Inadmissibility of consultation on UNED appointmentImprocedencia de consulta sobre nombramiento en la UNED

Dictum: 241 of 08/08/2003 C-241-2003 8 August 2003 Licenciado José E. Calderón Solano Internal Auditor Universidad Estatal a Distancia S. O.

Dear Mr. Auditor:

With the approval of the Assistant Attorney General, I refer to your official communication AI-138-2003, of last May 29. Below you will find the reasons that prevent us from issuing a pronouncement on the merits of your consultation:

Subject of the Consultation.

You refer to us in the aforementioned official communication AI-138-2003, the situation that arises with the extension of an appointment to a position of Office Chief – that of Budget, as is evident from the legal advisory opinion O.J. 2003-032 which is attached – and you list a series of rules from the Organic Statute, Personnel Statute, and the Regulations for Personnel Selection Competitions, all pertaining to the Universidad Estatal a Distancia. The foregoing is for the express purpose transcribed below:

"This Audit Office requests a technical-legal opinion in order to establish whether the nullity in the case indicated in this note and referred to in the technical-legal opinion, issued by the Head of the Legal Office of UNED, according to official communication O.J. 2003-032 of February 10, 2003, is relative, absolute, or absolute, evident, and manifest." We hereby inform you of the reasons that prevent us from issuing a pronouncement on the merits of your consultation:

Non-compliance with admissibility requirements for the processing of consultations before the Procuraduría General de la República.

A double set of circumstances combine, in the present case, to prevent us from exercising our consultative competence: on the one hand, we are being consulted on a specific case, specifically the appointment to the position of Chief of the Budget Office. Secondly, we are being asked for an evaluation of the opinion of the legal advisory body of the University Council of UNED. The administrative jurisprudence of this Advisory Body has detailed the reasons why we are prevented from attending to this type of request (see, among others, C-152-2002 of June 12, 2002, and C-299-2002 of November 6, 2002):

In the sense indicated in the preceding paragraph in fine, we have established that, in accordance with the Organic Law of the Procuraduría General de la República, the different departments of the Costa Rican Public Administration must meet certain admissibility requirements to request the exercise of our consultative competence. In this sense, we have highlighted the importance of analyzing, in the first instance, several provisions of our Organic Law (Law No. 6815 of September 27, 1982, and its amendments) that are relevant to the issue of the requirements for an organ or institution of the Public Administration to request our technical-legal opinion:

"Article 4. Consultations:

The organs of the Public Administration, through the heads of the different administrative levels, may consult the technical-legal opinion of the Procuraduría; in each case, they must accompany the opinion of the respective legal advisory body, except in the case of internal auditors, who may make the consultation directly." "Article 5. Cases of Exception:

Notwithstanding the provisions of the previous articles, matters specific to administrative organs that possess a special jurisdiction established by law are not consultable." The foregoing rules, in relation to Article 3, subsection b) of the same Law which indicates that the opinions, pronouncements, and advice provided by the Procuraduría General shall be on "… legal questions …", have allowed the administrative jurisprudence emanating from this Advisory Body to establish the following minimum admissibility requirements, which must be analyzed prior to the substantive study of the requests presented to us:

That the consultation is formulated by the administrative head of the respective public organ or institution. That the legal opinion on the subject under consultation held by the respective legal advisory body of the public organ or institution is attached. Said opinion must be a specific study on the legal variables that, in the opinion of the corresponding professional, are related to the concern presented for our consideration. Furthermore, we have indicated, on this point, that it is precisely that opinion which provides the legal point of view of the consulting organ, specifying or expanding aspects related to the subject of the procedure to be carried out before the Procuraduría and that may be of interest to us at the time of evacuating the consultation. For example, this objective is not met by legal assessments made by the legal advisor in the different sessions of the Municipal Council where a legal matter has been discussed. Finally, this requirement finds its rationale in the fact that it is reasonable to assume that the decision to formulate the consultation to this Advisory Body has been weighed by the head having in view the conclusions of the legal opinion, thereby forming a clear idea of the scope of what is consulted and the importance of taking the decision to formulate the procedure – this due to the binding nature of the opinion that may be issued, Article 2 of the Organic Law. The consultations deal with "legal questions" in general, that is, without being able to identify a specific case that is under study or is going to be decided by the consulting administration. This is because, upon issuing the corresponding opinion, we would be contravening the nature of the superior consultative body conferred upon us by law, transforming ourselves into part of the active administration, since the expressed opinion would become mandatory for the consultant.

In view of the above parameters, it is clear that in the case you consulted, we find the two reasons that we outlined earlier and prevent us from examining the merits of the proceeding. In the first place, the fact that express reference is made to the supposed automatic extension of the appointment of the holder of the position of Chief of the Budget Office shows that, if we were to pronounce, we would be analyzing that particular case. And this could bring concrete consequences for such official, an aspect that becomes contrary to the provisions of numeral 5 of our Organic Law. Here it is appropriate to indicate that the only possibility this Procuraduría General has to analyze the nullity of a fully identified administrative act is the procedure contemplated in Article 173 of the General Law of Public Administration. In such cases – absolute, evident, and manifest nullity – our participation occurs at the end of the ordinary administrative procedure that the superior head of the body from which the act emanated has ordered to guarantee due process and the right of defense of the subject benefited by the administrative act. From the foregoing, it is clear that we cannot issue an evaluation of such nature on an act that has not been questioned by the pertinent organ of UNED through the procedure contemplated in the aforementioned numeral.

Secondly, we are indirectly being asked for an evaluation of that appointment, considering that the consultation asks us to "analyze" the opinion that the Legal Advisory Body of UNED provided on the same. This particular way of formulating the concern has been considered improper, and we have expressed it on other occasions:

"Given the subject of the consultation, the Procuraduría is compelled not to accede to your request. In the first place, it does not fall to the Procuraduría, as the superior technical legal body of the Administration, to assess whether a specific opinion expressed by the internal Advisory Body of an Administration conforms or not with the legal system. The consultative function must be exercised regarding the competencies or organization of the consulting Administration, the interpretation of a legal norm, the legal effects thereof, but not on the opinion expressed by the Legal Advisory Body. Consequently, the consultation must specify which are the points about which the active Administration has doubts, despite the opinion of the Legal Advisory Body, and on which it requires a pronouncement from this superior technical consultative Body." (C-277-2002 of October 16, 2002) Finally, it is worth indicating – as general information – that, as a result of the modification to Article 4 of our Organic Law, which authorizes the direct consultation of internal auditors, we have also specified the scope in which this power is exercised:

"I. Admissibility requirements for consultations formulated by the internal auditor.

In accordance with the recent amendment to Article 4 of the Organic Law of the Procuraduría General (Law No. 6815 of September 27, 1982, and its amendments), the internal audit offices of public entities and organs may request our technical-legal opinion without needing to attach the legal opinion referred to in said numeral. However, the foregoing is not an obstacle to establishing some requirements that such public officials must indeed meet to directly access this Advisory Body. This point has been developed in preceding opinions, from which we allow ourselves the following quote:

'There is not the slightest doubt that internal auditors are empowered to consult directly with the Procuraduría General de la República. However, this is not an unrestricted attribution or power.

As is well known, the amendment introduced to our Organic Law, in its numeral 4, corrected a gap that existed in our legal system, which had been filled through abundant administrative jurisprudence of the Procuraduría General de la República. Indeed, on many occasions, consultations were evacuated for the auditors when it was indicated that the respective Legal Advisory Body did not exist in the consulting organ or entity, or that said advisory body refused to pronounce on the point to be consulted (see, among others, opinion C-011 of January 15, 2001).

Now, reviewing legislative file No. 14.312, the General Law of Internal Control project, the rule we are commenting on appears in the original text sent by the Executive Branch to the Legislative Assembly (see folio 41 of the aforementioned file). The same occurs in the substitute text motion approved by the Permanent Ordinary Commission on Government and Administration Affairs on August 28, 2001, and in the unanimous affirmative opinion approved on March 12, 2002 (see folios 95 and 482 of the aforementioned file). We only found one descriptive comment made by the Department of Technical Services of the Legislative Assembly in its official communication ST144-04-02 of March 2002 (see folio 527 of legislative file No. 14.312). Thus, from the legislative background, the true scope of this rule (ratio legis) cannot be extracted with precision.

On the other hand, unusual though it sounds, the Legislative Assembly did not pose any consultation to us on the mentioned project. We assume that, because it concerned a matter of exclusive and prevalent competence of the Contraloría General de la República, it considered our opinion unnecessary, despite the fact that our Organic Law was being amended. Thus, a valuable opportunity to specify the scope of the regulation we are commenting on was lost.

That said, allow us to express three concerns about the application of the amendment to numeral 4 of our Organic Law. The first, that the pendulum swing to the other extreme, where internal audit offices, disregarding the internal resource that an organ or entity has (the Legal Advisory Bodies), which is qualified to evacuate the respective legal questions that assail them, consult directly with the Procuraduría General de la República. In good logic, and in accordance with the principles of reasonableness and proportionality, which, according to the abundant jurisprudence of the Constitutional Court, have constitutional rank, and the univocal rules of science or technique, or the elementary principles of justice, logic, or convenience (Article 16 of the General Law of Public Administration), when an audit office has a legal doubt, it must first resort to the legal advisor of the organ or entity where it provides its services. If this does not exist or refuses to issue its pronouncement – although legally we see no reason for it – or, once it has been issued, considers that it is necessary to gather another opinion, it is then that it should formulate the respective consultation to the Advisory Body. We cannot lose sight of the fact that the Procuraduría General de la República exercises its consultative function for the entire Public Administration.

The second, that we are asked for an opinion on matters for which we lack competence. In this regard, in Legal Opinion O.J.-148 of November 18, 2002, we expressed the following:

"If our Organic Law (Article 4) allows internal auditors to consult the Procuraduría General de la República without the need to attach the opinion of the Legal Advisory Body, this rule must be interpreted in its proper dimensions. Thus, the consultation must concern a matter in which the advisory body can validly exercise the consultative function, but not in those where other organs have exclusive and prevalent competence. In short, the exemption from the opinion of the Legal Advisory Body does not constitute a valid basis for internal audit offices to be able to request the opinion of the Procuraduría General de la República on any matter; this is only possible in those cases where we can exercise our consultative function.

In the case at hand, we are in the presence of a matter in which the Contraloría General de la República has exclusive and prevalent competence, and, therefore, the advisory body cannot exercise the consultative function by issuing a binding opinion in this case. In a matter similar to the one consulted, in opinion C-291-2000 of November 22, 2000, we expressed the following:

'In relation to the second consultation, the advisory body is incompetent to issue an opinion, given that we are facing a matter in which the Contraloría General de la República exercises prevalent and exclusive competence. As is well known, in accordance with Article 184 of the Constitution and the Organic Law of the Contraloría General de la República, it is this organ that is responsible for pronouncing on those matters where the correct use of public funds is at stake. In this sense, the advisory body, in several opinions, has followed this line of thought. Indeed, in legal opinions OJ-016-98 of March 6, 1998, and OJ-083-98 of October 2 of the same year, we expressed that the Contraloría General de la República is the organ constitutionally responsible for the vigilance of the Public Treasury and legislatively, in accordance with its Organic Law, Articles 4 and 12, whereby the opinions issued by the controlling organ are of mandatory compliance for the Public Administration and binding, which is clearly reflected in the cited Article 12 which establishes:

'The Contraloría General de la República is the governing body of the superior control and oversight system, contemplated in this law. The provisions, rules, policies, and guidelines that it dictates, within the scope of its competence, are of mandatory compliance and shall prevail over any other provisions of the passive subjects that oppose them. (…)' In the case at hand, we are facing a matter pertaining to the Public Treasury. Indeed, as is evident from the documents provided by the consulting entity, the Internal Audit Office of the Municipality of Cartago, through official communication No. AI0132000 of August 12, 2000, referring to extraordinary sessions, attaches report AU 07032000 A.A.L. of July 2000 to the council. This report concludes that all extraordinary sessions held by the council from the month of July 1999 to date have defects of absolute nullity, except those agreements made in good faith that affect third parties. That document recommends, among other things, that the council members must reimburse to the municipal coffers the entirety of the cash received as per diems and bonus for the indicated period, which they must do as soon as possible for their irregular participation in the extraordinary sessions.

Furthermore, the controlling organ already assumed competence in this matter by issuing circular PI/ES-348 of October 27, 1999, in which it defined the procedure to convene the council to extraordinary sessions, which is amply based on legal and doctrinal citations.'" Nor can the consultation concern a specific case, since the exercise of the consultative function is carried out in a general and abstract manner. In this regard, in opinion 054-99 of May 5, 1999, we indicated the following:

"In accordance with Article 1 of our Organic Law, the Procuraduría General de la República is the superior technical-legal consultative body of the State, within whose competencies is not found that of pronouncing ourselves – as we are asked – on specific matters." In that sense, our function is limited to conducting a general analysis on the scope or interpretation of legal norms.

Likewise, we are also inhibited from exercising the consultative function when it concerns electoral and cooperative matters. When we are in the presence of the former, it is the Tribunal Supremo de Elecciones that must pronounce, since it exercises exclusive and prevalent competence in this type of matter (see, among others, legal opinions O.J.-080-2001 of June 25, 2001, and O.J.-016-2003 of February 3, 2003). When it concerns the latter, it is INFOCOOP that must exercise the consultative function in that matter. In this sense, it should be noted that the advisory body, in official communication No. PC-008 of April 30, 1997, signed by Lic. Juan Luis Montoya Segura, Civil Attorney, clearly indicated that "...it would rather correspond to the Instituto Nacional de Fomento Cooperativo, which by express provision of subsection n) of Article 156 (currently 157) of the Law of Cooperative Associations, has the character of a national consultative body on matters related to cooperative philosophy, doctrine, and methods…", to pronounce on matters concerning cooperatives. This position was followed in another opinion, C-003-99 of January 6, 1999, in which we indicated that the subject of the functions and attributions of the auxiliary bodies of cooperativism is the competence of INFOCOOP, a public entity that by legal provision is competent to know, evacuate, and guide in this matter.

The third, that the consultation is not circumscribed to the exercise of the internal auditor's functions. From this perspective, numeral 4 of our Organic Law does not authorize auditors to consult on matters that do not refer or are not related to the sphere of their competence. Consequently, and as you correctly do, it is advisable for the auditor to state the reasons that move them to seek the opinion of the Advisory Body." (Legal Opinion O.J.-033-2003 of February 24, 2003. In the same sense, C-107-2003 of April 22, 2003) From the interpretive line on numeral 4 of our Organic Law derived from the previous transcription, it is appropriate to analyze your consultation. For this, we deem it essential to cite Article 22 of the General Law of Internal Control, which is alluded to in your official communication as a basis for the proceeding before us:

"Article 22.—Competencies. The internal audit office is primarily responsible for the following:

• a)Conducting audits or special studies semi-annually, in relation to public funds subject to its institutional competence, including trusts, special funds, and others of a similar nature. Likewise, conducting semi-annually audits or special studies on private funds and activities, in accordance with Articles 5 and 6 of the Organic Law of the Contraloría General de la República, insofar as these originate from transfers made by components within its institutional competence.
• b)Verifying compliance, validity, and sufficiency of the internal control system within its institutional competence, reporting on it, and proposing pertinent corrective measures.
• c)Verifying that the active administration takes the internal control measures indicated in this Law, in cases of deconcentration of competencies, or the contracting of support services with third parties; likewise, regularly examining the effective operation of critical controls, in those deconcentrated units or in the provision of such services.
• d)Advising, in matters of its competence, the head to whom it reports; furthermore, warning the passive organs it oversees about the possible consequences of certain conduct or decisions, when they are of its knowledge.
• e)Authorizing, by means of an opening statement, the accounting and minute books that must be kept by the organs subject to its institutional competence and other books that, at the internal auditor's discretion, are necessary for the strengthening of the internal control system.
• f)Preparing work plans, at least in accordance with the guidelines established by the Contraloría General de la República.
• g)Preparing an annual report on the execution of the work plan and the status of recommendations from the internal audit office, the Contraloría General de la República, and the offices of public accountants; in the latter two cases, when they are of its knowledge, without prejudice to the preparation of reports and their submission to the head when circumstances warrant it.
• h)Keeping the regulation for the organization and functioning of the internal audit office duly updated.
• i)Other competencies contemplated in the applicable legal, regulatory, and technical regulations, with the limitations established by Article 34 of this Law." It is the opinion of this Advisory Body that the competencies that internal audit offices are called upon to develop have a marked relationship with the actions of control and vigilance of the Public Treasury, the latter concept understood under the intelligence of Article 8 of the Organic Law of the Contraloría General de la República (Law No. 7428 of September 7, 1994). This statement also arises from other competencies referred to in the General Law of Internal Control (e.g., Article 8 insofar as it defines the set of objectives pursued by the internal control system, including: "a) Protecting and preserving public assets against any loss, waste, misuse, irregularity, or illegal act. b) Requiring reliability and timeliness of information. c) Guaranteeing efficiency and effectiveness of operations and d) Complying with the legal and technical system."); all under the "functional" concept of internal audit: "The internal audit is the independent, objective, and advisory activity that provides assurance to the entity or organ, since it is created to validate and improve its operations. It contributes to achieving institutional objectives, through the practice of a systemic and professional approach to evaluate and improve the effectiveness of risk management, control, and management processes in the entities and organs subject to this Law. Within an organization, the internal audit provides citizens with a reasonable guarantee that the performance of the head and the rest of the administration is executed in accordance with the legal and technical framework and sound practices." (Article 21, ibid) Without pretending to conclude that, in each and every case, the internal auditors of the public sector must prove the relationship between their consultation and the scope of their competencies, it is clear that such a link must reasonably appear from the content of the proceeding brought to the attention of the Procuraduría General de la República. Likewise, the non-requirement of the legal opinion, as has been interpreted by this Advisory Body, does not imply that, at least, on the generically considered topic, we are informed of what the opinion of the legal advisory body of the entity where the auditor provides services is; or, background from that advisory body on related or connected topics; and, ultimately, the indication of the refusal to issue a pronouncement on that topic." (Dictum C-176-2003 of June 13, 2003)

Conclusion.

By virtue of the fact that the consultation formulated by the Internal Auditor of the Universidad Estatal a Distancia entails the analysis of a fully identified administrative act, and that, moreover, it would be entering to evaluate the opinion of the legal advisory body that was issued on said act, it is confirmed that the admissibility requirements specific to the Organic Law of the Procuraduría General de la República are not met, and for this reason, the pertinent processing is denied.

Without further particular, I subscribe, Iván Vincenti Rojas ASSISTANT ATTORNEY GENERAL IVR/mvc.

Dictamen : 241 del 08/08/2003 C-241-2003 8 de agosto del 2003 Licenciado José E. Calderón Solano Auditor Interno Universidad Estatal a Distancia S. O. Estimado señor Auditor:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a su oficio AI-138-2003, del pasado 29 de mayo. De seguido encontrará las razones que nos impiden verter pronunciamiento en cuanto al fondo de su consulta:

Objeto de la Consulta.

Nos refiere en el precitado oficio AI-138-2003, la situación que se presenta con la prórroga de nombramiento para un puesto de Jefatura de Oficina -la de Presupuesto, tal y como se desprende del criterio de asesoría jurídica O.J. 2003-032 que se acompaña-, y nos relaciona una serie de normas provenientes tanto del Estatuto Orgánica, Estatuto de Personal y el Reglamento de Concursos para la Selección de Personal, todos atinentes a la Universidad Estatal a Distancia. Lo anterior con la "Esta Auditoría le solicita un criterio técnico-jurídico a fin de establecer si la nulidad en el caso que se indica en esta nota y a la que se refiere el dictamen técnico-jurídico, emitido por el Jefe de la Oficina Jurídica de la UNED, según oficio O.J. 2003-032 del 10 de febrero del 2003, es relativa, absoluta o absoluta, evidente y manifiesta." De seguido nos permitimos informarle de las razones que nos impiden verter pronunciamiento en cuanto al fondo de su consulta:

Incumplimiento de requisitos de admisibilidad para el trámite de consultas ante la Procuraduría General de la República.

Un doble orden de situaciones se conjugan, en el presente caso, para impedir que desarrollemos nuestra competencia consultiva: por un lado, se nos consulta sobre un caso concreto, específicamente el nombramiento del puesto de Jefe de Oficina de Presupuesto. En segundo término, se nos está pidiendo una valoración sobre el dictamen de la asesoría jurídica del Concejo Universitario de la UNED. Ha sido elaboración de la jurisprudencia administrativa de este Órgano Asesor el precisar las razones por las cuales nos vemos impedidos de atender este tipo de gestiones (ver, entre otros, C-152-2002 de 12 de junio del 2002 y C-299-2002 del 6 de noviembre del 2002):

En el sentido apuntado en el párrafo precedente in fine, hemos establecido que, conformidad con la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, los distintos repartos de la Administración Pública costarricense deben cumplir ciertos requisitos de admisibilidad para gestionar el ejercicio de nuestra competencia consultiva. En este sentido, hemos destacado la importancia de analizar, en primera instancia, varias disposiciones de nuestra Ley Orgánica (Ley N° 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) que resultan atinentes al tema de los requisitos para que un órgano o institución de la Administración Pública requiera de nuestro criterio técnico-jurídico:

"Artículo 4. Consultas:

Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente.

"Artículo 5. Casos de Excepción:

No obstante lo dispuesto en los artículos anteriores, no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley." Las anteriores normas, en relación con el artículo 3 inciso b) de la misma Ley que indica que los dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que brinde la Procuraduría General se harán sobre "… cuestiones jurídicas…", han permitido a la jurisprudencia administrativa emanada de este Órgano Asesor el establecimiento de los siguientes requisitos mínimos de admisibilidad, que han ser analizados previo al estudio de fondo de las solicitudes que nos presentan:

Que la consulta la formule el jerarca administrativo del respectivo órgano u institución pública. Que se acompañe el criterio legal que sobre el tema en consulta tenga la respectiva asesoría jurídica del órgano u institución pública. Dicho dictamen debe ser un estudio específico sobre las variables jurídicas que, en criterio del profesional correspondiente, tienen relación con la inquietud que se presenta a nuestra consideración. Además, hemos indicado, sobre este extremo, que es precisamente ese criterio el que da el punto de vista jurídico del órgano consultante, especificando o ampliando, aspectos relacionados con el tema de la gestión a realizar ante la Procuraduría y que pueden ser de nuestro interés al momento de evacuar la consulta. No cumple este objetivo, por ejemplo, las apreciaciones de orden jurídico que se han vertido por el asesor legal en las diferentes sesiones del Concejo Municipal donde se ha discutido un tema de orden jurídico. Por último, este requisito encuentra su razón de ser en el hecho de que es dable suponer que la decisión de formular la consulta a este Órgano Asesor ha sido sopesada por el jerarca teniendo a la vista las conclusiones del criterio legal, con lo cual se forma una idea clara de los alcances de lo consultado y de la importancia que tiene tomar la decisión de formular la gestión –ello por la naturaleza vinculante del dictamen que se llegue a emitir, artículo 2 de la Ley Orgánica-. Las consultas versan sobre "cuestiones jurídicas" en genérico, es decir, sin que pueda identificarse un caso concreto que esté en estudio o vaya ha ser decidido por parte de la administración consultante. Esto por cuanto, al emitir el correspondiente dictamen, estaríamos contraviniendo la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley, transformándonos en parte de la administración activa, pues el criterio expresado devendría de acatamiento obligatorio para el consultante.

Con vista en los anteriores parámetros, es claro que en el caso por Ud. consultado encontramos los dos motivos que reseñáramos líneas atrás y nos impiden entrar a conocer el fondo de la gestión. En primer término, el que se haga expresa referencia al supuesto de la prórroga automática del nombramiento de que fue objeto el titular del cargo de Jefe de la Oficina de Presupuesto evidencia que, de pronunciarnos, estaríamos analizando ese particular caso. Y ello podría traer consecuencias concretas para tal funcionario, aspecto que deviene contrario a lo preceptuado por el numeral 5 de nuestra Ley Orgánica. Aquí es oportuno indicar que la única posibilidad que tiene esta Procuraduría General para analizar la nulidad de un acto administrativo plenamente identificado lo es el procedimiento que contempla el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. En tales supuestos –nulidad absoluta, evidente y manifiesta-, nuestra participación se produce al finalizar el procedimiento administrativo ordinario que el superior jerarca de donde ha emanado el acto ha dispuesto para garantizar el debido proceso y el derecho de defensa del sujeto beneficiado con el acto administrativo. De lo anterior, es claro que no podemos emitir una valoración de tal naturaleza sobre un acto que no ha sido cuestionado por el órgano pertinente de la UNED a través del procedimiento contemplado en el referido numeral.

En segundo término, indirectamente se nos está pidiendo una valoración de ese nombramiento, atendiendo a que la consulta nos pide "analizar" el criterio que la Asesoría Jurídica de la UNED brindó sobre el mismo. Esta particular vía de formular la inquietud ha sido considerada improcedente, y así lo hemos expresado en otras ocasiones:

"Dado el objeto de la consulta, la Procuraduría se ve impelida a no acceder a su solicitud. En primer término, no corresponde a la Procuraduría, como órgano superior técnico jurídico de la Administración, valorar si una determinada opinión externada por la Asesoría interna de una Administración es conforme o no con el ordenamiento jurídico. La función consultiva debe ser ejercida respecto de las competencias u organización de la Administración consultante, de la interpretación de una norma jurídica, de los efectos jurídicos de ésta, pero no sobre el criterio externado por la Asesoría Jurídica. En consecuencia, la consulta debe precisar cuáles son los puntos sobre los cuales la Administración activa tiene dudas, a pesar del dictamen de la Asesoría Legal, y sobre las que requiere un pronunciamiento de este Órgano técnico superior consultivo." (C-277-2002 del 16 de octubre del 2002) Por último, no está de más indicar –a modo de información general- que, a raíz de la modificación sufrida del artículo 4° de nuestra Ley Orgánica, misma que autoriza la consulta directa de los auditores internos, también hemos precisado el ámbito en que se ejercita esa potestad:

"I. Requisitos de admisibilidad de las consultas formuladas por el auditor interno.

De conformidad con la reciente reforma sufrida por el artículo 4° de la Ley Orgánica de la Procuraduría General (Ley N° 6815 del 27 de setiembre de 1982 y sus reformas), las auditorias internas de los entes y órganos públicos pueden solicitar nuestro criterio técnico jurídico sin necesidad de acompañar el criterio legal a que se alude en dicho numeral. Sin embargo, lo anterior no es óbice para establecer algunos requisitos que sí deberán cumplir dichos funcionarios públicos para acceder directamente a este Órgano Asesor. Este extremo ha sido desarrollado en dictámenes precedentes, de los cuáles nos permitimos la siguiente cita:

"No cabe la menor duda de que los auditores internos están legitimados para consultar directamente a la Procuraduría General de la República. Empero, ésta no es una atribución o facultad irrestricta.

Como es bien sabido, la reforma que se introdujo a nuestra Ley Orgánica, en su numeral 4°, corrigió un vacío que se presentaba en nuestro ordenamiento jurídico, el cual había sido llenado por medio de una abundante jurisprudencia administrativa de la Procuraduría General de la República. En efecto, en muchas ocasiones, se evacuaron consultas a los señores auditores, cuando se indicaba que en el órgano o ente consultante no existía la respectiva Asesoría Jurídica o, esa asesoría, se negaba a pronunciarse sobre el punto a consultar (véase, entre otros, el dictamen C-011 de 15 de enero del 2001).

Ahora bien, revisando el expediente legislativo n.° 14.312, proyecto de Ley General de Control Interno, la norma que estamos glosando aparece en el texto original que envió el Poder Ejecutivo a la Asamblea Legislativa (véase el folio 41 del citado expediente). Igual ocurre en la moción de texto sustitutivo aprobada por la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos de Gobierno y Administración el 28 de agosto del 2001 y en el dictamen unánime afirmativo aprobado el 12 de marzo del 2002 (véanse los folios 95 y 482 del citado expediente). Sólo encontramos un comentario de naturaleza descriptiva que hizo el Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa en su oficio ST144-04-02 de marzo del 2002 (véase el folio 527 del expediente legislativo n.° 14.312). Así las cosas, de los antecedentes legislativos no se puede extraer, con precisión, los verdaderos alcances de esta norma (ratio legis).

Por otra parte, y aunque suene inusual, la Asamblea Legislativa no nos planteó ninguna consulta sobre el mencionado proyecto. Suponemos que, por tratarse de materia de exclusiva y prevalente competencia de la Contraloría General de la República, consideró que era innecesario nuestro criterio, pese a que se estaba reformando nuestra Ley Orgánica. Así, se perdió una valiosa oportunidad para precisar los alcances de la normativa que estamos comentando.

Dicho lo anterior, permítasenos expresar tres preocupaciones sobre la aplicación de la reforma al numeral 4 de nuestra Ley Orgánica. La primera, que el péndulo se mueva al otro extremo, donde las auditorias internas, desdeñando el recurso interno que tiene un órgano o ente (las Asesorías Jurídicas), el cual se encuentra calificado para evacuar las respectivas interrogantes legales que les asaltan, consulten directamente a la Procuraduría General de la República. En buena lógica, y atendiendo a los principios de razonabilidad y proporcionalidad, los cuales, según la abundante jurisprudencia del Tribunal Constitucional tienen rango constitucional, y a las reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, o a los principios elementales de justicia, lógica o conveniencia (artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública), cuando una auditoria tiene una duda legal debe recurrir primeramente al asesor legal del órgano o ente donde presta sus servicios. Si este no existe o se niega a emitir su pronunciamiento –aunque jurídicamente no vemos razón para ello- o, una vez que se ha emitido, considera que es necesario recabar otro criterio, es que debería formular la respectiva consulta al Órgano Asesor. No podemos perder de vista de que la Procuraduría General de la República ejerce su función consultiva para toda la Administración Pública.

La segunda, que se nos pida el criterio sobre materias que no tenemos competencia. Al respecto, en la Opinión Jurídica O.J.-148 de 18 de noviembre del 2002, expresamos lo siguiente:

"Si bien nuestra Ley Orgánica (artículo 4) les permite a los auditores internos consultarle a la Procuraduría General de la República sin necesidad de que adjunten el criterio de la Asesoría Legal, esta norma debe interpretarse en sus justas dimensiones. Así las cosas, la consulta debe versar sobre una materia en la cual el órgano asesor puede ejercer válidamente la función consultiva, no así en aquellas, en las que otros órganos, tienen una competencia exclusiva y prevalente. En pocas palabras, la eximente del criterio de la Asesoría Legal no constituye un fundamento válido para que las auditorias internas puedan requerir el criterio de la Procuraduría General de la República en cualquier materia; ello sólo es posible en aquellos supuestos donde podemos ejercer nuestra función consultiva.

En el caso que nos ocupa, estamos en presencia de una materia en la que Contraloría General de la República tiene una competencia exclusiva y prevalente, y, por ende, el órgano asesor no puede ejercer la función consultiva emitiendo un dictamen vinculante en este supuesto. En un asunto similar al consultado, en el dictamen C-291-2000 de 22 de noviembre del 2000, expresamos lo siguiente:

‘En relación con la segunda consulta el órgano asesor es incompetente para emitir un dictamen, en vista de que estamos frente a un asunto en el cual la Contraloría General de la República ejerce una competencia prevalente y exclusiva. Como es bien sabido, de conformidad con el artículo 184 constitucional y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, es a este órgano que le corresponde pronunciarse sobre aquellos asuntos donde está de por medio el uso correcto de los fondos públicos. En este sentido, el órgano asesor, en varios dictámenes, ha seguido esta línea de pensamiento. En efecto, en las opiniones jurídicas OJ-016-98 del 6 de marzo de 1998 y OJ-083-98 del 2 de octubre de ese mismo año, expresamos que la Contraloría General de la República es el órgano encargado constitucionalmente de la vigilancia de la Hacienda Pública y legislativamente, de conformidad con su Ley Orgánica, artículos 4 y 12, por los que los criterios que emite el órgano contralor son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública y vinculantes, lo cual se ve claramente plasmado en el citado artículo 12 que establece:

‘La Contraloría General de la República es el órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización superiores, contemplados en esta ley. Las disposiciones, normas, políticas y directrices que ella dicte, dentro del ámbito de su competencia, son de acatamiento obligatorio y prevalecerán sobre cualquiera otras disposiciones de los sujetos pasivos que se le opongan. (…)’ En el caso que nos ocupa, estamos frente a un asunto propio de la Hacienda Pública. En efecto, según se desprende de los documentos aportados por el ente consultante, la Auditoria Interna de la Municipalidad de Cartago, mediante el oficio n.° AI0132000 del 12 de agosto del 2000, referente a las sesiones extraordinarias, adjunta el informe AU 07032000 A.A.L. de julio de 2000 al concejo. En este informe se concluye que todas las sesiones extraordinarias realizadas por el concejo desde el mes de julio de 1999 a la fecha tienen vicios de nulidad absoluta, excepto aquellos acuerdos tomados de buena fe y que afectan a terceras personas. En ese documento se recomienda, entre otras cosas, que los señores ediles deben reintegrar a las arcas municipales la totalidad del dinero efectivo percibido por concepto de dietas y aguinaldo correspondiente al período indicado, lo que deben hacer a la brevedad posible por su participación irregular en las sesiones extraordinarias.

Además, ya el órgano contralor asumió la competencia en esta materia al emitir la circular PI/ES-348 de 27 de octubre de 1999, en la que definió el procedimiento para convocar a sesiones extraordinarias al concejo, la cual está fundamentada ampliamente en citas legales y doctrinales.’" Tampoco puede versar la consulta sobre un caso concreto, ya que el ejercicio de la función consultiva se hace en forma general y abstracta. Al respecto, en el dictamen 054-99 del 5 de mayo de 1999, indicamos lo siguiente:

"De conformidad con el artículo 1º de nuestra Ley Orgánica, la Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo técnico jurídico del Estado, dentro de cuyas competencias no se encuentra la de pronunciarnos -como se nos solicita-, sobre asuntos concretos." En ese sentido, nuestra función se limita a realizar un análisis general sobre los alcances o la interpretación de las normas jurídicas.

Asimismo, también estamos inhibidos de ejercer la función consultiva cuando se trata de materia electoral y cooperativa. Cuando estamos en presencia de la primera, a quien le corresponde pronunciarse es al Tribunal Supremo de Elecciones, ya que ejerce una competencia exclusiva y prevalente en este tipo de asuntos (véanse, entre otras, las opiniones jurídicas O.J.-080-2001 de 25 de junio del 2001, y la O.J.-016-2003 de 3 de febrero del 2003,). Cuando se trata de la segunda, es el INFOCOOP quien debe ejercer la función consultiva en esa materia. En este sentido, conviene advertir que el órgano asesor, en el oficio No. PC-008 de 30 de abril de 1997, suscrito por el Lic. Juan Luis Montoya Segura, Procurador Civil, indicó, claramente, que "...más bien correspondería al Instituto Nacional de Fomento Cooperativo, quien por disposición expresa del inciso n) del artículo 156 (actualmente es el 157) de la Ley de Asociaciones Cooperativas, tiene el carácter de organismo consultivo nacional en materias relacionadas con la filosofía, doctrina y métodos cooperativos…", pronunciarse sobre lo referente a las cooperativas. Esta postura fue seguida en otro dictamen, el C-003-99 del 6 de enero de 1999, en el que indicamos que el tema de las funciones y atribuciones de los organismos auxiliares del cooperativismo es competencia del INFOCOCOP, entidad pública que por disposición legal es competente para conocer, evacuar y orientar en esta materia.

La tercera, que la consulta no se circunscriba al ejercicio de las funciones del auditor interno. Desde esta perspectiva, el numeral 4 de nuestra Ley Orgánica no autoriza a los auditores a consultar sobre materias que no se refieran o no estén relacionadas con la esfera de su competencia. Por consiguiente, y tal y como usted acertadamente lo hace, es conveniente que el auditor señale las razones que lo mueve acudir al criterio del Órgano Asesor." (Opinión Jurídica O.J.-033-2003 del 24 de febrero del 2003. En igual sentido, C-107-2003 del 22 de abril del 2003) De la línea interpretativa sobre el numeral 4° de nuestra Ley Orgánica que deriva de la anterior transcripción, es oportuno analizar su consulta. Para ello, estimamos indispensable citar el artículo 22 de la Ley General de Control Interno, mismo que es aludido en su oficio como fundamento para la gestión que nos ocupa:

"Artículo 22.—Competencias. Compete a la auditoría interna, primordialmente lo siguiente:

• a)Realizar auditorías o estudios especiales semestralmente, en relación con los fondos públicos sujetos a su competencia institucional, incluidos fideicomisos, fondos especiales y otros de naturaleza similar. Asimismo, efectuar semestralmente auditorías o estudios especiales sobre fondos y actividades privadas, de acuerdo con los artículos 5 y 6 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, en el tanto estos se originen en transferencias efectuadas por componentes de su competencia institucional.
• b)Verificar el cumplimiento, la validez y la suficiencia del sistema de control interno de su competencia institucional, informar de ello y proponer las medidas correctivas que sean pertinentes.
• c)Verificar que la administración activa tome las medidas de control interno señaladas en esta Ley, en los casos de desconcentración de competencias, o bien la contratación de servicios de apoyo con terceros; asimismo, examinar regularmente la operación efectiva de los controles críticos, en esas unidades desconcentradas o en la prestación de tales servicios.
• d)Asesorar, en materia de su competencia, al jerarca del cual depende; además, advertir a los órganos pasivos que fiscaliza sobre las posibles consecuencias de determinadas conductas o decisiones, cuando sean de su conocimiento.
• e)Autorizar, mediante razón de apertura, los libros de contabilidad y de actas que deban llevar los órganos sujetos a su competencia institucional y otros libros que, a criterio del auditor interno, sean necesarios para el fortalecimiento del sistema de control interno.
• f)Preparar los planes de trabajo, por lo menos de conformidad con los lineamientos que establece la Contraloría General de la República.
• g)Elaborar un informe anual de la ejecución del plan de trabajo y del estado de las recomendaciones de la auditoría interna, de la Contraloría General de la República y de los despachos de contadores públicos; en los últimos dos casos, cuando sean de su conocimiento, sin perjuicio de que se elaboren informes y se presenten al jerarca cuando las circunstancias lo ameriten.
• h)Mantener debidamente actualizado el reglamento de organización y funcionamiento de la auditoría interna.
• i)Las demás competencias que contemplen la normativa legal, reglamentaria y técnica aplicable, con las limitaciones que establece el artículo 34 de esta Ley." Es criterio de este Órgano Asesor que las competencias que están llamadas a desarrollar las auditorías internas tienen una marcada relación con las acciones de control y vigilancia de la Hacienda Pública, entendido éste último concepto bajo la inteligencia del artículo 8 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (Ley N° 7428 de 7 de setiembre de 1994). Igualmente se desprende dicha afirmación de otras competencias a que se alude en la Ley General de Control Interno (vg., artículo 8 en cuanto define el conjunto de objetivos que persigue el sistema de control interno, incluyendo: "a) Proteger y conservar el patrimonio público contra cualquier pérdida, despilfarro, uso indebido, irregularidad o acto ilegal. b) Exigir confiabilidad y oportunidad de la información. c) Garantizar eficiencia y eficacia de las operaciones y d) Cumplir con el ordenamiento jurídico y técnico."); todo bajo el concepto "funcional" de auditoría interna: "La auditoría interna es la actividad independiente, objetiva y asesora, que proporciona seguridad al ente u órgano, puesto que se crea para validar y mejorar sus operaciones. Contribuye a que se alcancen los objetivos institucionales, mediante la práctica de un enfoque sistémico y profesional para evaluar y mejorar la efectividad de la administración del riesgo, del control y de los procesos de dirección en las entidades y los órganos sujetos a esta Ley. Dentro de una organización, la auditoría interna proporciona a la ciudadanía una garantía razonable de que la actuación del jerarca y la del resto, de la administración se ejecuta conforme al marco legal y técnico y a las prácticas sanas." (artículo 21, ibid) Sin que se pretenda concluir que, en todos y cada uno de los casos, los señores auditores internos del sector público deberán acreditar la relación entre su consulta y el ámbito de sus competencias, es claro que tal vínculo debe aparecer razonablemente del contenido de la gestión elevada a conocimiento de la Procuraduría General de la República. Igualmente, la no exigencia del criterio legal, tal y como ha sido interpretada por este Órgano Asesor, no implica que, al menos, sobre el tema genéricamente considerado, se nos informe cuál es la opinión de la asesoría jurídica del ente al cual presta sus servicios el auditor; o bien, antecedentes de esa asesoría sobre temas conexos o relacionados; y, en último caso, la indicación de la negativa a emitir un pronunciamiento sobre ese tema." (Dictamen C-176-2003 del 13 de junio del 2003)

Conclusión.

En virtud de que la consulta formulada por el Auditor Interno de la Universidad Estatal a Distancia supone el análisis de un acto administrativo plenamente identificado, y que, además, estaría entrando a valorar el criterio de la asesoría legal que se emitió sobre dicho acto, se constata que se incumplen los requisitos de admisibilidad propios de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República y en razón de ello se deniega el trámite pertinente.

Sin otro particular, me suscribo, Iván Vincenti Rojas PROCURADOR ADJUNTO IVR/mvc.