Payment of Art. 34 prohibition (Law 8292) to private accountants in INS internal auditPago de la prohibición del Art. 34 Ley 8292 a contadores privados de auditoría interna del INS

Legal Opinion: 136 - J of 11/08/2003 O.J.-136-2003 August 11, 2003 Licenciado Leonel Fernández Chaves Internal Audit Instituto Nacional de Seguros His Office Distinguished Sir:

With the approval of the Assistant Attorney General, I am pleased to refer to your official letter no. AU 508-2003 of August 5 of this year, through which you request the opinion of the Procuraduría General de la República on whether two officials of the Internal Audit, who are private accountants incorporated into the Colegio de Contadores Privados de Costa Rica, are or are not entitled to be paid the prohibition set forth in Article 34 of the Ley General de Control Interno, Law No. 8292 of July 31, 2002, in light of what was stated in legal opinion O.J.-076-2003 of May 22 of this year.

I.- PRELIMINARY CLARIFICATION AND NATURE OF OUR PRONOUNCEMENT.

As in the case of O.J.-076-2003, in this matter, without a doubt, we are dealing with a specific case. Indeed, the query concerns a conflict arising within the Instituto Nacional de Seguros between the Personnel Department and two officials of its Internal Audit, who claim the application of a salary benefit, which has been denied to them, since the aforementioned Directorate considers that the pronouncement of the Procuraduría General de la República is not binding for that Administration. As is well known, the exercise of the advisory function is performed in a general and abstract manner. In this regard, in opinion 054-99 of May 5, 1999, we stated the following:

"In accordance with Article 1 of our Organic Law, the Procuraduría General de la República is the superior technical-legal advisory body of the State, within whose competencies is not that of pronouncing—as requested—on specific matters." In that sense, our function is limited to carrying out a general analysis of the scope or interpretation of legal norms. On this matter, SOBRADO GONZÁLEZ reminds us of the following:

"As a task of a very different nature, although carried out by the same body, the Procuraduría is also entrusted with the elevated function of being the superior technical-legal advisory body of the Public Administration through the issuance of opinions optionally requested by the heads and bodies of the public sector, in order to clarify legal doubts that afflict them, with the peculiarity that these pronouncements are, as a general rule, mandatorily followed and constitute administrative jurisprudence. Given that the Procuraduría has traditionally refused to process requests of this nature when they involve 'specific cases,' so as not to substitute the active administration in the fulfillment of its duties, the advisory function it performs tends toward the resolution of legal problems considered in the abstract and, very particularly, based on the discernment of the correct understanding of legal norms. That is, the Procuraduría becomes, through this avenue, a qualified legal interpreter, which imposes its particular reading of the legal system on the public sector" (SOBRADO GONZÁLEZ, Antonio. "La Procuraduría General Órgano Constitucional o Legal". In Revista del Seminario Hacia una Nueva Justicia Administrativa, Memoria del Papel de la Procuraduría en el Nuevo Milenio, San José- Costa Rica, 1999, pages 97 and 98. The bold text does not correspond to the original).

Furthermore, in a case similar to the one consulted, in official letter DAPb-1340-02 of September 5, 2002, we expressed the following:

"In the first place, our Organic Law prevents us from referring to specific cases, as you rightly point out. Only in very qualified situations has the Procuraduría General de la República exercised the advisory function in those instances." Notwithstanding the foregoing, and in view of the doubt that exists regarding the scope of one of our pronouncements, we will issue a legal opinion, which has no binding effect for the reasons indicated above.

II.- BACKGROUND.

A.- Criterion of the Legal Advisory Office of the consulting body.

Given that the query is raised based on Article 45 of the Ley General de Control Interno, Law No. 8292 of August 27, 2002, through which Article 4 of our Organic Law was modified, the respective legal criterion is not attached.

B.- Criteria of the Procuraduría General de la República.

The Advisory Body, on various occasions, has pronounced on related topics. Indeed, in opinion C-088-95 of April 17, 1995, we expressed, in what is pertinent, the following:

"3. - The scope covered by the profession of private accountant relates to the performance of private labor, of internal accounting control for companies or private persons, data which generally will only be disclosed to the directly interested parties and not to third parties, or which, if disclosed, does not have the effect of full proof.

4. - Mandatory membership in a professional association (colegiatura obligatoria) exists by legal provision for the practice of private accounting, which must be fulfilled even by public accounting professionals.

5. - Accounting falls within the scope that encompasses the professions of Economic Sciences; however, by express legal provision, public and private accounting shall be governed by their respective laws. However, if accounting professionals have any other specialty in Economic Sciences that they wish to practice, they must comply with the mandatory membership established by the law of the Colegio de Ciencias Económicas y Sociales." For its part, in opinion C-139-91 of August 14, 1991, we indicated that the private accountant is a professional—although not necessarily with a university degree—(who must join their Professional Association (Colegio Profesional)) in order to practice the activity.

Furthermore, in opinion C-106-86 of May 15, 1986, we noted that, for purposes of joining that association, the diploma of para-university higher education in accounting is valid.

Also, in legal opinion O.J.-085-99 of September 27, 1999, we expressed the following:

"You state in your query that due to reasons of lack of resources (inopia), the Municipality of Coto Brus was authorized by the Contraloría General de la República to hire a Private Accountant for the position of Internal Auditor, given the lack in the region of service offerings from an Authorized Public Accountant (Circular 3581 of April 12, 1983, of the Dirección General de Planificación Interna y Evaluación de Sistemas of the Contraloría General de la República). Thus, it was made possible for that Corporation to comply with the provisions of Article 51 of the current Código Municipal, which establishes the obligation to have an Auditor for those municipalities with revenues exceeding one hundred million colones. In this case, the auditors shall be 'those who will exercise the oversight functions regarding the execution of government services or works and budgets, as well as the tasks assigned to them by the Council.' (Article 52, ibidem).

Both the accountant and the auditor shall have the requirements demanded for the exercise of their functions, shall be appointed for an indefinite term, and may only be suspended or dismissed from their positions for just cause.

Now then, the percentage corresponding to the concept of economic compensation for 'prohibition' in the event that the internal auditor is an incorporated private accountant, will depend in principle on the academic condition of this official, under the terms established in the cited Article 1 of Law 5867 and its amendments, which, being a specific situation occurring in that Municipality, it will be up to the latter to determine their placement based on the professional academic condition of the internal auditor." It is important to clarify that, in this case, the prohibition was recognized in light of the fact that this official co-participated in the Tax Administration function.

Furthermore, in opinion C-039-02 of February 17, 2002, we stated the following:

"1.- The economic compensation recognized to certain groups of public servants for being subject to a specific prohibition constitutes an indemnity payment, aimed at compensating the economic harm that such prohibition causes them.

2.- Of the prohibitions established in the Ley General de Control Interno, only that provided for in subsection c) of Article 34, referring to the impossibility of the liberal exercise of the profession, causes patrimonial harm to the officials of the internal audit offices, harm that justifies the payment of the economic compensation alluded to in the last paragraph of the same cited Article 34.

3.- The secretaries of the internal audit offices can exercise their trade outside business hours, since secretarial work is not a liberal profession; hence, there is no justification whatsoever that would allow such personnel to be recognized the payment of the aforementioned economic compensation." Lastly, in the legal opinion you cited, we stated the following:

"The economic compensation established in numeral 34 of Law No. 8292 must be paid to internal auditors, deputy auditors, and other officials who are private accountants, regardless of whether or not they have a university academic degree." III.- ON THE MERITS.

Before entering into the merits, from the issuance of O.J.-076-2003 to date, no new fact or legal argument has been presented that compels us to change the legal thesis upheld in that pronouncement. Ergo, we ratify, in all its extremes, what was expressed therein.

A necessary conclusion follows from the foregoing, which is that the officials working in the Internal Audit of the INS, who are private accountants incorporated into the Colegio de Contadores Privados de Costa Rica, are entitled to the economic compensation of numeral 34 of Law No. 8292. The reasons for this position are amply explained in O.J.-076-2003, so it is unnecessary to bring them up in this pronouncement. In any case, they can be consulted on our Internet page: www.pgr.go.cr In another order of things, it must be kept in mind that the Corte Plena, acting as constitutional judge, expressed the following regarding the binding nature of our opinions:

"The binding nature of the opinion issued by the Procuraduría General de la República, as established by Article 2 of its Organic Law (No. 6815 of September 27, 1982), applies to the administration that requested it, not so with respect to others, for which it constitutes administrative jurisprudence, which is an unwritten source of the administrative legal order, and which as such a source shall have the rank determined by the Ley General de la Administración Pública, No. 6727 of May 2, 1978, Articles 6 and 10, and the doctrine that informs it." (See Corte Plena, s. ext. 3-6-1984).

In the case at hand, it is evident that O.J.-076-2003 is not binding for the bodies of the Instituto Nacional de Seguros, not only because the pronouncement does not have that intrinsic nature, but because the insurance entity was not the consultant. Nor does it constitute administrative jurisprudence, since it is an isolated pronouncement and, as is well known, for a rule from this unwritten source to emanate, it is necessary that several pronouncements in the same sense exist. In this regard, ROJAS CHAVES, tells us the following:

"Commonly, the term jurisprudence refers to a constant and uniform criterion of applying the Law, shown in the rulings of the Superior Courts. A criterion that can be of two or more resolutions, depending on the legal system in question. That generic concept of jurisprudence would determine that the jurisprudential doctrine must derive from several opinions in which the same legal reasoning is sustained regarding X situation and that this is the ratio decidendi of the opinion… Thus, the application of these criteria would lead to affirming that only when several pronouncements on the same point exist and provided they are coincident can one speak of jurisprudence.

Taking into consideration the concept of jurisprudence, one would have to consider that within it are comprised not only the binding opinions, but also the Legal Opinions and any other pronouncement issued in the advisory capacity by the body." (ROJAS CHAVES, Magda. In Revista del Seminario Hacia una Nueva Justicia Administrativa, Memoria del Papel de la Procuraduría en el Nuevo Milenio, San José- Costa Rica, 1999, Pages 283 and 284).

For its part, the Tribunal Constitucional, in reiterated pronouncements, has upheld the thesis that for jurisprudence to exist and, consequently, for the filing of an action of unconstitutionality against it to be admissible, it is essential that there be at least three rulings in the same sense, a fact that the respective petitioner must prove (see, among others, the interlocutory resolutions from 8:56 a.m. on July 11, 2001, and from 3:51 p.m. on May 25, 2001, both from the Tribunal Constitucional).

IV.- NON-BINDING CONCLUSION.

The conclusion of O.J.-076-2003 of May 22, 2003, is confirmed in all its extremes; however, being in the presence of a specific case, this pronouncement lacks binding effects for the consulting Administration.

Without further particular, your attentive and permanent servant, Dr. Fernando Castillo Víquez Constitutional Prosecutor FCV/Deifilia

Opinión Jurídica : 136 - J del 11/08/2003 O.J.-136-2003 11 de agosto del 2003 Licenciado Leonel Fernández Chaves Auditoría Interna Instituto Nacional de Seguros Su Oficina Distinguido señor:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me es grato referirme a su oficio n.° AU 508-2003 del 5 de agosto del año en curso, a través del cual solicita el criterio de la Procuraduría General de la República sobre si dos funcionarios de la Auditoria Interna, quienes son contadores privados incorporados al Colegio de Contadores Privados de Costa Rica, tienen o no derecho a que se les pague la prohibición del artículo 34 de la Ley General de Control Interno, Ley n.° 8292 de 31 de julio del 2002 a tenor de lo señalado en la opinión jurídica O.J.-076-2003 de 22 de mayo del año en curso.

I.- ACLARACIÓN PREVIA Y NATURALEZA DE NUESTRO PRONUNCIAMIENTO.

Al igual que en el caso de la O.J.-076-2003, en el presente asunto, sin lugar a dudas, estamos ante un caso concreto. En efecto, la consulta versa sobre un conflicto que se presenta en el seno de Instituto Nacional de Seguros entre el Departamento de Personal y dos funcionarios de su Auditoria Interna, quienes reclaman la aplicación de un beneficio salarial, el cual se les ha negado, toda vez que la citada Dirección considera que el pronunciamiento de la Procuraduría General de la República no resulta vinculante para esa Administración. Como es bien sabido, el ejercicio de la función consultiva se hace en forma general y abstracta. Al respecto, en el dictamen 054-99 del 5 de mayo de 1999, indicamos lo siguiente:

"De conformidad con el artículo 1º de nuestra Ley Orgánica, la Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo técnico jurídico del Estado, dentro de cuyas competencias no se encuentra la de pronunciarnos -como se nos solicita-, sobre asuntos concretos." En ese sentido, nuestra función se limita a realizar un análisis general sobre los alcances o la interpretación de las normas jurídicas. Sobre el particular, SOBRADO GONZÁLEZ nos recuerda lo siguiente:

"Como una tarea de un carácter muy distinto, no obstante que la despliega el mismo órgano, también la Procuraduría tiene encargada la elevada función de ser el órgano superior consultivo técnico- jurídico de la Administración Pública mediante la emisión de los dictámenes que le soliciten facultativamente lo jerarcas y órganos del sector público, en orden a aclarar dudas de orden jurídico que les acongojen, con la peculiaridad de que dichos pronunciamientos son, por regla general, de acatamiento obligatorio y constituyen jurisprudencia administrativa. Atendiendo a que la Procuraduría tradicionalmente se ha negado a tramitar peticiones de esa índole cuando se trate de ‘casos concretos’, para no sustituir a la administración activa en el cumplimiento de sus deberes, la función consultiva que despliega tiende a la resolución de problemas jurídicos en abstractos considerados y, muy en particular, a partir del discernimiento del recto entendimiento de las normas jurídicas. Es decir, la Procuraduría se convierte por tal vía en un interprete jurídico calificado, que impone al sector público su peculiar lectura del ordenamiento" ( SOBRADO GONZÁLEZ, Antonio. "La Procuraduría General Órgano Constitucional o Legal". En Revista del Seminario Hacia una Nueva Justicia Administrativa, Memoria del Papel de la Procuraduría en el Nuevo Milenio, San José- Costa Rica, 1999, páginas 97 y 98. Las negritas no corresponden al original).

Además, en un caso similar al consultado, en el oficio DAPb-1340-02 de 5 de setiembre del 2002, "En primer término, nuestra Ley Orgánica nos impide referirnos a casos concretos, como ustedes acertadamente lo señalan. Sólo en situaciones muy calificadas, la Procuraduría General de la República ha ejercicio la función consultiva en esos supuestos." No obstante lo anterior, y en vista de la duda que existe sobre los alcances de uno de nuestros pronunciamientos, vamos a emitir una opinión jurídica, la cual no tiene ningún efecto vinculante por las razones supra indicadas.

II.- ANTECEDENTES.

A.- Criterio de la Asesoría Legal del órgano consultante.

En vista de que la consulta se plantea con fundamento en el artículo 45 de la Ley General de Control Interno, Ley n.° 8292 de 27 de agosto del 2002, mediante el cual se modificó el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica, no se adjunta el criterio legal respectivo.

B.- Criterios de la Procuraduría General de la República.

El Órgano Asesor, en diversas oportunidades, se ha pronunciado sobre temas afines. En efecto, en el dictamen C-088-95 de 17 de abril de 1995, expresamos, en lo que interesa, lo siguiente:

"3. - El ámbito que abarca la profesión de contador privado tiene que ver con el despliegue de una labor privada, de control contable interno de las empresas o personas privadas, datos que en general solo trascenderán a los directamente interesados y no a terceros, o bien que, en caso de trascender no tiene efecto de plena prueba.

4. - Existe por disposición de ley la colegiatura obligatoria para el ejercicio de la contaduría privada, la cual debe ser cumplida incluso por los profesionales en contaduría pública.

5. - La Contabilidad se encuentra dentro del ámbito que abarca las profesiones de Ciencias Económicas, sin embargo por disposición expresa de ley la contabilidad pública y privada se regirán por sus respectivas leyes. Sin embargo si los profesionales en contabilidad tienen alguna otra especialidad en Ciencias Económicas que deseen ejercer deben cumplir con la colegiatura obligatoria que señala la ley del Colegio de Ciencias Económicas y Sociales." Por su parte, en el dictamen C-139-91 de 14 de agosto de 1991, indicamos que el contador privado es un profesional -aunque no necesariamente de grado universitario- (que debe incorporarse a su Colegio Profesional) para que pueda ejercer la actividad.

Además, en el dictamen C-106-86 de 15 de mayo de 1986, señalamos que, para efectos de incorporación a ese colegio, el diploma de educación superior parauniversitaria en contabilidad es válido.

También, en la opinión jurídica O.J.-085-99 de 27 de setiembre de 1999, expresamos lo siguiente:

"Expresa usted en su consulta que por razones de inopia la Municipalidad de Coto Brus fue autorizada por la Contraloría General de la República para contratar en el cargo de Auditor Interno a un Contador Privado, dada la carencia en la región de ofertas de servicio de un Contador Público Autorizado (Circular 3581 de 12 de abril de 1983 de la Dirección General de Planificación Interna y Evaluación de Sistemas de la Contraloría General de la República). Así, se posibilitó a esa Corporación poder cumplir lo previsto en el artículo 51 del Código Municipal vigente que tiene prevista la obligación de contar con un Auditor a aquellas municipalidades con ingresos superiores a cien millones de colones. En este caso, los auditores serán ‘quienes ejercerán las funciones de vigilancia sobre la ejecución de los servicios o las obras de gobierno y de los presupuestos, así como las obras que se les asigne el Consejo.’. (Artículo 52 ius ibidem).

Tanto el contador como el auditor, tendrán los requisitos exigidos para el ejercicio de sus funciones, serán nombrados por tiempo indefinido y solo podrán ser suspendidos o destituidos de sus cargos por justa causa.

Ahora bien, el porcentaje que corresponda por concepto de compensación económica por ‘prohibición’ en el caso de que el auditor interno sea un contador privado incorporado, dependerá en principio de la condición académica de este funcionario, en los términos establecidos en el citado artículo 1 de la Ley 5867 y sus reformas, lo que por ser una situación concreta que se da en esa Municipalidad, corresponderá a ésta determinar su ubicación con base en la condición académica profesional del auditor interno." Es importante aclarar que, en este caso, se reconoció la prohibición atendiendo al hecho de que este funcionario coparticipaba de la función de Administración Tributaria.

Además, en el dictamen C-039-02 de 17 de febrero del 2002, indicamos lo siguiente:

"1.- La compensación económica que se reconoce a algunos grupos de servidores públicos por estar sujetos a una prohibición determinada, constituye un pago de carácter indemnizatorio, tendiente a resarcir el perjuicio económico que tal prohibición le produce.

2.- De las prohibiciones establecidas en la Ley General de Control Interno, únicamente la prevista en el inciso c) del artículo 34, referida a la imposibilidad del ejercicio liberal de la profesión, causa un perjuicio patrimonial a los funcionarios de las auditorías internas, perjuicio que justifica el pago de la compensación económica a que alude el último párrafo del mismo artículo 34 citado.

3.- Las secretarias de las auditorías internas pueden ejercer su oficio fuera de horas hábiles, pues el secretariado no es una profesión liberal; de ahí que no exista justificación alguna que permita reconocer a ese tipo de personal el pago de la compensación económica mencionada." Por último, en la opinión jurídica que usted citada, indicamos lo siguiente:

"La compensación económica que establece el numeral 34 de la Ley n.° 8292, debe pagársele a los auditores internos, subauditores y demás funcionarios que son contadores privados, independientemente de si cuentan o no con un grado académico universitario." III.- SOBRE EL FONDO.

Antes de entrar al fondo, desde la emisión de la O.J.-076-2003 a la fecha, no se ha presentando un hecho nuevo o argumento jurídico que nos compelan a cambiar la tesis jurídica sustentada en ese pronunciamiento. Ergo, se ratificamos, en todo sus extremos, lo expresado en ella.

De lo dicho anteriormente se desprende una conclusión necesaria, y es que los funcionarios que laboran en la Auditoria Interna del INS, que son contadores privados incorporados al Colegio de Contadores Privados de Costa Rica, tienen derecho a la compensación económica del numeral 34 de la Ley n.° 8292. Las razones de esta postura están ampliamente explicadas en la O.J.-076-2003, por lo que resulta ocioso traerlas a colación en este pronunciamiento. En todo caso, pueden ser consultadas en nuestra página en Internet: www.pgr.go.cr En otro orden de cosas, hay que tener presente que la Corte Plena, ejerciendo funciones de juez constitucional, expresó sobre la vinculatoriedad de nuestros dictámenes lo siguiente:

"La obligatoriedad del dictamen emitido por la Procuraduría General de la República, que establece el artículo 2° de su Ley Orgánica (N° 6815 de 27 de setiembre de 1982), lo es para la administración que lo solicitó, no así en cuanto a las demás, para las que constituye jurisprudencia administrativa, que es fuente no escrita del ordenamiento jurídico administrativo, y que como tal fuente tendrá el rango que determina la Ley General de la Administración Pública, N° 6727 de 2 de mayo de 1978, artículos 6 y 10 y la doctrina que la informa." (Véase Corte Plena, s. ext. 3-6-1984).

En el caso que nos ocupa, es evidente que la O.J.-076-2003 no resulta vinculante para los órganos del Instituto Nacional de Seguros, no sólo porque el pronunciamiento no tiene esa naturaleza intrínseca, sino porque el ente asegurador no fue el consultante. Tampoco constituye jurisprudencia administrativa, ya que es un pronunciamiento aislado y, como es bien sabido, para que emane una norma de esta fuente no escrita, es necesario que existan varios pronunciamientos en el mismo sentido. Al respecto, ROJAS CHAVES, nos indica lo siguiente:

"Comúnmente, el término jurisprudencia hace referencia a un criterio constante y uniforme de aplicar el Derecho y que se muestra en las sentencias de los Tribunales Superiores. Criterio que puede ser de dos o más resoluciones, según el ordenamiento de que se trate. Ese concepto genérico de jurisprudencia determinaría que la doctrina jurisprudencial debe derivarse de varios dictámenes en que se sostenga el mismo razonamiento jurídico respecto de X situación y que éste sea el ratio decendi de la opinión… De modo que la aplicación de estos criterios conduciría a afirmar que solo cuando existen varios pronunciamientos sobre el mismo punto y a condición de que sean coincidentes puede hablarse de jurisprudencia.

Tomando en consideración el concepto de jurisprudencia habría que considerar que dentro de ella están comprendidos no sólo los dictámenes vinculantes, sino también las Opiniones Jurídicas y cualquier otro pronunciamiento emitido en sede consultiva por el órgano." (ROJAS CHAVES, Magda. En Revista del Seminario Hacia una Nueva Justicia Administrativa, Memoria del Papel de la Procuraduría en el Nuevo Milenio, San José- Costa Rica, 1999, Páginas 283 y 284).

Por su parte, el Tribunal Constitucional, en reiterados pronunciamientos, ha sostenido la tesis de que para que exista jurisprudencia y, por consiguiente, sea de recibo la presentación de una acción de inconstitucionalidad contra ella, es indispensable que hayan al menos tres fallos en el mismo sentido, hecho que debe comprobar el respectivo accionante (véase, entre otras, las resoluciones interlocutorias de las 8:56 horas del 11 de julio del 2001 y de las 15:51 horas del 25 de mayo de 2001, ambas del Tribunal Constitucional).

IV.- CONCLUSIÓN SIN CARÁCTER VINCULANTE.

Se confirma, en todo sus extremos, la conclusión de la O.J.-076-2003 de 22 de mayo del 2003; empero, al estar en presencia de un caso concreto, este pronunciamiento carece de efectos vinculante para la Administración consultante.

Sin otro particular, su atento y permanente servidor, Dr. Fernando Castillo Víquez Procurador Constitucional FCV/Deifilia