Authority of District Municipal Councils to manage the maritime-terrestrial zoneCompetencia de los concejos municipales de distrito para administrar la zona marítimo terrestre

Legal Opinion 253 Legal Opinion : 253 of 22/08/2003 San José, August 22, 2003 C-253-2003 San José, August 22, 2003 Mr. Marco Tulio Quirós Rojas Intendente Concejo Municipal de Distrito Cóbano S. D.

Dear Sir:

With the approval of the Deputy Attorney General, we refer to your note dated March 12, 2003, which transcribes the agreement adopted by that Council in Minute number 08-03, article IV, subsection g, of March 5 of the current year, which ordered consultation of this body regarding "...the interpretation of article 4 of law 8173, the General Law of District Municipal Councils. The foregoing because currently both Puntarenas and Cóbano are granting land-use rights in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) that territorially belongs to the district of Cóbano. FIRM AGREEMENT"

I. Background

In response to the agreement of the Council in ordinary session number 12-03, article VI, subsection a), Licenciado Eladio Antonio Picado Ramírez issued the corresponding legal opinion. In the note, dated April 10 of the current year, it is concluded:

"...Law 8173, through Article 4, grants the District Municipal Councils all local competencies that, prior to the existence of these Councils, corresponded to the municipalities, within the respective district. This unavoidably includes the administration of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) of their jurisdiction, as well as the collection and distributive administration of taxes on real property." Likewise, it is added that the spirit of the legislator in enacting law 8173 "...was nothing more than to give legal backing to the institutionality of these Councils, in order to bring administration closer for the benefit of the citizen in pursuit of better and agile public service, and also to reduce obligations of the municipal councils of the canton's head town."

II. Object of the consultation

According to the consultation formulated and the background provided, the members of the Concejo Municipal de Distrito of Cóbano require advice from this Office of the Attorney General regarding the interpretation of Article 4 of law number 8173 of December 7, 2001, insofar as it provides that "the district municipal councils shall have local competencies in the respective district...". In that sense, their interest consists of clarifying whether these bodies are currently competent to administer the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), included within the boundaries of the respective district. Thus, this pronouncement will focus on analyzing whether, as the consulting body maintains, the administration of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) is included within the "local competencies" entrusted to the district municipal councils, or if, on the contrary, that attribution corresponds exclusively to the municipalities, by provision of the law governing that matter.

III. On the merits

General Law of District Municipal Councils: background and scope Law number 8173 of December 7, 2001, regulates the creation, organization, and operation of the district municipal councils, following the reform introduced to article 172 of the Political Constitution (1), by which the "system of district municipal councils is constitutionalized and consolidated in our country" (Legal Opinion number 152-2001, of October 19, 2001). The regulation under discussion conceives the district municipal councils as bodies with their own functional autonomy, attached to the municipality of the canton to which they belong (Article 1).

For what is of interest here, it is important to draw from the background of the reform to the Political Constitution the verified intention of the legislator to give legal support to the district municipal councils, after their declaration of unconstitutionality (judgment number 5445-99 of fourteen hours thirty minutes of July fourteen, nineteen ninety-nine) (2). The then congresswoman, Irene Urpí Pacheco, who was one of the drafters of the bill, thus justified the need to approve the initiative under study:

"...faced with the eventual closure of the municipal councils decreed for December 31 of last year and faced with the evidence that this type of organization has not only functioned very conveniently in the past but has also provided the historical, cultural, and even geographical uniqueness of some communities, are indispensable in specific cases, we decided to directly confront the problem of unconstitutionality that had been dragging on. (...)

We therefore presented this bill to definitively resolve the problem of the district municipal councils, because by being expressly provided for in the constitutional text, the obstacle that had prevented them from having a solid legal foundation in accordance with the legal system would disappear. (...)

We propose a substitute text which is what we ask to be approved, basically, two things are introduced with respect to the original bill: it establishes that the creation of municipal councils is an exception and not the rule, this for those who might feel uneasy about a potential proliferation of councils, there must be special, significant reasons. Those reasons are not listed in the constitutional text, because it is not convenient, but they will be subsequently established by a law.

(...) it is expressly established that the district municipal councils are bodies attached to, understood as subordinate to, the municipalities and not fully independent, since it is not about creating mini-cantons through an external procedure. The municipal councils will have administrative autonomy, but will continue to depend on the municipality in matters of budget, legal personality, and guiding government policies, as bodies, not entities that belong to the same municipality." (Folios 101 to 102, of legislative file number 13,754).

Furthermore, what the Constitutional Chamber indicated when answering the legislative consultation of constitutionality formulated by the Legislative Assembly must be taken into account:

"From the explanatory statement of the bill processed in legislative file number 13,754, which aims to reform article 172 of the Political Constitution, it is clear that the primary object of this reform is to accommodate the new social needs that, in this matter, have been occurring. Indeed, the proposing congressmen argue that given that the Constitutional Chamber declared unconstitutional the reforms to the Municipal Code that contemplated the existence of the District Municipal Councils, such entities were left without legal support and, consequently, their legal possibility of existing was canceled, the foregoing, because such entities are a form of organization not contemplated in the Political Constitution and, by virtue of the principle of constitutional supremacy, a delegation of competencies by law cannot be validly operated regarding bodies or entities that have their competencies defined at the constitutional level, as is the case for Municipal Corporations.

(...). The proposing congressmen also argued that, in practice, the District Municipal Councils have been operating with the approval of their own communities and with that of the Municipalities that had recognized them, since there is a sociological reality that demands the existence of these forms of organization for historical reasons, geographical remoteness, or others that, in short, had maintained the existence of those entities until they were declared unconstitutional.

(...) with the proposed reform to article 172 of the Political Constitution, the defects of unconstitutionality that this Chamber had detected in the regulations that had previously created and authorized the District Municipal Councils are being corrected and, therefore, the necessary constitutional support is being provided so that they can function and be operative under the terms proposed in the explanatory statement of the bill. The proposed reform, in the opinion of this Chamber, does not harm the autonomy granted by the Political Constitution to the Municipalities, but rather, on the contrary, given that the bill regulates those District Municipal Councils as bodies attached to the respective municipality with their own functional autonomy, this would mean that, as such, they will be dependencies of the Municipality, which will be able to create and abolish them according to the needs of the Canton. From this perspective, the Chamber does not notice any defect of unconstitutionality in what the substance of the reform refers to." Judgment number 2000-03773, of twelve hours fifteen minutes of May five, two thousand.

These considerations serve as a basis to affirm that the provisions contained in law number 8173 (3) must be interpreted according to the nature that the legislator intended to grant to the district municipal councils, which is that of bodies attached to the respective municipality, whose competencies can never be exercised to the detriment of the attributions that exclusively correspond to the latter (ibid Article 3). Likewise, without prejudice to what will be set forth below, it should be noted that in the background of the law creating the district municipal councils, there is not even an allusion to the topic of the administration of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), much less was the possibility of reforming law number 6043 mentioned.

However, the legal opinion rendered by the advisor of the consulting body differs from what was set forth supra, in what refers to the legal nature held by – from the enactment of their creation law – the district municipal councils. There, it is established that these councils are "small municipalities circumscribed to the district territory", which as part of their functions, assume the management of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) in coordination with the Instituto Costarricense de Turismo (ICT). In this regard, it is convenient to refer to what the law on the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) and its regulation provide, regarding the administration and the regime applicable to the coastal zone of the country.

The maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre): nature and administration Law 6043 of March 2, 1977, and its amendments, establish in its first article that the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) constitutes part of the national heritage, belongs to the State, and is inalienable and imprescriptible. (4) The Instituto Costarricense de Turismo is responsible for "the superior and general oversight of everything referring to the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre)", while the municipalities are responsible for "directly ensuring compliance with the norms of this law referring to the domain, development, exploitation, and use of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) and especially of the tourist areas of the coastlines." That is, by express provision of the law, the usufruct and administration of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) corresponds to the municipality of the respective jurisdiction.

(5) Regarding the specific topic of the administration of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) comprised within the boundaries of the district of Cóbano, this has already been addressed by this Office of the Attorney General in previous pronouncements. In this regard, it is necessary to cite part of the most relevant considerations that led this office to conclude that by provision of law 6043 and its regulation, the administration of the coastal zone corresponds exclusively to the municipalities. It is worth transcribing part of what was stated in legal opinion number OJ-051-96, of August 5, 1996 (6), addressed precisely to the members of that council:

"With respect to the entity responsible for the administration of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) of Cóbano, this Office of the Attorney General considers that this attribution has corresponded, since the validity of Law 6043, to the Municipality of Puntarenas, and for this reason, a copy of this opinion will be sent to that Municipality, so that it exercises the competencies and takes the actions that Law 6043 grants it for its administration and the protection of the natural resources existing therein (articles 1, 3, 13, and 17), managing the nullity of any concessions, should they exist, that were granted contrary to Law 6043, and in the case of unilateral authorizations, declare their nullity through the corresponding procedure respecting due process, including a hearing for the interested parties, opportunity for defense, and communication of the deciding acts; the foregoing without prejudice to the responsibilities incurred by the officials involved.- In this regard, Article 3 of the law under discussion is clear:

'Without prejudice to the attributions of that Institute, it is the responsibility of the municipalities to directly ensure compliance with the norms of this law referring to the domain, development, exploitation, and use of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) and especially of the tourist areas of the coastlines.

The usufruct and administration of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), both of the public zone and the restricted zone, correspond to the municipality of the respective jurisdiction.' Hence, the Concejo Municipal de Distrito of Cóbano lacks competence to administer the maritime zone of the District of Cóbano.- In an analogous direction, the Superior Contentious Administrative Tribunal, First Section, expressed:

"VII.- The Law of the Maritime-Terrestrial Zone (Ley de la Zona Marítimo Terrestre) No. 6043 of March 2, 1977, and its Regulation, Executive Decree No. 7841-P of December 16, 1977, attribute to the Municipalities the obligation to ensure compliance with the norms referring to the domain, development, exploitation, and use of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) and especially of the tourist areas of the coastlines, corresponding to them under their custody and administration; only the Municipalities may grant concessions in the restricted zones in their respective jurisdiction in accordance with the established procedure and except for the exceptions that the same law contains. (Articles 3, 17, 25, 30, 34, 35, and 40 of Law 6043 (sic) and 27 of the Regulation).- VIII.- The transfer of external competencies from one body to another must be authorized by an express norm, except in cases of urgency, but the norm authorizing the transfer must always have a rank equal to or higher than the one that created the transferred competence.

(Articles 85-2, 87, and 6 of the General Law of Public Administration).- IX.- The present litigation seeks to annul the resolution of the Concejo Municipal de Distrito of Cóbano, which denied, through its Intendente, the request for concession of a plot of land in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) within the jurisdiction of the district of Cóbano; in the opinion of the Tribunal, this act is absolutely null, because the body that issued it lacks competence to grant and therefore deny requests to obtain concessions in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre); a power held by the Municipalities, but not by the District Municipal Councils; without any legal transfer of competencies in this field having been legally operated in favor of the latter. (Laws cited and articles 166, 129, 158, of the General Law of Public Administration).- X.- According to the foregoing, the administrative act whose annulment is the object of the process lacks one of the essential elements for its validity, which is the competence of the body that issued it, a defect of such gravity that it can be compared to what French doctrine qualifies as a non-existent act and which consequently harms public order by endangering the organization and operation of the administration..." No. 736-92 of 9:10 a.m. on October 7, 1992." Subsequently, in legal opinion number C-050-97, of April 4, 1997 (7), this topic was addressed again, and despite the fact that at that time law number 8173 had not yet been enacted, the considerations noted therein maintain their validity, since the discussion here does not consist of distinguishing between cantonal and district interests regarding what are called "local interests," but rather in the designation by the legislator of the entities responsible for administering this zone, which, moreover, constitutes a national interest and not properly a local one.

"VI.- INCOMPETENCE OF THE DISTRICT MUNICIPAL COUNCILS TO ADMINISTER THE MARITIME-TERRESTRIAL ZONE (ZONA MARÍTIMO TERRESTRE) Thus, and based on the regulations in force in this field, particularly the functions contained in article 191 of the Municipal Code for the District Municipal Councils, it is clear to this Office of the Attorney General that said entities lack legal competence to in any way directly administer the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) included in the respective districts, and therefore, to decide on the granting of concessions in that demanial strip; which is even more evident if the new mission of the District Municipal Councils as auxiliary entities of the Municipalities is taken into account.

Furthermore, the Law on the Maritime-Terrestrial Zone (Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre), No. 6043 of March 2, 1977, specific on the matter, is categorical in attributing the administration of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) solely to the Municipalities, without generically mentioning any other territorial entity with shared or exclusive competencies in this sense (the exceptions provided for in articles 74 and following ibid are excepted):

"Article 3.- Without prejudice to the attributions of that Institute, it is the responsibility of the municipalities to directly ensure compliance with the norms of this law referring to the domain, development, exploitation, and use of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) and especially of the tourist areas of the coastlines.

The usufruct and administration of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), both of the public zone and the restricted zone, correspond to the municipality of the respective jurisdiction." "Article 34.- The municipalities shall directly attend to the care and conservation of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) and of its natural resources, in their respective jurisdictions..." "Article 35.- The corresponding municipalities shall maintain under their custody and administration the areas of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) not reduced to private domain by legitimate title ..." "Article 40.- Only the municipalities may grant concessions in the restricted zones corresponding to the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) of their respective jurisdiction, in accordance with the provisions of this law, except for the exceptions it establishes." In this understanding, and as long as Law No. 6043 maintains the sole competence of the municipalities over the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), they will continue to exercise, to the exclusion of any other public entity, the administration thereof.

A similar opinion has been held by our courts of justice (...).

Based on all these considerations, that Municipality must initiate the process aimed at rendering void any agreement that has ordered the administration of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) by District Municipal Councils, and proceed immediately to assume such administration, as ordered by Law No. 6043." The fact that the law attributes the administration of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) to the municipalities does not convert said activity into the management and administration of a local interest. While municipalities have the functional competence to administer the local services and interests of each canton, as established by article 169 of the Constitution, municipal corporations can be responsible for administering a national interest within the scope of their territorial competence, without said interest thereby losing its national character.

Such is precisely the case of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), which is clearly a demanial asset of a national character, due to what the already cited article 1 of the law establishes, stating that said zone forms part of the national heritage. The administration of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) involves the management of a national interest, which the law attributes to each municipality within its territory, which is the respective canton. Understanding this is important concerning what article 4 of law number 8173 regulates, regarding the competencies of the district municipal councils, because whatever the incidence of this provision in the distribution of competencies between the cantonal councils and the district ones that are created, said norm does not affect the attribution that the Law of the Maritime-Terrestrial Zone (Ley de la Zona Marítimo Terrestre) makes of the administration of said zone to the entity that exercises its competence at the entire canton level, that is, the respective municipality and its council, simply because it is not about the administration of a local interest, be it cantonal or district.

The only way to modify that attribution made by the Law of the Maritime-Terrestrial Zone (Ley de la Zona Marítimo Terrestre) is through another law that expressly so provides, that is, that attributes to other entities the administration of a national demanial asset which clearly implies the administration and management of a national interest.

In light of the foregoing and in application of the regulations in force, it is not possible to maintain that the district municipal councils are competent to administer the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre). This remains an inherent and exclusive competence of the municipal corporations in coordination with the Instituto Costarricense de Turismo (ICT), in the cases provided for by law. Such determination is expressly contemplated in the law on the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), so attempting to delegate that competence to the district municipal councils based on what article 4 of Law 8173 provides is openly illegal and could even potentially be classified as unconstitutional, since to date no legal transfer of competencies in this sense has been operated.

Moreover, the conflicts of competence referred to in the consultation being addressed could have arisen from the enactment of the law creating the district municipal councils, but not before, since as set forth supra, this Office of the Attorney General had already clarified that only the municipalities can administer the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), by express provision of law 6043 and its regulation. Another thing is the obligation they have regarding the protection of the environment, and in particular, of the natural resources existing in the coastal zone (ibid articles 1 and 17).

IV. Conclusion

By virtue of the foregoing, this office concludes that the district municipal councils are incompetent to administer the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) located within their territorial boundaries. This is an exclusive attribution of the municipalities, subject to the special competencies held by other administrative bodies or entities, regulated both in law 6043 and in special laws.

Dr. Julio Jurado Fernández Licda. Gloria Solano Martínez Deputy Attorney General Attorney of the Office of the Attorney General L JJF/GSM/pcm.

C.i. Concejo Municipal de Puntarenas (1) Law No. 8105 of May 31, 2001.

(2) In that resolution, the Constitutional Chamber considered that Title VIII of the Municipal Code, law number 7794, of April 30, 1998, contained norms violating the constitutional order, for two fundamental reasons: "...because it implies a local administration different from that provided for in the Political Constitution, (...) with which, there is a dismemberment of the competencies of the municipalities, violating articles 169 and 170 of the Political Constitution (...); and because it implies the creation of a territorial boundary different from that provided for in the Political Constitution, since by virtue of the provisions of article 169 of the Constitution, the administration of local services and interests in each canton shall be in charge of the municipalities..." See also judgment number 6000-94 of nine hours thirty-nine minutes of October fourteen, nineteen ninety-four, which declared unconstitutional transitory article I of article 63 of the Municipal Code and Executive Decrees No. 5595-G of November 12, 1975, No. 22 of December 18, 1967, No. 22 of July 10, 1968, No. 21 of July 16, 1969, No. 23 of April 22, 1970, and No. 16934-G of March 20, 1986.

(3) In the processing of this law, approved in plenary session number 96, held on Thursday, November 22, 2001, it was indicated in what is relevant: "...The district municipal councils (...) may from today sleep soundly because this legislative initiative will give them permanence and will allow them from now on to continue the work that the district municipal councils have courageously and orderly known how to carry out..." (Folio 305 of legislative file number 14,469).

(4) About the nature of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) as a public domain asset, see among others, legal opinion of the Office of the Attorney General number C-100-95 of May 10, 1995.

(5) Ibid articles 3, 34, 35, 36, 37, 38, 40, 46, 51, 53 and 59; Executive decree number 7841-P, of December 16, 1977, articles 15, 19, 21, 22, 24, 27, 28, 34, 37, 39, 40, 41, 42, 44, 45, 46, 47, 48, 53, 58, 62, 64, 66, 77, 78, 84, ).

(6) At the time of issuing said pronouncement, law number 7564, of December 11, 1995, was challenged before the Constitutional Chamber (Action filed by the Contraloría General de la República, on April 10, 1996). Subsequently, through judgment number 9357-99, of fifteen hours fifteen minutes of November twenty-six, nineteen ninety-nine, the constitutional court refers the plaintiff to what was resolved in vote number 5445-99, of fourteen hours thirty minutes of June four, nineteen ninety-nine.

(7) Also cited in legal opinion number 017-2001, of March 7, 2001.

Texto Dictamen 253 Dictamen : 253 del 22/08/2003 San José, 22 de agosto de 2003 C-253-2003 San José, 22 de agosto de 2003 Señor Marco Tulio Quirós Rojas Intendente Concejo Municipal de Distrito Cóbano S. D.

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, nos referimos a su nota de fecha 12 de marzo de 2003, que transcribe el acuerdo adoptado por ese Concejo en el Acta número 08-03, artículo IV, inciso g, de 5 de marzo del año en curso, que dispuso consultar a este órgano acerca de "…la interpretación del artículo 4 de la ley 8173 Ley General de Concejos Municipales de Distrito. Lo anterior debido a que actualmente tanto Puntarenas como Cóbano están dando derechos de uso de suelo en la zona marítimo terrestre que territorialmente le corresponde al distrito de Cóbano. ACUERDO FIRME"

I. Antecedentes

En atención a lo acordado por el Concejo en la sesión ordinaria número 12-03, artículo VI, inciso a), el licenciado Eladio Antonio Picado Ramírez, emitió el correspondiente criterio legal. En la nota, de fecha 10 de abril del año en curso, se concluye:

"…la Ley 8173, mediante el artículo 4° brinda a los Concejos Municipales de Distrito todas las competencias locales que correspondían antes de la existencia de estos Concejos, a las municipalidades, dentro del respectivo distrito. Lo que incluye insoslayablemente la administración de la zona marítimo terrestre de su jurisdicción, al igual que la recaudación y administración distributiva de los Impuestos sobre bienes inmuebles." De igual forma, se agrega que el espíritu del legislador al promulgar la ley 8173 "…no fue más que dar respaldo jurídico a la institucionalidad de estos Concejos, con el fin de aproximar en beneficio del ciudadano la administración en procura de un mejor y ágil servicio público, y además de restar obligaciones a los concejos municipales de cabecera del cantón".

II. Objeto de la consulta

De acuerdo a la consulta formulada y a los antecedentes aportados, los miembros del Concejo Municipal de Distrito de Cóbano requieren del asesoramiento de esta Procuraduría respecto a la interpretación del artículo 4° de la ley número 8173 de 7 de diciembre de 2001, en cuanto éste dispone que "los concejos municipales de distrito tendrán las competencias locales en el respectivo distrito...". En ese sentido, su interés consiste en aclarar si actualmente estos órganos son competentes para administrar la zona marítimo terrestre, comprendida dentro de la circunscripción del respectivo distrito. Así las cosas, este pronunciamiento se centrará en analizar si, tal y como lo sostiene el órgano consultante, la administración de la zona marítimo terrestre se encuentra incluida dentro de las "competencias locales" encomendadas a los concejos municipales de distrito, o si por el contrario, esa atribución corresponde exclusivamente a las municipalidades, por disposición de la ley que rige esa materia.

III. Sobre el fondo

Ley General de Concejos Municipales de Distrito: antecedentes y alcances La ley número 8173 de 7 de diciembre de 2001, regula la creación, organización y el funcionamiento de los concejos municipales de distrito, luego de la reforma introducida al artículo 172 de la Constitución Política (1), mediante la cual se "constitucionaliza y consolida el sistema de los concejos municipales de distrito en nuestro país" (Opinión Jurídica número 152-2001, de 19 de octubre de 2001). La normativa en comentario, concibe a los concejos municipales de distrito, como órganos con autonomía funcional propia, adscritos a la municipalidad del cantón al que pertenecen (artículo 1°).

Por lo que aquí interesa, resulta importante rescatar de los antecedentes de la reforma a la Constitución Política, la intención comprobada del legislador de dar sustento jurídico a los concejos municipales de distrito, luego de su declaratoria de inconstitucionalidad (sentencia número 5445-99 de las catorce horas treinta minutos del catorce de julio de mil novecientos noventa y nueve) (2). La entonces diputada, Irene Urpí Pacheco, quien fuera una de las dictaminadoras del proyecto, justificó así la necesidad de aprobar la iniciativa en estudio:

"…ante el cierre eventual de los concejos municipales decretados para el 31 de diciembre del año pasado y ante la evidencia que este tipo de organización no solo ha funcionado muy convenientemente en el pasado si no que ha dado la singularidad históricas (sic), culturales y hasta geográficas de algunas comunidades, son indispensables en casos concretos, decidimos enfrentar directamente el problema de inconstitucionalidad que se venía acarreando.(…) Presentamos entonces, este proyecto para resolver definitivamente el problema de los concejos municipales de distrito, porque al estar expresamente previstos en el texto constitucional, desaparecería del (sic) obstáculo que se les había impedido tener un fundamento jurídico sólido conforme al ordenamiento. (…) Proponemos un texto sustitutivo que es el que pedimos que se apruebe, básicamente, se introducen dos cosas respecto al proyecto original, establece que la creación de los concejos municipales es una excepción y no la arregla (sic), esto para quienes pudieran sentirse intranquilos con una eventual proliferación de concejos, tienen que haber razones especiales de peso. Esas razones no se enumeran en el texto constitucional, porque no es conveniente, pero quedarán fijadas posteriormente por una ley.

(…) se establece expresamente que los concejos municipales de distrito son órganos adscritos a, entiéndase subordinados a las municipalidades y no planamente independientes, pues no se trata de crear minicantones con un procedimiento ajeno. Los concejos municipales tendrán autonomía administrativa, pero seguirán dependiendo de la municipalidad en materia de presupuesto, de personería jurídica y de líneas orientadoras de gobierno, como órganos, no entes que pertenecen a la misma municipalidad." (Folios 101 a 102, del expediente legislativo número 13.754).

Por lo demás, ha de tenerse en cuenta lo que la Sala Constitucional indicó al contestar la consulta legislativa de constitucionalidad formulada por la Asamblea Legislativa:

"De la exposición de motivos del proyecto que se tramita en el expediente legislativo número 13.754, que pretende reformar el artículo 172 de la Constitución Política, se desprende que el objeto primordial de esta reforma es dar cabida a las nuevas necesidades sociales que, en esa materia, se han venido dando. Efectivamente, argumentan los diputados proponentes del proyecto que en vista de que la Sala Constitucional declaró inconstitucionales las reformas del Código Municipal que contemplaban la existencia de los Concejos Municipales de Distrito, tales entidades quedaron sin sustento jurídico y, en consecuencia, se canceló su posibilidad jurídica de existir, lo anterior, por cuanto tales entidades tratan de una forma de organización no contemplada en la Constitución Política y, en virtud del principio de supremacía constitucional, no se puede operar válidamente una delegación de competencias por ley respecto de órganos o entes que tienen definidas sus competencias a rango constitucional como son las Corporaciones Municipales.

(…). Argumentaron también los diputados proponentes del proyecto que, en la práctica, los Concejos Municipales de Distrito, han venido operando con el beneplácito de sus propias comunidades y con el de las Municipalidades que los habían reconocido, pues existe una realidad sociológica que demanda la existencia de esas formas de organización por razones históricas, de alejamiento geográfico u otras que, en definitiva, habían mantenido la existencia de esos entes hasta que fueron declarados inconstitucionales.

(…) con la reforma propuesta al artículo 172 de la Constitución Política, se están salvando los vicios de inconstitucionalidad que se habían detectado por esta Sala en la normativa que, anteriormente, había creado y autorizado los Concejos Municipales de Distrito y, por ende, se le está dando el sustento constitucional necesario para que los mismos puedan funcionar y resultar operativos en los términos bajo los cuales se propone en la exposición de motivos del proyecto. La reforma propuesta, en criterio de esta Sala, no lesiona la autonomía otorgada por la Constitución Política a las Municipalidades, sino que, por el contrario, en vista de que en el proyecto se regulan esos Concejos Municipales de Distrito como órganos adscritos a la respectiva municipalidad con autonomía funcional propia, ello significaría que, como tales, serán dependencias de la Municipalidad, la cual los podrá crear y hacer desaparecer de acuerdo con las necesidades del Cantón. Desde esta perspectiva, la Sala no advierte ningún vicio de inconstitucionalidad en lo que al fondo de la reforma se refiere". Sentencia número 2000-03773, de las doce horas con quince minutos del cinco de mayo del dos mil.

Estas consideraciones sirven de base para afirmar que las disposiciones contenidas en la ley número 8173 (3), deben interpretarse de acuerdo a la naturaleza que el legislador quiso otorgarle a los concejos municipales de distrito, cual es la de órganos adscritos a la respectiva municipalidad, cuyas competencias nunca pueden ser ejercidas en perjuicio de las atribuciones que exclusivamente corresponden a aquella (íbid artículo 3). De igual manera, sin perjuicio de lo que se expondrá más adelante, cabe advertir que en los antecedentes de la ley de creación de los concejos municipales de distrito, no existe ni siquiera alusión al tema de la administración de la zona marítimo terrestre, y mucho menos se mencionó la posibilidad de reformar la ley número 6043.

No obstante, el criterio legal vertido por el asesor del órgano consultante difiere con lo expuesto supra, en lo que se refiere a la naturaleza jurídica que ostentan -a partir de la promulgación de su ley de creación- los concejos municipales de distrito. Allí se establece que éstos concejos son "pequeñas municipalidades circunscritas al territorio distrital", que como parte de sus funciones, asumen el manejo la zona marítimo terrestre en coordinación con el Instituto Costarricense de Turismo (ICT). Al efecto, resulta conveniente referirse a lo que dispone la ley sobre la zona marítimo terrestre y su reglamento, respecto a la administración y al régimen aplicable a la zona costera del país.

La zona marítimo terrestre: naturaleza y administración La ley 6043 de 2 de marzo de 1977 y sus reformas, establece en su artículo primero, que la zona marítimo terrestre constituye parte del patrimonio nacional, pertenece al Estado y es inalienable e imprescriptible. (4) Corresponde al Instituto Costarricense de Turismo, "la superior y general vigilancia de todo lo referente a la zona marítimo terrestre", en tanto que las municipalidades son las encargadas de "velar directamente por el cumplimiento de las normas de esta ley referentes al dominio, desarrollo, aprovechamiento y uso de la zona marítimo terrestre y en especial de las áreas turísticas de los litorales". Es decir, que por disposición expresa de la ley, el usufructo y administración de la zona marítimo terrestre, corresponden a la municipalidad de la jurisdicción respectiva. (5) Tratándose del tema específico de la administración de la zona marítimo terrestre comprendida dentro de la circunscripción del distrito de Cóbano, éste ya ha sido abordado por esta Procuraduría, en pronunciamientos anteriores.

Al efecto, resulta necesario citar parte de las consideraciones más relevantes que llevaron a este despacho a concluir que por disposición de la ley 6043 y su reglamento, la administración de la zona costera corresponde exclusivamente a las municipalidades. Valga transcribir parte de lo dicho en la opinión jurídica número OJ-051-96, de 5 de agosto de 1996 (6), dirigida, precisamente, a los miembros de ese concejo:

"Con respecto a la entidad a la que compete la administración de la zona marítimo terrestre de Cóbano, está Procuraduría considera que esa atribución ha correspondido desde la vigencia de la Ley 6043 a la Municipalidad de Puntarenas, y por ello a esa Municipalidad se le remitirá copia de esta opinión, con el fin de que ejerza las competencias y tome las acciones que la Ley 6043 le otorga para su administración y la protección de los recursos naturales existentes en ella (artículos 1, 3, 13 y 17), gestionando la nulidad de concesiones, de existir, que se hubieran otorgado contra la Ley 6043, y en caso de autorizaciones unilaterales declarar su nulidad mediante el procedimiento correspondiente con respeto del debido proceso, comprensivo de la audiencia a los interesados, oportunidad de defensa y comunicación de actos decisorios; lo anterior sin perjuicio de las responsabilidades en que hubiesen incurrido los funcionarios implicados.- Al efecto es claro el articulo 3° de la ley de comentario:

´Sin perjuicio de las atribuciones de ese Instituto, compete a las municipalidades velar directamente por el cumplimiento de las normas de esta ley referentes al dominio, desarrollo, aprovechamiento y uso de la zona marítimo terrestre y en especial de las áreas turísticas de los litorales.

El usufructo y administración de la zona marítimo terrestre, tanto de la zona pública como de la restringida, corresponden a la municipalidad de la jurisdicción respectiva.´ De ahí que, el Concejo Municipal de Distrito de Cóbano carece de competencia para administrar la zona marítima del Distrito de Cóbano.- En. análoga dirección, el Tribunal Superior Contencioso Administrativo, Sección Primera expresó:

"VII.- La Ley de la Zona Marítimo Terrestre No. 6043 de 2 de marzo de 1977, y su Reglamento Decreto Ejecutivo No 7841-P de 16 de diciembre de 1977, atribuyen a las Municipalidades la obligación de velar por el cumplimiento de las normas referentes al dominio, desarrollo, aprovechamiento y uso de la zona marítimo terrestre y en especial de las áreas turísticas de los litorales, correspondiéndoles bajo su custodia y administración; únicamente las Municipalidades pueden otorgar concesiones en las zonas restringidas en su respectiva jurisdicción de conformidad con el procedimiento establecido y salvo las excepciones que la misma contiene. (Artículos 3°, 17, 25, 30, 34, 35 y 40 de la Ley 6043 (sic) y 27 del Reglamento).- VIII.- La transferencia de competencias externas de un órgano a otro debe ser autorizada por una norma expresa, salvo casos de urgencia, pero siempre la norma que autoriza la transferencia debe tener rango igual o superior) a la que creó la competencia transferida.

(Artículos 85-2, 87 y 6° de la Ley General de la Administración Pública).- IX.- La presente litis trata de anular la resolución del Concejo Municipal de Distrito de Cóbano, que denegó a través de su Intendente la solicitud de concesión de una parcela de terreno en la zona marítimo terrestre jurisdicción del distrito de Cóbano; en el criterio del Tribunal ese acto es absolutamente nulo, por cuanto el órgano que lo dictó carece de competencia para otorgar y por lo tanto denegar solicitudes para obtener concesiones en la zona marítimo terrestre; potestad que ostentan las Municipalidades, pero no los Concejos Municipales de Distrito; sin que a favor de estos últimos se haya operado legalmente ninguna trasferencia de competencias en ese campo. (Leyes citadas y artículos 166, 129, 158, de la Ley General de la Administración Pública).- X.- De acuerdo con lo expuesto, el acto administrativo cuya anulación es el objeto del proceso, carece de uno de los elementos esenciales para su validez, como lo es la competencia del órgano que lo dictó, vicio de tal gravedad que puede equipararse a lo que la doctrina francesa califica como acto inexistente y que consecuentemente lesiona el orden público al poner en peligro la organización y funcionamiento de la administración..." N2 736-92 de 9:10 hrs. del 7 de octubre de 1992." Posteriormente, en el dictamen número C-050-97, de 4 de abril de 1997 (7), se abordó nuevamente este tema, y a pesar de que en ese momento aún no se había promulgado la ley número 8173, las consideraciones que allí se señalaron mantienen su vigencia, ya que aquí la discusión no consiste en distinguir entre intereses cantonales y distritales a propósito de lo llamados "intereses locales", sino en la designación por parte del legislador, de las entidades encargadas de administrar esa zona, que por demás, constituye un interés nacional y no propiamente local.

"VI.- INCOMPETENCIA DE LOS CONCEJOS MUNICIPALES DE DISTRITO PARA ADMINISTRAR LA ZONA MARITIMO TERRESTRE Así las cosas, y con base en la normativa vigente en este campo, de modo particular las funciones contenidas en el artículo 191 del Código Municipal para los Concejos Municipales de Distrito, es claro para esta Procuraduría que dichos entes carecen de competencia jurídica, para de algún modo administrar directamente la zona marítimo terrestre comprendida en los respectivos distritos, y por lo tanto, decidir sobre el otorgamiento de concesiones en esa franja demanial; lo cual es aún más evidente si se toma en cuenta la nueva misión de los Concejos Municipales de Distrito como entes auxiliares de las Municipalidades.

A mayor abundamiento, la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, No. 6043 de 2 de marzo de 1977, específica sobre la materia, es tajante en atribuir la administración de la zona marítimo terrestre únicamente a las Municipalidades, sin mencionar en forma genérica ningún otro ente territorial con competencias compartidas o excluyentes en ese sentido (quedan a salvo las excepciones previstas en los artículos 74 y siguientes ibíd):

"Artículo 3º.- Sin perjuicio de las atribuciones de ese Instituto, compete a las municipalidades velar directamente por el cumplimiento de las normas de esta ley referentes al dominio, desarrollo, aprovechamiento y uso de la zona marítimo terrestre y en especial de las áreas turísticas de los litorales.

El usufructo y administración de la zona marítimo terrestre, tanto de la zona pública como de la restringida, corresponden a la municipalidad de la jurisdicción respectiva." "Artículo 34.- Las municipalidades deberán atender directamente al cuidado y conservación de la zona marítimo terrestre y de sus recursos naturales, en sus respectivas jurisdicciones..." "Artículo 35.- Las municipalidades correspondientes mantendrán bajo su custodia y administración las áreas de la zona marítimo terrestre no reducidas a dominio privado mediante título legítimo ..." "Artículo 40.- Unicamente las municipalidades podrán otorgar concesiones en las zonas restringidas correspondientes a la zona marítimo terrestre de su respectiva jurisdicción, de conformidad con lo dispuesto en esta ley, salvo las excepciones que ella establece." En ese entendido, y mientras se mantenga en la Ley No. 6043 la competencia única de las municipalidades sobre la zona marítimo terrestre, éstas seguirán ejerciendo, con exclusión de cualquier otra entidad pública, la administración de la misma.

Similar criterio han sostenido nuestros tribunales de justicia (…).

Con base en todas estas consideraciones, deberá esa Municipalidad iniciar el trámite tendiente a dejar sin efecto cualquier acuerdo en el que se haya dispuesto la administración de la zona marítimo terrestre por parte de Concejos Municipales de Distrito, y proceder de inmediato a asumir tal administración, como lo ordena la Ley No. 6043." El que la ley atribuya la administración de la zona marítimo terrestre a las municipalidades, no convierte dicha actividad en la gestión y administración de un interés local. Si bien las municipalidades tienen como competencia funcional la administración de los servicios e intereses locales de cada cantón, tal y como lo establece el artículo 169 constitucional, las corporaciones municipales pueden ser las encargadas de la administración de un interés nacional en el ámbito de su competencia territorial, sin que por ello dicho interés pierda su carácter de nacional.

Tal es el caso, precisamente, de la zona marítimo terrestre la cual es, claramente, un bien demanial de carácter nacional, en razón de lo que establece el ya citado artículo 1° de la ley, al señalar esta que dicha zona forma parte del patrimonio nacional. La administración de la zona marítimo terrestre comporta la gestión de un interés nacional, que la ley atribuye a cada municipalidad dentro de su territorio, que es el cantón respectivo. Comprender esto es importante de cara a lo que regula el artículo 4° de la ley número 8173, referente a las competencias de los concejos municipales de distrito, porque sea cual sea la incidencia de esta disposición en la repartición de competencias entre los concejos cantonal y los distritales que se vayan creando, dicha norma no afecta la atribución que la Ley de la Zona Marítimo Terrestre hace de la administración de dicha zona al ente que ejerce su competencia a nivel de todo el cantón, esto es, la municipalidad respectiva y su concejo, simplemente porque no se trata de la administración de un interés local, sea cantonal o distrital. La única forma de modificar esa atribución hecha por la Ley de la Zona Marítimo Terrestre es mediante otra ley que así lo disponga expresamente, esto es, que atribuya a otros entes la administración de un bien demanial nacional que implica, claramente, la administración y gestión de un interés nacional.

A la luz de lo expuesto y en aplicación de la normativa vigente, no es posible sostener que los concejos municipales de distrito sean competentes para administrar la zona marítimo terrestre. Ésta sigue siendo una competencia propia y exclusiva de las corporaciones municipalidades en coordinación con el Instituto Costarricense de Turismo (ICT), en los casos previstos por la ley. Tal determinación, se encuentra expresamente contemplada en la ley sobre la zona marítimo terrestre, por lo que pretender delegar esa competencia en los concejos municipales de distrito fundamentándose en lo que dispone el artículo 4º de la Ley 8173, resulta abiertamente ilegal, e incluso podría eventualmente calificarse de inconstitucional, pues a la fecha no ha operado una transferencia legal de competencias en ese sentido.

Por lo demás, los conflictos de competencia a los que se hace referencia en la consulta que se evacua, pudieron haberse presentado a partir de la promulgación de la ley de creación de los concejos municipales de distrito, pero no antes, pues tal y como se expuso supra, ya esta Procuraduría había aclarado que únicamente las municipalidades pueden administrar la zona marítimo terrestre, por disposición expresa de la ley 6043 y su reglamento. Otra cosa, es la obligación que tienen respecto a la protección del medio ambiente, y en particular, de los recursos naturales existentes en la zona costera (íbid artículo 1 y 17).

IV. Conclusión

En virtud de lo expuesto, este despacho concluye que los concejos municipales de distrito son incompetentes para administrar la zona marítimo terrestre que se localice dentro de su circunscripción territorial. Esta es una atribución exclusiva de las municipalidades, a reserva de las competencias especiales que ostenten otros órganos o entes administrativos, reguladas tanto en la ley 6043, como en leyes especiales.

Dr. Julio Jurado Fernández Licda.Gloria Solano Martínez Procurador Adjunto Abogada de Procuraduría L JJF/GSM/pcm.

C.i.

Concejo Municipal de Puntarenas (1) Ley N° 8105 de 31 de mayo del 2001.

(2) En esa resolución, la Sala Constitucional consideró que el Título VIII del Código Municipal, ley número 7794, de 30 de abril de 1998 contenía normas violatorias del ordenamiento constitucional, por dos razones fundamentales: "…por implicar una administración local distinta de la prevista en la Constitución Política, (…) con lo cual, se da un desmembramiento de las competencias de las municipalidades, violatorio de los artículos 169 y 170 de la Constitución Política (…); y por implicar la creación de una circunscripción territorial distinta de la prevista en la Constitución Política, ya que en virtud de lo dispuesto en el artículo 169 constitucional, la administración de los servicios e interés locales en cada cantón estará a cargo de las municipalidades…" Véase además, sentencia número 6000-94 de las nueve horas treinta y nueve minutos del catorce de octubre de mil novecientos noventa y cuatro, la cual declaró inconstitucionales el artículo transitorio I del artículo 63 del Código Municipal y los Decretos Ejecutivos n° 5595-G de 12 de noviembre de 1975, n° 22 de 18 de diciembre de 1967, n° 22 de 10 de julio de 1968, n° 21 de 16 de julio de 1969, n° 23 de 22 de abril de 1970 y n° 16934-G de 20 de marzo de 1986.

(3) En la tramitación de esta ley, aprobada en la sesión plenaria número 96, celebrada el jueves 22 de noviembre de 2001, se indicó en lo que interesa : "…Los concejos municipales de distrito (…) podrán a partir de hoy dormir contentos porque esta iniciativa de ley les dará permanencia y les permitirá de ahora en adelante continuar el trabajo que valientemente y ordenadamente los concejos municipales de distrito han sabido realizar…" (Folio 305 del expediente legislativo número 14.469).

(4) Acerca de la naturaleza de la zona marítimo terrestre como bien de dominio público, véase entre otros dictamen de la Procuraduría número C-100-95 de 10 de mayo de 1995.

(5) Íbid artículos 3, 34, 35, 36, 37, 38, 40, 46, 51, 53 y 59; Decreto ejecutivo número 7841-P, de 16 de diciembre de 1977, artículos 15, 19, 21, 22, 24, 27, 28, 34, 37, 39, 40, 41, 42, 44, 45, 46, 47, 48, 53, 58, 62, 64, 66, 77, 78, 84, ).

(6) Al momento de emitir dicho pronunciamiento, la ley número 7564, de 11 de diciembre de 1995, se encontraba impugnada ante la Sala Constitucional (Acción presentada por la Contraloría General de la República, el 10 de abril de 1996). Posteriormente, mediante sentencia número 9357-99, de las quince horas con quince minutos del veintiséis de noviembre de mil novecientos noventa y nueve, el tribunal constitucional remite al accionante a lo resuelto en el voto número 5445-99, de las catorce horas treinta minutos del cuatro de junio de mil novecientos noventa y nueve.

(7) Citado también en la opinión jurídica número 017-2001, de 7 de marzo de 2001.