Legal effects of the errata on the Santa Ana zoning planEfectos jurídicos de la fe de erratas del plan regulador de Santa Ana

Opinion: 357 of 11/13/2003 C-357-2003 San José, November 13, 2003 Engineer Mireya Romero Gómez Municipal President Municipality of Santa Ana S. D.

Dear Madam:

With the approval of the Deputy Attorney General, I am responding to official letter number SCM-491-2003 of July 2, 2003, through which the Municipal Council of Santa Ana consults this Attorney General's Office on the legal effects derived from the errata (fe de erratas) of the regulatory plan (plan regulador) of the canton of Santa Ana, published in La Gaceta number 74 of April 19, 1991, and which was published in La Gaceta number 86 of May 7, 2003.

The foregoing, because the errata indicated that the maximum density of the low-density zone (article 7, subsection 2.6 of the zoning regulation [reglamento de zonificación]) is sixty inhabitants (habitantes) per hectare and not sixty rooms (habitaciones) per hectare, as was published in La Gaceta 74 of April 19, 1991.

I. BACKGROUND

The Directorate of Legal Affairs of the municipality of Santa Ana, through official letter number MSA-DAJ-081-2003, of June 4 of the current year, when rendering its opinion before the Municipal Council regarding the application of the content of the errata (fe de erratas) published in La Gaceta number 86 of May 7 of the same year, concluded:

FIRST: As it involved an evident material error (error material) in the publication of the zoning regulation in the Official Gazette La Gaceta, the means for its correction was through an Errata (Fe de Erratas), as was effectively done.

SECOND: The land-use certificate (certificado de uso de suelo) must respect the Regulatory Plan (Plan Regulador), since according to the provisions of article 28 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana), what is accredited by this certificate binds the authorizing municipality, precisely because it accredits the use that must be given to a specific property, according to the zoning regulation, which is of mandatory compliance for both the governed parties and the municipal government that issues them.

Consequently, since the land-use certificate (certificado de uso de suelo) is a regulated act, it obligates the municipal administration to proceed in a specific manner pre-established in the Regulatory Plan, which indicates the manner in which it must act, without leaving any margin for subjective assessment or discretion.

THIRD: When a governed party requests a land-use certificate (certificado de uso del suelo), they are fulfilling one of the necessary requirements for the municipality to adopt administrative acts THAT CREATE, MODIFY, OR EXTINGUISH LEGAL SITUATIONS, such as a construction permit. Considering that a land-use certificate does not create, modify, or extinguish legal situations, but rather accredits or declares the due use according to the provisions of the Zoning Regulation, indicating whether the intended use conforms or not with said regulation.

FOURTH: The land-use certificate (certificado de uso de suelo) maintains its effectiveness as long as the zoning regulation of the Regulatory Plan remains in force, having as the sole exception licenses, whether for construction or to carry out a commercial activity, validly granted, which are not affected in their validity if the certificate used for granting the cited permit or license loses its validity.

IN accordance with all the foregoing, the Zoning Regulation of the Regulatory Plan of the Canton of Santa Ana was modified by publication in the Official Gazette La Gaceta Number 86; it was an Errata (Fe de Erratas) that corrected an evident material error. Said modification came into effect from the date of its publication, consequently varying all Land-Use Certificates (Certificados de Uso de Suelo) issued previously, which, in accordance with the ruling of the Constitutional Chamber, automatically lost their validity as of May 7, 2003". (The highlighting is from the original).

Subsequently, in response to official letter number SCM-473-2003, said Directorate expanded upon the official letter partially transcribed above, with the purpose of referring to the issue "…of acquired rights with respect to the persons or developers who had requested a land-use certificate (certificado de uso de suelo), and whether such acquired rights exist, to define a parameter for us to determine the appropriate timeframe to extend the term of that land use". In opinion MSA-DAJ-089-2003, dated June 23 of the current year, Licenciada María Lourdes Villa Vargas stated, in what is of interest:

"In the case at hand, we are not in the presence of acquired rights, but rather a mere expectation of right, because the Land-Use Certificate (Certificado de Uso de Suelo) does not create, modify, or extinguish legal situations, but rather accredits or declares the due use according to the provisions of the Zoning Regulation, indicating whether the intended use conforms or not with said regulation; consequently, it does not generate an acquired right in good faith, since it loses validity upon the publication of the errata".

II. PURPOSE OF THE OPINION

This opinion aims, on the one hand, to determine the appropriateness of the errata (fe de erratas) as a means to correct an error in the publication of a zoning regulation (reglamento de zonificación) contained in a local regulatory plan (plan regulador) and, on the other hand, to determine the legal effects arising from the publication of said errata in relation to construction permits and land-use certificates (certificados de uso del suelo).

III. ON THE SUBSTANCE OF THE INQUIRY

• 1)Correction of the error The publication of a regulation with an error in its content can give rise to three solutions: its correction by means of an errata (fe de erratas), its annulment, or its modification. The publication of an errata simply consists of making the correction through a publication in the Official Gazette La Gaceta. Annulment consists of eliminating the norm containing the error from the legal system for validity reasons. Said annulment must occur through one of the existing procedures for this purpose, whether in administrative or judicial venues, which is defined based on the severity and characteristics of the invalidating defect. And its modification consists of the exercise of the regulatory normative power itself, following the procedure established for this purpose by law. As the three solutions have distinct legal effects, it is important to define which is appropriate, for which we must begin by characterizing the type of error incurred.

According to the statement by the legal advisor of this Municipality in opinion number msa-daj-081-2003, the partial modification to the regulatory plan (plan regulador) of the canton of Santa Ana, when published in La Gaceta number 74 of April 19, 1991, contained a material error (error material) because in the publication, subsection 2.6 of article 7 of the zoning regulation indicated that the maximum density in the low-density residential zone was sixty rooms (habitaciones) per hectare, when the text of that same paragraph, approved by the Municipal Council, indicated sixty inhabitants (habitantes) per hectare.

That is, between what was published in the Official Gazette La Gaceta and what was agreed upon by the Municipal Council in extraordinary session number 10 of March 9, 1991, there is a difference in the text of article 7, subsection 2.6, because the published text does not match what was agreed upon. The text of subsection 2.6 of article 7 approved by the Council said "inhabitants" and the published text of that same paragraph indicated "rooms". It was, consequently, an error in the publication of the normative provision, not in the adoption of said provision by the competent body, in this case, the Municipal Council. This is relevant for characterizing the error, especially based on the distinction made between material error (error material) and conceptual error (error conceptual).

The conceptual error (error conceptual) vitiates the will of the body, which does not occur if the error is merely material. That is, the conceptual error is an error of meaning and significance that casts doubt on what the body that adopted the normative provision intended. The same does not happen with the material error (error material), because from the context it is possible to reasonably establish what the body that adopted the normative provision meant at the time of doing so. This Attorney General's Office has already used this distinction in relation to errors affecting legislation. Thus, opinion C-281-2003 held:

"The fourth point, presupposing all the foregoing, lies in the possibility of distinguishing between errors of concept and material or typographical errors:

"in both cases, one must adhere to the idea of what errors can be resolved by simply reading the text; if it says 'dog' instead of 'but', it is an error that is easily resolvable. If it involves legislation on collecting animals that are on the streets, it will be more complicated. So, what are the criteria for distinguishing between material error and error of concept, between an error of concept that can be resolved by simply reading the text, or one that requires a complicated interpretation to resolve; there are no clear, rigid criteria for establishing the distinction. However, I believe that if any of you speak to an audience of professionals with twenty examples of conceptual errors, regarding seventeen of those errors, a consensus will be reached by this audience on which ones can be resolved, let's say, on the spot, and which others require legislative intervention to be resolved." (CODERCH, Salvador. Op. cit., pages 121 and 124).

Regarding the error of concept, the Spanish author we are following reminds us of the following:

"If they are errors of concept, errors that modify the meaning of the expression contained in the article in question, if there are many and there is no way to resolve them by resorting to the immediate context, then, yes, we allow them to be resolved through a simple errata, we establish a simplified mechanism of extraordinary legislation, and retroactive at the same time.

If they are errors of concept, but they are errors, at least for the most part, that can be resolved by resorting to the context and are 'bona fide' errors, the technique used worldwide is that of the errata." "An error of concept is one that changes the meaning and is not resolvable by context. Of course, what subsequently is context? The principle is immediate context and context of the law itself. Something akin to a labor of legal interpretation is required; the error of concept is no longer automatically resolvable, that is, by the clerical services of the official gazette. It requires the equivalent of the intellectual activity carried out by a judge when issuing a ruling, and then we are already in a world of conceptual errors that were not resolved by context." It is for the foregoing that, in the case of administrative acts, including regulations in accordance with the provisions of article 121 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública), material errors (errores materiales) can be corrected at any time by the Administration, according to the provisions of article 157 ibidem, which states:

"Article 157.- At any time, the Administration may rectify material or factual errors and arithmetic errors." The Administration can correct material errors (errores materiales) regarding administrative acts at any time, because the error being corrected does not affect the act as a manifestation of free and conscious will, as characterized by article 130.1 ibidem. Spanish doctrine, starting from the distinction between errors of law and material errors, has indicated that when the error does not affect the will, the administration can rectify material errors at any time, whether ex officio or at the request of an interested party (PAREJO ALFONSO, Luciano, Manual de Derecho Administrativo, 1998, p.746). In any case, it must be kept in mind that what has been said regarding conceptual errors and simple material errors in relation to the provisions of cited article 157 of the LGAP refers to errors that occurred at the time of adopting the act, whether they are specific administrative acts or regulations.

Well, having clarified the foregoing, it is appropriate to characterize the error of the matter at hand, in order to define the appropriate means to correct it with a view to determining the legal effects that can be derived from it, although in relation to what is being consulted, the errata (fe de erratas) was already adopted as the form of correction.

The first thing that must be said in relation to article 7, subsection 2.6 of the zoning regulation (reglamento de zonificación) of the regulatory plan (plan regulador) of the canton of Santa Ana, published in La Gaceta number 74 of April 19, 1991, is that at the time of its adoption, no error occurred. This is supported by the minutes, as expressed in the legal opinion of the advisory office of the Municipality of Santa Ana, that the approved text indicated that the maximum density in the low-density zone was sixty inhabitants (habitantes) and not rooms (habitaciones). In this sense, there is nothing to indicate a conceptual error (error conceptual), that is, of meaning and significance, such as to suppose that the Municipal Council intended one thing but approved another.

The preceding conclusion is reaffirmed by the fact that the other articles defining the maximum density per hectare for medium and high-density zones do so in terms of inhabitants (habitantes), using this term. It is reasonable to affirm, not to say that it is clear and evident from the factual circumstances of this matter, that the error occurred in the publication of the Regulatory Plan in the Official Gazette La Gaceta. This makes it reasonable to conclude, in turn, that the error produced is a simple material error (error material) that does not affect or cast doubt upon the will of the body that adopted what in this case is a normative provision, and not a specific administrative act, and that what said body intended was to set the maximum density of the low-density zone at sixty inhabitants (habitantes), not rooms (habitaciones), per hectare.

In accordance with the foregoing, the nullity of subsection 2.6 of article 7 of the zoning regulation of the regulatory plan of the Canton of Santa Ana must be ruled out. Apart from the fact that its annulment would not actually correct the supposed error, since what would happen is that the normative provision defining the low-density zone would be inapplicable insofar as the maximum permitted density would not be defined; the case is that the error is not an invalidating error of the act under the terms of article 130.2 of the LGAP, which establishes:

" Article 130.- 1. The act must objectively appear as a manifestation of free and conscious will, directed at producing the legal effect desired for the purpose intended by the legal system.

2. The error shall not be a defect of the administrative act, but when it falls upon other elements of the same, the absence of these shall vitiate the act, in accordance with this law.

3. Fraud and violence shall vitiate the act only when they constitute a deviation of power. " Again, it is important to bear in mind that the error did not occur at the time the act was adopted, in this case, the regulatory plan as a general administrative act with normative scope. In this sense, and insofar as it is a simple material error occurring at the time of its publication, it did not cause the absence of any of the constitutive elements of the act. Consequently, the error contained in article 7, subsection 2.6 of the zoning regulation is not a defect of the act, and therefore its annulment is not appropriate.

Based on the same reasoning, it must be ruled out that, to correct the committed error, it is indispensable to reform the Regulatory Plan following the same procedure used for its adoption (article 17 of the Urban Planning Law number 5525 of May 2, 1974).

In the case of ordinary legislation, it is necessary to reform the law when the error is not a simple material error and there are doubts about what the legislator really intended. This is the case of conceptual errors not surmountable through interpretation, as discussed above, in the face of which it is not possible to resort to the errata (fe de erratas) because that implies legislating without following the procedure established by the Constitution and without having the power to do so. The Constitutional Chamber clarified this aspect when, facing a reform made to article 243.1 of the Penal Code and published as approved, the Presidency of the Legislative Assembly published an errata modifying the previously approved and published text. On that occasion, the Chamber established the limit of the errata as a means to correct supposed errors, and stated:

"FIRST: By reform contained in Law number 6726 of March twenty-fourth, nineteen hundred eighty-two, published in La Gaceta (Official Gazette) number 73 of April nineteenth of that same year, subsection 1) of article 243 of the Penal Code was drafted as follows: "Article 243.- Shall be punished with imprisonment from six months to three years... whoever drafts a check, if the following circumstances concur... 1) If drafted without having sufficient funds or express authorization from the bank, and if drafted to overdraw:...". This text -approved by the plenary of the Legislative Assembly and sanctioned by the Executive Branch- was corrected by Errata (Fe de Erratas), according to publication made in La Gaceta (Official Gazette) of May twenty-seventh of the cited year, by the President of the Legislative Assembly, that is, without any participation from either the Plenary or the Executive Branch, as follows: "Article 243.- The content of subsection 1) must have the following text: If drafted without having sufficient funds or authorization from the drawee bank to overdraw". It is evident that this new text modified the approved one and gave it a different meaning, therefore, with that action, the procedures established in articles 121 subsection 1) and 124 of the Constitution for the reform of laws were violated - which definitively, in practice, is what the supposed correction amounts to -. This anomalous procedure, if accepted, would grant de facto to the President of the Legislative Assembly an unlimited power to reform laws without submitting to the formalities prescribed for this purpose by the Political Constitution and would allow him to assume competencies inherent to other Branches - both of the Legislative Assembly, as stated, and of the Executive Branch to which corresponds, exclusively, the promulgation of laws -.

Therefore, because this action is unconstitutional, it cannot have the virtue of reforming the text as it was approved by the Plenary of the Legislative Assembly and sanctioned and promulgated by the Executive Branch, so the text in force, of subsection 1) of article 243 of the Penal Code, is the one published in La Gaceta (Official Gazette) number 73 of April nineteenth, nineteen hundred eighty-two." (Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice. Judgment number 2994-92 of October sixth, nineteen hundred ninety-two).

What the Chamber indicated is that the errata (fe de erratas) is inadmissible for correcting an error made by the legislator at the time of approving a law and which is recorded as such in the corresponding publication. But the case before us is different. Here, the errata was not used to modify the text of an article that was correctly published at the time, coinciding with the text approved by the competent body. If that had been the case, then the appropriate course would be its modification through the same procedure used for its adoption.

What happened in the case under study was the opposite, for the errata was issued to make what was published coincide with what was adopted, precisely so that the exercise of the Municipal Council's power to plan with normative effects would not be undermined by an incorrect publication carried out by another body or entity without powers to vary the will of the Municipal Council.

The foregoing implies that the text of article 7, subsection 2.6 of the zoning regulation (reglamento de zonificación) of the regulatory plan (plan regulador) of the canton of Santa Ana, published in the Official Gazette La Gaceta number 74 of April 19, 1991, cannot be considered the correct text of said paragraph, since it contains a material error (error material) that must be corrected by the Administration itself, pursuant to the provisions of cited article 157 of the LGAP.

Since it is a simple material error (error material) that occurred at the time of publishing the text of the regulatory plan, its correction can be made by means of an errata (fe de erratas), in the same way that is usually done regarding legislation when it involves a material error that does not cast doubt on the will of the legislator because it is not conceptual, and its correction does not change its meaning, in accordance with what was stated by the Constitutional Chamber.

Consequently, and insofar as the correction of the error contained in the publication of the regulatory plan of the canton of Santa Ana does not modify the meaning of what was intended by the Council, it can be done by means of an errata (fe de erratas) that seeks, precisely, for the published text to adequately express what was agreed upon.

• 2)The application of norms over time and the principle of non-retroactivity Having determined that to correct the error contained in the publication of the zoning regulation (reglamento de zonificación) of the regulatory plan (plan regulador) of the canton of Santa Ana, published in La Gaceta number 74 of April 19, 1991, the publication of an errata (fe de erratas) in the Official Gazette is appropriate, it becomes necessary to establish the legal effects of said errata, which obliges us to refer to the issue of the application of norms over time and the principle of their non-retroactivity to the detriment of acquired rights and consolidated legal situations, guaranteed in article 34 of the Political Constitution.

In relation to the foregoing, the two most important aspects to consider regarding the implications of the publication of the errata are, on the one hand, those related to administrative acts issued under the protection of the norm that was corrected and, on the other hand, those related to the procedures initiated under the protection of that same norm, but for which a final act had not been issued before the correction. In relation to this last aspect, the issue of land-use certificates (certificados de uso del suelo) is of special importance. These aspects will be addressed in the following sections, as we will first address the general issue of the application of norms over time in the terms announced above.

Well, the normative starting point is the guarantee of article 34 of the Constitution, which establishes:

"ARTICLE 34.- No law shall be given retroactive effect to the detriment of any person, or of their acquired patrimonial rights or consolidated legal situations." The retroactivity of a norm consists of the projection of its temporal scope to facts or conduct that occurred prior to its enactment, under the understanding that retroactivity strictu sensu does not exist, as doctrine warns, because in reality no norm can regulate, in the present, past facts or conduct. Norms are of immediate application, and their effects are immediate. What happens is that they can extend their current legal consequences, that is, consequences that occur in the present, to facts or conduct that occurred or arose in the past (see PÉREZ LUÑO, Antonio, La seguridad jurídica, 1991, p.91).

In the aforementioned sense, and given that the current effects of norms usually extend to facts and conduct occurring before their entry into force, the principle of non-retroactivity of norms, guaranteed in article 34 of the Constitution, implies that said consequences cannot result in the disregard of acquired patrimonial rights or the modification of consolidated legal situations, in both cases, prior to their entry into force.

From the above point of view, the principle of non-retroactivity is an expression or manifestation of legal certainty through which norms extend their effects beyond their period of validity, because the other side of the coin of the non-retroactivity of norms is their ultractivity. That is, to the extent that the extension of the effects of norms to facts and conduct occurring prior to their entry into force has as a limit acquired patrimonial rights and consolidated legal situations under the protection of other norms, these other norms, which are no longer formally in force, continue to regulate those rights and those legal situations (see, SANTAMARÍA PASTOR, Juan Alfonso, Fundamentos de Derecho Administrativo, 1991, p 384.).

In relation to the constitutional principle of non-retroactivity of norms, the Constitutional Chamber stated in judgment number 1147-90 of September 21, 1990, the following:

"... the principle of non-retroactivity, like the other principles relating to fundamental rights or freedoms, is not only formal but also and above all material, so that it is violated not only when a new norm or the reform of a previous one illegitimately alters acquired rights or consolidated situations under the protection of said previous norm, but also when the effects, the interpretation, or the application of the latter produces an unreasonable or disproportionate harm to the holder of the right or situation that it itself establishes." The Constitution sets a limit on the effects that the law, in its immediate application, can have regarding facts or conduct occurring prior to its entry into force and which, in principle, fall under the regime of the new legislation: it cannot disregard acquired patrimonial rights nor disregard or modify consolidated legal situations. The constitutional principle of non-retroactivity is a limit on the law and, therefore, on the legislator, who could not expressly provide for the retroactivity of laws to the detriment of acquired rights and consolidated legal situations. But it is also a limit on all public power exercising normative powers, not only the legislative branch (on non-retroactivity as a limit on the legislator, see LÓPEZ MENUDO, Francisco, El principio de irretroactividad. Tres cuestiones claves. Documentación Administrativa, 263-264, 2002, p.78-79). Since the limit consists of respect for acquired rights and consolidated legal situations, it is essential to try to clarify what is understood by these.

But also, and in response to the matter consulted, it is necessary to establish the effects generated from its publication until its correction by the norm that contained the error. This is because we are not facing a simple modification of one norm by another, but rather the correction of an error occurring in the publication of the norm which, in principle, implies that the norm published with the error lacked legal efficacy (eficacia jurídica), given that its correct publication was a requirement for this.

The publication of laws is a legal condition for their erga omnes efficacy (eficacia), which implies that the mandatory nature of the law arises with its publication, at which moment it must be obeyed by its addressees and applied by the courts (see RODRÍGUEZ-ZAPATA, Jorge, Sanción, promulgación y publicación de las leyes, 1987, p.166.). Article 124 of the Constitution indicates, as one of the requirements for a bill to become law, besides its approval and sanction, its publication in La Gaceta; and article 129 ibidem indicates that the mandatory nature of laws and their efficacy (eficacia) occurs on the day they designate or ten days after their publication in La Gaceta. From a harmonious interpretation of both articles, the publication of a law must be understood as a requirement or condition of efficacy. This agrees with the provisions of article 7 of the Civil Code in this regard.

Regarding regulations, their publication in the Official Gazette La Gaceta is also a requirement of efficacy. As established by the General Law of Public Administration (article 121.2), regulations are administrative acts, and one of the requirements that same law demands (article 140) for an administrative act to be effective (eficaz) is its communication or notification, which, in the case of acts of general scope, equals its publication (art. 240.1).

For the specific case of local regulatory plans (planes reguladores locales), which contain the respective zoning regulations (reglamentos de zonificación), among others, article 17, subsection 4) of the Urban Planning Law establishes that they must be published in La Gaceta, which, pursuant to what has been said regarding laws and regulations in general, is a requirement for their efficacy, as it is for norms in general.

Now then, does the incorrect publication of a norm affect its efficacy? In relation to laws, the cited article 7 of the Civil Code provides for this, stating:

ARTICLE 7.- Laws shall enter into force ten days after their complete and correct publication in the official gazette "La Gaceta", unless they provide otherwise. Nevertheless, if the error or defect affects only one or some of the provisions of a law, the other provisions thereof shall have full validity, independently of the subsequent publication made, provided that they are provisions with their own value that have been applied in that manner.

From what the transcribed article establishes, it can well be concluded that the incorrect publication of a law prevents it from entering into force and, therefore, from producing legal effects. The same can be said regarding regulations or any rule insofar as its correct publication is a requirement of its effectiveness, if what is stated in Article 7 of the Civil Code is taken as valid for any rule. Which, in view of the error in the publication of Article 7, subsection 2.6 of the zoning regulation of the regulatory plan of Santa Ana, implies that from its publication in La Gaceta Number 74 of April 19, 1991, until the publication of the respective errata (fe de erratas) in La Gaceta Number 86 of May 7, 2003, what was provided therein was ineffective, so its application could not produce effects.

To the extent that an errata (fe de erratas) entails not only a regulatory change, at least in the publication of the rule, but also the ineffectiveness of the rule that contained the publication error, it is possible to establish a parallel with judgments that annul rules for reasons of constitutionality, since the non-conformity of a rule with the Constitution entails its absolute nullity and, for that very reason, the impossibility of it producing legal effects.

In the case of the annulment of rules for reasons of unconstitutionality, the problem also arises concerning acquired rights (derechos adquiridos) born under the protection of the annulled rule, which can be, as it usually is, a law. The problem is the same and has to do with the lack of legal effects of an absolutely null rule. Precisely for this reason, judgments of unconstitutionality are not constitutive but declaratory, and their effects are retroactive to the effective date of the annulled rule.

The Constitutional Jurisdiction Law resolves the problem in its Article 91, when it provides that the retroactive effects of its annulling judgments cannot affect acquired rights (derechos adquiridos) in good faith, that is, rights acquired under the protection of the rule declared absolutely null. In this way, what could be a source of doctrinal discussion has a de lege data solution as far as judgments annulling rules for reasons of constitutionality are concerned, although the most critical and complex aspect remains unresolved: that relating to the very concept of acquired rights (derechos adquiridos).

The foregoing is the same solution provided by Article 171 of the General Law of Public Administration. This article establishes that the declaration of absolute nullity of an administrative act has retroactive effects to the date of the act, but without prejudice to acquired rights (derechos adquiridos) in good faith. And while the matter of the errata (fe de erratas) does not have to do with the validity of the act, but with publication as a requirement of its effectiveness, the truth is that the recognition or not of acquired rights (derechos adquiridos) has to do, in both cases, with the effects of the rule in question, and there is no reason to give a different solution to the case of a rule that did not meet a requirement of effectiveness, regarding the respect of acquired rights (derechos adquiridos), than the solution given to the case of a rule declared absolutely null.

That is, if the legal system indicates that acquired rights (derechos adquiridos) must be respected under the protection of rules, including laws, declared as absolutely null or of administrative acts declared absolutely null, despite the fact that said declaration has retroactive effects, there is no reason whatsoever for an act like the publication of an errata (fe de erratas), which corrects an error regarding a requirement of effectiveness of a regulation and which, to that extent, has retroactive effects to the date of the act, as provided by Article 145.2 of the General Law of Public Administration, not to respect the acquired rights (derechos adquiridos) under the protection of the rule that contained the error. This interpretation is imposed in light of the constitutional principle enshrined in Article 34 of the Constitution, a provision that informs Article 91 of the Constitutional Jurisdiction Law and Article 171 of the Public Administration Law.

Again, and as stated supra, the most difficult and complex issue remains pending, that is, that relating to the definition of a concept such as acquired rights (derechos adquiridos) or consolidated legal situations (situaciones jurídicas consolidadas).

The doctrine has had much to say about what should be understood by acquired rights (derechos adquiridos). This is a concept inevitably associated with that of the effects of rules over time because the initial concern that marked its origin and that persists today was to determine which rights cannot be affected by a change in legislation. In this sense, the concept of acquired right (derecho adquirido) was formed in opposition to the mere expectation of a right, or rather, distinguishing itself from the latter insofar as the mere expectation of a right had to adapt to the change operated in the rules (vid, for example, BONNECASE, Julien, Elementos de Derecho Civil, 1945, pp.190-1991).

It is not appropriate to recreate the different meanings of acquired right (derecho adquirido); but starting from its origin, this concept refers to that right validly constituted and consolidated under the protection of a specific regulation (PÉREZ LUÑO. A.E., op.cit. p.96). Or, as CABANELLAS states in his Diccionario de Derecho Usual, it is that right that "…is irrevocably and definitively incorporated into the patrimony of a person…" (CABANELLAS, Guillermo, Diccionario de Derecho Usual, 1974, p.633). However, from very early on, the doctrine pointed out the lack of technical precision that the use of an expression like "acquired right" (derecho adquirido) reflected in relation to what was intended to be designated. Already BONNECASE preferred the expression "legal situation" (situación jurídica) since he considered the notion of acquired right (derecho adquirido) narrow and the distinction regarding mere expectations of a right inadequate (BONNECASE, op.cit. pp.193-194); and PÉREZ LUÑO reminds us that RIPERT considered the expression acquired right (derecho adquirido) a pleonasm because the adjective adds nothing regarding the substantive, since every right is, by definition, acquired.

This last point, to indicate that the expression "consolidated legal situation" (situación jurídica consolidada) is more precise and rigorous, which encompasses that of acquired rights (derechos adquiridos), since these exist by virtue of the consolidation of a specific legal situation. In this sense, it must be kept in mind that a consolidated legal situation (situación jurídica consolidada) is one that, provided for in the abstract by a rule, has materialized with respect to a subject, generating practical consequences, that is, those effectively realized. The acquired right (derecho adquirido), from its earliest definitions, refers to those rights that form part of or enter definitively into the patrimony of a person. It is not superfluous to point out that such entry can be the result of the consolidation of a legal situation, that is, the practical legal consequence that converts a legal situation abstractly considered in a rule into a concrete legal situation with respect to a specific subject.

The Constitutional Chamber (Sala Constitucional) has sought to specify the concepts of acquired right (derecho adquirido) and consolidated legal situation (situación jurídica consolidada) in those judgments where it has had to address the issue of the non-retroactivity of rules. Thus, for example, and since 1990, it took up the doctrine of the Full Court (Corte Plena), when it acted as a constitutional controller, on the notion of consolidated legal situation (situación jurídica consolidada). The Chamber stated in the aforementioned judgment number 1119-90 of September 18, 1990, the following:

"A legal situation can consolidate - as the Full Court (Corte Plena) has said before - with a judicial judgment that declares or recognizes a disputed right, and also under the protection of a legal rule that establishes or guarantees certain consequences in favor of the holder of a right, consequences that a subsequent law cannot disregard without incurring the defect of unconstitutionality for violation of Article 34 of the Constitution." Subsequently, in judgment number 2791-96 of June 7, 1996, the Chamber stated the following:

"…The retroactivity to which Article 34 of the Political Constitution alludes is that which seeks to interfere with acquired rights (derechos adquiridos) and consolidated legal situations (situaciones jurídicas consolidadas), born prior to the enactment of the law, that is, those with characteristics of validity and efficacy perfected under the rule of other regulations, so that their effects and consequences cannot be altered by new provisions, except if they entail a benefit for the interested parties…" And, later, in judgment number 2765-97 of May 20, 1996, the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) specified the meaning of both concepts, as it stated:

"The concepts of 'acquired right' (derecho adquirido) and 'consolidated legal situation' (situación jurídica consolidada) appear closely related in constitutionalist doctrine. It can be affirmed that, in general terms, the former denotes that consummated circumstance in which a thing –material or immaterial, whether it be a previously foreign good or a previously non-existent right– has entered into (or affected) the patrimonial sphere of the person, so that the person experiences a verifiable advantage or benefit. For its part, the 'consolidated legal situation' (situación jurídica consolidada) represents not so much a patrimonial plus, but a state of affairs fully defined in terms of its legal characteristics and its effects, even if these have not yet been extinguished. What is relevant regarding the consolidated legal situation (situación jurídica consolidada), precisely, is not whether those effects still endure or not, but that –by virtue of a legal mandate or a judgment that has so declared– a clear rule has already emerged in legal life, clear and defined, that connects a factual prerequisite (conditioning fact) with a given consequence (conditioned effect). From this perspective, the person's situation comes given by a logical proposition of the type 'if..., then...'; that is: if the conditioning fact has occurred, then the 'consolidated legal situation' (situación jurídica consolidada) implies that, necessarily, the conditioned effect must also occur. In both cases (acquired right (derecho adquirido) or consolidated legal situation (situación jurídica consolidada)), the legal system protects –making it intangible– the situation of whoever obtained the right or enjoys the situation, for reasons of equity and legal certainty. In this case, the constitutional guarantee of the non-retroactivity of the law translates into the certainty that a change in the legal system cannot have the consequence of removing the good or the right already acquired from the person's patrimony, or of causing that if the factual prerequisite had occurred prior to the legal reform, the (beneficial, it is understood) consequence no longer arises that the interested party expected from the consolidated legal situation (situación jurídica consolidada). Now, specifically regarding the latter, it has also been understood that no one has a 'right to the immutability of the legal system', that is, that the rules never change. Therefore, the constitutional precept does not consist in that, once it has emerged into legal life, the rule that connects the fact with the effect cannot be modified or even suppressed by a subsequent rule; what it means is that –as was explained– if the conditioning circumstance has occurred, a legal reform that changes or eliminates the rule cannot have the virtue of preventing the conditioned effect from arising that was expected under the rule of the previous norm. This is so because, it was said, what is relevant is that the state of affairs enjoyed by the person was already defined as to its elements and its effects, even though these are still being produced or, even, have not begun to be produced. In this way, what the person has a right to is the consequence, not the rule." The doctrine of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) can be synthesized as follows: an acquired right (derecho adquirido) is one that has entered or affected the patrimony of a subject, generating a verifiable benefit or advantage. A consolidated legal situation (situación jurídica consolidada) is that "state of affairs" whose characteristics and legal effects are defined. The Chamber understands that this definition does not imply that the legal effects associated with the factual hypothesis contemplated in the rule have occurred effectively, but rather that the causal relationship between the fact contemplated in the rule and the associated legal consequence is fully and clearly determined. It would be necessary to add to this, so that the Chamber's reasoning is correctly understood, that a consolidated legal situation (situación jurídica consolidada) assumes that the subject is materially in the factual situation that the rule contemplates hypothetically, because a consolidated legal situation (situación jurídica consolidada) always occurs with respect to a concrete subject. It is not, in this sense, as the doctrine had already warned early on, the abstract consideration of a legal situation (BONNECASE), but the consideration of the legal situation of a subject in concrete terms regarding the factual prerequisite (factual hypothesis) and the legal consequence that a specific rule contemplates.

The administrative jurisprudence contained in the opinions of the Attorney General's Office (Procuraduría) is coincident with what was expressed by the Constitutional Chamber (Sala Constitucional). This is also a topic that inevitably is addressed in relation to the principle of non-retroactivity of rules, and on which there is a significant number of pronouncements. Thus, by way of example, what was stated in opinion C-165-92:

"The consultation before us thus poses a problem of the application of laws over time. Therefore, it is necessary to take into account the established principles in that regard, which are based on the prohibition of giving retroactive effect to rules to the detriment of any person.

In accordance with the principles governing the temporal application of rules, these are applied to the facts or situations -factual prerequisite- provided for by the rule: which means that they govern those occurring from their entry into force. In accordance with Articles 34 and 129 of the Political Constitution, the law governs towards the future, applying to the facts or situations that occur during its validity, not to those occurring before its entry into force nor -in principle- those occurring after its repeal. Therefore:

"The analysis, therefore, of the factual prerequisite of the rule and of the legal situation on which it affects is essential to understand the specific transitional law solutions offered by the legal system, as well as to subsume them into one of the three cited categories (retroactivity, non-retroactivity and ultra-activity)", C. LOZANA: Exenciones Tributarias y Derechos Adquiridos, Colección Ciencias Jurídicas, Editorial Tecnos, Madrid, p. 78.

In this regard, the Attorney General's Office (Procuraduría) has stated:

"Indeed, Article 34 of the Constitution prohibits giving retroactive application to legal rules when this harms the citizen (administrado). The Constitution, in accordance with classic terminology, uses the concept of "acquired rights" (derechos adquiridos) and "consolidated legal situations" (situaciones jurídicas consolidadas) as limits to the retroactive application of rules. The point is to determine the meaning of each one of these concepts and specifically what is understood by non-retroactivity".

Adding: "In this regard, the modern doctrine on the subject rejects the notion of "acquired rights" (derechos adquiridos) because it does not account for all or most of the problems that may arise when conflicts of laws occur over time. For instance, said notion does not respond to the problems relating to legal effects to be constituted in the future with respect to a fact or act regulated by a law, based on which the right is obtained or consolidated...". Opinion No. C-169-89 of October 10, 1989.

"Indeed, the "theory of the survival of the abolished Law, which is nothing more than one of the manifestations of the principle that prohibits giving retroactive effect to laws, which this office has repeatedly accepted in some of its opinions (see to that effect official communication C-249-83 of July 26, 1983), demands as a general premise the respect that the new law must owe to those situations that had consolidated under the protection of the previous regulation or to the rights that citizens (administrados) had already acquired in light of it.

(...)

The subject of acquired rights (derechos adquiridos) and its meaning has been one of the most debatable and amphibological in our discipline, which has meant that its scopes are not always the most precise. However, there is one aspect on which the majority of commentators have been in agreement, and that is the one that tells us that acquired rights (derechos adquiridos) in themselves constitute a legal limit that is imposed on the legislator's will to enact rules with retroactive effect.

(...)

The term acquired right (derecho adquirido) refers to that type of right that has definitively entered into the patrimony of its holder. It is in itself a power arising from an acquisitive act whose validity comes from a preceding law.

In accordance with what has been set forth so far, we have that the regularity of a legal situation must be assessed in accordance with the law under which it was constituted. The new law cannot and should not affect facts or acts that produced valid legal situations under the validity of the old, already repealed law. The new Law shall govern, for legal certainty, the conditions for the constitution of a legal situation that had not arisen during the validity of the repealed law, but the elements of the situation that had already arisen retain their value as established by the old law". Opinion C-058-88 of March 24, 1988.

Regarding the application of laws in tax matters, the occurrence of the taxable event determines the application of the tax law: so the determination of the applicable rule must consider the moment or the period in which the factual circumstance provided for in the rule to be applied occurs. Therefore, a repealed tax rule continues to be applied to taxable events that took place during its validity. And the same reasoning applies to the exempt event. Regarding this application, the Attorney General's Office (Procuraduría) has stated:

"The retroactive application of the tax law does not occur, as in the case we analyze, when the act or taxable event had not occurred that seeks to benefit from the exemption to which one would eventually be entitled, in accordance with the previous regulation -not in accordance with the "export contract", if in the judgment of the Ministry of Finance, the applicable requirements and formalities had been met. This is so, in the case of subjective exemptions, where the right to the exemption or tax benefit is not fully constituted at the moment of the enactment of the respective rule -as does happen in the case of objective exemptions, whether they refer to things or legal situations not linked to a specific subject- but when the eventual or hypothetical beneficiary fulfills, to the satisfaction of the Tax Authority (Ministry of Finance in general, or the General Directorate of Customs, Exemptions Office, etc., in particular), all the required requirements regarding the person and the nature of the merchandise intended to be covered by the tax benefit" Opinion C-072-89 of April 7, 1989. The underlining is from the original.

In accordance with the above, there will be retroactivity to the extent that the new law seeks to regulate the facts or situations that occurred during the validity of the previous law. A specific situation may be producing effects (dynamic part) or the effects may be consolidated (static part), which must be considered in order to determine whether or not there is a retroactive application of the rules.

The principle is that the new law cannot affect the effects of the situation that have already occurred and are consolidated. Regarding the dynamic phase of the situation, the new law cannot affect facts or acts that validly produced legal situations under the validity of the previous law. Therefore, the requirements for acquisition or for the birth of the situation will always be governed by the law in force at the time the situation arises (theory of the survival of the abolished law). In contrast, regarding situations that are constituted or extinguished at the time of or after the entry into force of the law, the new law governs the conditions for the constitution of the legal situation to the extent that those conditions had not appeared during the validity of the repealed law, as the elements of the situation that had already arisen retain the value conferred by the old law.

Likewise, situations in the process of extinction will continue to be governed by the creating law. Which means that legal effects already consolidated cannot be modified by the subsequent law. That is, the new law cannot regulate the static, already consolidated, part of the fact or situation in question. While it can regulate the effects not yet constituted or in the process of execution of the referred situation." In summary, an acquired right (derecho adquirido) is one that has entered or affected the patrimony of a subject in such a way that it generates a verifiable benefit. The acquired right (derecho adquirido) is based on a legal situation that is not only consolidated but also consummated. On the other hand, a consolidated legal situation (situación jurídica consolidada) is one predicable of a subject who finds himself in fact in the circumstances that the rule hypothetically contemplates and to which certain legal consequences are associated. In these cases, the new law cannot be applied retroactively and the phenomenon of ultra-activity of rules occurs, since the no-longer-in-force law continues to regulate the legal situation of the subject in whose favor the legal consequence contemplated by said rule must occur.

The correction made to the publication of subsection 2.6 of Article 7 of the zoning regulation, changing the word rooms (habitaciones) to inhabitants (habitantes), affected an aspect that has to do with the conditions under which one can build in the low-density residential zone. This means that municipal construction permits are the administrative acts that could be affected by the publication of the errata (fe de erratas). Therefore, it is necessary to analyze the effects generated by the application of Article 7, subsection 2.6 of the zoning regulation after its correction and in relation to such administrative acts, for which it is necessary, in turn, to first address matters relating to land-use certificates (certificados de uso del suelo), since their issuance and presentation is a requirement for granting construction permits.

• 3)Land-use certificates (certificados de uso del suelo) and their effects This Attorney General's Office (Procuraduría) has already indicated that land-use certificates (certificados de uso del suelo) as administrative acts are declaratory and not constitutive in nature. That is, they certify facts or circumstances but they neither create nor modify legal situations. Thus stated this advisory body in opinion C-327-2001, where it says:

"The land-use certification (certificación del uso del suelo) is a specific legal act by means of which the local Administration certifies the conformity or non-conformity of the land use with what is established in the respective zoning. This follows clearly from what Article 28 of the Urban Planning Law provides. Said article states:

"Article 28.- It is prohibited to exploit or dedicate lands, buildings, structures, to any use that is incompatible with the implemented zoning.

Henceforth, interested owners must obtain a municipal certificate that certifies the conformity of use with the zoning requirements. Existing non-conforming uses, must also be recorded with a certificate expressing such circumstance.

Each zoning regulation shall set the date from which said certificates will be mandatory." Through land-use certification (certificación de uso del suelo), the permitted use is not decided, it simply certifies what the due use is according to what is established by regulation, in addition to recording whether the use being given to a specific property is or is not in conformity with said regulations. As an administrative act, the land-use certificate (certificado de uso del suelo) is merely declaratory, in the sense that it limits itself to certifying a fact or legal situation without creating, modifying or extinguishing it, as occurs with constitutive administrative acts (In this sense, vid., GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo, Curso de Derecho Administrativo, T.I, 1978, p.481, as well as PAREJO ALFONSO, Luciano, JIMÉNEZ-BLANCO, A. and ORTEGA ÁLVAREZ, L., Manual de Derecho Administrativo, Vol 1, 1998, p.721.).

In the above sense, the land-use certificate (certificado de uso del suelo), as a declaratory administrative act, certifies facts or legal situations that serve as a basis for the adoption of administrative acts by means of which legal situations are created, modified, or extinguished. Such is the case, for example, of authorizations to build or municipal licenses to carry out certain activities, the adoption of which requires a use certificate (certificado de uso).

For its part, in relation to this same topic, the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) stated in judgment number 4336-99 of June 4, 1999, in amparo proceedings (amparo) against actions of the Municipality of San José based on the land-use regulation of that corporate entity, the following:

IV.- Land-use certificates (certificados de uso del suelo).- The amparo pleading (amparo) alleges the legal effects, over time, of the land-use certificate (certificado de uso del suelo). This requirement arises from the so-called zoning regulations, conceived in Article 21 and developed in Articles 24 and following of the Urban Planning Law. Specifically, Article 28 states that it is prohibited to exploit or dedicate lands, buildings, or structures to any use that is incompatible with the current zoning; therefore, owners must possess a municipal certificate certifying the conformity of use and no licenses shall be granted for commercial or industrial establishments, without the corresponding use certificate (certificado de uso). The institution of the land-use certificate (certificado del uso del suelo), although it had not been used in Costa Rica, is not a legal innovation, but an essential instrument in Urban Planning Law. The doctrine has indicated that urban plans are acts of authority with which the soil is disciplined, in such a way that they affect private rights (property rights) by predetermining the modes of enjoyment and utilization of the good, and this is inferred from what the first five articles of the Zoning Regulation for Land Use provide. The regulation assumes, based on zoning, that every property has an urban development vocation that is declared in the master plan and, therefore, Article 12 states that anyone interested must previously obtain the corresponding certificate recording the permitted use, which will have a validity of one calendar year from the moment it is issued, adding Article 12.4 that in the event of not having begun the works within the year of validity, the permit must be renewed. Then Article 13 states: "The certificate shall indicate the use and shall not be construed as a definitive permit to make use, occupation, expansions, remodeling, construction or subdivision (fraccionamiento). The Alignment and the Land-Use Certificate shall have a validity of one year from their issuance". The meaning of the cited rules is evident: the issuance of the land-use certificate (certificado del uso del suelo) cannot be assimilated to a construction license, since its value is restricted to defining the vocation of the property within the general plan in force; and in case a legitimately issued construction permit is not used within the following year, it implies its expiration and the duty to renew it.

Due to their declaratory nature, land-use certificates (certificados de uso del suelo) do not give rise, by themselves, to the acquisition of a subjective right nor do they consolidate, by themselves, any legal situation. But, moreover, and by reason of what they declare, they do not give rise to the acquisition of a right subjective right or to the consolidation of a legal situation, by reason of a pre-existing right or legal situation. The land-use certification (certificación de uso del suelo) is merely descriptive with respect to a specific factual situation in relation to what is normatively provided, for which reason, through it, no pre-existing legal situation is consolidated prior to the certifying act.

• 4)The application of subsection 2.6 of Article 7 of the regulation and municipal construction permits In relation to the application of subsection 2.6 of Article 7 of the zoning regulation, three situations must be distinguished: those cases in which the administrative procedure aimed at obtaining a municipal construction permit (permiso municipal de construcción) has not yet been initiated, but in which a land-use certificate (certificado de uso del suelo) was issued prior to the publication of the errata (fe de erratas); those cases in which the administrative process to obtain a construction permit (permiso de construcción) was initiated prior to the publication of the errata, but without it having been granted; and, finally, cases in which the municipal construction permit was granted prior to the publication of the errata, taking into account whether the construction has already been completed, is in the process of execution, or has not yet been initiated, and whether or not there are interested third parties who have acquired the property in question.

To analyze the situations described above, it is necessary to legally characterize the construction permit as an administrative act. And there are two most relevant aspects in that characterization: the determination of its legal nature and the determination of the public body or entity competent to grant it. The latter because it is with the filing of the application aimed at obtaining it before said body that the corresponding administrative procedure begins.

The construction permit is a specific type of administrative act for controlling the exercise of a private activity and a subjective right. It forms part of the genus called authorization (autorización), which is the notion with which doctrine qualifies the technique by means of which the Administration controls the exercise of private activities and subjective rights that do not thereby lose that ownership. As an authorization, it is a regulated and declaratory act, because it is limited to verifying compliance with the conditions required by the legal system for the exercise of the activity or right, which is why it does not grant any subjective right (which already pre-existed the authorization) nor does it constitute any legal situation (cf. PAREJO, L., op.cit. pp. 489-490). In this aspect, this Attorney General's Office corrects and clarifies the reasoning made in opinion 327-2001 cited above, in relation to the legal nature of construction permits as administrative acts. It is, moreover, of a real or objective nature, because what matters are the characteristics and circumstances of the object and the activity being developed, not the title-holding subject (cf. PARADA, Ramón, Derecho Administrativo, T.III, 1993, p.468).

In summary, the construction permit is an administrative authorization by means of which preventive control is exercised in relation to the exercise of the dominical right to build (ius edificandi dominical), so that such exercise is authorized once it is verified to be in conformity with the requirements of the legal system, among which are those derived from urban planning.

Regarding the competent entity, our legal system provides that, for processing and granting construction permits, these are the municipalities (municipalidades). This is established by the Construction Law (Ley de Construcciones) number 833 of November 4, 1949, in Articles 1 and 51. The construction regulation (reglamento de construcciones) issued by the National Institute of Housing and Urbanism (Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo), regulates matters concerning the procedure for obtaining the construction permit and the requirements to be met in said process, according to the different types of construction, a regulation that applies in the absence of the respective regulation issued by the municipality in exercise of the powers that, in this field, the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana) attributes to it.

Article 7 of the zoning regulation of the Santa Ana regulatory plan (plan regulador) is a norm that establishes substantive legal conditions for the adoption, among others, of the administrative act of authorization that constitutes the construction permit. Said article forms part of the urban planning of the canton, compliance with which is controlled by the technique of authorization, that is, with the construction permit as a type of administrative authorization. This means that, from the publication of the errata in La Gaceta number 86 of May 7, 2003, the municipality can only authorize those constructions that conform to what is stated therein regarding density, according to the corrected text, if the norm is applicable to them by reason of the zone where it is intended to build. That is, in relation to construction permits not granted, there is no retroactive application of the norm because acquired rights (derechos adquiridos) or consolidated legal situations (situaciones jurídicas consolidadas) are not affected.

The foregoing is so even if one has a land-use certificate as a requirement to request the corresponding construction permit. As already indicated, the land-use certificate does not result in the consolidation of a legal situation or, much less, the acquisition of a subjective right. Land-use certificates issued prior to the publication of the errata and that refer to the permitted land use in the zones defined as low density in accordance with what is established by Article 7, subsection 2.6 of the zoning regulation after the correction to its text, are voidable (anulables), administratively or judicially, for reasons of absolute nullity (nulidad absoluta) and depending on whether such nullity is evident and manifest or not; but furthermore, and for this reason, they lack legal effects with a view to eventual administrative processes, especially in relation to construction permits, without such circumstance constituting a retroactive application of the norms. What happens, simply, is that, as a certification, it must reflect the reality of what it attests to by reason of what the planning norm in force at the time the construction permit is to be granted stipulates, because the land-use certificate is a requirement so that, by means of the permit, constructions incompatible with what is planned are not authorized.

But neither is there a retroactive application of what is provided by the cited Article 7, subsection 2.6 of the zoning regulation even if, in addition, the permit procedures have been initiated with the submission to the municipality of all the necessary documentation required by the regulations for its granting, before the publication of the errata that corrected the text of the norm. A legal situation is not consolidated nor is a subjective right acquired by the filing of an application for a construction permit, because such a thing could only occur with the issuance of the final act in the procedure for obtaining the authorization, that is, with the granting of the construction permit.

It is important to keep in mind that what Article 7, subsection 2.6 provides is a substantive norm and not a procedural one. Population density is a legal condition to be met for the exercise of the right to build (ius edificandi) as a dominical power, not a procedural requirement for granting the construction permit, so that with the correction made via the errata, the procedure is not being varied nor are requirements being added for granting the construction permit.

In both cases, that is, with or without the filing of the application for a construction permit but with the issuance of a land-use certificate, the application of Article 7 with the correction made in relation to what subsection 2.6 provides does not violate the guarantee of constitutional Article 34; for it is simply applied according to what it provides at the moment of resolving the construction permit application.

Consequently, the local Administration cannot issue the authorization act, that is, grant the construction permit, against what Article 7, subsection 2.6 currently provides, even if the application was submitted prior to the errata that corrected the text of that norm, or if one simply has a land-use certificate granted prior to the publication of the errata.

Now then, regarding cases in which the act of authorization has been issued, that is, when the construction permit has been granted, it must be said that, in principle, it cannot be affected by a simple norm change. In such cases, if the permit was validly granted in accordance with the legislation in force at that time, a legal situation is consolidated in favor of the holder of the property right. As an administrative act of authorization with declaratory and not constitutive effects, the construction permit does not create a new legal situation, but rather consolidates a pre-existing legal situation: that which corresponds to the right to build (ius edificandi) as an attribute of the subjective right of property. This is an important difference in relation to land-use certificates, which are merely descriptive and, by themselves, do not consolidate any pre-existing legal situation, but rather contribute to consolidating it insofar as they are integrated into the construction permit as an act of authorization, once it has been issued.

Based on what was said in section 2) regarding acquired rights and consolidated legal situations, it is clear that the construction permit does not grant any subjective right, as the same pre-exists the permit as a type of authorization. What the construction permit does is define a specific legal situation, that is, consolidate it in relation to the conditions that the norms establish for the exercise of the right to build (ius edficandi) as an attribute of the subjective right of property. Once the permit is given, the legal situation of whoever is the holder is defined, though not as a legal situation of a personal nature, but rather a real one insofar as the legal regime that regulates the exercise of the property right, of the right to build, is defined with respect to a specific real estate property.

The foregoing means that a change in the zoning regulation of a local regulatory plan that modifies the requirements for building according to the different zones cannot affect construction permits already granted in accordance with the provision being modified. Doing so would entail a retroactive application of the regulation in contravention of what constitutional Article 34 establishes, even in the extreme case that it is expressly so ordered in the modification made, because consolidated legal situations would be being affected.

But the case at hand is different because we are not facing a simple norm change, but rather the correction of a material error that occurred in the publication of a provision of the zoning regulation of the Santa Ana local regulatory plan.

As stated in section 2), the incorrect publication in La Gaceta number 74 of April 19, 1991, of what was agreed upon by the Municipal Council at the time, meant that, until its correction via the errata appearing in La Gaceta number 86 of May 7, 2003, what was provided in subsection 2.6 of Article 7 of the zoning regulation of the local regulatory plan of the canton of Santa Ana had no legal effects, whereby the construction permits –and along with them, the land-use certificates– given in application of what the cited subsection 2.6 of Article 7 provided, lack validity, since they were issued in application of a norm that did not meet the effectiveness requirements (its correct publication, according to the doctrine derived from Article 7 of the Civil Code) demanded by the legal system.

The correction of the material error implies that the condition of effectiveness consisting of its correct publication is backdated to the date of publication of the corrected norm, in application of what is provided by Article 145.2 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública). As one cannot speak of a consolidated legal situation under the protection of an ineffective norm, the construction permits granted in contravention of what Article 7, subsection 2.6 of the zoning regulation provides, after its correction via the errata, are voidable without this implying a violation of what is provided by constitutional Article 34.

The nullity from which such acts suffer is of an absolute nature, as it affects their constitutive elements, such as the motive and the content (Article 166, in relation to Articles 132 and 133 of the General Law of Public Administration); and the Municipality of Santa Ana must put into operation the procedural means for said nullity to be declared with respect to those permits that are still within the four-year expiration period (plazo de caducidad) established by Article 175 ibid.

The declaration can occur in the administrative sphere, if the nullity, besides being absolute, is evident and manifest, subjecting the procedure to Article 173 ibid, or in the judicial sphere in accordance with what is established by Articles 10 and 35 of the Regulatory Law of the Contentious-Administrative Jurisdiction (Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa). It is up to the Municipality of Santa Ana, as the author of the challengeable acts, to determine in the first instance which route to use, whether administrative or judicial, depending on whether it qualifies the nullity as evident and manifest or not. This Attorney General's Office abstains from pronouncing on this specific aspect as part of this opinion, because if the municipality opts to initiate the administrative procedure of 173 ibid, it is up to this body to issue an opinion on its admissibility.

In any case, it is necessary to warn, in relation to potential nullities that, in accordance with what is provided by Article 171 of the cited General Law of Public Administration, the declaration of nullity of an absolutely null act cannot affect rights acquired in good faith (derechos adquiridos de buena fe). It had already been pointed out in section 2) of this opinion that the retroactive effects that the correction of the publication error has, insofar as it resolves an effectiveness requirement, cannot affect rights acquired in good faith which, in this case, may arise not by reason of the construction permit, which grants none, but by reason of the exercise of the subjective right that the permit authorized.

In the previous sense, and in relation to construction permits, it must be taken into account that even though they are only declaratory, by their means the exercise of a subjective right is authorized that gives rise to the acquisition of other subjective rights, whether by the subject who requested the permit or by third-party acquirers, such as the right of property over the built work, whether completed or not, and which was constructed (or whatever has been constructed) in strict adherence to what was authorized in the annulled permit, because in no case can one build against what was authorized, and any work so done may be demolished.

IV. CONCLUSIONS

If, according to the studies carried out within this Corporation, it is concluded that there is a difference between what was agreed upon regarding subsection 2.6 of Article 7 of the zoning regulation of the local regulatory plan of the canton of Santa Ana, and what was published in the Official Gazette (Diario Oficial) La Gaceta, it would be a material publication error that does not vitiate the will of the body that issued it, and therefore its correction via an errata published in the Official Gazette La Gaceta is appropriate.

Land-use certificates are declaratory acts which, insofar as they describe the factual situation of a terrain in relation to what the planning norms provide, do not consolidate, nor are legal situations consolidated by their means, nor are subjective rights acquired or do they give rise to their acquisition.

Land-use certificates that contravene the provisions of subsection 2.6 of Article 7 of the zoning regulation of the regulatory plan of the canton of Santa Ana, published in La Gaceta number 74 of April 19, 1991, according to the text corrected by the errata published in La Gaceta number 86 of May 7, 2003, are null and, therefore, voidable, but in any case lack effectiveness with a view to obtaining a construction permit.

Every construction permit whose granting must occur in application of what Article 7, subsection 2.6 of the zoning regulation of the local regulatory plan of the canton of Santa Ana provides, must be in conformity with what said norm provides according to the correction published in La Gaceta number 86 of May 7, 2003, even if it was requested prior to the publication of said correction.

Construction permits that contravene the provisions of subsection 2.6 of Article 7 of the zoning regulation of the local regulatory plan of the canton of Santa Ana published in La Gaceta number 74 of April 19, 1991, regarding population density, according to the correction published in La Gaceta number 86 of May 7, 2003, are null and, therefore, voidable in the administrative or judicial sphere, as appropriate, without prejudice to the expiration periods established by Article 175 of the General Law of Public Administration.

The previous nullity also affects construction permits granted prior to the correction made to subsection 2.6 of Article 7 of the zoning regulation of the local regulatory plan of the canton of Santa Ana published in La Gaceta number 74 of April 19, 1991, correction published in La Gaceta number 86 of May 7, 2003. In these cases, the Municipality of Santa Ana must initiate the respective administrative procedure, or the judicial nullity action (proceso judicial de lesividad), as appropriate and as determined by the municipal entity, in relation to those acts that fall within the expiration period of Article 175 of the General Law of Public Administration, and without prejudice to those subjective rights acquired in good faith under the protection of the construction permit that is annulled.

Without further particular, he bids farewell to you, Dr. Julio Jurado Fernández Deputy Attorney General JJF/pcm.

Dictamen : 357 del 13/11/2003 C-357-2003 San José, 13 de noviembre de 2003 Ingeniera Mireya Romero Gómez Presidenta Municipal Municipalidad de Santa Ana S. D. Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, doy respuesta al oficio número SCM-491-2003 de 2 de julio de 2003, por medio del cual el Concejo Municipal de Santa Ana consulta a esta Procuraduría cuáles son los efectos jurídicos que se derivan de la fe de erratas del plan regulador del cantón de Santa Ana, publicado en La Gaceta número 74 de 19 de abril de 1991, y que fue publicada en La Gaceta número 86 de 7 de mayo de 2003.

Lo anterior, por cuanto en la fe de erratas se indicó que la densidad máxima de la zona de baja densidad (artículo 7, inciso 2.6 del reglamento de zonificación) es de sesenta habitantes por hectáreas y no sesenta habitaciones por hectárea, tal y como se publicó en La Gaceta 74 de 19 de abril de 1991.

I. ANTECEDENTES

La Dirección de Asuntos Jurídicos de la municipalidad de Santa Ana, mediante oficio número MSA-DAJ-081-2003, de 4 de junio del año en curso, al rendir su criterio ante el Concejo Municipal respecto a la aplicación del contenido de la fe de erratas publicada en La Gaceta número 86 de 7 de mayo del mismo año, concluyó:

PRIMERO: Por tratarse de un evidente error material en la publicación del reglamento de zonificación en el Diario Oficial La Gaceta, el camino para su corrección era mediante una Fe de Erratas, como efectivamente se hizo.

SEGUNDO: El certificado de uso de suelo debe respetar el Plan Regulador, ya que según lo establecido en el artículo 28 de la Ley de Planificación Urbana, lo que se acredita mediante este certificado vincula a la municipalidad que autoriza, precisamente ya que acredita el uso que corresponde darle a un determinado terreno, según el reglamento de zonificación, el cual es de acatamiento obligatorio tanto para los administrados como para el gobierno municipal que los dicta.

Consecuentemente, al ser el certificado de uso de suelo un acto reglado, obliga a la administración municipal a proceder de determinada manera preestablecida en el Plan Regulador, el cual señala la forma en que se debe actuar, sin dejar ningún margen para la apreciación subjetiva o a la discrecionalidad.

TERCERO: Cuando un administrado solicita un certificado de uso del suelo, está cumpliendo con uno de los requisitos necesarios para que el municipio adopte actos administrativos QUE CREAN, MODIFICAN O EXTINGUEN SITUACIONES JURÍDICAS, como lo es un permiso de construcción. Considerando que un certificado de uso del suelo no crea, modifica o extingue situaciones jurídicas, sino que acredita o declara el uso debido según lo establecido por el Reglamento de Zonificación, indicando si el uso que se pretende dar es conforme o no con tal reglamento.

CUARTO: El certificado de uso de suelo, mantiene su efectividad, mientras se mantenga vigente el reglamento de zonificación del Plan Regulador teniendo como única excepción las licencias ya sea de construcción o para realizar una actividad comercial, válidamente otorgadas, las cuales no ven afectada su vigencia por perderla el certificado utilizado para el otorgamiento del citado permiso o licencia.

DE conformidad con todo lo expuesto, el Reglamento de Zonificación del Plan Regulador del Cantón de Santa Ana, fue modificado mediante la publicación en el Diario Oficial La Gaceta Número 86, fue una Fe de Erratas que corrigió un evidente error material. Dicha modificación empezó a regir a partir de la fecha de su publicación, variándose consecuentemente todos los certificados de Uso de Suelo emitidos con anterioridad, los cuales, de conformidad con lo resuelto por la Sala Constitucional, automáticamente perdieron su validez a partir del día 7 de mayo de 2003". (El resaltado es del original).

Posteriormente, en atención al oficio número SCM-473-2003, esa Dirección amplió el oficio parcialmente transcrito supra, con el propósito de referirse al tema "…de los derechos adquiridos con respecto a las personas o desarrolladores que habían solicitado un certificado de uso de suelo, y que si hubieran esos derechos adquiridos, nos defina un parámetro para determinar cuál es el tiempo adecuado para extender el plazo de ese uso de suelo". En el dictamen MSA-DAJ-089-2003, de fecha 23 de junio del año en curso, la licenciada María Lourdes Villa Vargas señaló en lo que interesa:

"En el caso que nos ocupa no nos encontramos en presencia de derechos adquiridos, sino más bien de una expectativa de derecho, pues el Certificado de Uso de Suelo, no crea, modifica o extingue situaciones jurídicas, sino que acredita o declara el uso debido según lo establecido en el Reglamento de Zonificación, indicando si el uso que se pretende dar es conforme o no con tal reglamento, consecuentemente no genera un derecho adquirido de buena fe toda vez que pierde validez al momento de publicarse la fe de erratas".

II. OBJETO DEL DICTAMEN

Este dictamen tiene por objeto, por un lado, determinar la procedencia de la fe de erratas como medio para corregir un error en la publicación de un reglamento de zonificación contenido en un plan regulador local y, por otro, determinar los efectos jurídicos que se desprenden de la publicación de dicha fe de erratas en relación con los permisos de construcción y los certificados de uso del suelo.

III. SOBRE EL FONDO DE LO CONSULTADO

• 1)La corrección del error La publicación de un reglamento con un error en su contenido, puede dar lugar a tres soluciones: su corrección por medio de una fe de erratas, su anulación o su modificación. La publicación de una fe de erratas consiste simplemente en hacer la corrección por medio de una publicación en el Diario Oficial La Gaceta. La anulación consiste en eliminar del ordenamiento jurídico, por razones de validez, la norma que contiene el error. Dicha anulación debe darse por medio de alguno de los procedimientos existentes al efecto, sea en sede administrativa sea en sede judicial, lo que se define en función de la gravedad y características del vicio invalidante. Y su modificación consiste en el ejercicio de la propia potestad normativa reglamentaria siguiendo el procedimiento que al efecto establece la ley. Como las tres soluciones tienen efectos jurídicos distintos, es importante definir cual es la procedente, para lo que hay que empezar por caracterizar el tipo de error en que se incurrió.

Según lo manifestado por la asesora legal de esta Municipalidad en dictamen número msa- daj-081-2003, la modificación parcial al plan regulador del cantón de Santa Ana, al ser publicada en La Gaceta número 74 de 19 de abril de 1991, contenía un error material pues en la publicación el inciso 2.6 del artículo 7 del reglamento de zonificación indicaba que la densidad máxima en la zona residencial de baja densidad era de sesenta habitaciones por hectárea, cuando el texto ese mismo numeral, aprobado por el Concejo Municipal, señalaba sesenta habitantes por hectárea.

Es decir, que entre lo publicado en el Diario Oficial La Gaceta y lo acordado por el Concejo Municipal en la sesión extraordinaria número 10 de 9 de marzo de 1991, hay una diferencia en el texto del artículo 7, inciso 2.6, pues lo publicado no concuerda con lo acordado. El texto del inciso 2.6 del artículo 7 aprobado por el Concejo decía "habitantes" y el texto publicado de ese mismo numeral señalaba "habitaciones". Se trató, en consecuencia, de un error en la publicación en la disposición normativa, no en la adopción de dicha disposición por el órgano competente, en este caso, el Concejo Municipal. Esto es relevante para caracterizar el error, sobre todo en función de la distinción que se hace entre error material y error conceptual.

El error conceptual vicia la voluntad del órgano, lo que no ocurre si el error es meramente material. Es decir, el error conceptual es un error de sentido y de significado que arroja dudas sobre lo qué quiso el órgano que adoptó la disposición normativa. Con el error material no ocurre lo mismo, porque del contexto es posible establecer, razonablemente, qué quiso decir el órgano que adoptó la disposición normativa al momento de hacerlo. Esta Procuraduría ya ha hecho uso de esta distinción en relación con los errores que afectan la legislación. Así, el dictamen C-281-2003, sostuvo:

"El cuarto, presupuesto todo lo anterior, está en la posibilidad de distinguir entre errores de concepto y errores materiales o tipográficos:

"en ambos casos hay que estar a la idea de cuáles son aquellos errores que cabe deshacer con la mera lectura del texto, si se dice perro en lugar de pero, es un error fácilmente salvable. Si se trata de una legislación en materia de recogida de animales que están por las calles, ya va a ser más complicado. Entonces, cuáles son los criterios de distinción entre error material y error de concepto, entre error de concepto que cabe deshacer con la mera lectura del texto o que, para deshacerlo hay que recurrir a una complicada interpretación, ahí no hay criterios claros, no hay criterios rígidos para establecer la distinción. Sin embargo, creo que si cualquiera de ustedes habla en un auditorio de profesionales con veinte ejemplos de errores de concepto, en relación con diecisiete de esos errores, se llegará a un consenso por parte de este auditorio sobre cuáles son aquellos que cabe deshacer, digamos, sobre la marcha, cuáles son aquellos otros que requieren una intervención legislativa para ser deshechos." (CODERCH, Salvador. Op. cit., páginas 121 y 124).

Sobre el error de concepto, el autor español que estamos siguiendo nos recuerda lo siguiente:

"Si se trata de errores de concepto, de errores que modifican el sentido de la expresión contenida en el artículo que se trate, si son muchos y si no hay manera de deshacerlos recurriendo al contexto inmediato, entonces, sí, nosotros permitimos que mediante una simple fe de erratas puedan deshacerse los errores de contexto, establecemos una mecanismo simplificado de legislación extraordinaria, y retroactiva a la vez.

Si se trata de errores de concepto, pero son errores, por lo menos en su mayor parte que pueden deshacerse acudiendo al contexto y son errores ‘bona fides’ la técnica que se utiliza en el todo el mundo, es la de fe de erratas." "Error de concepto es el que cambio el sentido y no es salvable con el contexto. ¿Claro, ulteriormente qué es el contexto? El principio es contexto inmediato y contexto de la propia ley. Se requiere algo parecido a una labor de interpretación jurídica, el error de concepto no es ya salvable automáticamente, es decir, por servicios funcionariales del diario oficial. Si requiere el equivalente a la actividad intelectual que lleva a cabo un juez cuando dicta una sentencia y entonces ya estamos en un mundo de errores de concepto que no se salvaron del contexto." Es por lo dicho que, tratándose de actos administrativos, incluidos los reglamentos de conformidad con lo que dispone el artículo 121 de la Ley General de la Administración Pública, los errores materiales pueden ser corregidos en cualquier momento por la Administración, según lo dispone el artículo 157 ibídem, el cual señala:

"Artículo 157.- En cualquier tiempo podrá la Administración rectificar los errores materiales o de hecho y los aritméticos." La Administración puede corregir en cualquier momento los errores materiales respecto de los actos administrativos, porque el error que se corrige no afecta al acto como manifestación de voluntad libre y consciente, tal y como lo caracteriza el artículo 130.1 ibídem. La doctrina española, partiendo de la distinción entre errores de derecho y errores materiales, ha señalado que cuando el error no afecta la voluntad, la administración puede rectificar en cualquier momento, sea de oficio o a instancia de parte interesada, los errores materiales (PAREJO ALFONSO, Luciano, Manual de Derecho Administrativo, 1998, p.746). En todo caso, hay que tener presente que lo dicho respecto a errores de concepto y simples errores materiales en relación con lo que dispone el citado numeral 157 de la LGAP, se refiere a errores acaecidos al momento de adoptar el acto, tanto si se trata de actos administrativos concretos como si de trata de reglamentos.

Pues bien, aclarado lo anterior corresponde caracterizar el error del asunto que nos ocupa, para poder definir cuál es el medio adecuado para corregirlo con vistas a determinar los efectos jurídicos que del mismo se pueden derivar, aunque en relación con lo que se consulta, ya fue adoptada la fe de erratas como forma de corrección.

Lo primero que hay que decir en relación con el artículo 7, inciso 2.6 del reglamento de zonificación del plan regulador del cantón de Santa Ana, publicado en La Gaceta número 74 de 19 de abril de 1991, es que al momento de adoptarlo no se produjo error alguno. Esto, en el tanto consta en actas, según lo expresado en el criterio legal de la asesoría de la Municipalidad de Santa Ana, que el texto aprobado indicaba que la densidad máxima en la zona de baja densidad era de sesenta habitantes y no habitaciones. En este sentido, no hay nada que indique que haya un error conceptual, es decir, de significado y sentido como para suponer que el Concejo Municipal quiso una cosa pero aprobó otra.

La anterior conclusión se reafirma con el hecho de que los otros artículos que definen la densidad máxima por hectárea de las zonas de media y alta densidad lo hacen en términos de habitantes, utilizando este vocablo. Es razonable sostener, por no decir que resulta claro y evidente de las circunstancias fácticas de este asunto, que el error se produjo en la publicación del Plan regulador en el Diario Oficial La Gaceta. Lo cual hace razonable concluir, a su vez, que el error producido es un simple error material que no afecta ni pone en duda la voluntad del órgano que adoptó lo que en este caso es una disposición normativa, y no un acto administrativo concreto, y que lo que tal órgano quiso fue fijar la densidad máxima de las zona de baja densidad en sesenta habitantes, no habitaciones, por hectárea.

De conformidad con lo anterior hay que descartar la nulidad del inciso 2.6 del artículo 7 del reglamento de zonificación del plan regulador del Cantón de Santa Ana. Aparte del hecho de que con su anulación no se estaría en realidad corrigiendo el supuesto error, pues lo que sucedería es que la disposición normativa que define la zona de baja densidad sería inaplicable en el tanto no estaría definida la densidad máxima permitida; el caso es que el error no es un error invalidante del acto en los términos del artículo 130.2 de la LGAP, el cual establece:

" Artículo 130.- 1. El acto deberá aparecer objetivamente como una manifestación de voluntad libre y consciente, dirigida a producir el efecto jurídico deseado para el fin querido por el ordenamiento.

2. El error no será vicio del acto administrativo pero cuando recaiga sobre otros elementos del mismo, la ausencia de éstos viciará el acto, de conformidad con esta ley.

3. El dolo y la violencia viciarán el acto únicamente cuando constituyan desviación de poder. " Nuevamente, es importante tener presente que el error no se produjo al momento de adoptarse el acto, en este caso, el plan regulador como acto administrativo general con alcances normativos. En este sentido, y en el tanto es un simple error material acaecido al momento de su publicación, no produjo la ausencia de algunos de los elementos constitutivos del acto. En consecuencia, el error contenido en el artículo 7, inciso 2.6 del reglamento de zonificación no es un vicio del acto por lo que no procede su anulación.

Con base en el mismo razonamiento hay que descartar que, para corregir el error cometido, sea indispensable reformar el Plan regulador siguiendo el mismo procedimiento utilizado para su adopción (artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana número 5525 de 2 de mayo de 1974).

En el caso de la legislación ordinaria, es necesario reformar la ley cuando el error no es un simple error material y hay dudas sobre lo que realmente quiso el legislador. Es el caso de los errores conceptuales no superables por medio de la interpretación y de los que se habló supra, ante los cuales no es posible recurrir a la fe de erratas pues ello implica legislar sin seguir el procedimiento establecido por la Constitución y sin tener potestad para ello. La Sala Constitucional dejó este aspecto claro cuando, ante una reforma hecha al artículo 243.1 del Código Penal y publicada tal y como fue aprobada, la Presidencia de la Asamblea Legislativa publicó una fe de erratas modificando el texto aprobado y publicado anteriormente. En esa ocasión, la Sala estableció el límite de la fe de erratas como medio para corregir supuestos errores, y señaló:

" PRIMERO: Por reforma contenida en la Ley número 6726 del veinticuatro de marzo de mil novecientos ochenta y dos, publicada en la Gaceta (Diario Oficial) número 73 del diecinueve de abril de ese mismo año, el inciso 1) del artículo 243 del Código Penal quedó redactado así: "Artículo 243.- Será reprimido con prisión de seis meses a tres años...el que librare un cheque, si concurrieren las siguientes circunstancias...1) Si lo girare sin tener provisión de fondos o autorización expresa del banco, y si fuere girado para hacerlo en descubierto:...". Este texto -aprobado por el plenario de la Asamblea Legislativa y sancionado por el Poder Ejecutivo- fue corregido por Fe de Erratas, según publicación que se hiciera en La Gaceta (Diario Oficial) del veintisiete de mayo del año citado, por el Presidente de la Asamblea Legislativa, sea sin participación alguna ni del Plenario ni del Poder Ejecutivo, así: "Artículo 243.- El contenido del inciso 1) debe tener el siguiente texto: Si lo girare sin tener provisión de fondos o autorización del banco girado para hacerlo en descubierto". Es evidente que ese nuevo texto modificó el aprobado y le dio un sentido diferente, por lo que con esa actuación se violaron los procedimientos establecidos en los artículos 121 inciso 1) y 124 constitucionales para la reforma de leyes -lo que en definitiva, en la práctica viene a ser la supuesta corrección-. Este procedimiento anómalo, de aceptarse, otorgaría de hecho al Presidente de la Asamblea Legislativa una potestad ilimitada para reformar leyes sin someterse a las formalidades que para ello prescribe la Constitución Política y le permitiría asumir competencias propias de otros Poderes -tanto de la Asamblea Legislativa, como se dijo, como del Poder Ejecutivo al que corresponde, en forma exclusiva, la promulgación de las leyes-.

De manera que por ser inconstitucional esa actuación no puede tener la virtud de reformar el texto tal y como fue aprobado por el Plenario de la Asamblea Legislativa y sancionado y promulgado por el Poder Ejecutivo, por lo que el vigente, del inciso 1) del artículo 243 del Código Penal, es el que se publicó en La Gaceta (Diario Oficial) número 73 del diecinueve de abril de mil novecientos ochenta y dos." (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Sentencia número 2994-92 de seis de octubre de mil novecientos noventa y dos).

Lo que la Sala señaló es que la fe de erratas es improcedente para corregir un error cometido por el legislador al momento de aprobar una ley y que se consigna como tal en la publicación correspondiente. Pero el caso que nos ocupa es distinto. Aquí la fe de erratas no se utilizó para modificar el texto de un artículo que en su momento fue correctamente publicado al ser coincidente con el texto aprobado por el órgano competente. Si ello hubiese sido así entonces lo procedente es su modificación por el mismo procedimiento utilizado para su adopción.

Lo ocurrido en el caso bajo estudio fue lo contrario, pues la fe de erratas se dio para hacer coincidir lo publicado con lo adoptado, precisamente para que el ejercicio de la potestad del Concejo Municipal para planificar con efectos normativos, no se viera menoscaba por una incorrecta publicación a cargo de otro órgano u ente sin potestades para variar la voluntad del Concejo Municipal.

Lo anteriormente dicho implica que el texto del artículo 7, inciso 2.6 del reglamento de zonificación del plan regulador del cantón de Santa Ana, publicado en el Diario Oficial La Gaceta número 74 de 19 de abril de 1991, no puede ser tenido como el texto correcto de dicho numeral ya que el mismo tiene un error material que debe ser corregido por la propia Administración, al tenor de lo que dispone el citado artículo 157 de la LGAP.

Al tratarse de un simple error material ocurrido al momento de publicar el texto del plan regulador, su corrección puede hacerse por medio de una fe de erratas, de la misma forma en que suele hacerse respecto de la legislación cuando se trata de un error material que no arroja dudas sobre la voluntad del legislador por no ser conceptual, y su corrección no cambia su sentido, de conformidad con lo dicho por la Sala Constitucional.

Consecuentemente, y en el tanto la corrección del error contenido en la publicación del plan regulador del cantón de Santa Ana no modifica el sentido de lo querido por el Concejo, puede hacerse por medio de una fe de erratas que lo que busca es, precisamente, que lo publicado exprese adecuadamente lo acordado.

• 2)La aplicación de las normas en el tiempo y el principio de irretroactividad Una vez determinado que para corregir el error contenido en la publicación del reglamento de zonificación del plan regulador del cantón de Santa Ana hecha en La Gaceta número 74 del 19 de abril de 1991, es procedente la publicación de una fe de erratas en el Diario Oficial, se hace necesario establecer cuáles son los efectos jurídicos que tiene dicha fe de erratas, lo que nos obliga a referirnos al tema de la aplicación de las normas en el tiempo y al principio de su irretroactividad en perjuicio de derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas, garantizado en el artículo 34 de la Constitución Política.

En relación con lo anterior, los dos aspectos más importantes a considerar respecto de las implicaciones que tiene la publicación de la fe de erratas son, por un lado, las que tienen que ver con los actos administrativos dictados al amparo de la norma que fue corregida y, por otro lado, las que tienen que ver con los procedimientos iniciados al amparo de esa misma norma, pero respecto de los cuales no se había dictado un acto final antes de la corrección. En relación con este último aspecto, tiene especial importancia el tema de los certificados de uso del suelo. Estos aspectos serán tratados en los apartados siguientes, pues antes abordaremos el tema general de la aplicación de las normas en el tiempo en los términos anunciados supra.

Pues bien, el punto de partida normativo es la garantía del artículo 34 constitucional el cual establece:

ARTÍCULO 34.- A ninguna ley se le dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna, o de sus derechos patrimoniales adquiridos o de situaciones jurídicas consolidadas.

La retroactividad de una norma consiste en la proyección de su ámbito temporal a hechos o conductas acaecidas previamente a su promulgación, bajo el entendido de que la retroactividad strictu sensu no existe, como lo advierte la doctrina, pues en realidad ninguna norma puede regular, en el presente, hechos o conductas pretéritas. Las normas son de aplicación inmediata y, sus efectos, son inmediatos. Lo que ocurre es que pueden extender sus consecuencias jurídicas actuales, es decir, consecuencias que se producen en el presente, a hechos o conductas ocurridas o nacidas en el pasado (vid. PÉREZ LUÑO, Antonio, La seguridad jurídica, 1991, pag.91).

En el sentido anterior, y dado que los efectos actuales de la normas suelen extenderse a hechos y conductas acaecidas antes de su vigencia, el principio de irretroactividad de las normas, garantizado en el artículo 34 constitucional, implica que dichas consecuencias no pueden dar como resultado el desconocimiento de derechos patrimoniales adquiridos o la modificación de situaciones jurídicas consolidadas, en ambos casos, con anterioridad a su entrada en vigencia.

Desde el punto de vista anterior, el principio de irretroactividad es una expresión o manifestación de la seguridad jurídica por el cual las normas extiendan sus efectos más allá de su vigencia, porque la otra cara de la moneda de la irretroactividad de las normas es su ultractividad. Es decir, que en la medida en que la extensión de los efectos de las normas a hechos y conductas acaecidas con anterioridad a su vigencia tiene como límite los derechos patrimoniales adquiridos y las situaciones jurídicas consolidadas al amparo de otras normas, estas otras normas, que ya no están formalmente vigentes, siguen regulando esos derechos y esas situaciones jurídicas (vid., SANTAMARÍA PASTOR, Juan Alfonso, Fundamentos de Derecho Administrativo, 1991, p 384.).

En relación con el principio constitucional de irretroactividad de las normas, la Sala Constitucional dijo en sentencia número 1147-90 de 21 de setiembre de 1990, lo siguiente:

"... el principio de irretroactividad, al igual que los demás relativos a los derechos o libertades fundamentales, no es tan solo formal, sino también y sobre todo material, de modo que resulta violado, no solo cuando una nueva norma o la reforma de una anterior altera ilegítimamente derechos adquiridos o situaciones consolidadas al amparo de la dicha norma anterior, sino también cuando los efectos, la interpretación o la aplicación de esta última produce un perjuicio irrazonable o desproporcionado al titular del derecho o situación que ella misma consagra." La Constitución fija un límite a los efectos que la ley, en su aplicación inmediata, puede tener respecto de hechos o conductas producidas con anterioridad a su entrada en vigencia y que, en principio, quedan bajo el régimen de la nueva legislación: no puede desconocer derechos patrimoniales adquiridos ni desconocer o modificar situaciones jurídicas consolidadas. El principio constitucional de irretroactividad es un límite a la ley y, por ende, al legislador, que no podría disponer la retroactividad de las leyes en perjuicio de derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas en forma expresa. Pero, también, es un límite a todo poder público que ejerza potestades normativas, no sólo el legislativo (sobre la irretroactividad como límite al legislador, vid. LÓPEZ MENUDO, Francisco, El principio de irretroactividad. Tres cuestiones claves. Documentación Administrativa, 263-264, 2002, p.78-79). Siendo que el límite consiste en el respeto a los derechos adquiridos y a las situaciones jurídicas consolidadas, es indispensable intentar esclarecer qué se entiende por tales.

Pero además, y en atención al asunto consultado, es necesario establecer cuáles fueron los efectos que generó desde su publicación y hasta su corrección, la norma que contenía el error. Esto por cuanto no estamos frente a una simple modificación de una norma por otra, sino ante la corrección de un error acaecido en la publicación de la norma que, en principio, implica que la norma publicada con el error careció de eficacia jurídica, dado que su correcta publicación era requisito para ello.

La publicación de las leyes es condición jurídica de su eficacia erga omnes, lo que implica que la obligatoriedad de la ley nace con su publicación momento en el cual debe ser obedecida por sus destinatarios y aplicada por los tribunales (vid. RODRÍGUEZ-ZAPATA, Jorge, Sanción, promulgación y publicación de las leyes, 1987, p.166.). El artículo 124 de la Constitución señala como uno de los requisitos para que un proyecto se convierta en ley, además de su aprobación y sanción, su publicación en La Gaceta; y el artículo 129 ibídem señala que la obligatoriedad de las leyes y su eficacia se produce el día en que estas designen o diez días después de su publicación en La Gaceta. De una interpretación armónica de ambos artículos se ha de entender la publicación de la una ley es un requisito o condición de eficacia. Lo cual concuerda con lo que dispone el artículo 7 del Código Civil al respecto.

En lo que tiene que ver con los reglamentos, su publicación en el Diario Oficial La Gaceta también es un requisito de eficacia. Según lo establece la Ley General de la Administración Pública (artículo 121.2) los reglamentos son actos administrativos, y uno de los requisitos que esa misma ley exige (artículo 140) para que un acto administrativo sea eficaz, es su comunicación o notificación que, en el caso de los actos de alcance general, equivale a su publicación (art. 240.1).

Para el caso específico de los planes reguladores locales, los cuales contienen los respectivos reglamentos de zonificación, entre otros, el artículo 17, inciso 4) de la Ley de Planificación Urbana establece que deben ser publicados en La Gaceta, lo cual, al tenor de lo dicho respecto de las leyes y reglamentos en general, es un requisito de su eficacia, como lo es para las normas en general.

Ahora bien, ¿la incorrecta publicación de una norma afecta su eficacia? En relación con las leyes así lo dispone el citado artículo 7 de Código Civil, el cual señala:

"ARTÍCULO 7º- Las leyes entrarán en vigor diez días después de su completa y correcta publicación en el diario oficial "La Gaceta", si en ellas no se dispone otra cosa. Sin embargo, si el error o defecto comprendiere sólo alguna a algunas de las normas de una ley, las demás disposiciones de ésta tendrán plena validez, independientemente de la posterior publicación que se haga, siempre que se trate de normas con valor propio que se hubieren aplicado de esa manera." De lo que establece el numeral transcrito, bien puede concluirse que la incorrecta publicación de una ley impide que ésta entre en vigencia y que, por lo tanto, produzca efectos jurídicos. Lo mismo puede decirse respecto de los reglamentos o cualquier norma en el tanto su correcta publicación es requisito de su eficacia, si se toma lo dicho por el artículo 7 del Código Civil como válido para cualquier norma. Lo cual, de cara al error en la publicación del artículo 7, inciso 2.6 del reglamento de zonificación del plan regulador de Santa Ana, implica que desde su publicación en La Gaceta número 74 de 19 de abril de 1991 y hasta la publicación de la respectiva fe de erratas en La Gaceta número 86 de 7 de mayo de 2003, lo allí dispuesto era ineficaz, por lo que su aplicación no podía producir efectos.

En la medida en que una fe de erratas supone no sólo un cambio normativo, por lo menos en la publicación de la norma, sino además la ineficacia de la norma que contenía el error de publicación, es posible establecer un parangón con las sentencias que anulan normas por razones de constitucionalidad, toda vez que la disconformidad de una norma con la Constitución conlleva su nulidad absoluta y, por ello mismo, la imposibilidad de que ésta produjera efectos jurídicos.

En el caso de la anulación de normas por razones de inconstitucionalidad tambien se plantea el problema relativo a los derechos adquiridos nacidos al amparo de la norma anulada, que puede ser, como suele serlo, una ley. El problema es el mismo y tiene que ver con la carencia de efectos jurídicos de una norma absolutamente nula. Precisamente por ello las sentencias de inconstitucionalidad no son constitutivas sino declarativas, y sus efectos retroactivos a la fecha de vigencia de la norma anulada.

La Ley de la Jurisdicción Constitucional resuelve el problema en su artículo 91, cuando dispone que los efectos retroactivos de sus sentencias anulatorias no pueden afectar los derechos adquiridos de buena fe, es decir, los derechos adquiridos al amparo de la norma declarada absolutamente nula. De esta forma, lo que podría ser fuente de discusión doctrinaria tiene una solución de lege data en lo que a las sentencias anulatorias de normas por razones de constitucionalidad se refiere, aunque el aspecto más álgido y complejo quede sin resolver: el relativo al concepto mismo de derechos adquiridos.

La anterior es la misma solución que da el artículo 171 de la Ley General de Administración Pública. Este numeral establece que la declaratoria de nulidad absoluta de un acto administrativo tiene efectos retroactivos a la fecha del acto, pero sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe. Y si bien el tema de la fe de erratas no tiene que ver con la validez del acto, sino con la publicación como requisito de su eficacia, lo cierto es que el reconocimiento o no de derechos adquiridos tiene que ver, en ambos casos, con los efectos de la norma de que se trate, y no hay razón para dar una solución distinta al caso de una norma que no cumplió con un requisito de eficacia, en punto al respeto de derechos adquiridos, que la solución que se le da al caso de una norma declarada absolutamente nula.

Es decir, si el ordenamiento jurídico señala que han de respetarse los derechos adquiridos al amparo de normas, incluidas las leyes, declaradas como absolutamente nulas o de actos administrativos declarados absolutamente nulos, a pesar de que dicha declaratoria tiene efectos retroactivos, no hay razón alguna para que un acto como la publicación de una fe erratas, que corrige un error respecto de un requisito de eficacia de un reglamento y que, en ese tanto, tiene efectos retroactivos a la fecha del acto, según lo dispuesto por el artículo 145.2 de la Ley General de la Administración Pública, no deba respetar los derechos adquiridos al amparo de la norma que contenía el error. Esta interpretación se impone a la luz del principio constitucional consagrado en el artículo 34 de la Constitución, numeral que informa al artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y al 171 de la Ley de la Administración Pública Nuevamente, y como se dijo supra, el tema más difícil y complejo queda pendiente, esto es, el relativo a la definición de un concepto como derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas.

La doctrina mucho ha dicho sobre que ha de entenderse por derechos adquiridos. Se trata de un concepto inevitablemente asociado al de los efectos de las normas en el tiempo porque la preocupación inicial que marcó su origen y que se mantiene hoy día, era la de determinar qué derechos no pueden ser afectados por un cambio en la legislación. En este sentido, el concepto de derecho adquirido se formó por oposición a la simple expectativa de derecho, o mejor dicho, distinguiéndose de esta última en el tanto la simple expectativa de derecho tenía que adecuarse al cambio operado en las normas (vid, por ejemplo, BONNECASE, Julien, Elementos de Derecho Civil, 1945, p.190-1991).

No es del caso recrear las diferentes acepciones de derecho adquirido; pero partiendo de su origen este concepto se refiere a aquel derecho válidamente constituido y consolidado al amparo de una determinada normativa (PÉREZ LUÑO. A.E., op.cit. p.96). O, como señala CABANELLAS en su Diccionario de Derecho Usual, es aquel derecho que "….se encuentra irrevocable y definitivamente incorporado al patriminio de una persona…" (CABANELLAS, Guillermo, Diccionario de Derecho Usual, 1974, p.633). Ahora bien, desde muy temprano la doctrina apuntó la poca técnica que la utilización de una expresión como "derecho adquirido" reflejaba en atención a lo que se quería designar. Ya BONNECASE prefería la expresión "situación jurídica" pues consideraba estrecha la noción de derecho adquirido e inadecuada la distinción respecto de simples expectativas de derecho (BONNECASE, op.cit. p.193-194); y PÉREZ LUÑO nos recuerda que RIPERT consideraba la expresión derecho adquirido un pleonasmo porque el adjetivo nada añade respecto del sustantivo, toda vez que todo derecho es, por definición, adquirido.

Lo último, para señalar que resulta más precisa y más rigurosa la expresión "situación jurídica consolidada", que abarca la de derechos adquiridos, ya que estos lo son en virtud de la consolidación de una determinada situación jurídica. En este sentido, hay que tener presente que una situación jurídica consolidada es aquella que, prevista en abstracto por una norma, se ha concretado respecto de un sujeto generando consecuencias prácticas, esto es, efectivamente realizadas. El derecho adquirido, desde sus primeras definiciones refiere a aquellos derechos que integran o entran definitivamente al patrimonio de una persona. No está por demás señalar que tal ingreso puede ser resultado de la consolidación de una situación jurídica, es decir, la consecuencia jurídica práctica que convierte a una situación jurídica abstractamente considerada en una norma, en una situación jurídica concreta respecto de un sujeto determinado.

La Sala Constitucional ha buscado precisar los conceptos de derecho adquirido y situación jurídica consolidada en aquellas sentencias en que ha tenido que abordar el tema de la irretroactividad de las normas. Así, por ejemplo, y desde 1990, retomó la doctrina de la Corte Plena, cuando actuaba como contralor de constitucionalidad, sobre la noción de situación jurídica consolidada. Dijo la Sala en la ya citada sentencia número 1119-90 de 18 de setiembre de 1990, lo siguiente:

"Una situación jurídica puede consolidarse- lo ha dicho antes la Corte Plena- con una sentencia judicial que declare o reconozca un derecho controvertido, y también al amparo de una norma de ley que establezca o garantice determinadas consecuencias a favor del titular de un derecho, consecuencias que una ley posterior no puede desconocer sin incurrir en vicio de inconstitucionalidad por infracción del artículo 34 de la Constitución." Luego, en la sentencia número 2791-96 del 7 de junio de 1996, la Sala lo siguiente:

"…La retroactividad a que hace alusión el artículo 34 de la Constitución Política es la que pretende interferir con derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas, nacidas con anterioridad a la promulgación de la ley, o sea, aquellas con características de validez y eficacia perfeccionadas bajo el imperio de otras regulaciones, de forma que sus efectos y consecuencias no pueden ser variadas por nuevas disposiciones, excepto si conllevan beneficio para los interesados…" Y, posteriormente, en sentencia número 2765-97 de 20 de mayo de 1996, la Sala Constitucional precisó el significado de ambos conceptos, pues señaló:

" Los conceptos de "derecho adquirido" y "situación jurídica consolidada" aparecen estrechamente relacionados en la doctrina constitucionalista. Es dable afirmar que, en términos generales, el primero denota a aquella circunstancia consumada en la que una cosa –material o inmaterial, trátese de un bien previamente ajeno o de un derecho antes inexistente– ha ingresado en (o incidido sobre) la esfera patrimonial de la persona, de manera que ésta experimenta una ventaja o beneficio constatable. Por su parte, la "situación jurídica consolidada" representa no tanto un plus patrimonial, sino un estado de cosas definido plenamente en cuanto a sus características jurídicas y a sus efectos, aun cuando éstos no se hayan extinguido aún. Lo relevante en cuanto a la situación jurídica consolidada, precisamente, no es que esos efectos todavía perduren o no, sino que –por virtud de mandato legal o de una sentencia que así lo haya declarado– haya surgido ya a la vida jurídica una regla, clara y definida, que conecta a un presupuesto fáctico (hecho condicionante) con una consecuencia dada (efecto condicionado). Desde esta óptica, la situación de la persona viene dada por una proposición lógica del tipo «si..., entonces...»; vale decir: si se ha dado el hecho condicionante, entonces la "situación jurídica consolidada" implica que, necesariamente, deberá darse también el efecto condicionado. En ambos casos (derecho adquirido o situación jurídica consolidada), el ordenamiento protege –tornándola intangible– la situación de quien obtuvo el derecho o disfruta de la situación, por razones de equidad y de certeza jurídica. En este caso, la garantía constitucional de la irretroactividad de la ley se traduce en la certidumbre de que un cambio en el ordenamiento no puede tener la consecuencia de sustraer el bien o el derecho ya adquirido del patrimonio de la persona, o de provocar que si se había dado el presupuesto fáctico con anterioridad a la reforma legal, ya no surja la consecuencia (provechosa, se entiende) que el interesado esperaba de la situación jurídica consolidada. Ahora bien, específicamente en punto a ésta última, se ha entendido también que nadie tiene un "derecho a la inmutabilidad del ordenamiento", es decir, a que las reglas nunca cambien. Por eso, el precepto constitucional no consiste en que, una vez nacida a la vida jurídica, la regla que conecta el hecho con el efecto no pueda ser modificada o incluso suprimida por una norma posterior; lo que significa es que –como se regla no podrá tener la virtud de impedir que surja el efecto condicionado que se esperaba bajo el imperio de la norma anterior. Esto es así porque, se dijo, lo relevante es que el estado de cosas de que gozaba la persona ya estaba definido en cuanto a sus elementos y a sus efectos, aunque éstos todavía se estén produciendo o, incluso, no hayan comenzado a producirse. De este modo, a lo que la persona tiene derecho es a la consecuencia, no a la regla." La doctrina de la Sala Constitucional puede sintetizarse en lo siguiente: un derecho adquirido es aquel que ha ingresado o incidido en el patrimonio de un sujeto, generando un beneficio o ventaja constatable. Una situación jurídica consolidada es aquel "estado de cosas" cuyas características y efectos jurídicos están definidos. Entiende la Sala que esta definición no implica que los efectos jurídicos asociados a la hipótesis de hecho contemplada en la norma, se haya dado efectivamente, sino el que esté plena y claramente determinada la relación causal entre el hecho contemplado en la norma y la consecuencia jurídica asociada. Habría que añadir a esto, para que el razonamiento de la Sala sea correctamente comprendido, que una situación jurídica consolidada supone que el sujeto se encuentra materialmente en la situación fáctica que la norma contempla en forma hipotética, porque una situación jurídica consolidada siempre se da respecto de un sujeto concreto. No es, en este sentido, como ya lo había advertido la doctrina en forma temprana, la consideración abstracta de una situación jurídica (BONNECASE), sino la consideración de la situación jurídica de un sujeto en concreto respecto al presupuesto fáctico (hipótesis de hecho) y la consecuencia jurídica que una determinada norma contempla.

La jurisprudencia administrativa contenida en los dictamenes de la Procuraduría es coincidente con lo expresado por la Sala Constitucional. Se trata, también, de un tema que inevitablemente está tratado a propósito del principio de irretroactividad de las normas, y sobre el cual hay una importante cantidad de pronunciamientos. Así, a manera de ejemplo, lo dicho en el dictamen C-165-92:

" La consulta que nos ocupa plantea así un problema de aplicación de las leyes en el tiempo. Por lo que es necesario tomar en cuenta los principios establecidos al respecto y que parten de la prohibición de dar efecto retroactivo a las normas en perjuicio de persona alguna.

De conformidad con los principios que rigen la aplicación temporal de las normas, éstas se aplican a los hechos o situaciones -presupuesto de hecho- previstos por la norma: lo que significa que rigen aquéllos acaecidos a partir de su vigencia. De conformidad con los artículos 34 y 129 de la Constitución Política, la ley rige hacia el futuro aplicándose a los hechos o situaciones ocurridas durante su vigencia, no a aquéllos acaecidos con anterioridad a su entrada en vigor ni -en principio- los sucedidos con posterioridad a su derogación. Por lo que:

"El análisis, pues, del presupuesto de hecho de la norma y de la situación jurídica sobre la que incide es esencial para entender las concretas soluciones de Derecho transitorio ofrecidas por el ordenamiento, así como para subsumirlas en una de las tres categorías reseñadas (retroactividad, irretroactividad y ultraactividad)", C. LOZANA: Exenciones Tributarias y Derechos Adquiridos, Colección Ciencias Jurídicas, Editorial Tecnos, Madrid, p. 78.

Al respecto, la Procuraduría ha señalado:

"Efectivamente, el artículo 34 constitucional prohibe dar aplicación retroactiva a las normas jurídicas cuando ello perjudique al administrado. La Constitución, conforme con la terminología clásica, utiliza el concepto de "derechos adquiridos" y "situaciones jurídicas consolidadas" como límites a la aplicación retroactiva de las normas. El punto es determinar el significado de cada uno de esos conceptos y específicamente qué se entiende por irretroactividad".

Agregándose: "Al respecto, la doctrina moderna sobre el tema rechaza la noción de "derechos adquiridos" porque no da cuenta de todos o de la mayor parte de los problemas que pueden presentarse cuando se producen conflictos de leyes en el tiempo. Por ejemplo, dicha noción no responde a los problemas relativos a los efectos jurídicos a constituirse en el futuro respecto de un hecho o acto regulado por una ley, con base en el cual se obtiene o consolida el derecho...". Dictamen N. C-169-89 de 10 de octubre de 1989.

"En efecto, la "teoría de la supervivencia del Derecho abolido, que no es más que una de las manifestaciones del principio que prohibe darle efecto retroactivo a las leyes, la cual reiteradamente ha acogido este despacho en algunos de sus dictámenes (véase al efecto oficio C-249-83 de 26 de julio de 1983), exige como premisa general el respeto que la nueva ley debe a aquellas situaciones que se hubieren consolidado al amparo de la anterior normativa o a los derechos que ya hubieren adquirido los administrados a su luz.

(...)

La temática de los derechos adquiridos y su significado, ha sido de las más discutibles y anfibológicas de nuestra disciplina, lo que ha hecho que sus alcances no siempre sean los más precisos. Sin embargo, existe un aspecto en el cual la mayoría de los tratadistas han estado de acuerdo, y es el que nos dice que los derechos adquiridos en sí constituyen un límite jurídico que se impone a la voluntad del legislador de dar normas con carácter retroactivo.

(...)

El término derecho adquirido está referido a aquel género de derecho que han ingresado en forma definitiva en el patrimonio de su titular. Es en sí un poder surgido de un acto adquisitivo cuya validez deviene de una ley precedente.

En concordancia con lo hasta ahora expuesto, tenemos que la regularidad de una situación jurídica debe apreciarse de conformidad con la ley bajo la cual se constituyó. La ley nueva no puede ni debe afectar hechos o actos que produjeron situaciones jurídicas válidas bajo vigencia de la ley antigua ya derogada. La Ley nueva regirá por seguridad jurídica, las condiciones de constitución de una situación jurídica que no se habían presentado durante la vigencia de la ley derogada, pero los elementos de la situación que hubieren surgido conservan su valor conforme lo establecía la ley vieja". Dictamen C-058-88 de 24 de marzo de 1988.

En cuanto a la aplicación de leyes en materia tributaria, el nacimiento del hecho generador del tributo determina la aplicación de la ley tributaria: por lo que la determinación de la norma aplicable debe considerar el momento o el período en que se realiza el supuesto de hecho previsto en la norma que ha de aplicarse. Por lo que una norma tributaria derogada continua aplicándose a los hechos imponibles realizados durante su vigencia. E igual razonamiento se aplica el hecho exento. Respecto de esta aplicación ha señalado la Procuraduría:

"No se da la aplicación retroactiva de la ley tributaria, como cuando en el supuesto que analizamos, no se había producido el acto o hecho generador de la obligación tributaria que pretende amparar a la exoneración a que eventualmente tendría derecho, de conformidad con la normativa anterior -no de conformidad con el "contrato de exportación", si a juicio del Ministerio de Hacienda, se hubiere cumplido con los requisitos y formalidades aplicables. Ello es así, en tratándose de exenciones subjetivas, donde el derecho a la exoneración o beneficio fiscal no se constituye plenamente al momento de la promulgación de la norma respectiva -como sí sucede en el caso de las exenciones objetivas, ya sea que se refieran a cosas o situaciones jurídicas no vinculadas a un sujeto determinado- sino cuando el eventual o hipotético beneficiario cumple a satisfacción del Fisco (Ministerio de Hacienda en general, o Dirección General de Aduanas, Oficina de Exenciones, etc., en particular), con todos los requisitos exigibles en cuanto a la persona y a la naturaleza de las mercancías que se pretende amparar al beneficio fiscal" Dictamen C-072-89 de 7 de abril de 1989. El subrayado es del original.

Acorde con lo expuesto, habrá retroactividad en la medida en que la ley nueva pretenda regular los hechos o situaciones ocurrida durante la vigencia de la ley anterior. Una situación determinada puede estar produciendo efectos (parte dinámica) o bien los efectos pueden estar consolidados (parte estática), lo cual debe ser considerado a fin de determinar si se está o no ante una aplicación retroactiva de las normas.

El principio es que la ley nueva no puede afectar los efectos ya sucedidos y consolidados de la situación. Respecto de la fase dinámica de la situación, la ley nueva no puede afectar hechos o actos que produjeron válidamente situaciones jurídicas bajo la vigencia de la ley anterior. Por lo que los requisitos de adquisición o de nacimiento de la situación serán siempre regidos por la ley vigente al momento en que la situación surge (teoría de la supervivencia del derecho abolido). En cambio, respecto de las situaciones que se constituyan o extingan al momento o con posterioridad a la entrada en vigencia de la ley, la ley nueva rige las condiciones de constitución de la situación jurídica en la medida en que esas condiciones no se habían presentado durante la vigencia de ley derogada por los elementos de la situación que ya hubieren surgido conservan el valor conferido por la ley antigua.

Igualmente, las situaciones en curso de extinción continuarán rigiéndose por la ley de creación. Lo que significa que los efectos jurídicos ya consolidados no pueden ser modificados por la ley posterior. Es decir, la ley nueva no puede regular la parte estática, ya consolidada, del hecho o situación en cuestión. En tanto que sí puede regular los efectos no constituidos o en curso de ejecución de la situación referida. " En resumen, derecho adquirido es aquel que ha ingreso o incidido en el patrimonio de un sujeto de forma tal que genere un beneficio verificable. El derecho adquirido tiene como base una situación jurídica no sólo consolidada sino, además, consumada. Por otra parte, una situación jurídica consolidada es aquella predicable de un sujeto que se encuentra de hecho en las circunstancias que la norma contempla hipotéticamente y a las cuales se le asocian determinadas consecuencias jurídicas. En estos casos, la ley nueva no puede aplicarse retroactivamente y se produce el fenómeno de la ultractividad de las normas, puesto que la ley no vigente sigue regulando la situación jurídica del sujeto a cuyo favor debe producirse la consecuencia jurídica que contempla dicha norma.

La corrección que se hizo a la publicación del inciso 2.6 del artículo 7 del reglamento de zonificación, cambiando la palabra habitaciones por habitantes, afectó un aspecto que tiene que ver con las condiciones en que se puede construir en la zona residencial de baja densidad. Esto quiere decir que son los permisos municipales de construcción los actos administrativos que podrían verse afectados con la publicación de la fe de erratas. Se debe, por lo tanto, analizar los efectos que genera la aplicación del artículo 7, inciso 2.6 del reglamento de zonificación a partir de su corrección y en relación con tales actos administrativos, para lo cual es necesario, a su vez, abordar de primero lo relativo a los certificados de uso del suelo, ya que su emisión y presentación es un requisito para otorgar los permisos de construcción.

• 3)Los certificados de uso del suelo y sus efectos Ya esta Procuraduría ha señalado que los certificados de uso del suelo como actos administrativos son de naturaleza declarativa y no constitutiva. Es decir, acreditan hechos o circunstancias pero no crean ni modifican situaciones jurídicas. Así lo señaló este órgano consultivo en dictamen C-327-2001, donde se dice:

" La certificación del uso del suelo es un acto jurídico concreto por medio del cual la Administración local acredita la conformidad o no del uso del suelo con lo establecido en la zonificación respectiva. Así se desprende con claridad de lo que dispone el artículo 28 de la Ley de Planificación Urbana. Señala dicho artículo:

" Artículo 28.- Prohíbese aprovechar o dedicar terrenos, edificios, estructuras, a cualquier uso que sea incompatible con la zonificación implantada.

En adelante, los propietarios interesados deberán obtener un certificado municipal que acredite la conformidad de uso a los requerimientos de la zonificación. Los usos ya existentes no conformes, deberán hacerse constar también con certificado que exprese tal circunstancia.

Cada reglamento de zonificación fijará la fecha a partir de la cual dichos certificados serán obligatorios." Por medio de la certificación de uso del suelo no se decide cuál es el uso permitido, simplemente se acredita cuál es el uso debido según lo establecido reglamentariamente, además de hacer constar si el uso que se le está dando a un determinado terreno es o no conforme con dicha reglamentación. Como acto administrativo, el certificado de uso del suelo es meramente declarativo, en el sentido de que se limita a acreditar un hecho o situación jurídica sin crearla, modificarla o extinguirla, como sí ocurre con los actos administrativos constitutivos (En tal sentido, vid., GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo, Curso de Derecho Administrativo, T.I, 1978, p.481, así como PAREJO ALFONSO, Luciano, JIMÉNEZ-BLANCO, A.y ORTEGA ÁLVAREZ, L., Manual de Derecho Administrativo, Vol 1, 1998, p.721.).

En el sentido anterior, el certificado de uso del suelo, como acto administrativo declarativo, acredita hechos o situaciones jurídicas que sirven de base para la adopción de actos administrativos por medio de los cuales sí se crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas. Tal es el caso, por ejemplo, de las autorizaciones para construir o las patentes municipales para ejercer determinadas actividades, cuya adopción requiere de un certificado de uso.

Por su parte, en relación con este mismo tema, la Sala Constitucional señaló en sentencia número 4336-99 de 4 de junio de 1999, en amparo contra actuaciones de la Municipalidad de San José basadas en el reglamento de uso del suelo de esa entidad corporativa, lo siguiente:

IV.- Certificados de uso del suelo.- Se alegan en el amparo los efectos jurídicos, en el tiempo, del certificado de uso del suelo. Este requisito, surge de los llamados reglamentos de zonificación, concebidos en el artículo 21 y desarrollados en los artículos 24 y siguientes de la Ley de Planificación Urbana. Concretamente, el artículo 28 señala que es prohibido aprovechar o dedicar terrenos, edificios o estructuras a cualquier uso que sea incompatible con la zonificación vigente; por ello, los propietarios deben poseer un certificado municipal que acredite la conformidad de uso y no se concederán patentes para establecimientos comerciales o industriales, sin el certificado de uso correspondiente. La institución del certificado del uso del suelo, si bien no había sido usada en Costa Rica, no es innovación jurídica, sino un instrumento esencial en el Derecho Urbanístico. La doctrina ha señalado que los planes urbanísticos son actos de autoridad con los cuales se disciplina el suelo, de manera que inciden sobre los derechos privados (derecho de propiedad) predeterminando los modos de goce y de utilización del bien y así se infiere de lo que disponen los cinco primeros artículos del Reglamento de Zonificación del Uso del Suelo. La normativa supone, en función de la zonificación, que todo inmueble tiene una vocación urbanística que está declarada en el plan director y por lo mismo, el artículo 12 señala que todo interesado debe obtener previamente el certificado correspondiente en el que se haga constar el uso permitido, que tendrá una vigencia de un año natural desde el momento en que se expide, agregando el artículo 12.4 que en caso de no haber iniciado las obras en el año de vigencia, se deberá renovarse el permiso. Luego el artículo 13 señala: "El certificado indicará el uso y no se interpretará como un permiso definitivo para hacer uso, ocupación, ampliaciones, remodelaciones, construcción o fraccionamiento. El Alineamiento y el Certificado de Uso de suelo tendrán una vigencia de un año a partir de su emisión". El sentido de las normas citadas es evidente: la expedición del certificado del uso del suelo no puede asimilarse a una licencia de construcción, puesto que su valor se constriñe a definir la vocación del inmueble dentro del plan general vigente; y en caso de no utilizarse un permiso de construcción expedido legítimamente, dentro del año siguiente, implica su caducidad y el deber de renovarlo.

Por su naturaleza declarativa, los certificados de uso del suelo no dan lugar, por sí mismos, a la adquisición de un derecho subjetivo ni consolidan, por sí mismos, situación jurídica alguna. Pero, además, y en razón de lo que declaran, no dan lugar a que se adquiera un derecho subjetivo o a que se consolide una situación jurídica, en razón de un derecho o situación jurídica preexistente. La certificación de uso del suelo es meramente descriptiva respecto de una situación fáctica determinada en relación con lo dispuesto normativamente, en razón de lo cual, por su medio, no se consolida una situación jurídica preexistente al acto certificante.

• 4)La aplicación del inciso 2.6 del artículo 7 del reglamento y los permisos municipales de construcción Hay que distinguir, en relación con la aplicación del inciso 2.6. del artículo 7 del reglamento de zonificación, tres situaciones: aquellos casos en que aún no se ha iniciado el procedimiento administrativo orientado a obtener un permiso municipal de construcción, pero en los que se emitió un certificado de uso del suelo con anterioridad a la publicación de la fe de erratas; aquellos casos en los que el trámite administrativo para obtener un permiso de construcción fue iniciado con anterioridad a la publicación de la fe de erratas, pero sin que haya sido otorgado; y, finalmente, los casos en que el permiso municipal de construcción fue otorgado con anterioridad a la publicación de la fe de erratas, tomando en cuenta si la construcción ya fue concluida, está en proceso de ejecución o aún no ha sido iniciada, y si se hay o no terceros interesados por haber adquirido el inmueble de que se trate.

Para analizar las situaciones descritas supra, es necesario caracterizar jurídicamente al permiso de construcción como acto administrativo. Y son dos los aspectos más relevantes en esa caracterización: la determinación de su naturaleza jurídica y la determinación del órgano o ente público competente para otorgarlo. Esto último porque es con la presentación de la solicitud orientada a obtenerlo ante dicho órgano, que se inicia el procedimiento administrativo correspondiente.

El permiso de construcción es un tipo específico de acto administrativo de control del ejercicio de una actividad privada y de un derecho subjetivo. Forma parte del género denominado como autorización, que es la noción con que la doctrina califica la técnica por medio de la cual la Administración controla el ejercicio de actividades privadas y derechos subjetivos que no por ello pierden esa titularidad. En tanto autorización es un acto reglado y declarativo, porque se limita a comprobar el cumplimiento de las condiciones exigidas por ordenamiento para el ejercicio de la actividad o derecho, razón por la cual no otorga derecho subjetivo alguno (que ya preexistía a la autorización) ni constituye situación jurídica alguna (vid. PAREJO, L., op.cit. pags.489-490). En este aspecto, esta Procuraduría corrige y precisa el razonamiento hecho en el dictamen 327-2001 citado supra, en relación con la naturaleza jurídica de los permisos de construcción como actos administrativos. Es, además, de carácter real u objetiva, porque lo que interesa son las características y circunstancias del objeto y la actividad que se desarrolla, no del sujeto titular (vid. PARADA, Ramón, Derecho Administrativo, T.III, 1993, p.468).

En síntesis, el permiso de construcción es una autorización administrativa por medio de la cual se ejerce un control preventivo en relación con el ejercicio del ius edificandi dominical, de modo tal que se autoriza tal ejercicio una vez comprobado que sea conforme con las exigencias del ordenamiento jurídico, entre las cuales están las derivadas de la planificación urbana.

En cuanto al ente competente, dispone nuestro ordenamiento jurídico que, para tramitar y otorgar los permisos de construcción, lo son las municipalidades. Así lo establece la Ley de Construcciones número 833 de 4 de noviembre de 1949, en los artículos 1 y 51. El reglamento de construcciones emitido por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, regula lo relativo al procedimiento para la obtención del permiso de construcción y a los requisitos a cumplir en dicho trámite, según los distintos tipos de construcción, reglamento que se aplica en defecto de la reglamentación respectiva que dicte la municipalidad en ejercicio de las potestades que, en este campo, le atribuye la Ley de Planificación Urbana.

El artículo 7 del reglamento de zonificación del plan regulador de Santa Ana es una norma que establece condiciones jurídicas de fondo para la adopción, entre otros, del acto administrativo de autorización en que consiste el permiso de construcción. Dicho numeral forma parte del planeamiento urbanístico del cantón cuyo cumplimiento se controla con la técnica de la autorización, esto es, con el permiso de construcción como un tipo de autorización administrativa. Esto quiere decir que, a partir de la publicación de la fe de erratas en La Gaceta número 86 de 7 de mayo de 2003, la municipalidad sólo puede autorizar aquellas construcciones que se ajusten a lo allí dispuesto en cuanto a la densidad, según el texto corregido, si la norma les es aplicable en razón de la zona donde se pretende construir. Es decir, en relación con los permisos de construcción no otorgados no hay aplicación retroactiva de la norma porque no se afectan derechos adquiridos ni situaciones jurídicas consolidadas.

Lo anterior es así aunque se cuente con un certificado de uso del suelo como requisito para solicitar el permiso de construcción correspondiente. Como ya se señaló, el certificado de uso del suelo no da como resultado la consolidación de una situación jurídica ni, mucho menos, la adquisición de un derecho subjetivo. Los certificados de uso del suelo emitidos con anterioridad a la publicación de la fe de erratas y que se refieran al uso del suelo permitido en las zonas definidas como de baja densidad de conformidad con lo que establece el artículo 7, inciso 2.6 del reglamento de zonificación luego de la corrección a su texto, son anulables, administrativa o judicialmente, por razones de nulidad absoluta y según sea evidente y manifiesta o no, tal nulidad; pero además, y por ello, carecen de efectos jurídicos con vistas a eventuales trámites administrativos, especialmente en relación con los permisos de construcción, sin que tal circunstancia constituya una aplicación retroactiva de las normas. Lo que sucede, simplemente, es que, como certificación tiene que reflejar la realidad de lo que acredita en razón de lo que dispone la norma de planeamiento vigente al momento en que se va a otorgar el permiso de construcción, porque el certificado de uso del suelo es un requisito para que, por medio del permiso, no se autoricen construcciones incompatibles con lo planificado.

Pero tampoco hay aplicación retroactiva de lo que dispone el citado artículo 7, inciso 2.6 del reglamento de zonificación aunque, además, se hayan iniciado los trámites del permiso con la presentación en la municipalidad de toda la documentación necesaria exigida por la normativa para su otorgamiento, antes de la publicación de la fe de erratas que corrigió el texto de la norma. No se consolida una situación jurídica ni se adquiere un derecho subjetivo con la presentación de la solicitud de un permiso de construcción, porque tal cosa sólo podría ocurrir con el dictado del acto final en el procedimiento para la obtención de la autorización, esto es, con el otorgamiento del permiso de construcción.

Es importante tener presente que lo que dispone el artículo 7 en su inciso 2.6 es una norma de fondo y no de procedimiento. La densidad poblacional es una condición jurídica a cumplir para el ejercicio del ius edificandi como facultad dominical, no un requisito del trámite para el otorgamiento del permiso de construcción, por lo que con la corrección hecha mediante la fe de erratas, no se está variando el procedimiento ni agregando requisitos para otorgar el permiso de construcción.

En ambos casos, es decir, con o sin la presentación de la solicitud de un permiso de construcción pero con la emisión de un certificado de uso del suelo, la aplicación del artículo 7 con la corrección hecha en relación con lo que dispone el inciso 2.6, no quebranta la garantía del artículo 34 constitucional; pues simplemente se aplica según lo que ésta dispone al momento de resolver la solicitud de permiso de construcción.

En consecuencia, la Administración local no puede dictar el acto de autorización, esto es, otorgar el permiso de construcción a contrapelo de lo que actualmente dispone el artículo 7, inciso 2.6, aunque la solicitud haya sido presentada con anterioridad a la fe de erratas que corrigió el texto de esa norma, o se cuente simplemente con un cerificado de uso del suelo otorgado con anterioridad a la publicación de la fe de erratas.

Ahora bien, respecto de los casos en que se ha dictado el acto de autorización, esto es, cuando ha sido otorgado el permiso de construcción, hay que decir que, en principio, éste no puede verse afectado por un simple cambio normativo. En tales supuestos, si el permiso ha sido válidamente otorgado de conformidad con la legislación vigente en ese momento, se consolida una situación jurídica a favor del titular del derecho de propiedad. Como acto administrativo de autorización con efectos declarativos y no constitutivos, el permiso de construcción no crea una nueva situación jurídica, sino que consolida una situación jurídica preexistente: aquella que corresponde al ius edificandi como atributo del derecho subjetivo de propiedad. Esta es una diferencia importante en relación con los certificados de uso del suelo que son meramente descriptivos y, por sí mismos, no consolidan ningún situación jurídica preexistente, sino que contribuyen a consolidarla en el tanto se integran al permiso de construcción como acto de autorización, una vez que éste ha sido dictado.

A partir de lo dicho en el apartado 2) acerca de los derechos adquiridos y las situaciones jurídicas consolidadas, es claro que el permiso de construcción no otorga ningún derecho subjetivo, pues el mismo preexiste al permiso en tanto un tipo de autorización. Lo que hace el permiso de construcción es definir una determinada situación jurídica, esto es, consolidarla en relación con las condiciones que las normas establecen para el ejercicio del ius edficandi como atributo del derecho subjetivo de propiedad. Una vez dado el permiso, queda definida la situación jurídica de quién sea el titular, aunque no como una situación jurídica de carácter personal, sino real en tanto se define el régimen jurídico que regula el ejercicio del derecho de propiedad, del ius edificandi, a propósito de un bien inmueble determinado.

Lo dicho significa que un cambio en el reglamento de zonificación de un plan regulador local, que modifique las exigencias para construir según las distintas zonas, no puede afectar los permisos de construcción ya otorgados de conformidad con la disposición que se modifica. Hacerlo conllevaría una aplicación retroactiva del reglamento en contraposición de lo que establece el articulo 34 constitucional, aún el supuesto extremo de que así se disponga expresamente en la modificación que se haga, porque se estarían afectando situaciones jurídicas consolidadas.

Pero el caso que nos ocupa es distinto porque no estamos ante un simple cambio normativo, sino ante la corrección de un error material ocurrido en la publicación de una disposición del reglamento de zonificación del plan regulador local de Santa Ana.

Como se dijo en el apartado 2), la incorrecta publicación en La Gaceta número 74 de 19 de abril de 1991, de lo acordado por el Concejo Municipal en su momento, implicó que, hasta su corrección por medio de la fe de erratas aparecida en La Gaceta número 86 de 7 de mayo de 2003, lo dispuesto en el inciso 2.6 del artículo 7 del reglamento de zonificación del plan regulador local del cantón de Santa Ana no surtiera efectos jurídicos, con lo cuál los permisos de construcción –y junto con ellos, los certificados de uso del suelo- dados en aplicación de lo que disponía el inciso 2.6 del artículo 7 de cita, carecen de validez, pues se dictaron en aplicación de una norma que no reunía los requisitos de eficacia (su correcta publicación, según la doctrina que se desprende del artículo 7 del Código Civil) que exige el ordenamiento.

La corrección del error material implica que la condición de eficacia en que consiste su correcta publicación se retrotrae a la fecha de publicación de la norma corregida, en aplicación de lo que dispone el artículo 145.2 de la Ley General de la Administración Pública. Como no puede hablarse de una situación jurídica consolidada al amparo de una norma ineficaz, los permisos de construcción otorgados en contravención de lo que dispone el artículo 7, inciso 2.6 del reglamento de zonificación, luego de su corrección por medio de la fe de erratas, son anulables sin que ello implique quebranto de lo dispuesto por el artículo 34 constitucional.

La nulidad de que adolecen tales actos es de carácter absoluta, pues afecta elementos constitutivos de los mismos, tales como el motivo y el contenido (artículo 166, en relación con los artículos 132 y 133 de la Ley General de la Administración Pública); y debe la Municipalidad de Santa Ana poner en funcionamiento los medios procesales para que dicha nulidad sea declarada respecto de aquellos permisos que aún se encuentran dentro del plazo de caducidad de cuatro años que establece el artículo 175 ibídem.

La declaratoria puede darse en vía administrativa, si la nulidad además de absoluta es evidente y manifiesta, sujetándose el procedimiento del artículo 173 ibídem, o en vía judicial de conformidad con lo que establecen los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Corresponde a la Municipalidad de Santa Ana, como autora de los actos impugnables, determinar en primera instancia cuál vía utilizar, si la administrativa o la judicial, según califique la nulidad como evidente y manifiesta o no. Esta Procuraduría se abstiene de pronunciarse en este aspecto específico como parte de este dictamen, porque de optar la municipalidad por incoar el procedimiento administrativo del 173 ibídem, a este órgano le corresponde dictaminar sobre su procedencia.

En todo caso, es necesario advertir en relación con eventuales nulidades que, de conformidad con lo que dispone el artículo 171 de la citada Ley General de la Administración Pública, la declaratoria de nulidad del acto absolutamente nulo no puede afectar derechos adquiridos de buena fe. Ya se había señalado en el apartado 2) de este dictamen que los efectos retroactivos que tiene la corrección del error en la publicación en tanto solventa un requisito de eficacia, no puede afectar derechos adquiridos de buena fe que, en este caso, pueden darse no en razón del permiso de construcción, que no otorga ninguno, sino en razón del ejercicio del derecho subjetivo que el permiso autorizó.

En el anterior sentido, y en relación con los permisos de construcción, hay que tomar en cuenta que aunque sean únicamente declarativos, por su medio se autoriza el ejercicio de un derecho subjetivo que da lugar a la adquisición de otros derechos subjetivos, ya sea por parte del sujeto que solicitó el permiso o de terceros adquirentes, como es el derecho de propiedad sobre la obra edificada, esté concluida o no, y que se construyó (o lo que se haya construido) con estricto apego a lo autorizado en el permiso anulado, porque en ningún caso se puede construir a contrapelo de lo autorizado y toda obra así hecha puede ser demolida.

IV. CONCLUSIONES

Si de acuerdo con los estudios realizados en el seno de esa Corporación, se llega a concluir que existe una diferencia entre lo acordado en punto a el inciso 2.6 del artículo 7 del reglamento de zonificación del plan regulador local del cantón de Santa Ana, y lo publicado en el Diario Oficial La Gaceta se trataría de un error material de publicación que no vicia la voluntad del órgano que lo dictó, por lo que resulta procedente su corrección por medio de una fe de erratas publicada en el Diario Oficial La Gaceta.

Los certificados de uso del suelo son actos declarativos que, en tanto describen la situación fáctica de un terreno en relación con lo que disponen las normas sobre planeamiento, no consolidan, ni se consolidan por su medio, situaciones jurídicas, ni se adquieren ni dan lugar a la adquisición de derechos subjetivos.

Los certificados de uso del suelo que contravengan lo dispuesto en el inciso 2.6 del artículo 7 del reglamento de zonificación del plan regulador del cantón de Santa Ana, publicado en La Gaceta número 74 de 19 de abril de 1991, según el texto corregido por medio de la fe de erratas publicada en La Gaceta número 86 de 7 de mayo de 2003, son nulos y, por lo tanto, anulables, pero en todo caso carecen de eficacia con vistas a la obtención de un permiso de construcción.

Todo permiso de construcción cuyo otorgamiento deba darse en aplicación de lo que dispone el artículo 7, inciso 2.6 del reglamento de zonificación del plan regulador local del cantón de Santa Ana, debe ser conforme con lo que dicha norma dispone según la corrección publicada en La Gaceta número 86 de 7 de mayo de 2003, aunque el mismo haya sido solicitado con anterioridad a la publicación de dicha corrección.

Los permisos de construcción que contravengan lo dispuesto en el inciso 2.6 del artículo 7 del reglamento de zonificación del plan regulador local del cantón de Santa Ana publicado en La Gaceta número 74 de 19 de abril de 1991, sobre densidad poblacional, según la corrección publicada en La Gaceta número 86 de 7 de mayo de 2003, son nulos y, por lo tanto, anulables en vía administrativa o judicial, según corresponda, sin perjuicio de los plazos de caducidad que establece el artículo 175 de la Ley General de Administración Pública.

La nulidad anterior afecta también a los permisos de construcción otorgados con anterioridad a la corrección hecha al inciso 2.6 del artículo 7 del reglamento de zonificación del plan regulador local del cantón de Santa Ana publicado en La Gaceta número 74 de 19 de abril de 1991, corrección publicada en La Gaceta número 86 de 7 de mayo de 2003. En estos casos, la Municipalidad de Santa Ana ha de iniciar el respectivo procedimiento administrativo, o el proceso judicial de lesividad, según corresponda y así lo determine el ente municipal, en relación con aquellos actos que se encuentren dentro del plazo de caducidad del artículo 175 de la Ley General de Administración Pública, y sin perjuicio de aquellas derechos subjetivos adquiridos de buena fe al amparo del permiso de construcción que se anula.

Sin otro particular, se despide de Usted, Dr. Julio Jurado Fernández Procurador Adjunto JJF/pcm.