Scope of municipal obligation to supply drinking water to subdivisions facing a public roadAlcance de la obligación municipal de suministrar agua potable a fraccionamientos frente a calle pública

Legal Opinion 183 Legal Opinion: 183 - J of 09/29/2003 San José, September 29, 2003 OJ-183-2003 San José, September 29, 2003 Licenciada Anabelle Barboza Castro Auditor Municipality of La Unión S. D.

Dear Madam:

With the approval of the Deputy Attorney General, I refer to your official letter dated February 21, 2003, in which this advisory body is requested to clarify "...to what extent the municipality is obligated to provide potable water service to subdivisions (fraccionamientos) that are built facing a public street, even when this public street does not have the main pipe and there are other sectors (the majority), where the water supplied to these subdivisions (fraccionamientos) is to the detriment of the service previously provided to the residents of the latter. Likewise (sic), what would be the criterion regarding requesting materials or other economic assistance from developers to provide them with potable water for their urban development project, when the municipality has neither the technical nor economic capacity to provide the service to these new housing projects." In relation to the above, I would like to make the following observations:

Although Article 4 of the Organic Law of the Attorney General's Office, amended by subsection c) of Article 45 of Law Number 8292, of July 31, 2002, exempts internal auditors from the obligation to provide the opinion of the respective legal advisory office, this advisory body has, through various pronouncements, referred to the scope of said provision. In that sense, the necessary relationship that must exist between the matter being consulted and the scope of competence held by auditors has been reiterated, as a requirement for issuing the requested opinion. As an example, what was recently stated in opinion number C-176-2003 of June 13, 2003:

"It is the criterion of this Advisory Body that the competencies that internal audit offices are called upon to develop have a marked relationship with the control and oversight actions of the Public Treasury (Hacienda Pública), this latter concept understood under the interpretation of Article 8 of the Organic Law of the Comptroller General of the Republic (Law No. 7428 of September 7, 1994). This statement is also inferred from other competencies alluded to in the General Law of Internal Control (e.g., Article 8 in that it defines the set of objectives pursued by the internal control system, including: 'a) Protect and conserve public assets against any loss, waste, improper use, irregularity, or illegal act. b) Require reliability and timeliness of information. c) Guarantee efficiency and efficacy of operations and d) Comply with the legal and technical framework.'); all under the 'functional' concept of internal audit: 'Internal auditing is the independent, objective, and advisory activity that provides assurance to the entity or body, since it is created to validate and improve its operations.

It contributes to achieving institutional objectives, through the practice of a systemic and professional approach to evaluate and improve the effectiveness of risk management, control, and management processes in the entities and bodies subject to this Law. Within an organization, internal auditing provides the citizenry with a reasonable guarantee that the actions of the head of the entity and the rest of the administration are executed in accordance with the legal and technical framework and sound practices.' (Article 21, ibid) Without intending to conclude that, in each and every case, the public sector internal auditors must prove the relationship between their inquiry and the scope of their competencies, it is clear that such a link must reasonably appear from the content of the submission brought to the attention of the Attorney General's Office of the Republic. Likewise, the non-requirement of the legal opinion, as has been interpreted by this Advisory Body, does not imply that, at least, regarding the generically considered topic, we are informed of the opinion of the legal advisory office of the entity to which the auditor provides services; or, background information from that advisory office on connected or related topics; and, ultimately, the indication of the refusal to issue a pronouncement on that topic." Taking into consideration the foregoing, it is clear that the matter you raise in your official letter –partially transcribed above– is not related to the scope of your competencies as a municipal auditor, and therefore fails to comply with the provisions of Law Number 6815 of September 27, 1982, and its amendments.

Nevertheless, it is important to analyze what is regulated in Articles 1, 4, 5, 6, and 10 of the General Law of Potable Water, Number 1634, of September 18, 1953, and its amendments; 15 et seq. and 38 a) of the Urban Planning Law, Number 4240 of November 15, 1968, and its amendments; 74 of the Construction Law; III.3.11, III.3.13.3, VI.3.2 and IV.3.3 e) of the Regulation for the National Control of Subdivisions and Urbanizations (Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones), approved by the Board of Directors of INVU in session number 3391, of December 13, 1982.

Finally, regarding the subject of your inquiry, it is advisable to highlight the functions entrusted to the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers (Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, AYA), in its capacity as governing body of water resources, which are established in Article 2 of Law Number 2726, of April 14, 1961, and its amendments:

"a) Direct and oversee everything concerning the provision to the inhabitants of the republic of a service of potable water, collection and evacuation of sewage and liquid industrial waste, and stormwater in urban areas; b) Determine the priority, advisability, and feasibility of the different projects proposed for constructing, reforming, expanding, and modifying aqueduct and sewer works; which may not be executed without its approval; c) Promote the conservation of hydrographic basins and ecological protection, as well as the control of water pollution; d) Advise other State bodies and coordinate public and private activities in all matters relating to the establishment of aqueducts and sewers and the control of water resource pollution, its consultation being mandatory in all cases, and compliance with its recommendations being inexcusable; e) Prepare all plans for public works related to the purposes of this law, as well as approve all plans for private works related to aqueduct and sewer systems, as determined by the respective regulations; f) Take advantage of, use, govern, or oversee, as the case may be, all public domain waters indispensable for the due fulfillment of the provisions of this law, in exercise of the rights that the State has over them, in accordance with Law Number 276 of August 27, 1942, for which purpose the Institute shall be considered the substitute body for the powers attributed in that law to the State, ministries, and municipalities; g) Directly administer and operate the aqueduct and sewer systems throughout the country, which will be gradually assumed taking into account advisability and availability of resources. Systems that are currently administered and operated by municipal corporations may continue under their charge, as long as they provide efficient service.

Under no concept may it delegate the administration of the aqueduct and sanitary sewer systems of the Metropolitan Area.

Neither may it delegate the administration of systems for which there exists financial liability and while this liability corresponds directly to the Institute.

The institution is empowered to agree with local bodies on the administration of such services or to administer them through administrative boards of mixed composition between the Institute and the respective communities, whenever this is advisable for the better provision of services and in accordance with the respective regulations.

For the same reasons and with the same characteristics, regional administrative boards involving several municipalities may also be created; h) Enforce the General Law of Potable Water, for which purpose the Institute shall be considered the substitute body for the ministries and municipalities indicated in said law; i) Construct, expand, and reform aqueduct and sewer systems in those cases where it is necessary and is recommended for the better satisfaction of national needs; and j) Control the adequate investment of all resources that the State allocates for aqueduct and sanitary sewer works.

(As amended by Article 1 of Law No. 5915 of July 12, 1976)."

Sincerely,

Dr. Julio Jurado Fernández Deputy Attorney General Adj. As indicated.

Texto Opinión Jurídica 183 Opinión Jurídica : 183 - J del 29/09/2003 San José, 29 de setiembre de 2003 OJ-183-2003 San José, 29 de setiembre de 2003 Licenciada Anabelle Barboza Castro Auditora Municipalidad de La Unión S. D.

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a su oficio de fecha 21 de febrero de 2003, en el cual se solicita a este órgano consultivo aclarar "…hasta donde la municipalidad esta obligada a brindar el servicio de agua potable a los fraccionamientos que se hacen frente a calle pública, aún cuando en esta calle pública no se cuenta con el tubo principal y hay otros sectores (la mayoría), donde el agua que se les abastece a estos fraccionamientos van en detrimento del servicio que se les brindaba con anterioridad a los vecinos de éste último. Así mismo (sic), cual sería el criterio respecto a solicitar a los urbanistas materiales u otras ayudas económicas para dotarles de agua potable a su proyecto urbanístico, cuando la municipalidad no tiene las posibilidades técnicas ni económicas para brindarles el servicio a estos nuevos proyectos habitacionales".

Con relación a lo anterior, me permito hacerle las siguientes observaciones:

Si bien el artículo 4° de la ley orgánica de la Procuraduría General, reformado por el inciso c) del artículo 45 de la ley número 8292, de 31 de julio de 2002, exime a los auditores internos de la obligación de aportar la opinión de la asesoría legal respectiva, este órgano consultivo a través de varios pronunciamientos se ha referido a los alcances de dicha disposición. En ese sentido, se ha reiterado la necesaria relación que debe existir entre el asunto que se consulta y el ámbito de competencia que ostentan los auditores, como requisito para emitir el dictamen solicitado. Como ejemplo, lo dicho recientemente en el dictamen número C-176-2003 de 13 de junio de 2003:

"Es criterio de este Órgano Asesor que las competencias que están llamadas a desarrollar las auditorías internas tienen una marcada relación con las acciones de control y vigilancia de la Hacienda Pública, entendido éste último concepto bajo la inteligencia del artículo 8 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (Ley N° 7428 de 7 de setiembre de 1994). Igualmente se desprende dicha afirmación de otras competencias a que se alude en la Ley General de Control Interno (v.g., artículo 8 en cuanto define el conjunto de objetivos que persigue el sistema de control interno, incluyendo: "a) Proteger y conservar el patrimonio público contra cualquier pérdida, despilfarro, uso indebido, irregularidad o acto ilegal. b) Exigir confiabilidad y oportunidad de la información. c) Garantizar eficiencia y eficacia de las operaciones y d) Cumplir con el ordenamiento jurídico y técnico."); todo bajo el concepto "funcional" de auditoría interna: ´La auditoría interna es la actividad independiente, objetiva y asesora, que proporciona seguridad al ente u órgano, puesto que se crea para validar y mejorar sus operaciones.

Contribuye a que se alcancen los objetivos institucionales, mediante la práctica de un enfoque sistémico y profesional para evaluar y mejorar la efectividad de la administración del riesgo, del control y de los procesos de dirección en las entidades y los órganos sujetos a esta Ley. Dentro de una organización, la auditoría interna proporciona a la ciudadanía una garantía razonable de que la actuación del jerarca y la del resto, de la administración se ejecuta conforme al marco legal y técnico y a las prácticas sanas´. (artículo 21, ibid) Sin que se pretenda concluir que, en todos y cada uno de los casos, los señores auditores internos del sector público deberán acreditar la relación entre su consulta y el ámbito de sus competencias, es claro que tal vínculo debe aparecer razonablemente del contenido de la gestión elevada a conocimiento de la Procuraduría General de la República. Igualmente, la no exigencia del criterio legal, tal y como ha sido interpretada por este Órgano Asesor, no implica que, al menos, sobre el tema genéricamente considerado, se nos informe cuál es la opinión de la asesoría jurídica del ente al cual presta sus servicios el auditor; o bien, antecedentes de esa asesoría sobre temas conexos o relacionados; y, en último caso, la indicación de la negativa a emitir un pronunciamiento sobre ese tema".

Tomando en consideración lo antes dicho, resulta claro que el asunto que Usted plantea en su oficio –transcrito parcialmente supra- no se relaciona con el ámbito de sus competencias como auditora municipal, y por lo tanto incumple con las disposiciones de la ley número 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas.

No obstante, sí es importante que se analice lo regulado en los artículos 1, 4, 5, 6 y 10 de la Ley General de Agua Potable, número 1634, de 18 de setiembre de 1953 y sus reformas; 15 y sgts. y 38 a) de la Ley de Planificación Urbana, número 4240 de 15 de noviembre de 1968, y sus reformas; 74 de la Ley de Construcciones; III.3.11, III.3.13.3, VI.3.2 y IV.3.3 e) del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, aprobado por la Junta Directiva del INVU en sesión número 3391, de 13 de diciembre de 1982.

Finalmente, para lo que es objeto de su consulta, es conveniente destacar las funciones encomendadas al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (AYA), en su condición de ente rector del recurso hídrico, las cuales se encuentran establecidas en el artículo 2° de la ley número 2726, de 14 de abril de 1961 y sus reformas:

"a) Dirigir y vigilar todo lo concerniente para proveer a los habitantes de la república de un servicio de agua potable, recolección y evacuación de aguas negras y residuos industriales líquidos y de aguas pluviales en las áreas urbanas; b) Determinar la prioridad, conveniencia y viabilidad de los diferentes proyectos que se propongan para construir, reformar, ampliar, modificar obras de acueductos y alcantarillados; las cuales no se podrán ejecutar sin su aprobación; c) Promover la conservación de las cuencas hidrográficas y la protección ecológica, así como el control de la contaminación de las aguas; d) Asesorar a los demás organismos del Estado y coordinar las actividades públicas y privadas en todos los asuntos relativos al establecimiento de acueductos y alcantarillados y control de la contaminación de los recursos de agua, siendo obligatoria, en todo caso, su consulta, e inexcusable el cumplimiento de sus recomendaciones; e) Elaborar todos los planos de las obras públicas relacionadas con los fines de esta ley, así como aprobar todos los de las obras privadas que se relacionen con los sistemas de acueductos y alcantarillados, según lo determinen los reglamentos respectivos; f) Aprovechar, utilizar, gobernar o vigilar, según sea el caso, todas las aguas de dominio público indispensables para el debido cumplimiento de las disposiciones de esta ley, en ejercicio de los derechos que el Estado tiene sobre ellas, conforme a la ley número 276 de 27 de agosto de 1942, a cuyo efecto el Instituto se considerará el órgano sustitutivo de las potestades atribuidas en esa ley al Estado, ministerios y municipalidades; g) Administrar y operar directamente los sistemas de acueductos y alcantarillados en todo el país, los cuales se irán asumiendo tomando en cuenta la conveniencia y disponibilidad de recursos. Los sistemas que actualmente están administrados y operados por las corporaciones municipales podrán seguir a cargo de éstas, mientras suministren un servicio eficiente.

Bajo ningún concepto podrá delegar la administración de los sistemas de acueductos y alcantarillado sanitario del Area Metropolitana.

Tampoco podrá delegar la administración de los sistemas sobre los cuales exista responsabilidad financiera y mientras ésta corresponda directamente al Instituto.

Queda facultada la institución para convenir con organismos locales, la administración de tales servicios o administrarlos a través de juntas administradoras de integración mixta entre el Instituto y las respectivas comunidades, siempre que así conviniere para la mejor prestación de los servicios y de acuerdo con los reglamentos respectivos.

Por las mismas razones y con las mismas características, también podrán crearse juntas administradoras regionales que involucren a varias municipalidades; h) Hacer cumplir la Ley General de Agua Potable, para cuyo efecto el Instituto se considerará como el organismo sustituto de los ministerios y municipalidades indicados en dicha ley; i) Construir, ampliar y reformar los sistemas de acueductos y alcantarillados en aquellos casos en que sea necesario y así lo aconseje la mejor satisfacción de las necesidades nacionales; y j) Controlar la adecuada inversión de todos los recursos que el Estado asigne para obras de acueductos y alcantarillado sanitario.

(Así reformado por el artículo 1º de la Ley Nº 5915 de 12 de julio de 1976)".

De Usted, atentamente, Dr. Julio Jurado Fernández Procurador Adjunto Adj.

Lo indicado.