient.

Therefore, in accordance with the cited regulations and considering the opinions issued by the board of directors of that Institute, the opinion 059-2002 of February 25, 2002, is reconsidered ex officio, solely insofar as it interpreted that as of the first approval of the plans for a development, the areas contemplated in Article 40 of Law number 4240 and II.3, III.3.6, III.3.6.1, III.3.6.2, III.3.6.3, and VI.6.1 of the National Regulation for Subdivisions and Developments are understood to be transferred to the respective municipality.

IV.- Conclusion It is the opinion of this Attorney General's Office that with the formal act of acceptance of public works and areas by the municipality, the public works and areas contemplated in Article 40 of the Urban Planning Law are understood to be transferred for communal use, and they become part of the municipal public domain. As of that formalization, the set of plans for the development is considered an official map, as it accurately indicates which lands or spaces have been delivered for communal use and service.

Consequently, opinion number 059-2002 of February 25, 2002, is reconsidered ex officio, solely insofar as it established that "the overall plans of the project become an Official Map at the moment the municipality of the locality or, failing that, the Urban Planning Directorate of the National Institute of Housing and Urbanism (Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, INVU), approves or endorses said plans for the first time."

Sincerely,

Dr. Julio Jurado Fernández Licda. Gloria Solano Martínez Deputy Attorney General Attorney General's Office Attorney JJF/GSM/fmc [1] Article 1 of the Urban Planning Law defines development as the "subdivision and enabling of a land for urban purposes, through the opening of streets and provision of services".

[2] "Article 39.- To ensure the execution of development works, the developer, when selling an undeveloped parcel, must provide a policy, bond, mortgage, or other satisfactory form of guarantee, which the municipality shall determine and qualify in each case, in agreement with the Institute. The guarantee shall be enforced if within a period of five years the development works specified in the approved plans are not executed. In the event that the guarantee is enforced due to the developer's non-compliance, the municipality is obligated to execute the works." [3] As an example, the provisions of Article 18 of the Regulation for Subdivision, Development, Condominium, and Construction issued by the municipality of Desamparados, number 608 of June 14, 2000, and published in La Gaceta number 139 of July 29.

Dictamen : 380 del 02/12/2003 ( RECONSIDERA PARCIALMENTE ) C-380-2003 02 de diciembre de 2003 Señor Angelo Altamura Carriero Presidente Ejecutivo Instituto Nacional Vivienda y Urbanismo S. D.

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, nos referimos a su oficio número PE-611-2002-C, de fecha 4 de setiembre de 2002, mediante el cual Usted solicita a esta Procuraduría determinar el "momento a partir del cual se considera mapa oficial el conjunto de planos de una urbanización y adquieren el carácter de público, las áreas definidas para ese fin en el desarrollo de los proyectos habitacionales".

I.- Antecedentes:

Adjunto a su oficio se remite copia del memorando suscrito por el licenciado Luis Eduardo Mesén García, de la asesoría jurídica del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU), en el cual se analiza el pronunciamiento número C-059-2002, emitido por esta Procuraduría el 25 de febrero de 2002. En este dictamen se evacua una consulta formulada por el entonces presidente ejecutivo del Instituto, señor Andrés Montejo Morales, referida al mismo tema que Usted solicita retomar. Allí se concluyó:

"1. El mapa oficial es el conjunto de planos que en forma clara indica los trazados de vías públicas y áreas de reserva para usos y servicios comunales, los cuales constituyen bienes demaniales.

2. De conformidad con el artículo 44 de la Ley de Planificación Urbana, estos bienes públicos no necesitan ser inscritos en el Registro Público de la Propiedad de Bienes Inmuebles, para consolidar su condición de tales, sino que basta solamente con que consten en el Mapa Oficial.

3. Los planos en conjunto del proyecto, se convierten en Mapa Oficial en el momento en que la municipalidad de la localidad o en su defecto, la Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, visen o aprueben, por primera vez, dichos planos.

4. Dado el especial régimen de protección que el ordenamiento jurídico otorga a los bienes de dominio público –dentro de los cuales están las áreas cedidas por los urbanizadores y fraccionadores -, para poder disponer de ellos, desafectarlos o cambiarles su destino, el Estado y los demás entes públicos requieren de una norma legal expresa que los autorice en ese sentido, desafectándolos así del fin público al que han sido destinados".

Este pronunciamiento suscitó varias inquietudes entre los miembros de la junta directiva del INVU, particularmente acerca del momento a partir del cual, el plano o conjunto de planos de una urbanización se constituyen en mapa oficial, ya que según se consignó en el criterio legal aportado, su posición sobre el tema discrepa de la sostenida por la Procuraduría:

"…mantenemos el principio de que el momento por el cual se convierte en mapa oficial el conjunto de planos de una urbanización, es a partir del cual de (sic) aprueba el catastro municipal, ello por cuánto supone que la urbanización ya ha superado la fase constructiva y que el profesional en topografía, revestido de la fé (sic) pública que le asiste, ha realizado el levantamiento en el sitio y la definición de áreas que realiza en el mosaico coincide a cabalidad con la realidad del inmueble. Ese elemento y la entrega al uso público de los bienes que se da a partir del momento en que el propietario empieza a traspasar las fincas filiales a terceros, constituye (sic) los pasos previos y necesarios para considerar públicas las áreas de dicho carácter de una urbanización".

II.- Objeto de la consulta Tomando en consideración los antecedentes mencionados supra, y de acuerdo a las inquietudes manifestadas por los miembros de la junta directiva del INVU, este pronunciamiento se centrará en determinar el momento a partir del cual, los planos de un proyecto se convierten en mapa oficial y las áreas de reservadas para uso público y comunal adquieren la condición de bienes dominicales.

III.- Sobre lo consultado A partir del objeto de esta consulta, es importante señalar que la ley de planificación urbana, número 4240 de 15 de noviembre de 1968 y sus reformas establece, por un lado, en su artículo 1° que mapa oficial "…es el plano o conjunto de planos en que se indican con exactitud la posición de los trazados de las vías públicas y áreas a reservar para usos y servicios comunales." ;y, por otro lado, en su artículo 43 que el mapa oficial, junto con los planos o el catastro que lo complemente, constituirá registro especial fehaciente sobre propiedad y afectación a dominio público de los terrenos o espacios ya entregados a usos públicos.

No hay norma que establezca cuando un plano o conjunto de planos con las características que pide el artículo 1° de la ley de planificación urbana, adquiere la condición de mapa oficial. Ni de este artículo, ni del numeral 43 de esa misma ley, es posible colegir que las áreas para reservar al uso o servicio comunal adquieren la condición de bien demanial a partir del momento en que el plano y conjunto de planos respectivo se convierte en mapa oficial. Lo que el artículo 43 citado establece, es que el mapa oficial es prueba registral de la afectación a uso público de las áreas que, de conformidad con lo que establece el artículo 40 ibídem, deben ser destinadas a uso y servicio comunal. Ahora bien, lo que sucede es que ambos hechos pueden coincidir en un mismo momento, como veremos más adelante.

De conformidad con lo dicho es importante definir cuándo se verifica la cesión de las áreas destinadas a usos y servicios comunales a las que hace referencia el artículo 40 íbid, así como el momento a partir del cual el plano o conjunto de planos respectivos se constituyen en mapa oficial, para lo cual se hará un repaso de la normativa que regula la obtención del permiso de construcción de una urbanización, así como la aceptación de las obras y áreas públicas por parte de los órganos y entes públicos competentes, contenidos en el reglamento para el control nacional de fraccionamientos y urbanizaciones, aprobado por la junta directiva del INVU en sesión número 3391 de 13 de diciembre de 1982.

Pues bien, no es del caso abordar las etapas previas que generalmente preceden la puesta en marcha de un proyecto de urbanización, por lo que se inicia con el análisis de las normas referidas a la presentación de planos, distinguiendo entre el trámite de consulta preliminar o anteproyecto, y el visado de los planos definitivos. Al efecto, dispone el capítulo VI:

"VI.1. Disposiciones Generales:

El incumplimiento de las funciones que para el control de los fraccionamientos y urbanizaciones, en todo el territorio nacional asigna al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y su Dirección de Urbanismo, la Ley de Planificación Urbana Artículo 10, inciso 2), N°.4240 del 15 de noviembre de 1968, se ceñirá a las disposiciones del presente Reglamento las cuales se interpretarán y aplicarán en armonía con el criterio y alcances de las disposiciones contenidas por su orden en: La Ley de Planificación Urbana, la de Erradicación de Tugurios y Defensa de sus Arrendatarios, la de Construcciones, la de Caminos Públicos, el Código Municipal y otras leyes conexas.

VI.2. Presentación de Planos:

Todo interesado en realizar un fraccionamiento o una urbanización deberá presentar inicialmente un plano de consulta preliminar al Instituto, suscribiendo para ello la solicitud, en un original y dos copias, de la fórmula respectiva que facilitará el INVU y que debe acompañar al plano preliminar (anteproyecto). La fórmula original se reintegrará para efectos fiscales conforme lo exige la ley.

VI.2.1. Consulta de Planos Preliminares: (Anteproyecto) El propósito de esta consulta es el de establecer la factibilidad del proyecto. Se entiende que el diseñador tomará en cuenta todas las disposiciones de este Reglamento, con el refinamiento que esta etapa requiera.

El plano de consulta preliminar constituye un servicio de mera orientación para el interesado, previo a la presentación de los planos de construcción y por lo tanto, no autoriza al urbanizador para ejecutar obras o proceder a la venta de lotes.

VI.2.2. Contenido del Plano Preliminar:

El plano de consulta preliminar de fraccionamiento o urbanización deberá presentarse a una escala no menor de uno a dos mil (1:2000) indicando lo siguiente:

a-) El nombre del propietario y el nombre que se propone para el fraccionamiento o la urbanización.

b-) La ubicación por distrito, cantón y provincia; escala y fecha; además localización por coordenadas según planos del Instituto Geográfico Nacional.

c-) Los límites del área que se piensa fraccionar o urbanizar; los nombres completos de los colindantes, las calles adyacentes y todas las servidumbres que afecten la finca si las hubiere.

d-) El diseño geométrico preliminar del fraccionamiento o de la urbanización, debidamente firmado por el profesional responsable legalmente incorporado al ejercicio de su profesión; indicando nombre y número de registro.

Dicho plano deberá mostrar la topografía mediante curvas de nivel a intervalos no mayores de un metro, referido a hitos de nivelación del Instituto Geográfico Nacional donde estos existen.

e-) El trazado y sección transversal de las calles indicando acabados, el tamaño y forma de los bloques o manzanas, los frentes y fondos de los lotes con su uso propuesto, las áreas verdes y comunales, así como un resumen, en metros cuadrados y en porcentaje, de las superficies destinadas a cada uno de los usos propuestos, el número y tamaño mínimo y promedio de los lotes.

VI.2.3. Documentos anexos al Plano Preliminar:

Con dicho plano preliminar se acompañarán los siguientes documentos:

a-) Una reducción del fraccionamiento o urbanización a escala uno a cinco mil (1:5000); b-) Plano catastrado, actualizado en original que se devolverá al interesado y dos copias sin reducir con indicación actualizada de afectación y alineamiento por parte del Ministerio de Obras Públicas y Transportes y servidumbres si las hubiere. Una de estas copias se archivará en el Instituto.

En el caso de simples fraccionamientos no se requerirá, para efectos del Artículo 33 de la Ley de Planificación Urbana, plano catastrado pudiendo sustituirse por un esquema. El plano catastrado de los lotes resultantes será necesario de aceptarse el fraccionamiento.

c-) Plano topográfico de las curvas de nivel incluyendo los grupos de árboles existentes y su localización, el cual deberá venir acompañado de nota de la Dirección Forestal en donde se indiquen los árboles que deberán mantenerse.

VI.3. Visado de Planos de Construcción VI.3.1. Documentos a Presentar:

Los interesados en obtener el visado de los planos definitivos deberán presentar a la Dirección de Urbanismo los siguientes antecedentes:

1. Cinco juegos de planos constructivos.

2. Tres copias adicionales del diseño de sitio y una de los ejes.

3. Formulario del INVU reintegrado con los timbres fiscales de ley.

4. .Carta descriptiva indicando el equipamiento de las áreas de juegos infantiles.

5. .Plano catastrado actualizado, con el alineamiento del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, si fuera el caso incluyendo fotocopia de nota extendida por este si así lo indicare el plano.

6. .Carta con el visto bueno de la Oficina de Mantenimiento Civil y Transmisión del Instituto Costarricense de Electricidad.

7. .Certificación del Registro Público en que conste el nombre del propietario del inmueble cuya urbanización se proyecta y los gravámenes que afectan a la propiedad o bien certificación 8. En el caso de que la propietaria sea una sociedad, debe presentarse una certificación de personería, reintegrada con los timbres de ley.

9. Planos de consulta preliminar con los sellos de aprobación del INVU y la Municipalidad y acuerdo municipal donde se indiquen los acabados que requiere la urbanización.

10. Reducción en escala 1:5000.

11. En caso de que la zona no cuente con el servicio, estudio de solución de agua potable aprobado por A y A.

12. Cuando el INVU lo considere pertinente, certificación del Ministerio de Agricultura y Ganadería en donde se indique si el terreno tiene afectación por Ley Forestal o conexas.

13. Si la finca estuviese gravada, consentimiento de los acreedores debidamente autenticado.

14. Los demás antecedentes que hayan sido señalados en el plano de consulta preliminar de acuerdo con las características específicas del proyecto".

De las normas antes transcritas se desprende que existen dos momentos diferentes, en el trámite de fraccionamientos para una urbanización[1]. El primero inicia con la consulta de los planos preliminares y tiene por objetivo verificar la factibilidad del proyecto. El anteproyecto, entendido como los planos preliminares o propuesta de diseño de la urbanización, está sujeto a modificaciones o cambios, pues por su carácter, no autorizan al desarrollador a ejecutar ninguna de las obras propuestas.

El permiso de construcción se otorga con base en los planos definitivos del proyecto de urbanización. De conformidad con lo que establece el artículo 10, b) de la ley de planificación urbana, corresponde a la dirección de urbanismo del INVU examinar y visar, esto es, autorizar los planos correspondientes a los proyectos de urbanizaciones, previamente a la autorización que debe darle la municipalidad respectiva. Se entiende que se trata de los planos constructivos de los proyectos de urbanización a que hace referencia el artículo VI.3 del reglamento para el control nacional de fraccionamientos y urbanizaciones, ya citado.

Los planos de construcción de una urbanización deben ser conformes con las recomendaciones de la dirección de urbanismo, así como con aquellas que haga la municipalidad respectiva, y demás órganos y entes públicos que participan en el otorgamiento de los permisos de construcción de urbanizaciones, como por ejemplo, el Instituto Nacional de Acueductos y Alcantarillados, el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, etc., tal y como lo establece el artículo VI.3.2. del citado reglamento, el cual señala:

" VI.3.2. Conformidad con otras normas:

Los planos de construcción han de guardar conformidad no solo con las recomendaciones del Instituto, sino con las de la Municipalidad y de los demás organismos públicos que por ley intervienen en la concesión del permiso para fraccionar o urbanizar, como son: Acueductos y Alcantarillados o la empresa que preste dicho servicio, el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, el Instituto Costarricense de Electricidad o la empresa que preste los servicios eléctricos en la localidad, el Instituto Costarricense de Turismo y cualquier otro de competencia concurrente." En lo tocante a las recomendaciones que hacen las municipalidades tiene especial importancia y relevancia lo relativo a las obras y áreas públicas a que se refiere el artículo 40 de la ley de planificación urbana.

La dirección de urbanismo debe resolver las solicitudes de permisos de construcción en un mes como máximo, luego de lo cual opera el silencio positivo. Los permisos de construcción que otorga la Dirección tienen un plazo de caducidad de un año luego del cual se deberá iniciar nuevamente todo el procedimiento.

El proyecto original puede ser modificado. Esto quiere decir, que se pueden introducir variaciones a los planos constructivos que han de ser aprobadas por los órganos y entes que autorizaron los planos originales, en particular, la dirección de urbanismo y la municipalidad respectiva, al tenor de lo que establecen los artículos 10, b) de la ley de planificación urbana y VI.3.2. del reglamento para el control nacional de fraccionamientos y urbanizaciones. Es entendido que las modificaciones y variaciones no pueden ser autorizadas si se quebrantan disposiciones normativas de planeamiento, como lo es el artículo 40 de la ley de planificación urbana, o se incumplan las recomendaciones hechas al otorgar el permiso.

Todo lo anterior, según lo dispone el artículo VI.3.5. del citado reglamento, el cual dice:

"VI.3.5. Plazo de resolución:

El plazo para resolver afirmativa o negativamente el visado de planos constructivos no excederá de un mes, vencido el cual, sin haberse producido resolución alguna, se considerarán aprobados tanto la solicitud referida como los planos. La misma regla regirá para el caso de variaciones o correcciones que se desee introducir al proyecto original .

El visado tendrá vigencia por un año. Si no se han ejecutado las obras dentro de ese plazo, el fraccionador o urbanizador deberá solicitar la renovación del mismo en el curso del último trimestre de su vigencia.

La resolución sobre prórroga por otro período igual podrá condicionarse o denegarse, según sea el caso, con fundamento en el Artículo 38 de la Ley N°.4240 de Planificación Urbana. El término para resolver en éstos será el mismo indicado en el primer párrafo de este artículo.

solicitud.

La aprobación de planos constructivos no implica el visado previsto en el artículo 33 de la Ley de Planificación Urbana; para este efecto deberán presentarse planos de segregación en el momento de entregar la urbanización a la Municipalidad, la cual deberá enviar copias al INVU y a la Oficina de Catastro Nacional". (El subrayado no es del original) Una vez otorgado el permiso para la construcción de la urbanización, la vigilancia de su ejecución corresponde, en principio, a las corporaciones municipales. En esta materia, la dirección de urbanismo del INVU, tiene potestades extraordinarias y concurrentes con las de las municipalidades, en razón de las cuales puede informar a la municipalidad respectiva de toda transgresión, sea a la normativa de planeamiento, como a las recomendaciones hechas por los entes y órganos que intervinieron en el otorgamiento del permiso y la autorización de las variaciones realizadas, con la finalidad de que esta ejerza las potestades para suspender las obras que le corresponde, de conformidad con lo que establece el artículo VI.5. del reglamento para el control nacional de fraccionamientos y urbanizaciones, el cual señala:

"VI.5. Infracciones:

En ejercicio de las facultades que le confieren los incisos 3) a 5) del artículo 10 de la Ley de Planificación Urbana, el Instituto:

Informará o denunciará ante las corporaciones municipales la comisión de infracciones graves cometidas en los fraccionamientos o urbanizaciones; Ordenará la suspensión de las obras de urbanización cuando la Municipalidad que ha recibido la denuncia anteriormente dicha no actúa en el sentido de impedir o corregir la transgresión apuntada, dentro de un término prudencial; y Requerirá el auxilio de las autoridades de policía para hacer efectivas las órdenes que expida, conforme a lo dispuesto en el aparte precedente. Los trabajos suspendidos no podrán ser reanudados hasta tanto no hayan sido subsanados los defectos que constituye la infracción y medie la correspondiente autorización escrita.

Las facultades anteriores serán de aplicación extraordinaria y concurrentes a las que sobre la materia ejercen las municipalidades y demás organismos competentes." Luego de construida la urbanización, viene la etapa de "aceptación" de las obras y áreas públicas, por parte de la municipalidad, la cual constituye un requisito para iniciar la venta de los lotes:

"VI.6. Aceptación de obras:

La aceptación de las obras y de las áreas públicas se efectuará conforme a las disposiciones reglamentarias que tengan en vigor la municipalidad del cantón y los demás organismos públicos que al respecto ejerzan funciones de control Ninguna omisión de detalles en los planos aprobados libera al urbanizador y al profesional responsable de las obligaciones que les conciernen en cuanto al total y satisfactoria entrega de las obras, al tenor de lo establecido en este reglamento.

El urbanizador y el profesional responsable que firman la solicitud de visado de los planos de construcción, son garantes de la estricta conformidad de las obras con los requisitos reglamentarios exigible, conforme a lo indicado en las leyes aplicables.

VI.6.1. Del área total a fraccionar o urbanizar, deberá cederse gratuitamente para vías, parques y facilidades comunales, el porcentaje que corresponda, según el tamaño promedio de los lotes, el uso que se pretenda dar al terreno y las normas señaladas en este Reglamento, todo conforme a lo previsto en el artículo 40 de la Ley N°.4240 de Planificación Urbana.

VI.6.2. La inspección y la aceptación de las obras no relevan al urbanizador a realizar por su cuenta la reparación de los defectos de construcción que se descubrieren durante los 18 meses siguientes al recibo municipal de las obras.

VI.6.3. Es entendido que la venta de lotes del fraccionamiento o la urbanización y la construcción en ellos, solo será permitida si se han ejecutado las obras de urbanización indicadas en el respectivo permiso o en su lugar se ha rendido la garantía de ejecución de obras faltantes a que hace referencia el artículo 39 de la Ley N°.4240 de Planificación Urbana".[2] (El subrayado no es del original).

Es con la aceptación de obras y áreas públicas que estas adquieren su carácter demanial, antes de lo cual, dichas áreas se entienden reservadas para ser destinadas al uso comunal previsto a partir del momento en que la municipalidad respectiva las acepte. Es decir, su ubicación en planos como áreas destinadas al uso y servicio comunal es parte de las condiciones bajo las cuales fue otorgado el permiso de construcción respectivo. Pero, en esto hay que tener presente que el permiso de construcción no obliga al urbanizador a hacer la urbanización proyectada quien puede, simplemente, dejar caducar el mismo, según lo hemos visto, pues se trata de una autorización administrativa. Con lo cual, no puede entenderse como cedidas e incorporadas al demanio municipal las áreas públicas desde que los planos constructivos de una urbanización son visados, ya que si el permiso caduca y la urbanización no se construye la cesión de tales áreas carece de finalidad y su demanialización puede ser incluso inconstitucional si no hay previa indemnización, pues ha de tomarse en cuenta que una vez incorporadas al dominio público municipal su desafectación sólo puede darse por ley. Es importante, en este tema, tener presente lo que ha señalado la Sala Constitucional al respecto:

"XIX. DE LA OBLIGACIÓN URBANÍSTICA IMPUESTA EN EL ARTÍCULO 40 DE LA LEY DE PLANIFICACIÓN URBANA. La doctrina es clara al permitir a los entes públicos la adquisición de bienes inmuebles para fines urbanísticos a través de tres medios: por las formas permitidas por el derecho civil (compra, donación, etc.), expropiación, y las que tienen su origen en las denominadas cesiones obligatorias y gratuitas de propiedad privada a entes municipales. Esta obligación se regula en las normas impugnadas y tienen su fundamento en los artículos 40 y 41 de la Ley de Planificación Urbana, motivo por el cual debe analizarse primeramente la constitucionalidad de estas normas. El artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana establece la obligación de ceder "gratuitamente" a los entes municipales una porción de terreno para uso de las vías públicas, parques y facilidades comunales, a cargo del urbanizador o fraccionador, en proporción al terreno que se urbanice o fraccione, sin que deba entenderse que ello signifique un sacrificio o confiscación en contra del urbanizador, puesto que el valor de las áreas urbanísticas a ceder, engrosan el cálculo de los costos de construcción, y se traslada al valor de las parcelas o lotes resultantes. El artículo 1° de esa Ley define los conceptos claves en esta materia. Por Fraccionamiento se debe entender:

"la división de cualquier predio con el fin de vender, traspasar, negociar, repartir, adjudicación judicial o extrajudicial, localizaciones de derecho indivisos y meras segregaciones en cabeza del mismo dueño, como las situadas en urbanizaciones o construcciones nuevas que interesen al control de la formación y uso urbano de los bienes inmuebles".; y por Urbanización:

"el fraccionamiento y habilitación de un terreno para fines urbanos, mediante la apertura de calles y provisión de servicios".

Para esta Sala, en atención a las anteriores definiciones, el sentido de las normativa en estudio se refiere en exclusiva al urbanismo en cuanto proceso de desarrollo de las ciudades o los centros o distritos urbanos, lo que implica la división de la tierra con sentido comercial por parte de los particulares, social por parte del Estado para solventar el problema habitacional, o industrial, para crear zonas industriales. Pero no basta la ausencia de lucro para estar exento de esta obligación, basta que en ese fraccionamiento esté implícito (de hecho) un programa de desarrollo urbanístico para que le sea exigible la cesión de terreno. Sin embargo, debe advertirse que las simples segregaciones no pueden sujetarse a estas regulaciones, porque entenderlo de esa manera implicaría crear, no una carga urbanística, sino una de carácter tributario (a la plusvalía, por ejemplo), a cargo del propietario, lo cual es absolutamente incompatible con el régimen urbanístico. En conclusión, únicamente se está en obligación de transferir terreno a favor de los entes municipales cuando se fracciona un terreno para crear un desarrollo urbano, sea crea un complejo habitacional -con todos sus servicios (agua, luz, zonas verdes y parques, centros educativos, etc.-, un complejo comercial o industrial.

XX.La cesión gratuita a las municipalidades de terrenos a fraccionar o urbanizar, se hace para destinar en ellos ciertos servicios para la comunidad, como lo son las vías públicas y las zonas verdes, éstas últimas -que son las que nos interesan- se utilizarán para construir parques, jardines, centros educativos, zonas deportivas y de recreo. El fundamento de esta obligación debe situarse en una especie de contrapartida debida por el urbanizador por el mayor valor que el proceso de urbanización o parcelamiento dará al suelo urbanizado, es decir, se trata en definitiva de una contribución en especie en el derecho urbanístico, como mecanismo para hacer que la plusvalía que adquieran los inmuebles con motivo de la urbanización o fraccionamiento revierta a la comunidad. Antes de esta regulación se presentaba una grave situación social, derivada del hecho de que los propietarios de suelo percibían como beneficio neto los precios íntegros obtenidos de sus terrenos, mientras que los nuevos barrios quedaban sin dotaciones de servicios, carencia que se intentaba hacer responsable a la Administración municipal, incapaz de cubrir ese déficit en forma eficaz. Uno de los principios del derecho urbanístico consiste precisamente en que las considerables plusvalías generadas por el proceso del desarrollo urbano deben ser las primeras fuente para sufragar los costos en servicios que ese mismo desarrollo hace surgir. La obligación impugnada -de ceder gratuitamente un porcentaje de terreno a la municipalidad-, pretende justamente hacer efectivo el principio de compensación económica y retribución en servicio de las necesidades de la comunidad que se crea, como correlato del enriquecimiento que del desarrollo urbanístico se percibe." (Sentencia número 4205-96 de 20 de agosto de 1996).

La cesión de las áreas públicas que establece el artículo 40 de la ley de planificación urbana se justifica como limitación no indemnizable a la propiedad privada, en tanto tiene una finalidad urbanística en atención al cumplimiento de su función social, y como compensación a la plusvalía que adquiere la propiedad en razón de la inversión social en infraestructura que hace rentable su urbanización. Pero, por esa misma razón, si no se construye la urbanización la cesión a que estaría obligado un sujeto en particular no se podría justificar con base en ese supuesto normativo.

Por lo anterior, es que hasta el momento en que el desarrollador hace entrega material de las obras y áreas públicas, y se efectúa la inspección -previa a la aceptación- en la que se constata su conformidad con los planos aprobados, en orden a la cabida, ubicación y diseño de las obras y áreas públicas, se consolida la cesión a favor de la municipalidad. La aceptación de obras y áreas públicas por parte de la municipalidad respectiva debe ser formalizada en un acuerdo del concejo municipal, para que adquiera validez y eficacia jurídica (artículo 13 inciso o) de la ley número 7794 de 30 de abril de 1994 y sus reformas).

La inspección de las obras terminadas y la constatación de conformidad de las áreas públicas con los planos constructivos visados, constituyen una forma de controlar el desarrollo urbano. Como tal, reviste especial relevancia pues permite comprobar el efectivo cumplimiento de los requisitos, porcentajes y diseño previstos en el plano que fue visado. De no existir esa concordancia, las áreas y obras públicas no deben ser aceptadas. Y hasta tanto no se formalice la aceptación, el urbanizador no puede realizar construcciones ni vender los lotes. Recuérdese que para obtener el visado previsto en el artículo 33, es decir, el visado que permite fraccionar para vender, es necesario que los planos constructivos de la urbanización, y sus modificaciones, hayan sido debidamente aprobados, y que la aceptación de las áreas y obras públicas por parte de la municipalidad, se encuentre formalizada, pues el visado de planos de segregación que incumpla estos requerimientos, es absolutamente nulo, como lo serían los permisos de construcción otorgados para levantar edificaciones en los lotes resultantes del fraccionamiento respectivo.

En concordancia con lo dicho, el plano o el conjunto de planos de una urbanización adquieren el carácter de mapa oficial con la aceptación de las obras y áreas públicas por parte de la municipalidad correspondiente. Esto quiere decir, que en la etapa de aceptación de la urbanización por parte de la municipalidad -y en el acto formal por medio del cual se da dicha aceptación- coinciden la cesión a favor de ésta, de las áreas y obras destinadas a uso y servicio comunal y la constitución del plano y el conjunto de planos de una urbanización, en mapa oficial. Luego, y a partir de ese momento, es que el mapa oficial constituye un registro de las áreas públicas efectivamente cedidas y destinadas al uso público, según lo que dispone el artículo 43 de la ley de planificación urbana.

En este sentido, y tal y como se indicó en el pronunciamiento número C-059-2002, las vías públicas y áreas para usos y servicios comunales, son bienes demaniales que no necesitan de su inscripción en el registro de la propiedad de bienes inmuebles, para consolidar la titularidad dominical. Basta solamente con que consten en el mapa oficial. Lo anterior, sin perjuicio de que las municipalidades, al aprobar el plan regulador de su cantón, dispongan que las áreas destinadas a ese fin, deban necesariamente, ser traspasadas al dominio municipal[3]. En todo caso, aunque así se disponga, sigue bastando el hecho de que así consten en el mapa oficial.

Por lo tanto, de conformidad con la normativa citada y atendiendo a las consideraciones emitidas por la junta directiva de ese Instituto, se reconsidera de oficio lo señalado en el dictamen 059-2002, de 25 de febrero de 2002, únicamente en cuanto allí se interpretó que a partir del primer visado de los planos de una urbanización, se entienden cedidas a la municipalidad respectiva, las áreas contempladas en el artículo 40 de la ley número 4240 y II.3, III.3.6, III.3.6.1, III.3.6.2, III.3.6.3 y VI.6.1 del reglamento nacional de fraccionamientos y urbanizaciones.

IV.- Conclusión Es criterio de esta Procuraduría que con el acto formal de aceptación de las obras y áreas públicas por parte de la municipalidad, se entienden cedidas al uso comunal, las obras y áreas públicas que contempla el artículo 40 de la ley de planificación urbana, las cuales pasan a formar parte del demanio municipal. A partir de esa formalización, el conjunto de planos de la urbanización se consideran mapa oficial, pues indica con exactitud cuales son los terrenos o espacios entregados al uso y servicio comunal.

Por consiguiente, se reconsidera de oficio el dictamen número 059-2002, de 25 de febrero de 2002, únicamente en cuanto establecía que "los planos en conjunto del proyecto, se convierten en Mapa Oficial en el momento en que la municipalidad de la localidad o en su defecto, la Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, visen o aprueben, por primera vez, dichos planos".

De Usted, con toda consideración, Dr. Julio Jurado Fernández Licda. Gloria Solano Martínez Procurador Adjunto Abogada de Procuraduría JJF/GSM/fmc [1] El artículo 1° de la ley de Planificación Urbana define a la urbanización como el "fraccionamiento y habilitación de un terreno para fines urbanos, mediante apertura de calles y provisión de servicios".

[2] "Artículo 39.- Para asegurar la ejecución de las obras de urbanización, el urbanizador, cuando venda una parcela no urbanizada, deberá rendir póliza, fianza, hipoteca u otra forma de garantía satisfactoria, que determinará y calificará en cada caso la municipalidad, de acuerdo con el Instituto. La garantía se hará efectiva si en el término de cinco años no se ejecutan las obras de urbanización especificadas en los planos aprobados. En el caso de que por incumplimiento del urbanizador se haga efectiva la garantía, la municipalidad queda obligada a la ejecución de las obras".

[3] Como ejemplo, lo dispuesto en el artículo 18 del reglamento de fraccionamiento, urbanización, condominio y construcción emitido por la municipalidad de Desamparados, número 608 de 14 de junio de 2000 y publicado en La Gaceta número 139, de 29 de julio