Mandatory prior procedure for declaring absolute nullity of municipal actsProcedimiento previo obligatorio para declarar nulidad absoluta y manifiesta de actos municipales

Opinion : 225 of 07/23/2003 C-225-2003 July 23, 2003 M.Sc. Yamilette Soto Miranda Municipal Secretary Municipal Council of Atenas S. O.

Dear Madam:

With the approval of the Deputy Attorney General, I refer to your official letter MAT-SC-YS-089-03, of the past 10th of February of the current year. Before proceeding with the analysis of the same, allow me to offer the appropriate apologies for the delay suffered in the processing of your request, caused by the excessive number of matters handled in this Attorney General's Office.

Purpose of the consultation.

The Municipal Council of Atenas, in ordinary session No. 55, held on the 28th of January of the current year, adopted the following agreement:

"Notify the Attorney General's Office of the Republic that this Council requests said Entity to proceed to carry out the corresponding legality study in order to issue a favorable opinion regarding the nullity of the act issued by agreement taken in Session No. 14 of July 2, 2002, Article XVIII which reads: 'It is agreed to authorize the Asociación de Vecinos de Vistas Atenas the use of the mechanical arm for controlling entrances and exits to the subdivision (urbanización) and speed bumps, with the proviso that if at any moment the operation is objected to, they commit to ceasing it.' The foregoing request given that this Council considers the act to be manifestly null and void given that it violates Article 22, subsection 7 of the Political Constitution by impeding the free transit on public roads to the persons of the locality and constitutes an obstacle to pedestrian and vehicular access, violating the freedom of movement and diminishing the guarantee of the exercise of fundamental rights such as transit and commerce. In view of the foregoing consideration, this Council reiterates its request so that in accordance with the provisions of Articles 158, subsection 2), 169, and 170 of the General Law of Public Administration, all in relation to Article 121, subsection 7) of the Political Constitution of the Republic of Costa Rica, the Attorney General's Office of the Republic issue its favorable opinion regarding the absolute and manifest nullity of the aforementioned act and authorize its repeal." In view of the foregoing agreement, and given that it is the only documentation that has been sent to us (with the exception of the "reminder" regarding the present consultation, contained in official letter MAT-SC-YS-154-03 of the past 13th of March), we take the liberty of pointing out the reasons why it is premature for this Attorney General's Office of the Republic to rule on what has been requested.

The absolute, evident, and manifest nullity of administrative acts. Procedural requirements for its eventual declaration.

Given the express request contained in the final sentence of Article III of the Agreement adopted in ordinary session No. 55, we can conclude that the Municipal Corporation requests the opinion contemplated in Article 173 of the General Law of Public Administration, a rule which we take the liberty of transcribing:

"Article 173.- 1.- When the absolute nullity of an act declaratory of rights is evident and manifest, it may be declared by the Administration through the administrative channel, without the need to resort to the lesivity proceeding (contencioso de lesividad) indicated in Articles 10 and 35 of the Regulatory Law of the Contentious-Administrative Jurisdiction, No. 3667, of March 12, 1966, with the prior favorable opinion of the Attorney General's Office of the Republic. When the nullity concerns administrative acts directly related to the budget process or administrative procurement, the Comptroller General of the Republic must render the favorable opinion. 2.- When dealing with the administration of the State, the superior constitutional body that issued the respective act must declare the nullity. In the acts of the Executive Branch, the relevant Minister shall designate the directing body of the administrative procedure. If dealing with other public entities or Branches of the State, each administrative head must declare the nullity. Against what is resolved by them, only an appeal for reconsideration or reinstatement (reposición) shall lie. With the resolution of the appeals, the administrative channel shall be deemed exhausted. 3.- Before annulling the acts referred to in this article, the final act must be preceded by an ordinary administrative procedure, in which the principles and guarantees of due process have been observed and a hearing has been given to all involved parties. 4.- In the foregoing cases, the opinion must expressly rule on the absolute, manifest, and evident nature of the nullity. 5.- The power of ex officio review enshrined in this article shall expire in four years. 6.- The administrative annulment of an act contrary to the provisions of this article, whether due to omission of the prescribed formalities or because the nullity is not absolute, evident, and manifest, shall be absolutely null. Furthermore, the Administration shall be obligated to pay the costs, damages, and losses, without prejudice to the personal responsibilities of the acting public servant, pursuant to the second paragraph of Article 199. 7.- The claim of lesivity cannot be brought by way of counterclaim. 8.- For cases in which the issuance of the administrative act vitiated by absolute, evident, and manifest nullity corresponds to two or more Ministries, or when dealing with the declaration of nullity of related administrative acts, but issued by different bodies, the provisions of subsection d) of Article 26 of this law shall apply. (As amended by Article 1 of Law No. 7871 of April 21, 1999)" As is expressly regulated in subsection 3) of the numeral just transcribed, the administrative body or entity that presumes the configuration of the defect of absolute, evident, and manifest nullity, of an administrative act, must undertake an ordinary administrative procedure – Article 308 of the cited General Law -. Said procedure will serve, as the same rule states, as a guarantee so that the subjects benefiting from the effects of the questioned act can exercise their rights of defense and due process. Said procedure becomes, according to the tenor of subsection 6 of the same Article 173, a requirement of mandatory observance by the body or entity requesting our opinion.

It is opportune to transcribe some criteria in which this Advisory Body has highlighted the importance of the aforementioned ordinary administrative procedure:

"II.- On the administrative procedure to declare the absolute, evident, and manifest nullity.- This Advisory Body has consistently stated that it does not issue a criterion on the declaration of nullity, as the one requested, until the Active Administration (in this case the Municipality of Aguirre) has carried out the ordinary procedure that corresponds in accordance with the provisions of Articles 308 and following and related articles of the General Law of Public Administration.

On this matter, bear in mind what we pointed out in opinion C-233-2001:

"It is provided in Article 173 of the General Law of Public Administration:

"...1. - When the absolute nullity of an act declaratory of rights is evident and manifest, it may be declared by the Administration through the administrative channel, without the need to resort to the lesivity proceeding indicated in Articles 10 and 35 of the Regulatory Law of the Contentious-Administrative Jurisdiction, No. 3667, of March 12, 1966, with the prior favorable opinion of the Attorney General's Office of the Republic. .... 3. - Before annulling the acts referred to in this article, the final act must be preceded by an ordinary administrative procedure, in which the principles and guarantees of due process have been observed and a hearing has been given to all involved parties. 4. - In the foregoing cases, the opinion must expressly rule on the absolute, manifest, and evident nature of the nullity. 5. - The power of ex officio review enshrined in this article shall expire in four years. 6. - The administrative annulment of an act contrary to the provisions of this article, whether due to omission of the prescribed formalities or because the nullity is not absolute, evident, and manifest, shall be absolutely null. Furthermore, the Administration shall be obligated to pay the costs, damages, and losses, without prejudice to the personal responsibilities of the acting public servant, pursuant to the second paragraph of Article 199. ..." It clearly follows from this article that the observance of substantive due process is of strict compliance, all in accordance with the same constitutional principles, in whose application, furthermore, the administrative power to revoke its own acts, legally recognized to the Administration, is highly exceptional in nature.

The limits of this power clearly emerge from the explanations of Eduardo Ortíz when, during the legislative discussion of the draft of the General Law of Public Administration, he sought to define them, in the following terms:

"… The lesivity proceeding is a protection for the legal security of the administered party in the sense that if he has a right derived from an administrative act, he can have the confidence that it will not be suppressed without a proceeding with all the guarantees of a judicial process. But it is said, and the Commission believed with reason, and this began to be said in Spain, not in Costa Rica, that when the nullity of the act is absolute, evident, clear, the administered party has no right to that security, because he is referring to a right under conditions that obviously cannot be guaranteed, because he himself knows that the act being carried out is absolutely null and consequently does not have a well-founded expectation of being able to maintain that right. Then, in those cases, the Administration can undo that right through the administrative channel, without going to the judge, with the guarantee - and here we have added on our own account so that it is not simply a matter of capriciousness, of fickleness on the part of the Administration - that there must be a prior favorable opinion from the Attorney General's Office of the Republic and a vote by simple majority of the Government Council. This means that a Minister will not decide it, it is decided by the Government Council, and the Government Council will not decide it by itself and on its own, but rather with a prior favorable opinion, recommending the annulment, from the Attorney General's Office of the Republic, without which opinion, not even the Government Council could give rise to that annulment..." (Minutes of Session No. 103, held by the Permanent Commission of Government and Administration, at fourteen hours fifteen minutes on April two, nineteen hundred and seventy, pp. 5 and 6)." Likewise, it cannot be forgotten that the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice has affirmed that "The principles of due process derivable from the General Law and pointed out by this Chamber in its jurisprudence, are of strict and mandatory observance by the authorities responsible for conducting any administrative procedure whose objective is or produces a sanctioning result." (Voto N° 2945-94 of 8:12 hours on June 17, 1994)." (Opinion C-180-2002 of July 11, 2002) Precisely due to the guidelines that the Constitutional Chamber has established on this topic, this other citation seems opportune to us:

A. The exceptional nature of the administrative power to revoke acts with absolute, evident, and manifest nullity As has been reiterated through numerous opinions of this body, the administrative power to revoke its own acts, granted by Law to the Administration, can only be exercised in exceptional situations.

This exceptional nature is guaranteed by the Legal System itself, specifically, through Article 173 of the General Law of Public Administration itself, by establishing: (…)

The Constitutional Chamber has also reiterated this. For example, among others, in the following judgments:

"...Such argument is manifestly improper since, although it is true that the public administration has the power to annul its own acts when it considers them harmful to its interests, such power is limited when faced with an act declaratory of rights, because for that purpose it must resort to the lesivity proceeding that Articles 10 and 35 of the Regulatory Law of the Contentious-Administrative Jurisdiction contain for these purposes, according to what Article 173 of the General Law of Public Administration establishes, provided that one is not faced with an absolute, manifest, and evident nullity, in which case it may declare it ex officio..." (Sentence No. 458-90. Emphasis is ours).

"...An act declaratory of rights can only be declared null by the administration itself, when in the presence of an absolute, manifest, and evident nullity. Therefore, it is not a matter of just any absolute nullity but one that is accompanied by a special and aggravated note. Consisting in the fact that the absolute nullity is easily perceptible, or what is the same, without the need to force the circumstances to conclude that..." (Sentence No. 1563-91. Emphasis is ours).

Finally, this exceptional nature has also been consolidated through abundant jurisprudence of this consultative body.

From the foregoing, and to continue, we must conclude that:

The power to revoke its own acts, by the Administration itself, when dealing with acts declaratory of rights, is limited.

The administrative power to revoke its own acts is only authorized for cases in which an absolute, evident, and manifest nullity exists.

That, without prejudice to the specific objectives of the annulment of an act presenting an absolute, evident, and manifest nullity, the exercise of the same constitutes a concrete application of Administrative Justice.

The described normative reality leads to the requirement of an essential prerequisite: the necessity of complying with Due Process, prior to the declaration of an absolute, evident, and manifest nullity. A necessity that the Legislator himself resolved through the requirement established in subsection 3 of Article 173.

The Constitutional Chamber and this consultative body have consistently protected the constitutional obligation to guarantee and respect the Right to Due Process.

B. Non-compliance with Due Process in the Specific Case The constitutional jurisprudence and the jurisprudence of this technical-consultative body have established, in strict compliance with the Political Charter and the Law, that the existence of an absolute, evident, and manifest nullity cannot be declared without the prior completion of an ordinary administrative procedure, in accordance with Articles 239 and following and related articles, and 308 and following and related articles of the General Law of Public Administration.

Confused constitution of the case records corresponding to the administrative procedure The files that were sent to this Office, together with the request for the opinion, are those corresponding to the processing of the concessions that are now being questioned.

From one of them, specifically number 7807, a bundle (conserving the same number) was extracted that appeared to be specifically referring to the procedure for the declaration of absolute, evident, and manifest nullity; without it being possible to affirm that this is its only substantiation, since we also find pieces of the procedure in file No. 8630 (such as the alleged notification of the summons to the interested company) and in file No. 5-5, labeled Servicio Nacional de Electricidad, where official letter No. IMN-DA-1155-2002 was added, with which these administrative records were presumably sent to the Legal Department of the Ministry of Environment and Energy.

In such a way, we must warn that the manner of substantiating the procedure in this case has been confused. This, combined with the non-compliances that we will point out in the following lines, prevents due process from being considered satisfactorily fulfilled, an essential prerequisite for ruling on the existence of the absolute, evident, and manifest nullity. (Opinion C-002-2003 of January 14, 2003) It is also important to emphasize that in the processing of the administrative procedure that may be instituted by the Municipality of Atenas, the specific requirements of due process must be given special consideration, as highlighted by the Constitutional Chamber itself in the following terms:

"Having assessed all the evidence that was contributed to the case records, this Chamber deems it proven that the plaintiff's right of defense guaranteed in Article 39 of the Political Constitution has indeed been violated, and consequently the principle of due process, contained in numeral 41 of the Magna Carta, which has also been called the principle of bilateral hearing, of due legal process, or the principle of contradiction, which must be guaranteed not only in jurisdictional processes but also in any type of administrative procedure carried out by the Public Administration, and which has been summarized as follows: a) Notification to the interested party of the nature and purposes of the procedure; b) right to be heard, and opportunity for the interested party to present arguments and produce the evidence they deem pertinent; c) opportunity for the administered party to prepare their allegation, which necessarily includes access to the information and administrative background linked to the matter at hand; ch) right of the administered party to be represented and advised by lawyers, technicians, and other qualified persons; d) adequate notification of the decision issued by the administration and the reasons on which it is based; and e) right of the interested party to appeal the decision taken." (Voto N° 211-95 of 16 hours 15 minutes on January 11, 1995) Finally, it has been the criterion of the Attorney General's Office that we are not permitted to carry out any procedure that corresponds to the active Administration – in this case the Municipality – and that is found lacking after the analysis made of the respective administrative file sent to our attention:

In accordance with Article 173 of the General Law of Public Administration, the participation of the Attorney General's Office of the Republic in procedures aimed at declaring the absolute, evident, and manifest nullity, is in the capacity of legality controller of the actions taken by the body or entity that has processed the procedure. So much so that, as in the case before us, the existence of any defect in its substantiation obliges us, due to what is indicated in the sixth subsection of the cited numeral, to point out the error and return the file to the applicant without the corresponding criterion. It is not contemplated in said article, or in a rule of equal rank corresponding to another normative body, that we are allowed to "...straighten out..." any procedure, this being a competence that falls on the directing body of the procedure that has been named for that purpose. (Opinion C-080-2003 of March 21, 2003)

Conclusion.

Given that there is no evidence that an ordinary administrative procedure has been carried out, and this being a fundamental requirement for the exercise of the competence contemplated in Article 173 of the General Law of Public Administration, the procedure requested by the Municipality of Atenas for us to rule on the "absolute and manifest nullity" of the agreement contained in Article XVIII of ordinary session No. 14 of July 3, 2002, is denied.

The Corporation is urged, should it consider that such administrative act is affected by the cited defect of nullity, to conduct an ordinary administrative procedure, within which effective defense is permitted and due process is guaranteed to the Asociación de Vecinos de Vistas Atenas.

Without further particular, I subscribe, Iván Vincenti Rojas DEPUTY ATTORNEY GENERAL

Dictamen : 225 del 23/07/2003 C-225-2003 23 de julio del 2003 M.Sc.

Yamilette Soto Miranda Secretaria Municipal Concejo Municipal de Atenas S. O.

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a su oficio MAT-SC-YS-089-03, del pasado 10 de febrero del año en curso. Previo a realizar al análisis del mismo, me permito externar las disculpas del caso ante el atraso que ha sufrido la tramitación de su gestión, motivado por el excesivo número de asuntos que se atienden en esta Procuraduría.

Objeto de la consulta.

El Concejo Municipal de Atenas, en sesión ordinaria N° 55, celebrada el día 28 de enero del año en curso, adoptó el siguiente acuerdo:

"Comunicar a la Procuraduría General de la República, que este Concejo solicita a dicho Ente se proceda a realizar el estudio de legalidad correspondiente a fin de dar dictamen favorable acerca de la nulidad del acto dictado mediante acuerdo tomado en la Sesión N° 14 del 2 de julio del 2002, Artículo XVIII que reza: "Se acuerda autorizar a la Asociación de Vecinos de Vistas Atenas el uso del brazo mecánico para control de entradas y salidas a la urbanización y reductores de velocidad, con la salvedad de que si en algún momento objetare el funcionamiento se comprometen a cesarlo". La anterior solicitud en vista de que este Concejo considera que el acto es manifiestamente nulo en vista de que violenta el artículo 22 inciso 7 de la Constitución Política impidiendo el libre tránsito por vía pública a las personas de la localidad y constituye un obstáculo para el acceso peatonal y vehicular, violentando la libertad de movilización y desmejorando la garantía del ejercicio de derechos fundamentales como el tránsito y el comercio. Vista la anterior consideración este Concejo reitera su solicitud para que de acuerdo con lo establecido en los Artículos 158 inciso 2), 169 y 170 de la Ley General de la Administración Pública, todos en relación al artículo 121 inciso 7) de la Constitución Política de la República de Costa Rica para que la Procuraduría General de la República emita su dictamen favorable acerca de la nulidad absoluta y manifiesta del acto anteriormente citado y se autorice su derogatoria." Con vista en el anterior acuerdo, y dado que es la única documentación que se nos ha hecho llegar (excepción hecha del "recordatorio" acerca de la presente consulta, contenido en oficio MAT-SC- YS-154-03 del 13 de marzo pasado), nos permitimos señalar las razones por las cuales resulta prematuro el que esta Procuraduría General de la República se pronuncie sobre lo solicitado.

La nulidad absoluta, evidente y manifiesta de los actos administrativos. Requisitos procedimentales para su eventual declaratoria.

Dada la expresa solicitud contenida en la oración final del artículo III del Acuerdo adoptado en la sesión ordinaria N° 55, nos es dable concluir que la Corporación Municipal solicita el dictamen contemplado en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, norma que nos permitimos transcribir:

"Artículo 173.- 1.- Cuando la nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos fuere evidente y manifiesta, podrá ser declarada por la Administración en la vía administrativa, sin necesidad de recurrir al contencioso de lesividad señalado en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, No. 3667, de 12 de marzo de 1966, previo dictamen favorable de la Procuraduría General de la República.

Cuando la nulidad versare sobre actos administrativos relacionados directamente con el proceso presupuestario o la contratación administrativa, la Contraloría General de la República deberá rendir el dictamen favorable.

2.- Cuando se tratare de la administración del Estado, el órgano constitucional superior que emitió el respectivo acto deberá declarar la nulidad. En los actos del Poder Ejecutivo, el Ministro del ramo designará al órgano director del procedimiento administrativo. Si se tratare de otros entes públicos o Poderes del Estado, deberá declarar la nulidad cada jerarca administrativo. Contra lo resuelto por ellos, solo cabrá recurso de reconsideración o reposición. Con la resolución de los recursos se dará por agotada la vía administrativa.

3.- Antes de anular los actos referidos en este artículo, el acto final debe estar precedido por un procedimiento administrativo ordinario, en el que se hayan observado los principios y las garantías del debido proceso y se haya brindado audiencia a todas las partes involucradas.

4.- En los casos anteriores, el dictamen deberá pronunciarse expresamente sobre el carácter absoluto, manifiesto y evidente de la nulidad.

5.- La potestad de revisión oficiosa consagrada en este artículo caducará en cuatro años.

6.- La anulación administrativa de un acto contra lo dispuesto en este artículo, sea por omisión de las formalidades previstas o por no ser la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, será absolutamente nula. Además, la Administración estará obligada a pagar las costas, los daños y perjuicios, sin mengua de las responsabilidades personales del servidor agente, conforme al segundo párrafo del artículo 199.

7.- La pretensión de lesividad no podrá deducirse por vía de contrademanda.

8.- Para los supuestos en los que la emisión del acto administrativo viciado de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, corresponda a dos o más Ministerios, o bien, se trate de la declaración de nulidad de actos administrativos relacionados, pero dictados por órganos distintos, regirá lo dispuesto en el inciso d) artículo 26 de esta ley. (Así reformado por el artículo 1º de la ley N° 7871 de 21 de abril de 1999)" Tal y como se regula de manera expresa en el inciso 3) del numeral recién transcrito, el órgano u ente administrativo que presuma la configuración del vicio de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, de un acto administrativo, debe acudir a la realización de un procedimiento ordinario administrativo –artículo 308 de la Ley General citada-. Dicho procedimiento servirá, como lo refiere la misma norma, como garantía para que los sujetos beneficiados con los efectos del acto cuestionado puedan ejercitar sus derechos de defensa y debido proceso. Dicho procedimiento deviene, al tenor del inciso 6 del mismo artículo 173, en un requisito de obligada observancia por parte del órgano u ente que requiera nuestro dictamen.

Es oportuno transcribir algunos criterios en los que este Órgano Asesor ha resaltado la importancia del precitado procedimiento administrativo ordinario:

"II.- Sobre el procedimiento administrativo para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta.- Este Órgano Asesor ha sido conteste en señalar que no externa criterio sobre la declaratoria de nulidad, como la que se pide, sino hasta que la Administración Activa (en este caso la Municipalidad de Aguirre) haya llevado a cabo el procedimiento ordinario que corresponde de conformidad con lo que disponen los artículos 308 siguientes y concordantes de la Ley General de la Administración Pública.

Sobre este particular, téngase presente lo que señalamos en el dictamen C-233-2001:

"Se dispone en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública:

"...1. - Cuando la nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos fuere evidente y manifiesta, podrá ser declarada por la Administración en la vía administrativa, sin necesidad de recurrir al contencioso de lesividad señalado en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, No. 3667, de 12 de marzo de 1966, previo dictamen favorable de la Procuraduría General de la República.

....

3. - Antes de anular los actos referidos en este artículo, el acto final debe estar precedido por un procedimiento administrativo ordinario, en el que se hayan observado los principios y las garantías del debido proceso y se haya brindado audiencia a todas las partes involucradas.

4. - En los casos anteriores, el dictamen deberá pronunciarse expresamente sobre el carácter absoluto, manifiesto y evidente de la nulidad.

5. - La potestad de revisión oficiosa consagrada en este artículo caducará en cuatro años.

6. - La anulación administrativa de un acto contra lo dispuesto en este artículo, sea por omisión de las formalidades previstas o por no ser la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, será absolutamente nula. Además, la Administración estará obligada a pagar las costas, los daños y perjuicios, sin mengua de las responsabilidades personales del servidor agente, conforme al segundo párrafo del artículo 199.

..." Se desprende claramente de este artículo que, la observancia del debido proceso substantivo es de cumplimiento estricto, todo de conformidad con los mismos principios constitucionales, en cuya aplicación, además, la potestad administrativa de revocar los propios actos, reconocida legalmente a la Administración es de carácter muy excepcional.

Los límites de esta potestad, se desprenden claramente de las explicaciones de Eduardo Ortíz cuando, dentro de la discusión legislativa del proyecto de la Ley General de la Administración Pública, buscaba la precisión de los mismos, en los siguientes términos:

"…

El juicio de lesividad es una protección a la seguridad jurídica del administrado en el sentido de que si tiene un derecho derivado de un acto administrativo, puede tener la confianza de que no le será suprimido sin un juicio con todas las garantías de un proceso judicial.

Pero se dice, y la Comisión creyó que con razón, y esto empezó a decirse en España, no en Costa Rica, que cuando la nulidad del acto es absoluta, evidente, clara, el administrado no tiene derecho a esa seguridad, porque está refiriendo un derecho en condiciones que obviamente no pueden garantizarse, porque él mismo sabe que el acto que se está realizando es absolutamente nulo y en consecuencia no tiene una expectativa bien fundada de poder mantenerse ese derecho.

Luego, en esos casos, la Administración puede deshacer ese derecho en la vía administrativa, sin ir al juez, con la garantía y aquí nosotros hemos alegado de nuestra cuenta para que no se trate simplemente de una volubilidad, de una veleidad de la Administración, de que tendrá que haber previo dictamen favorable de la procuraduría General de la República y votación por mayoría simple del Consejo de Gobierno. Esto significa que eso no lo va decidir un Ministro, lo decide el Consejo de Gobierno y no lo va a decidir el Consejo de Gobierno por sí y ante sí sino previo dictamen favorable, recomendando la anulación, de la Procuraduría General de la República, sin el cual dictamen, ni siquiera el Consejo de Gobierno podría dar lugar a esa anulación..." (Acta de la Sesión Nº103, celebrada por la Comisión Permanente de Gobierno y Administración, a las catorce horas con quince minutos del dos de abril de mil novecientos setenta, págs. 5 y 6)." De igual manera, no puede olvidarse que la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha afirmado que "Los principios del debido proceso extraíbles de la Ley General y señalados por esta Sala en su jurisprudencia, son de estricto acatamiento obligatorio por las autoridades encargadas de realizar cualquier procedimiento administrativo que tenga por objeto o produzca un resultado sancionador." (Voto N° 2945-94 de las 8:12 horas del 17 de junio de 1994)." (Dictamen C-180-2002 del 11 de julio del 2002) Precisamente por los lineamientos que ha sentado la Sala Constitucional sobre este tema, nos parece oportuno esta otra cita:

A. El carácter excepcional de la potestad administrativa de revocar actos con nulidad absoluta, evidente y manifiesta Como se ha reiterado mediante abundantes dictámenes de este órgano, la potestad administrativa de revocar los propios actos, otorgada mediante Ley a la Administración, sólo puede ser de ejercicio en situaciones excepcionales.

Este carácter excepcional es garantizado por el mismo Ordenamiento Jurídico, en forma específica, mediante el mismo artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, al establecer: (…)

La Sala Constitucional además lo ha reiterado. Así, entre otras, con las siguientes sentencias:

"...Tal argumentación es manifiestamente improcedente toda vez que si bien es cierto que la administración pública tiene la facultad de anular sus propios actos cuando ella considere que son lesivos a sus intereses, tal facultad es limitada cuando se está ante un acto declarativo de derechos, pues para ello deberá ir al proceso de lesividad que para los efectos contienen los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, según lo que establece el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, siempre y cuando no se esté ante una nulidad absoluta, manifiesta y evidente, en cuyo caso podrá declararla de oficio..." (Sentencia Nº458-90. El énfasis es nuestro).

"...Un acto declaratorio de derechos sólo puede ser declarado nulo por la propia administración, cuando se esté en presencia de una nulidad absoluta, manifiesta y evidente. Por manera que no se trata de cualquier nulidad absoluta sino de aquella que se encuentre acompañada de una nota especial y agravada. Consistente en que la nulidad absoluta sea perceptible fácilmente, o lo que es igual sin necesidad de forzar las circunstancias para concluir ello..." (Sentencia Nº1563-91. El énfasis es nuestro).

Finalmente, este carácter excepcional también se ha consolidado mediante abundante jurisprudencia de este órgano consultivo.

De lo expuesto, y para seguir, debemos concluir que:

La potestad de la revocación de los propios actos, por parte de la misma Administración, en tratándose actos declaratorios de derechos, es limitada.

La potestad administrativa de revocación de los propios actos sólo se encuentra autorizada para los casos en los que concurre una nulidad absoluta, evidente y manifiesta.

Que, sin perjuicio de los objetivos específicos de la anulación de un acto que presenta una nulidad absoluta, evidente y manifiesta, el ejercicio de la misma constituye una aplicación concreta de la Justicia Administrativa.

La realidad normativa expuesta lleva a la exigencia de un presupuesto esencial: la necesidad de cumplir con el Debido Proceso, de previo a la declaratoria de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta. Necesidad que el mismo Legislador resolvió mediante la exigencia establecida en el inciso 3 del artículo 173.

La Sala Constitucional y este órgano consultivo han tutelado, en forma reiterada, la obligación constitucional de garantizar y respetar el Derecho al Debido Proceso.

B. Incumplimiento del Debido Proceso en el Caso Concreto La jurisprudencia constitucional y la jurisprudencia de este órgano técnico - consultivo, han establecido, en cumplimiento estricto de la Carta Política y de la Ley, que no se puede declarar la existencia de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta sin el cumplimiento previo de un procedimiento administrativo ordinario, de conformidad con los artículos 239, siguientes y concordantes y 308, siguientes y concordantes de la Ley General de la Administración Pública.

Constitución confusa del los autos correspondientes al procedimiento administrativo Los expedientes que se remitieron a este Despacho, junto con la solicitud del dictamen, son los que corresponden al trámite de las concesiones que ahora se cuestionan.

A uno de ellos, específicamente al número 7807, se le extrajo un legajo (conservando el mismo número) que pareciera estar referido especialmente al procedimiento para la declaratoria de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta; sin que se pueda afirmar que sea esta sea su única substanciación, ya que también encontramos piezas del procedimiento en el expediente Nº8630 (como la supuesta notificación de la citación a la sociedad interesada) y en el expediente Nº5-5, rotulado Servicio Nacional de Electricidad, donde se agregó el oficio NºIMN-DA-1155-2002, con el que presuntamente se remitieron estos autos administrativos al Departamento Legal del Ministerio de Ambiente y Energía.

De tal manera, debemos advertir que la forma de substanciar el procedimiento en este caso ha sido confusa. Ello, unido a los incumplimientos que advertiremos en las líneas siguientes impide tener por cumplido satisfactoriamente el debido proceso, presupuesto esencial para el pronunciamiento sobre la existencia de la nulidad absoluta evidente y manifiesta. (Dictamen C-002-2003 del 14 de enero del 2003) También es importante recalcar que en la tramitación del procedimiento administrativo que se llegue a instaurar por parte de la Municipalidad de Atenas, deben tenerse en especial consideración los requisitos propios del debido proceso, tal y como han sido destacados por la misma Sala Constitucional en los siguientes términos:

"Valorada toda la prueba que fuera aportada a los autos, esta Sala tiene por probado que efectivamente al accionante se le ha violado el derecho de defensa garantizado en el artículo 39 de la Constitución Política y por consiguiente el principio del debido proceso, contenido en el numeral 41 de la Carta Magna, el cual ha sido denominado también como principio de bilateralidad de la audiencia, del debido proceso legal o principio de contradicción, el cual debe de ser garantizado no solamente en los procesos jurisdiccionales sino también en cualquier tipo de procedimiento administrativo llevado a cabo por la Administración Pública y que se ha sintetizado así: a) Notificación al interesado del carácter y fines del procedimiento; b) derecho de ser oído, y oportunidad del interesado para presentar los argumentos y producir las pruebas que entienda pertinentes; c) oportunidad para el administrado de preparar su alegación, lo que incluye necesariamente el acceso a la información y a los antecedentes administrativos, vinculados con la cuestión de que se trate; ch) derecho del administrado de hacerse representar y asesorar por abogados, técnicos y otras personas calificadas; d) notificación adecuada de la decisión que dicta la administración y de los motivos en que ella se funde y e) derecho del interesado de recurrir la decisión tomada." (Voto N° 211-95 de las 16 horas 15 minutos del 11 de enero de 1995) Por último, ha sido criterio de la Procuraduría General el que no nos es dado realizar trámite alguno que corresponda a la Administración activa –en este caso la Municipalidad- y que se eche de menos luego del análisis que se haga del respectivo expediente administrativo que se remite a nuestro conocimiento:

De conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, la participación de la Procuraduría General de la República en los procedimientos tendentes a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, lo es en condición de contralor de legalidad de lo actuado por parte del órgano u ente que ha tramitado el procedimiento. De suerte tal que, como en el caso que nos ocupa, la existencia de algún vicio en la sustanciación del mismo nos obliga, por lo indicado en el inciso sexto del numeral citado, a señalar el yerro y devolver el expediente al gestionante sin el correspondiente criterio. No está contemplado en dicho artículo, o en norma de igual rango correspondiente a otro cuerpo normativo, que nos sea dado "… enderezar…" procedimiento alguno, siendo ésta una competencia que recae en el órgano director del procedimiento que al efecto ha sido nombrado. (Dictamen C-080-2003 del 21 de marzo del 2003)

Conclusión.

No constando que se haya realizado procedimiento administrativo ordinario, y siendo éste un requisito fundamental para el ejercicio de la competencia contemplada en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, se deniega el trámite solicitado por la Municipalidad de Atenas para que nos pronunciemos sobre la "nulidad absoluta y manifiesta" del acuerdo contenido en el artículo XVIII de la sesión ordinaria N° 14 del 3 de julio del año 2002.

Se insta a la Corporación a que, de considerar que tal acto administrativo está afecto al vicio de nulidad señalado, se realice un procedimiento administrativo ordinario, dentro del cual se permita la efectiva defensa y se garantice el debido proceso a la Asociación de Vecinos de Vistas Atenas.

Sin otro particular, me suscribo, Iván Vincenti Rojas PROCURADOR ADJUNTO