Prohibition on fencing public zone to enlarge private enclaveProhibición de cercar zona pública para ampliar enclave privado

Legal Opinion : 210 - J of 27/10/2003 O. J.-210-2003 October 27, 2003 Engineer Guillermo Carranza Castro Hotel y Club Punta Leona S. A. Tárcoles. Garabito Fax 232-07-91 Dear Sir: With the approval of the Deputy Attorney General of the Republic, I am responding to the note you sent us for legal review, with a copy of writings sent to the Municipalidad de Garabito and the Instituto Costarricense de Turismo, without the background documentation.

You indicate that you proceeded to install a fence on the boundary that demarcates your represented party's property "with the public zone of the beach." You add that you are in the best disposition for the necessary land to be expropriated, with prior compensation, "to restore the fifty meters of the public zone," in accordance with the survey markers or landmarks placed by the Instituto Geográfico Nacional, which differ from each other and in relation to the cadastral map surveyed before the enactment of Ley 6043.

The first writing to the Municipalidad de Garabito concerns the procedure to be permitted to delimit, by means of a fence, the property owned by Hotel y Club Punta Leona S. A., property number 18010, Partido de Puntarenas, with the public zone, carrying out a re-staking of the cadastral map P-5916-70. It alleges that the registration of the property was based on Ley 4558, and the boundary toward the Pacific Ocean, on the northern and western sides, is the inalienable fifty-meter strip. (With reference to map P-5916-70, no registered properties appear in the Catastro Nacional. In a writing dated May 7, 2003, to the Municipalidad de Garabito, Club Punta Leona S. A. relies on a different map: P-9818-74, which describes another property: 20618 of the Partido de Puntarenas. See Municipal Official Letter S. G. 286-2003).

The intended re-staking, apparently, is not of the entire property, and the sequential, secure, and immutable tie points, with incontrovertible justifications, are not even clarified. According to a registry study, property 18010 of the Partido de Puntarenas was merged into property number 19490, folio 295, volume 2139, of the same Partido, by virtue of purchase by the company Playas de Punta Leona S. A., which consolidated properties and made several subsequent segregations and registry transactions. As of today, the Registro Público reports property 18010 as non-existent.

In the second note, the company informs the Municipalidad de Garabito of the placement of the fence between its property and the public zone, attaching in support of its arguments an opinion from the Procuraduría (C-128-99).

The writing sent to the ICT, for general oversight concerning the maritime-terrestrial zone, with which the same opinion was provided, refers to: the installation of the fence, the municipal request to verify the line, demarcations carried out by the Instituto Geográfico Nacional, and consent to an expropriation.

I.- LEGAL REVIEW FOR COMPLIANCE WITH THE LAW ON THE MARITIME-TERRESTRIAL ZONE The legal review that, ex officio or at the request of a party, is exercised by the Procuraduría General de la República for the due compliance with the Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre (article 4) and its Reglamento, is fundamentally for the protection of the coastal public domain, a national patrimony, and the public interest it serves; not in defense of private rights or interests related to said asset.

To this end, it is responsible for carrying out the pertinent actions regarding any actions that violate or tend to infringe said law or related laws, or "to obtain rights or recognition thereof against those norms, or to annul concessions, permits, contracts, acts, agreements, or provisions obtained in contravention of them." The foregoing is without prejudice to the functions of other entities and dependencies regarding the maritime-terrestrial zone, which must protect it within the scope of their competencies.

Thus, for example, on a past occasion, we pointed out that registrars of the Catastro Nacional (which applies to those of the Registro Público de la Propiedad Inmobiliaria), in matters involving the maritime-terrestrial zone, must exercise the controls that concern them, with an inexcusable duty to study and examine the maps (or property titles in the case of the Registro) submitted for registration, stopping or denying such registration when they incorporate public areas (articles 129 of the Constitution, 7 and 82 of Ley 6043).

With similar diligence, the Municipalidades, the Instituto Geográfico Nacional, the Instituto Costarricense de Turismo, the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, etc., must perform their duties in the coastal strip. For those who fail in this duty, article 63 ibid. defines a specific official crime, punished with imprisonment and loss of credentials if the office is of popular election.

The review assigned to the Procuraduría in this area is linked to its nature as the superior technical-legal consultative body of the Public Administration and legal representative of the State. It can translate into the issuance of legal opinions or dictamenes for the proper application of rules on the maritime-terrestrial zone, the filing of administrative complaints and appeals, criminal accusations, the filing of nullity actions against illicit acts, etc.

It is a review of legality against violations of coastal regulations and their correct observance. Although it could aim to anticipate, remedy, remove, and sanction excesses and transgressions, it is not possible for the Procuraduría to substitute or take over the activity and competence of the ordinary bodies of the Administration, nor, consequently, to resolve specific cases or controversies that have arisen.

Hence, the consent expressed to the Procuraduría for a potential expropriation is inappropriate, because it does not exercise active administration functions and lacks expropriatory power.

However, by way of a Legal Opinion, certain preliminary annotations and general considerations are made.

II.- PRELIMINARY ANNOTATIONS As preliminary annotations, it is advisable to keep in mind that:

• a)The public zone, by definition and legal designation to the public domain of the State, is—in its primary meaning—the fifty-meter-wide strip along the coastlines, measured horizontally from the ordinary high tide line, and this is the contour or level curve that in the Pacific marks the height of 115 centimeters above sea level (Ley 6043, arts. 1, 9, 10 and 11; 2, subsection ch of its Reglamento).

Private property duly registered based on Ley 4558, Transitorio III, must respect it, without exception (art. 6), and also the beaches.

• b)Like the beaches, land gained from the sea, by natural or artificial causes, is national public patrimony (Ley de Aguas, arts. 3, subsections I and IV, 679 and 70; Ley 6043, arts. 1 and 9).
• c)A private asset or right is expropriated; never one of public domain, such as the inalienable strip of the public zone, the beach, or the restricted zone.

ch) Article 24 of Ley 6043 allows the owner of a private enclave in the maritime-terrestrial zone to retain their rights if natural causes change the topography of a terrain, with the consequent change of distances; not to expand the boundaries of their property.

• d)Reiterated cassation jurisprudence has maintained, since long ago, that properties are distinguished not only by their registry data, but also and mainly by the boundaries they have had in reality (Cassation judgments of 12:45 hrs. on February 2, 1912, considerando I, pg. 67 of the Collection; judgment of 3.50 p. m. on March 6, 1931, considerando III, pg. 228 of the six-month volume; No. 69 of 14:30 hrs. on August 10, 1960, semester II, volume I, pg. 194; and judgment of January 21, 1970, among many).

This, of course, provided that this reality does not include portions of the public domain.

• e)A map surveyed unilaterally by a party and registered in the Catastro Nacional, by itself does not prove possession, much less private ownership of a property, nor could it result in prejudice to the public domain (Código Civil, article 301 and resolutions of the former Sala de Casación No. 69 of 1960; of the Sala Primera Civil No. 40 of 1960, 95 of 1979, and of the Sala Primera de la Corte the resolution of 14:30 hrs. on October 4, 1991, 6, 230, 241 and 243, all four of 1990, 123, 126 and 171 of 1992, 56 and 66 of 1994, among others).

III.- GENERAL CONSIDERATIONS By way of general considerations, the following are made:

III.1) GUARANTEE OF COMMON USE AS A PRIORITY PURPOSE OF THE PUBLIC ZONE "Against the privatization of properties that was permitted by predecessor legislation, Ley 6043 establishes as an essential pillar the public law principle in the ownership and use of the maritime-terrestrial public domain, respecting duly acquired private property.

To combat the privatization of the coastline, legal frameworks must enable free access to the coast, under equal conditions, as a manifestation of individual freedom, the principle of equality, and the right of everyone to enjoy an adequate environment.

As regards the public zone, use is free, gratuitous, and equal for common uses, which must be carried out in accordance with the provisions governing the matter and applicable police regulations. So that citizens can exercise public use, the Law introduces a series of measures that guarantee access to the coast.

What was stated by the SALA CONSTITUCIONAL is valid here, when it expressed that even though "the Constitución Política does not go so far as to address issues related to the maritime-terrestrial zone" (…) "it can be affirmed, given the extraordinary legislative variability in the matter, that the unchangeable core of the law regulating the maritime-terrestrial zone has been that relating to the fifty-meter-wide strip from the ordinary high tide line, declared public, and as such, it is not only impossible to appropriate it in any way, but it has been placed at the service of all persons, without exception. The public domain status of that strip, then, has had sustained legal recognition and it could be considered prima facie that, by being long-standing, it is intangible for the legislator." SALA CONSTITUCIONAL, Vote No. 5210-97, at 16:00 hours on September 2, 1997, considerando IV. (Underlining added). Dictamen C-026-2001.

III.2) DEMARCATION OF THE PUBLIC ZONE IS AN EXCLUSIVE FUNCTION OF THE INSTITUTO GEOGRÁFICO NACIONAL "The demarcation of the public zone of the maritime-terrestrial zone is an exclusive function of the Instituto Geográfico Nacional, on behalf of the State. It is implicit within the powers entrusted in its enabling Law and, especially, because these are important points in the interior of the country, not transferable to private professionals by Decreto Ejecutivo.

Regardless of whether surveyors may or may not have the technical capability to demarcate and place survey markers in the public zone of the maritime-terrestrial zone, the law does not grant them public faith to carry out these tasks.

Errors in the demarcation and placement of survey markers could result in detriment to the private property adjacent to the restricted zone and the concession regime, with potential administrative responsibilities, or to the width of the public zone, to the detriment of the integrity of the maritime-terrestrial zone and the space in which citizens can freely exercise common use, without further limitations than those indicated by law" (Legal Opinion O. J. -113-2000. Reglamento to Ley 6043, arts. 62 and 63).

III.3) PUBLIC DOMAIN STATUS, COMMON USE, AND PROTECTION OF BEACHES Although the shoreline of the continent can be constituted by steep or rocky shores or some other unconsolidated material (small stones, shells, pebbles, etc.), transported to the coasts and shaped by the movement of the waves, beaches usually consist of a sandy strip, uncovered during low tide or the ebbing of the sea.

In the most common notion, a beach—as we said on another occasion—is the extensive space of the seashore, of almost flat surface, formed of sand, with a slight decline or slope towards the marine water. Its dimensions are variable, due to the different natural factors to which it is subject.

Since ancient Roman Law, beaches were considered assets outside of commerce, not susceptible to private legal relationships, and are at the service of all.

In our context, this condition derives from the regulations of Ley 6043 on the public zone, the Ley de Aguas No. 276 of August 26, 1942, articles 1, subsections II and VIII, 3, subsection I, 69, 70, the heading of Chapter III, and article 7, subsection a of Ley 2825, in accordance with which beaches are public property of the Nation, like the waters thereof that communicate permanently or intermittently with the sea.

Maritime beaches form part of the natural public domain and are intended for the gratuitous use of all inhabitants, without distinction, so that the use by some does not impede that of the others concerned; a regime also established by article 10 of the Ley de Aguas.

The fact that beaches are assets forming part of the public patrimony of the State, for common use, prevents the Administration from granting exclusive rights for permanent and exclusive exploitation, with works or installations.

The protection of beaches, in the first instance, is the responsibility of the coastal Municipalidades, the administrators of the maritime-terrestrial zone. They must guard against harmful human acts or unlawful encroachments, opposed to common use.

Faced with a possible invasion or unlawful seizure of beaches, the appropriate action is for the Municipalidad, as soon as possible, using its powers of public domain self-protection (see Dictamen C-004-98), to gather the information on the case and, if proven true, following due process, order the removal of the works and the eviction, and file a complaint against the alleged offenders before the Ministerio Público, for the crime of usurpation of public domain, providing the data and evidentiary elements of which it has knowledge.

III.4) PUBLIC DOMAIN ASSETS CANNOT BE THE OBJECT OF PRIVATE POSSESSION The inalienability of public domain assets makes their transfer and possession impossible under civil law forms.

Public domain assets "cannot be the object of private possession" and "administrative action substitutes for interdicts to recover the domain" or possession (SALA CONSTITUCIONAL, Votes 2306-91, 1347-95, 7294-98 and 790-2001, among many).

Private individuals can only use and enjoy public things in accordance with the Law and regulations" (Dictámenes 004-98 and 321-2003).

Over public assets, legal possession (posesión iuris) is exercised only by the owner and administrator entities, "even when it is not manifested by real acts, it must be considered to occur by force of the provisions regulating their purpose" (CASACIÓN No. 122 of 1965).

III.5) DICTAMEN C-128-99 OF THE PROCURADURÍA DOES NOT AUTHORIZE EXPANDING THE BOUNDARIES OF PRIVATE ENCLAVES TO THE DETRIMENT OF THE MARITIME-TERRESTRIAL PUBLIC DOMAIN Since Hotel y Club Punta Leona S. A. cites in its favor the Dictamen of the Procuraduría C-128-99, of which it presented a copy to the Municipalidad de Garabito, the ICT, and sent it to this Institution, it is appropriate to specify what that pronouncement really says, in order to avoid biased interpretations.

In its writing of August 1st of this year, to the Concejo Municipal de Garabito, of which a copy is attached, that company, represented by you, states that it proceeded to place a fence between its property and the public zone, according to a map surveyed before Ley 6043, and attached the cited pronouncement in support. (The very terms of the filing reveal that the new fence exceeded the boundary that the property had and broke into contiguous land. Furthermore, the evidentiary limitations of a simple map must be taken into account, as it does not confer ownership, nor is it a legitimizing means to extend the limits of a property to the detriment of the public domain).

And in the writing addressed to the ICT three days later, of which a copy is annexed, it asserts that this pronouncement "refers to the right of the owner of land with a map duly registered before the issuance of the Ley Marítimo Terrestre" (sic). (An argument that is in line with the preceding one).

In relevant part, Dictamen C-128-99 states that "because of the ephemeral release from public domain status (desafectación) that the legislator approved in its day and has its immediate antecedent in Ley 4558 of 1970, certain sections of the maritime-terrestrial zone became subject to private property. This produced the consequence that in the coastal strip, alongside the prevailing public ownership, an exceptional regime of private domain coexists. Given this situation, the constitutional principle that prohibits violating rights acquired under the protection of pre-existing legislation (article 34), imposed the need to incorporate an express rule of intangibility thereof. This is what article 6 of Ley 6043 does, which excludes from its scope of application properties registered, in accordance with the law, in the name of private individuals.

The declaration of a generic designation for public use of the coastal strip cannot have retroactive effects to the detriment of property rights that legitimately entered the patrimony of their holders. The modification of that domain status would require the expropriation process, compensating its economic value, to bring those territorial spaces into the public domain. The efficacy of the repealed legislation does not disappear to protect the rights that were born under its shelter" (pg. 2).

"The only properties that can be recognized within the maritime-terrestrial zone are those that were duly registered when Ley 6043 of March 2, 1977, came into force, that is, in strict adherence to the regulations that authorized it, or in the process of titling, if they meet the strict requirements, culminate with an approval judgment, and complete the registry process (articles 6 and Transitorio V ibid.)" (pg.6).

"Effectively, given the designation—in block—to public domain that both coastlines have had in our legal system since long ago, and now the maritime-terrestrial zone in Ley 6043, the properties registered in the Registro de la Propiedad in the name of private individuals constitute an exception, and it is incumbent upon them to demonstrate the acquisition of their title in accordance with the law. If they do not accredit the prerequisites for exclusion from the rule of public domain status, the property will be deemed of a public nature by legal imperative. Thus has this Department indicated in Dictámenes C-138-91 and C-102-93, where it indicated that because private property within the maritime-terrestrial zone constitutes an exceptional regime, it is incumbent upon the private individual to prove the existence of the ownership invoked, in accordance with the law, for if they do not do so, it will be deemed public by operation of law" (pg. 5).

And it warned that "in assets designated for public use, like the maritime-terrestrial zone, the release from public domain status could never come from an abusive or illicit act of private individuals" (pg. 13). This topic was addressed in a recent Dictamen, C-321-2003, of October 9, 2003.

Even so, it is one thing to affirm respect for duly registered private property enclaves, in accordance with the law (Transitorio III of Ley 4558), and that to bring them into the public domain requires the expropriation process by the respective entities or organs of the active Administration, and another, quite different—which Dictamen C-128-99 does not say—is that the private owner can extend the boundaries of their property, identified for years back by its real boundaries, advancing against the surrounding public domain or at its expense, whatever name is given to the act.

If this is so for the restricted zone, it is even more so for the public zone or beach, intended for the common use of all inhabitants.

The usurpation of public domain constitutes a crime, and no public official could endorse it; much less those of the owner or administrator entity of the assets.

The coastal Municipalidad and the administered parties must observe the current demarcation of the public zone made by the Instituto Geográfico Nacional, a spatial scope of actions: administrative for the former and, in principle, of common use for the latter.

III.6) PROHIBITION OF FENCING THE PUBLIC ZONE OR THE RESTRICTED ZONE TO ATTACH PUBLIC DOMAIN SPACES TO PRIVATE PROPERTY. Systematic interpretation of arts. 12 and 20 of Ley 6043 Inasmuch as it threatens public use and the free transit of persons, the practice of sports and activities for healthy physical and cultural recreation to which it is dedicated, the bounding, with fences or any other form, of the public zone is prohibited, which—as a rule—cannot be the object of occupation or exclusive rights, (Ley 6043, article 20; 9 of its Reglamento. See on exceptional cases Dictamen C-026-2001).

The municipal authorization or permit granted to a private individual to fence the public zone contravenes that prohibition and the principle of common use, especially if it is to attach sections thereof to the adjacent private property, exceeding the limit up to which it has been exercised; an act that may even have criminal significance.

On this point, a systematic interpretation of articles 12 and 20 of Ley 6043 is required, in close, synthetic, and logical relationship, as connected, coordinated, and interdependent precepts of a legal system or subsystem, characterized by its unity and logical coherence, and in the manner that best guarantees the fulfillment of the public interest (arts. 10 of the Ley General de la Administración Pública and of the Código Civil. Dictámenes C-095-87 and C-321-2003).

"The Legal System is a harmonious whole, and therefore its norms should not be applied in isolation, without a prior systematic interpretation that involves the other relevant legal norms, and the essential core, in concordance with the Constitución Política" (SALA CONSTITUCIONAL, Resolution No. 07371 at 10:00 hrs. on September 24, 1999). By necessity of systematic interpretation, the content of an article is determined in connection with the set of norms that surround it; not in an isolated form. (SALA CONSTITUCIONAL, Resolution 2001-07603 and SECCIÓN TERCERA OF THE TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, Resolution No. 4442-95).

The referred authorization to which article 12 of Ley 6043 alludes, in the cases and segments of the maritime-terrestrial zone where it is applicable, is used with a broad scope and may consist of a concession, authorization, or both. For permanent constructions in those stretches, the concession figure must be used, and not the authorization, which is reserved for removable, transitory, and precarious installations (Dictamen C-026-2001).

• IV)CONCLUSIONS:

Summarizing what has been set forth, it is concluded that:

• 1)The legal review exercised by the Procuraduría General de la República for the due compliance with the Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre and its Reglamento, is fundamentally for the protection of the coastal public domain and the public interest it serves; not in defense of private rights or interests related to that asset.

Nor is it possible for the Procuraduría to substitute or take over the activity or competence of the ordinary bodies of the Administration, nor, consequently, to resolve specific cases or controversies that have arisen.

• 2)The consent expressed to this Institution to expropriate the land necessary "to restore the fifty meters of the public zone," in accordance with the survey markers or landmarks placed by the Instituto Geográfico Nacional to demarcate it, is inappropriate, because the Procuraduría does not exercise active administration functions and lacks expropriatory power.
• 3)Nevertheless, a Legal Opinion is issued.

As preliminary annotations, it is advisable to keep in mind that:

• a)The public zone, by definition and legal designation to the public domain of the State, is—in its primary meaning—the fifty-meter-wide strip along the coastlines, measured horizontally from the ordinary high tide line.

Private property duly registered based on Ley 4558, Transitorio III, must respect it, without exception, and also the beaches.

• b)The beaches and land gained from the sea, by natural or artificial causes, are national public patrimony.
• c)A private asset or right is expropriated; never one of public domain, such as the inalienable strip of the public zone, the beach, or the restricted zone.

ch) Article 24 of Ley 6043 allows the owner of a private enclave in the maritime-terrestrial zone to retain their rights if natural causes change the topography of a terrain, with the consequent change of distances; not to expand the boundaries of their property.

• d)Reiterated cassation jurisprudence has maintained, since long ago, that properties are distinguished not only by their registry data, but also and mainly by the boundaries they have had in reality.

This, provided that this reality does not include portions of the public domain.

• e)A map surveyed unilaterally by a party and registered in the Catastro Nacional does not confer ownership, nor is it a legitimizing means to extend the limits of a private property to the detriment of the public domain.
• 4)A fundamental principle established by Ley 6043, against the privatization of properties, except those lawfully registered, is the guarantee of common use as a priority purpose of the public zone, with free access to the coast. A zone that is placed at the service of all persons, and is—in the words of the Sala Constitucional—the unchangeable core of the law regulating the maritime-terrestrial zone. No private individual can legally appropriate it, in any way.

Its protection, as well as that of the beaches, is the responsibility in the first instance of the local Municipalidad, the administrator of the maritime-terrestrial zone, which must guard against harmful human acts or unlawful encroachments, contrary to common use, and exercise the powers of public domain self-protection.

• 5)The demarcation of the public zone is an exclusive function of the Instituto Geográfico Nacional, on behalf of the State. It is implicit within the powers entrusted in its enabling Law and, especially, because these are important points in the interior of the country, and it is contemplated by the Reglamento to Ley 6043, articles 62 and 63.

The coastal Municipalidad and the administered parties must observe the current demarcation of the public zone made by the Instituto Geográfico Nacional. It determines a spatial scope of actions: administrative for the former and, in principle, of common use for the latter.

• 6)The maritime-terrestrial zone, as a public domain asset that it is, cannot be the object of private possession, which would be contrary to the principle of inalienability and imprescriptibility.

Possession thereof, governed by public law rules and principles, is exercised by the owner and administrator entities, by full right, by force of the legal provisions that regulate its purpose, even when it is not manifested by real acts.

• 7)Dictamen C-128-99, which Hotel y Club Punta Leona S. A. has invoked in its favor in various public offices, affirms respect for duly registered private property enclaves, in accordance with the law (Transitorio III of Ley 4558), and that to bring them into the public domain requires the expropriation process by the respective entities or organs of the Public Administration.

But this is different from affirming—and the Dictamen does not say it—that the private owner can expand the boundaries of their property, identified for years back by its real boundaries, advancing against the surrounding public domain or at its expense, whatever name is given to the act.

The usurpation of public domain constitutes a crime, and no public official could endorse it; much less those of the owner or administrator entity of the assets.

• 8)Inasmuch as it threatens the purpose of common use and the principle of inalienability, it is prohibited for private individuals to bound, with fences or in any other way, the public zone, especially if it is to attach sections thereof to adjacent private property, acts that can even transcend into the criminal field and implicate the authorizing municipal officials.

On this point, a systematic interpretation of articles 12 and 20 of Ley 6043 must be made.

It goes without saying that the common use of beaches or the public zone prevents the Administration, in principle, from granting exclusive rights for permanent or exclusive exploitation, with works or installations.

• 9)In such situations, the Municipalidad de Garabito must gather, as soon as possible, the report on the case aimed at investigating the facts and defending the maritime-terrestrial public domain, if there is merit, with the restoration of things to their previous state and the adoption of the actions provided for in article 13 of Ley 6043, observing due process.

The virtual existence of unlawful acts conferring rights, on the part of the Municipality, in addition to the responsibilities that the authorizing officials may have incurred, would require their prior removal through the lesivity procedure or the declaration of evident and manifest nullity, according to the occurring circumstances.

• 10)Finally, the intended boundary resetting (replanteo), it seems, is not of the entire property, and the sequential, secure, and immutable tie points are not even clarified, with indisputable justifications.

According to a registry study, property 18010 of the District (Partido) of Puntarenas was merged into property number 19490, volume 2139, folio 295, of the same District, in the purchase act by the company Playas de Punta Leona S. A., which combined properties and made several segregations and subsequent registry movements. As of today, the Public Registry reports property 18010 as non-existent.

Sincerely,

Dr. José J. Barahona Vargas Prosecutor Director Agrarian and Environmental Law Area cc: Municipal Council of Garabito (Vid. Conclusion No. 9 and pt. III.3 in fine).

Opinión Jurídica : 210 - J del 27/10/2003 O. J.-210-2003 27 de octubre del 2003 Ingeniero Guillermo Carranza Castro Hotel y Club Punta Leona S. A. Tárcoles. Garabito Fax 232-07-91 Estimado señor: Con aprobación del señor Procurador General Adjunto de la República, doy respuesta a la nota que nos envía para el control jurídico, con copia de escritos remitidos a la Municipalidad de Garabito e Instituto Costarricense de Turismo, sin los antecedentes.

Indica que procedieron a instalar una cerca en el límite que demarca el inmueble de su representada "con la zona pública de la playa".

Agrega que están en la mejor disposición de que se les expropie, previa indemnización, el terreno necesario "para reponer los cincuenta metros de la zona pública", de acuerdo con los mojones o hitos colocados por el Instituto Geográfico Nacional, que difieren entre sí y con relación al plano catastrado antes de promulgarse la Ley 6043.

El primer escrito a la Municipalidad de Garabito versa sobre la gestión para que se le permita delimitar, mediante una cerca, la finca propiedad del Hotel y Club Punta Leona S. A., número 18010, Partido de Puntarenas, con la zona pública, haciendo un replanteo del plano catastrado P-5916-70. Alega que la inscripción del inmueble se fundamentó en la Ley 4558, y el límite hacia el Océano Pacífico, por los rumbos norte y oeste, es la faja inalienable de cincuenta metros. (Con referencia al plano P-5916-70, en el Catastro Nacional no aparecen fincas inscritas. En escrito de 7 de mayo del 2003, a la Municipalidad de Garabito, el Club Punta Leona S. A. se basa en un plano diverso: el P-9818-74, que describe otra finca: la 20618 del Partido de Puntarenas. Ver Oficio municipal S. G. 286-2003).

El pretendido replanteo, al parecer, no lo es de toda la finca, y ni siquiera se aclaran los puntos de amarre secuenciales, seguros e inmutables, con justificantes inconcusas. Según estudio registral, la finca 18010 del Partido de Puntarenas fue refundida en la número 19490, folio 295, tomo 2139, del mismo Partido, en virtud de compra por la compañía Playas de Punta Leona S. A., quien reunió fincas e hizo varias segregaciones y movimientos registrales posteriores. Al día de hoy, el Registro Público reporta la finca 18010 como inexistente.

En la segunda nota, la sociedad comunica a la Municipalidad de Garabito la colocación de la cerca entre su propiedad y la zona pública, adjuntando en respaldo de sus argumentos, un dictamen de la Procuraduría (el C-128-99).

El escrito enviado al ICT, para la general vigilancia de lo concerniente a la zona marítimo terrestre, con el que se aportó el mismo dictamen, refiere: la instalación de la cerca, solicitud municipal para verificar la línea, amojonamientos practicados por el Instituto Geográfico Nacional y anuencia a una expropiación.

I.- CONTROL JURÍDICO PARA EL CUMPLIMIENTO DE LA LEY SOBRE LA ZONA MARÍTIMO TERRESTRE El control jurídico que, de oficio o a instancia de parte, ejerce la Procuraduría General de la República para el debido cumplimiento de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre (artículo 4°) y su Reglamento, lo es fundamentalmente en tutela del demanio costero, de patrimonio nacional, y del interés público a que sirve; no en defensa de derechos o intereses particulares relacionados dicho bien.

A tal propósito, le corresponde hacer las gestiones pertinentes respecto de cualesquiera acciones que violaren o tendieren a infringir esa ley o leyes conexas, u "obtener derechos o reconocimiento de estos contra aquellas normas, o para anular concesiones, permisos, contratos, actos, acuerdos o disposiciones obtenidos en contravención de las mismas".

Lo anterior sin perjuicio de las funciones de otros entes y dependencias en lo relativo a zona marítimo terrestre, los que deben protegerla en la órbita de sus competencias.

Así por ejemplo, en ocasión pasada hicimos ver que a los registradores del Catastro Nacional (lo que vale para los del Registro Público de la Propiedad Inmobiliaria), en asuntos que involucren la zona marítimo terrestre han de ejercer los controles que les atañen, con deber inexcusable de estudiar y examinar los planos (o títulos de propiedad en el caso del Registro) presentados a su inscripción, deteniendo o denegando ésta cuando incorporen áreas públicas (artículos 129 de la Constitución, 7 y 82 de la Ley 6043).

Con similar esmero, las Municipalidades, el Instituto Geográfico Nacional, Instituto Costarricense de Turismo, Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, etc., han de desempeñar sus atribuciones en la franja litoral. Para quienes faltaren a ese deber, el artículo 63 ibid. tipifica un delito funcionarial específico, reprimido con prisión y pérdida de credenciales si el cargo es de elección popular.

El control que se asigna a la Procuraduría en este campo se articula a su naturaleza de órgano consultivo superior técnico jurídico de la Administración Pública y representante legal del Estado. Puede traducirse en la emisión de dictámenes u opiniones jurídicas para la adecuada aplicación de las normas sobre zona marítimo terrestre, la formulación de denuncias y recursos administrativos, acusaciones penales, interposición de acciones de nulidad ante actos ilícitos, etc.

Es un control de juridicidad contra la violación de la normativa costera y su correcta observancia. Si bien podría tender a anticipar, sanear, remover y sancionar excesos y transgresiones, no le es dable a la Procuraduría sustituir o avocarse la actividad y competencia de los órganos ordinarios de la Administración, ni por ende, resolver casos concretos o controversias surgidas.

De ahí que sea improcedente la anuencia manifestada a la Procuraduría con una eventual No obstante, a modo de Opinión Jurídica, se hacen ciertas anotaciones previas y consideraciones generales.

II.- ANOTACIONES PREVIAS Como anotaciones previas, conviene tener presente que:

• a)La zona pública, por definición y afectación legal a dominio público del Estado, es -en su acepción primera- la faja de cincuenta metros de ancho a lo largo de los litorales, medidos horizontalmente a partir de la línea de la pleamar ordinaria, y ésta es el contorno o curva de nivel que en el Pacífico marca la altura de 115 centímetros sobre el nivel del mar (Ley 6043, arts.1°, 9, 10 y 11; 2° inciso ch de su Reglamento).

La propiedad privada debidamente inscrita con base en la Ley 4558, Transitorio III, debe respetarla, sin excepción (art. 6), y también las playas.

• b)Igual que las playas, los terrenos ganados al mar, por causas naturales o artificiales, son de patrimonio público nacional (Ley de Aguas, arts. 3°, incisos I y IV, 679 y 70; Ley 6043, arts. 1° y 9°).
• c)Se expropia un bien o derecho privado; nunca uno de dominio público, como la franja inalienable de la zona pública, la playa o zona restringida.

ch) El artículo 24 de la Ley 6043 permite al propietario de un enclave privado en la zona marítimo terrestre conservar sus derechos si por causas naturales varía la topografía de un terreno, con el consiguiente cambio de distancias; no ampliar los linderos de su finca.

• d)Reiterada jurisprudencia de casación ha sostenido, desde antiguo, que las fincas no sólo se distinguen por los datos registrales, sino y principalmente por los linderos que han tenido en la realidad (sentencias de Casación de 12:45 hrs. del 2 de febrero de 1912, considerando I, pg. 67 de la Colección; sentencia de 3.50 p. m. del 6 de marzo de 1931, considerando III, pg. 228 del tomo semestral; N° 69 de 14:30 hrs. del 10 de agosto de 1960, semestre II, tomo I, pg. 194; y sentencia del 21 de enero de 1970, entre muchas).

Esto, desde luego, siempre que esa realidad no incluya porciones del dominio público.

• e)Un plano levantado unilateralmente por una parte e inscrito en el Catastro Nacional, por sí solo no prueba la posesión, menos la propiedad privada de un inmueble, ni podría redundar en perjuicio del dominio público (Código Civil, artículo 301 y resoluciones de la antigua Sala de Casación N° 69 de 1960; de la Sala Primera Civil N° 40 de 1960, 95 de 1979, y de la Sala Primera de la Corte la resolución de 14:30 hrs. del 4 de octubre de 1991, 6, 230, 241 y 243 , las cuatro de 1990, 123, 126 y 171 de 1992, 56 y 66 de 1994, entre otras).

III.- CONSIDERACIONES GENERALES A manera de consideraciones generales, se hacen las siguientes:

III.1) GARANTÍA DE USO COMÚN COMO FIN PRIORITARIO DE LA ZONA PÚBLICA "En contra de la privatización de inmuebles que consintió la legislación predecesora, la Ley 6043 sienta como pilar esencial el principio publicista en la titularidad y uso del demanio marítimo terrestre, respetando la propiedad privada adquirida debidamente.

Para combatir la privatización del litoral, los esquemas legales deben posibilitar el libre acceso a la costa, en condiciones paritarias, como manifestación de la libertad individual, del principio de igualdad y del derecho de todos a disfrutar de un medio ambiente adecuado.

En lo que atañe a la zona pública, la utilización es libre, gratuita e igual para usos comunes, los que deben realizarse con ajuste a las disposiciones que pautan la materia y las de policía que sean aplicables. A fin de que los ciudadanos puedan ejercer el uso público, la Ley introduce una serie de medidas que garantizan el acceso a la costa.

Tiene aquí validez lo expuesto por la SALA CONSTITUCIONAL, cuando expresó que a pesar de que "la Constitución Política no llega a ocuparse de temas relacionados con la zona marítimo terrestre" (…) "puede afirmarse, dada la extraordinaria variabilidad legislativa en la materia, que el núcleo inamovible de la ley reguladora de la zona marítimo terrestre ha sido el relativo a la franja de cincuenta metros de ancho a partir de la pleamar ordinaria, declarada pública, y como tal, no solamente es imposible apropiársela por ningún modo, sino que ha sido puesta al servicio de todas las personas, sin excepción. La demanialidad de esa franja, pues, ha tenido un reconocimiento jurídico sostenido y podría estimarse prima facie que, por inveterada, resulta intangible para el legislador". SALA CONSTITUCIONAL, voto N° 5210-97, de las 16 horas del 2 de setiembre de 1997, considerando IV. Se agrega el subrayado). Dictamen C-026-2001.

III.2) DEMARCATORIA DE LA ZONA PÚBLICA ES FUNCIÓN EXCLUSIVA DEL INSTITUTO GEOGRÁFICO NACIONAL "La demarcación de la zona pública de la zona marítimo terrestre es función exclusiva del Instituto Geográfico Nacional, en representación del Estado. Está implícita dentro de las atribuciones confiadas en su Ley de creación y, en especial, por tratarse de puntos importantes en el interior del país, no trasladable a profesionales particulares por Decreto Ejecutivo.

Con independencia de que los topógrafos estén o no en la posibilidad técnica de demarcar y amojonar la zona pública de la zona marítimo terrestre, la ley no les otorga fe pública para realizar dichas labores.

Errores en la demarcación y amojonamiento podrían redundar en detrimento de la propiedad privada colindante a la zona restringida y del régimen concesional, con las eventuales responsabilidades administrativas, o de la anchura de la zona pública, en perjuicio de la integridad de la zona marítimo terrestre y del espacio en que los ciudadanos pueden ejercer libremente el uso común, sin más limitaciones que las señaladas por ley" (Opinión Jurídica O. J. -113-2000. Reglamento a la Ley 6043, arts. 62 y 63).

III.3) DEMANIALIDAD, USO COMÚN Y PROTECCIÓN DE LAS PLAYAS Aunque la orilla del continente puede estar constituida por riberas abruptas o rocosas o algún otro material no consolidado (piedras pequeñas, conchas, guijarros, etc.), transportado a las costas y moldeado por el movimiento de las olas, las playas suelen consistir en una faja arenosa, descubierta durante la bajamar o repliegue del mar.

En la noción más frecuente, playa -dijimos en otra oportunidad- es el espacio dilatado de la ribera de mar, de superficie casi plana, formada de arena, con leve declive o pendiente hacia el agua marina. Es de dimensiones variables, en razón de los diferentes factores naturales a que está sujeta.

A las playas desde el Derecho romano antiguo se les consideró bienes fuera del comercio, no susceptibles de relaciones jurídicas privadas, que están al servicio de todos.

En nuestro medio, esa condición se desprende de las regulaciones de la Ley 6043 sobre la zona pública, la Ley de Aguas N° 276 de 26 de agosto de 1942, artículos 1°, inc. II y VIII, 3°, inciso I, 69, 70, el enunciado del Capítulo III, y el artículo 7 inciso a de la Ley 2825, a tono con los cuales las playas son propiedad pública de la Nación, como las aguas de éstas que se comunican permanente o intermitentemente con el mar.

Las playas marítimas forman parte del dominio público natural y están destinadas al uso gratuito de todos los habitantes, indistintamente, de modo que el uso de unos no impida el de los demás interesados; régimen que también fija el artículo 10 de la Ley de Aguas.

El hecho de ser las playas bienes integrantes del patrimonio público del Estado, de uso común, impide a la Administración otorgar derechos privativos para el aprovechamiento permanente y exclusivo, con obras o instalaciones.

La protección de las playas, en primer término, está a cargo de las Municipalidades litorales, administradoras de la zona marítimo terrestre. Deben velar contra los actos humanos dañosos o detentaciones ilícitas, opuestas al uso común.

Frente a una posible invasión o apoderamiento ilícito de las playas, lo propio es que la Municipalidad, a la brevedad posible, en uso de las potestades de autotutela demanial (ver dictamen C-004-98), levante la información del caso y, de resultar cierta, siguiendo el debido proceso, ordene la remoción de las obras y el desalojo e interponga denuncia contra los presuntos infractores ante el Ministerio Público, por el delito de usurpación de dominio público, suministrando los datos y elementos probatorios de que tenga conocimiento.

III.4) BIENES DE DOMINIO PÚBLICO NO PUEDEN SER OBJETO DE POSESIÓN PRIVADA La inalienabilidad de los bienes demaniales imposibilita su traspaso y posesión bajo las formas civiles.

Los bienes de dominio público "no pueden ser objeto de posesión privada" y "la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio" o posesión (SALA CONSTITUCIONAL, votos 2306-91, 1347-95, 7294-98 y 790-2001, entre muchos).

Los particulares sólo pueden usar y disfrutar de las cosas públicas con arreglo a la Ley y los reglamentos" (dictámenes 004-98 y 321-2003).

Sobre los bienes públicos, la posesión iuris la ejercen únicamente los entes titulares y administradores, "aun cuando no se manifiesta por hechos reales debe estimarse que se produce por imperio de las disposiciones que regulan su destino" (CASACIÓN N° 122 de 1965).

III.5) DICTAMEN C-128-99 DE LA PROCURADURÍA NO AUTORIZA A AMPLIAR LOS LINDEROS DE LOS ENCLAVES PRIVADOS EN PERJUICIO DEL DEMANIO MARÍTIMO TERRESTRE Como el Hotel y Club Punta Leona S. A. aduce en su favor el dictamen de la Procuraduría C-128-99, del que presentó copia a la Municipalidad de Garabito, ICT y lo hizo a esta Institución, conviene precisar lo que realmente dice ese pronunciamiento, a fin de evitar interpretaciones sesgadas.

En su escrito del 1° de agosto último, al Concejo Municipal de Garabito, del que se acompaña copia, esa sociedad, representada por usted, manifiesta que procedió a colocar una cerca entre su propiedad y la zona pública, conforme a un plano levantado antes de la Ley 6043 y adjuntó en apoyo el citado pronunciamiento. (Los propios términos del memorial revelan que la nueva cerca rebasó el lindero que tenía la propiedad e irrumpió en terreno contiguo. Por lo demás, han de tenerse en cuenta las limitaciones probatorias de un simple plano, que no es dativo de propiedad, ni medio legitimante para extender los límites de una finca en detrimento del dominio público).

Y en el escrito dirigido al ICT tres días después, del que se anexa copia, asevera que ese pronunciamiento "se refiere al derecho del propietario de un terreno con un plano debidamente inscrito antes de la emisión de la ley Marítimo Terrestre" (sic). (Argumento que está en línea con el que precede).

En lo que interesa, el dictamen C-128-99 señala que "a causa de la efímera desafectación que en su día aprobó el legislador y tiene su inmediato antecedente en la Ley 4558 de 1970, ciertas secciones de la zona marítimo terrestre quedaron sometidas a propiedad privada. Ello produjo como consecuencia que en la franja costera, junto a la titularidad pública, prevalente, coexista un excepcional régimen de dominio privado. Ante esa situación, el principio constitucional que prohibe conculcar los derechos adquiridos al amparo de la legislación preexistente (artículo 34), imponía la necesidad de incorporar una regla expresa de intangibilidad de los mismos. Esto es lo que hace el artículo 6° de la Ley 6043, que excluye de su órbita de aplicación las propiedades inscritas, con sujeción a la ley, a nombre de particulares.

La declaratoria de afectación genérica a uso público de la franja litoral no puede tener efectos retroactivos en demérito de los derechos de propiedad que entraron legítimamente al patrimonio de sus titulares. La modificación de ese estado dominial requeriría del trámite de territoriales. La eficacia de la legislación derogada no desaparece para proteger los derechos que nacieron a su abrigo" (pg. 2).

"Las únicas propiedades que cabe reconocer dentro de la zona marítimo terrestre son las que se hallaban debidamente inscritas al entrar en vigencia la Ley 6043 de 2 de marzo de 1977, sea, con estricto apego a la normativa que lo autorizó, o en trámite de titulación, si cumplieren los requisitos de rigor, culminaren con sentencia aprobatoria y llenaren el trámite registral (artículos 6° y Transitorio V ibídem)" (pg.6).

"Efectivamente, dada la afectación -en bloque- a dominio público que en nuestro ordenamiento tienen desde antaño los dos litorales y, ahora la zona marítimo terrestre en la Ley 6043, las propiedades inscritas en el Registro de la Propiedad a nombre de particulares configuran una excepción y compete a estos demostrar la adquisición de su título adecuado a la ley. Si no acreditan los prepuestos de exclusión a la regla de demanialidad, el inmueble se reputará de naturaleza pública por imperativo legal. Así lo ha señalado esta Dependencia en los dictámenes C-138-91 y C-102-93, donde indicó que por conformar la propiedad privada dentro de la zona marítimo terrestre un régimen excepcional, incumbe al particular comprobar la existencia de la titularidad invocada, con ajuste a derecho, pues de no hacerlo, se reputará pública por ministerio de ley" (pg. 5).

Y advirtió que "en bienes afectos a uso público, como la zona marítimo terrestre, la desafectación nunca podría provenir de un acto abusivo o ilícito de los particulares" (pg. 13). Tema éste que se abordó en un dictamen reciente, el C-321-2003, del 9 de octubre del 2003.

Con todo, una cosa es afirmar el respeto a los enclaves de propiedad privada debidamente inscritos, con sujeción a la ley (Transitorio III de la Ley 4558), y que para hacerlos ingresar al dominio público se requiere del trámite de expropiación por los entes u órganos respectivos de la Administración activa, y otra distinta, que no dice el dictamen C-128-99, es que el propietario privado pueda extender los linderos de su inmueble, identificado desde años atrás por colindancias reales, avanzando contra el dominio público circundante o a expensas de éste, cualquiera sea el nombre con que denomine el acto.

Si esto es así para la zona restringida, con mayor razón lo será para la zona pública o playa, destinadas al uso común de todos los habitantes.

La usurpación de dominio público es constitutiva de delito, y ningún funcionario público podría avalarla; menos los del ente titular o administrador de los bienes.

La Municipalidad litoral y los administrados deben observar la demarcatoria en vigor de la zona pública hecha por el Instituto Geográfico Nacional, ámbito espacial de actuaciones: administrativas para la primera y, en principio, de uso común para los segundos.

III.6) PROHIBICIÓN DE CERCAR LA ZONA PÚBLICA O LA ZONA RESTRINGIDA PARA ADHERIR ESPACIOS DE DOMINIO PÚBLICO A LA PROPIEDAD PRIVADA. Interpretación sistemática de los arts. 12 y 20 Ley 6043 En tanto atenta contra el uso público y libre tránsito de las personas, la práctica de deportes y de actividades para el sano esparcimiento físico y cultural a que está dedicada, es prohibido el deslinde, con cercas u otra forma, de la zona pública, la que -por regla- no puede ser objeto de ocupación o derechos privativos, (Ley 6043, artículo 20; 9° de su Reglamento. Vid. sobre los casos excepcionales el dictamen C-026-2001).

Contraviene esa prohibición y el principio de uso común la autorización o permiso municipal otorgados a un particular para cercar la zona pública, máxime si es para adherir secciones de la misma a la propiedad privada colindante, rebasando el límite hasta dónde se ha venido ejerciendo; acto que puede incluso tener trascendencia penal.

En este punto, se impone una interpretación sistemática de los artículos 12 y 20 de la Ley 6043, en estrecha relación, sintética y lógica, como preceptos conexos, coordinados e interdependientes de un sistema o subsistema jurídico, caracterizado por su unidad y coherencia lógica, y de la manera que mejor garantice la realización del interés público (arts. 10 de la Ley General de la Administración Pública y del Código Civil. Dictámenes C-095-87 y C-321-2003).

"El Ordenamiento Jurídico es un todo armónico, y por lo tanto sus normas no deben aplicarse aisladamente, sin una previa interpretación sistemática que involucre las demás normas legales atinentes, y lo medular, en concordancia con la Constitución Política" (SALA CONSTITUCIONAL, resolución N° 07371 de las 10 hrs. del 24 de setiembre de 1999). Por necesidad de la interpretación sistemática, el contenido de un artículo se determina en articulación con el conjunto de normas que lo rodean; no en forma separada. (SALA CONSTITUCIONAL, resolución 2001-07603 y SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL SUPERIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, resolución N° 4442-95).

La referida autorización a que alude el artículo 12 de la Ley 6043, en los casos y segmentos de la zona marítimo terrestre en que es aplicable, se utiliza con un alcance amplio y puede consistir en una concesión, autorización o ambas. Para construcciones permanentes en esos tramos ha de recurrirse a la figura de la concesión, y no a la autorización, reservada para instalaciones removibles, transitorias y precarias (dictamen C-026-2001).

• IV)CONCLUSIONES:

Resumiendo lo expuesto, se concluye que:

• 1)El control jurídico que ejerce la Procuraduría General de la República para el debido cumplimiento de la Ley sobre Zona Marítimo Terrestre y su Reglamento, lo es fundamentalmente en tutela del demanio costero y del interés público a que sirve; no en defensa de derechos o intereses particulares relacionados con ese bien.

Tampoco es dable a la Procuraduría sustituir o avocarse la actividad o competencia de los órganos ordinarios de la Administración, ni por ende, resolver casos concretos o controversias surgidas.

• 2)Es improcedente la anuencia manifestada a esta Institución a que se expropie el terreno necesario "para reponer los cincuenta metros de zona pública", de acuerdo con los mojones o hitos colocados por el Instituto Geográfico Nacional para demarcarla, por cuanto la Procuraduría no ejerce funciones de administración activa y carece de potestad expropiatoria.
• 3)No obstante, se emite una Opinión Jurídica.

Como anotaciones previas, conviene tener presente que:

• a)La zona pública, por definición y afectación legal a dominio público del Estado, es -en su acepción primera- la faja de cincuenta metros de ancho a lo largo de los litorales, medidos horizontamente a partir de la línea de pleamar ordinaria.

La propiedad privada debidamente inscrita con base en la Ley 4558, Transitorio III, debe respetarla, sin excepción, y también las playas.

• b)Las playas y los terrenos ganados al mar, por causas naturales o artificiales, son de patrimonio público nacional.
• c)Se expropia un bien o derecho privado; nunca uno de dominio público, como sería la franja inalienable de la zona pública, la playa o zona restringida.

ch) El artículo 24 de la Ley 6043 permite al propietario de un enclave privado en la zona marítimo terrestre conservar sus derechos si por causas naturales varía la topografía de un terreno, con el consiguiente cambio de distancias; no ampliar los linderos de su finca.

• d)Reiterada jurisprudencia de casación ha sostenido, desde antaño, que las fincas no sólo se distinguen por los datos registrales, sino y principalmente por los linderos que han tenido en la realidad.

Esto, siempre que esa realidad no incluya porciones del dominio público.

• e)Un plano levantado unilateralmente por una parte e inscrito en el Catastro Nacional, no es dativo de propiedad, ni medio legitimante para extender los límites de una finca privada en detrimento del dominio público.
• 4)Un principio fundamental que establece la Ley 6043, contra la privatización de inmuebles, salvo los de inscripción lícita, es la garantía de uso común como fin prioritario de la zona pública, con libre acceso a la costa. Zona que está puesta al servicio de todas las personas, y es -al decir de la Sala Constitucional- núcleo inamovible de la ley reguladora de la zona marítimo terrestre. Ningún particular puede apropiársela jurídicamente, por ningún modo.

Su protección, así como de las playas, compete en primer término a la Municipalidad del lugar, administradora de la zona marítimo terrestre, la que debe velar contra los actos humanos dañosos o detentaciones ilícitas, contrarias al uso común, y ejercer las potestades de autotutela demanial.

• 5)La demarcatoria de la zona pública es función exclusiva del Instituto Geográfico Nacional, en representación del Estado. Está implícita dentro de las atribuciones confiadas en su Ley de creación y, en especial, por tratarse de puntos importantes en el interior del país, y la contempla el Reglamento a la Ley 6043, artículos 62 y 63.

La Municipalidad litoral y los administrados deben observar la demarcación vigente de la zona pública hecha por el Instituto Geográfico Nacional. Determina un ámbito espacial de actuaciones: administrativas para la primera y, en principio, de uso común para los segundos.

• 6)La zona marítimo terrestre, como bien de dominio público que es, no puede ser objeto de posesión privada, la que sería contraria al principio de inalienabilidad e imprescriptibilidad.

La posesión sobre la misma, regida por normas y principios publicísticos, la ejercen los entes titulares y administradores, de pleno derecho, por imperio de las disposiciones legales que regulan su destino, aun cuando no se manifieste por hechos reales.

• 7)El dictamen C-128-99, que ha invocado a su favor el Hotel y Club Punta Leona S. A. en varias oficinas públicas, afirma el respeto a los enclaves de propiedad privada debidamente inscritos, con sujeción a la ley (Transitorio III de la Ley 4558), y que para hacerlos ingresar al dominio público se requiere del trámite de expropiación por los entes u órganos respectivos de la Administración Pública.

Pero ello es distinto a afirmar -y no lo dice el dictamen- que el propietario privado puede ampliar los linderos de su inmueble, identificado desde años atrás por colindancias reales, avanzando contra el dominio público circundante o a expensas de éste, cualquiera sea el nombre con que se denomine el acto.

La usurpación de dominio público es constitutiva de delito, y ningún funcionario público podría avalarla; menos los del ente titular o administrador de los bienes.

• 8)En tanto atenta contra el destino de uso común y el principio de inalienabilidad, es prohibido a los particulares deslindar, con cercas o de otra forma, la zona pública, máxime si es para adherir secciones de ésta a la propiedad privada colindante, actos que pueden trascender incluso al campo penal y comprender a los funcionarios municipales autorizantes.

En este punto, debe hacerse una interpretación sistemática de los artículos 12 y 20 de la Ley 6043.

Va de suyo que el uso común de las playas o zona pública impide a la Administración, en principio, otorgar derechos privativos para el aprovechamiento permanente o exclusivo, con obras o instalaciones.

• 9)En tales situaciones, la Municipalidad de Garabito debe levantar, a la brevedad posible, el informe del caso tendente a investigar los hechos y a la defensa del dominio público marítimo terrestre, si hubiere mérito, con restitución de las cosas al estado anterior y adopción de las acciones previstas en el artículo 13 de la Ley 6043, observando el debido proceso.

La virtual existencia de actos ilegítimos conferitivos de derechos, por parte del Municipio, a más de las responsabilidades en que puedan haber incurrido los funcionarios autorizantes, requeriría su previa remoción a través del procedimiento de lesividad o la declaratoria de nulidad evidente y manifiesta, acorde con las circunstancias ocurrentes.

• 10)Por último, el pretendido replanteo, al parecer no lo es de toda la finca, y ni siquiera se aclaran los puntos de amarre secuenciales, seguros e inmutables, con justificantes inconcusas.

Según estudio registral, la finca 18010 del Partido de Puntarenas fue refundida en la número 19490, tomo 2139, folio 295, del mismo Partido, en el acto de compra por la compañía Playas de Punta Leona S. A., quien reunió fincas e hizo varias segregaciones y movimientos registrales posteriores. Al día de hoy, el Registro Público reporta la finca 18010 como inexistente.

De usted, atentamente, Dr. José J. Barahona Vargas Procurador Director Area de Derecho Agrario y Ambiental c.c.: Concejo Municipal de Garabito (Vid. Conclusión N° 9 y pto. III.3 in fine).