Inadmissibility of consultation on prevalence of Law 7817 and spending rulesInadmisibilidad de consulta sobre prevalencia de Ley 7817 y normas de gasto

Opinion : 196 of 06/25/2003 C-196-2003 June 25, 2003 Licenciado Jorge Rodríguez Araya Executive Director Casa Hogar de la Tía Tere S. O.

Dear Sir:

With the approval of the Deputy Attorney General, I refer to your official communication dated January 28 of this year, which contains the inquiries we will address below:

I. Subject of the Inquiry

We are specifically asked what we transcribe below:

"a) Do the provisions or rules contained in Law No. 7817 prevail over provisions on the same matter that are contained in a previously enacted general law?

• b)Can the rules referred to in Article 6, subsection b) of Law No. 7817 be procedural rules?"

II. Analysis of the Inquiry

It is appropriate, first of all, to recall some clarifications made by this Office of the Attorney General (Procuraduría General) regarding the admissibility requirements that inquiries submitted for our consideration must meet:

"The advisory function that the Legal System has attributed to the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República) is subject to compliance with a series of requirements derived from Law No. 6815 of September 27, 1982, and its amendments. In this regard, it is pertinent to reiterate what was elaborated in Opinion C-151-2002 of June 12, 2002, on the subject of those legal precepts:

"It is worth recalling, in the first instance, several provisions of the Organic Law of the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República) (Law No. 6815 of September 27, 1982, and its amendments) that are relevant to the present case and that establish the requirements for a body or institution of the Public Administration to request our technical-legal opinion:

"Article 4. Inquiries: The bodies of the Public Administration, through the heads of the different administrative levels, may request the technical-legal opinion of the Office of the Attorney General (Procuraduría), and must, in each case, attach the opinion of the respective legal advisory office. (1) The inquiry shall be mandatory for the Central Government when dealing with administrative claims whose final resolution could cause considerable expenditures, according to the determination to be made in the regulation." (1)Text that was amended by subsection c) of Article 45 of Law No. 8292 of July 31, 2002, and currently prescribes: "Article 4.—Inquiries. The bodies of the Public Administration, through the heads of the different administrative levels, may request the technical-legal opinion of the Office of the Attorney General (Procuraduría); in each case, they must attach the opinion of the respective legal advisory office, except in the case of internal auditors, who may submit the inquiry directly." "Article 5. Notwithstanding the provisions of the preceding articles, matters pertaining to administrative bodies that possess a special jurisdiction established by law are not open to inquiry." The preceding rules, in relation to Article 3, subsection b) of the same Law, which indicates that the opinions, pronouncements, and advice provided by the Office of the Attorney General (Procuraduría General) shall be on "… legal questions …", have allowed the administrative jurisprudence emanating from this Advisory Body to establish the following minimum admissibility requirements, which must be analyzed prior to the substantive study of the requests presented to us:

* That the inquiry is formulated by the administrative head of the respective public body or institution. * That the legal opinion held by the respective legal advisory office of the public body or institution on the subject of the inquiry is attached. Said opinion must be a specific study on the legal variables that, in the judgment of the corresponding professional, are related to the concern presented for our consideration. * The inquiries must deal with "legal questions" in a generic sense, that is, without being able to identify a specific case that is under study or that is to be decided by the consulting administration. This is because we would otherwise be contravening the nature of the superior advisory body conferred on us by law, turning ourselves into a part of the active administration." (Opinion C-018-2003 of January 18, 2003) It is timely to clarify that the scope of our competence is framed within the premises contained in the submission of the consulting Administration. This implies that we must analyze the subject of the inquiry as it has been formulated to us, and, considering the criterion of the legal advisory office, define the scope thereof. However, this does not allow us to "substitute" for the consulting party, insofar as the formulation of the legal concern comes in such terms that it is not possible to decipher the will of the managing body or entity.

Nor would the hypothesis be valid that it is only possible to decipher the subject of the inquiry by reference to the criterion of the legal advisory office, since, through that route, we would actually be reviewing such professional expertise. This has been expressly rejected by administrative jurisprudence, examples of which are the opinions cited below:

"It is not possible for the heads of the different administrative departments with standing to formulate inquiries before the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República) to delegate such power to the figure of the legal advisor of the body or entity. This is for a dual order of reasons: on one hand, this is not permitted in our Organic Law. Secondly, it would indirectly circumvent the obligation to present a specific legal opinion for the inquiry that is of interest to the body or institution. It is reasonable to assume that the decision to formulate the inquiry to this Advisory Body has been weighed by the head having seen the conclusions of the legal opinion, thereby forming a clear idea of the scope of what is being consulted and of the importance of making the decision to formulate the submission – due to the binding nature of the opinion that may be issued, Article 2 of the Organic Law. The foregoing, as is obvious in the present case, would not be occurring, given that the Municipal Council (Concejo Municipal) (Article 12 of the Municipal Code) is not the one formulating the legal concern, thereby coming into opposition with the articles of our Organic Law timely reviewed." (Opinion C-299-2002 of November 6, 2002) "Given the subject of the inquiry, the Office of the Attorney General (Procuraduría) is compelled not to grant your request. In the first place, it is not the responsibility of the Office of the Attorney General (Procuraduría), as the superior technical legal body of the Administration, to assess whether a specific opinion expressed by the internal Legal Advisory Office (Asesoría) of an Administration conforms to the legal system. The advisory function must be exercised regarding the competencies or organization of the consulting Administration, the interpretation of a legal rule, the legal effects thereof, but not on the criterion expressed by the Legal Advisory Office (Asesoría Jurídica). Consequently, the inquiry must specify the points on which the active Administration has doubts, despite the opinion of the Legal Advisory Office (Asesoría Legal), and on which it requires a pronouncement from this superior technical advisory Body." (C-277-2002 of October 16, 2002) The foregoing criteria are accepted as grounds not to admit your inquiry for processing. Let us observe, in the first place, the concern contained in your official communication under letter "a": "Do the provisions or rules contained in Law No. 7817 prevail over provisions on the same matter that are contained in a previously enacted general law?" Upon reviewing Law No. 7817 of September 5, 1998, we find the following functions – competencies – of this non-state public body:

"ARTICLE 2.- The functions of the Casa Hogar de la Tía Tere are: a) To provide social assistance to abandoned minors, those at social risk, or those with physical or moral needs. b) To provide shelter, food, clothing, and medical assistance to the minor. c) To educate the minor in the educational, occupational, sports, and spiritual fields. d) To convert its educational and technical-professional training programs into a means to incorporate marginalized children and young minors into the economic and social activities of both their families and the country. e) To seek the participation of private initiative and public institutions, both national and foreign, specialized in these tasks, to create and develop systems and programs aimed at improving the religious, cultural, social, and economic conditions affecting children and youth. f) To promote the comprehensive protection, education, and training of the marginalized child and youth. g) To promote the training and cooperative participation of minors to facilitate their incorporation into the social environment and production. h) To ensure that children and youth become qualified individuals in the different branches of human knowledge, especially in the technical, industrial, and agricultural areas, for the benefit of the country." Beyond the foregoing, and in relation to the public competencies of other institutions, Article 12 of said regulatory body establishes:

"ARTICLE 12.- In accordance with Article 55 of the Political Constitution, the Casa Hogar de la Tía Tere shall collaborate in a special manner with the Patronato Nacional de la Infancia or other state or private institutions, with which it may establish agreements for better care of children." As can be appreciated, there is an objective that has been entrusted to this non-state public body regarding the care of children and youth in situations of danger or marginalization. It cannot be understood in what way these competencies could be contradictory in relation to other public competencies conferred upon other departments of the Public Administration, so as to derive from it the issue of whether or not they prevail by being later in time. It goes without saying, of course, that regarding Article 12 just cited, we have already clarified the scope thereof on other occasions (see opinions C-103-2000 of May 15, 2000, and C-092-2002 of April 8, 2002) and what derives from it regarding the functions performed by the Casa Hogar.

The question to which we refer in the preceding paragraph is not revealed, even from the criterion of the legal advisory office attached to your inquiry. From reading it, a series of general conclusions are observed on the subject of the validity of legal rules over time, even citing our own opinions; and with a series of assertions that cannot but be shared as they reflect the current state of doctrine and jurisprudence on the subject of special and general laws and their specific relationship. The point is that we cannot decipher which specific competencies are under the consulting party's consideration so as to request our legal opinion. And since we are barred from substituting for the consulting Administration, we must request that an exercise of clarification be made regarding the specific competency or matter that is believed to be in a situation of normative contradiction in relation to a prior legal provision.

Regarding the question contained under letter b) "Can the rules referred to in Article 6, subsection b) of Law No. 7817 be procedural rules?", the following clarifications are pertinent:

The subsection that is of interest to the consulting body prescribes:

"ARTICLE 6.- The duties and powers of the Board of Directors (Junta directiva) are: a) (…) b) To approve the budgets and issue the rules for expenditure and investment of the entity. (…)" Given the subject matter implicit in said subsection – the handling of public funds and budgets, taking into account the sources of financing available to the Casa Hogar (Articles 13, 14, and 15 of Law No. 7817) and its obligation to submit settlements of ordinary and extraordinary budgets to the Comptroller's Office (Órgano Contralor) (Article 6, subsection d) of Law No. 7817) –, it is possible to conclude for this Office of the Attorney General (Procuraduría General) that the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República) has an exclusive and prevailing competence to address this matter, which prevents us from issuing a pronouncement on it (see, in this sense, Opinion C-023-2003 of February 3, 2003).

III. Conclusion

Pursuant to the admissibility requirements for inquiries submitted to the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República), and the prevailing competence of the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República) in budgetary matters and the handling of public funds, we are unable to address the substance of the matters consulted.

Without further particular, I subscribe, Iván Vincenti Rojas DEPUTY ATTORNEY GENERAL (PROCURADOR ADJUNTO)

Dictamen : 196 del 25/06/2003 C-196-2003 25 de junio del 2003 Licenciado Jorge Rodríguez Araya Director Ejecutivo Casa Hogar de la Tía Tere S. O.

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a su oficio fechado 28 de enero del año en curso, en el cual se encuentran las consultas que de seguido referimos:

I. Objeto de la Consulta

Se nos cuestiona específicamente lo que a continuación transcribimos:

"a) ¿Qué si las disposiciones o normas contenidas en la ley No. 7817 prevalecen sobre las disposiciones de la misma materia que estén contenidas en una ley general de emisión anterior?

• b)¿Qué si las normas a que se refiere el artículo 6 inciso b) de la ley No. 7817 pueden ser normas de procedimiento?"

II. Análisis de la Consulta

Conviene, en primer término, recordar algunas precisiones realizadas por esta Procuraduría General, en torno a los requisitos de admisibilidad que deben reunir las consultas elevadas a nuestro conocimiento:

"La función consultiva que el Ordenamiento Jurídico ha atribuido a la Procuraduría General de la República, está sujeta al cumplimiento de una serie de requisitos que derivan de la Ley N° 6815 del 27 de setiembre de 1982 y sus reformas. En este sentido, es pertinente reiterar lo que en dictamen C-151-2002 del 12 de junio del año 2002, se elaboró sobre el tema de esos preceptos de orden legal:

"Conviene recordar, en primera instancia, varias disposiciones de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Ley N° 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) que resultan atinentes al presente caso y que fijan los requisitos para que un órgano o institución de la Administración Pública requiera de nuestro criterio técnico-jurídico:

"Artículo 4. Consultas:

Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva.(1) La consulta será obligada para el Poder Central, cuando se trate de reclamaciones administrativas cuya resolución final pueda ocasionar considerables egresos, de acuerdo con la determinación que al efecto se hará en el reglamento." (1)Texto que fuera reformado por el inciso c) del artículo 45 de la Ley N° 8292 de 31 de julio del 2002, siendo que en la actualidad prescribe: "Artículo 4.—Consultas. Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente." "Artículo 5. No obstante lo dispuesto en los artículos anteriores, no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley." Las anteriores normas, en relación con el artículo 3 inciso b) de la misma Ley que indica que los dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que brinde la Procuraduría General se harán sobre "… cuestiones jurídicas…", han permitido a la jurisprudencia administrativa emanada de este Organo Asesor el establecimiento de los siguientes requisitos mínimos de admisibilidad, que han ser analizados previo al estudio de fondo de las solicitudes que nos presentan:

* Que la consulta la formule el jerarca administrativo del respectivo órgano u institución pública.

* Que se acompañe el criterio legal que sobre el tema en consulta tenga la respectiva asesoría jurídica del órgano u institución pública. Dicho dictamen debe ser un estudio específico sobre las variables jurídicas que, en criterio del profesional correspondiente, tienen relación con la inquietud que se presenta a nuestra consideración.

* Las consultas versan sobre "cuestiones jurídicas" en genérico, es decir, sin que pueda identificarse un caso concreto que esté en estudio o vaya a ser decidido por parte de la administración consultante. Esto por cuanto estaríamos contraviniendo la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley, transformándonos en parte de la administración activa." (Dictamen C-018-2003 del 18 de enero del 2003) Es oportuno aclarar que el ámbito de nuestra competencia se enmarca dentro de los presupuestos que vienen contenidos en la gestión de la Administración consultante. Ello implica que debamos analizar el objeto de la consulta tal y como nos viene formulada, y, atendiendo al criterio de la asesoría jurídica, precisar el alcance de la misma. Sin embargo, ello no nos permite "sustituir" a la consultante, en tanto la formulación de la inquietud jurídica venga en tales términos que no sea posible desentrañar la voluntad del órgano u ente gestionante.

Tampoco sería válida la hipótesis que únicamente sea posible desentrañar el objeto de la consulta con referencia al criterio de la asesoría legal, pues, por esa vía, estaríamos en realidad haciendo una revisión de tal pericia profesional. Ello ha sido expresamente rechazado por la jurisprudencia administrativa, de lo cual son ejemplo los dictámenes que a continuación citamos:

"No resulta posible que los jerarcas de los distintos repartos administrativos con legitimación para la formulación de consultas ante la Procuraduría General de la República, deleguen tal atribución en la figura del asesor legal del órgano u ente. Ello por un doble orden de razones: por un lado, ello no está permitido en nuestra Ley Orgánica. En segundo lugar, se estaría obviando, indirectamente, la obligación de presentar un criterio jurídico específico para la consulta que interesa al órgano o institución. Es dable suponer que la decisión de formular la consulta a este Organo Asesor ha sido sopesada por el jerarca teniendo a la vista las conclusiones del criterio legal, con lo cual se forma una idea clara de los alcances de lo consultado y de la importancia que tiene tomar la decisión de formular la gestión –ello por la naturaleza vinculante del dictamen que se llegue a emitir, artículo 2 de la Ley Orgánica-. Lo anterior, como resulta obvio en el presente caso, no se estaría produciendo, dado que el Concejo Municipal (artículo 12 del Código Municipal) no es quien formula la inquietud de orden jurídico, con lo cual se entra en oposición con los artículos oportunamente reseñados de nuestra Ley Orgánica." (Dictamen C-299-2002 del 6 de noviembre del 2002) "Dado el objeto de la consulta, la Procuraduría se ve impelida a no acceder a su solicitud. En primer término, no corresponde a la Procuraduría, como órgano superior técnico jurídico de la Administración, valorar si una determinada opinión externada por la Asesoría interna de una Administración es conforme o no con el ordenamiento jurídico. La función consultiva debe ser ejercida respecto de las competencias u organización de la Administración consultante, de la interpretación de una norma jurídica, de los efectos jurídicos de ésta, pero no sobre el criterio externado por la Asesoría Jurídica. En consecuencia, la consulta debe precisar cuáles son los puntos sobre los cuales la Administración activa tiene dudas, a pesar del dictamen de la Asesoría Legal, y sobre las que requiere un pronunciamiento de este Órgano técnico superior consultivo." (C-277-2002 del 16 de octubre del 2002) Los anteriores criterios son de recibo para no admitir a trámite su consulta. Observemos, en primer término, la inquietud contenida en su oficio bajo la letra "a": "¿Qué si las disposiciones o normas contenidas en la ley No. 7817 prevalecen sobre las disposiciones de la misma materia que estén contenidas en una ley general de emisión anterior?". Revisada la Ley N° 7817 del 5 de setiembre de 1998, encontramos como funciones –competencias- de este órgano público no estatal, las siguientes:

"ARTÍCULO 2.- Son funciones de la Casa Hogar de la Tía Tere:

• a)Brindar asistencia social a los menores de edad abandonados, en riesgo social o con necesidades físicas o morales.
• b)Proveer albergue, alimento, vestido y asistencia médica al menor de edad.
• c)Formar al menor de edad en los campos: educativo, laboral, deportivo y espiritual.
• d)Convertir sus programas educativos y de formación técnico- profesional en un medio para incorporar a los niños y jóvenes menores de edad marginados en las actividades económicas y sociales, tanto de sus familias como del país.
• e)Procurar la participación de la iniciativa privada y las instituciones públicas, nacionales y extranjeras, especializadas en estas tareas, para crear y desarrollar sistemas y programas destinados a mejorar las condiciones religiosas, culturales, sociales y económicas que afectan a la niñez y a la juventud.
• f)Promover la protección, formación y capacitación integral del niño y del joven marginado.
• g)Promover la capacitación y la participación cooperativa, de los menores de edad, para facilitar su incorporación en el medio social y en la producción.
• h)Procurar que los niños y jóvenes sean personas calificadas en las diferentes ramas del saber humano, de manera especial en las áreas técnica, industrial y agropecuaria, para beneficio del país." Amén de lo anterior, y en relación con competencias públicas de otras instituciones, el numeral 12 de dicho cuerpo normativo, establece:

"ARTÍCULO 12.- De conformidad con el artículo 55 de la Constitución Política, la Casa Hogar de la Tía Tere colaborará de modo especial con el Patronato Nacional de la Infancia u otras instituciones estatales o privadas, con las que podrá establecer convenios para una mejor atención de la niñez." Como se aprecia, existe un objetivo que se le ha encomendado a este órgano público no estatal, con respecto a la atención de la niñez y juventud en situaciones de peligro o marginación. No puede comprenderse en qué forma estas competencias pueden ser antinómicas en relación con otras competencias públicas, conferidas a otros repartos de la Administración Pública, como para de ello derivar el tema de la prevalencia o no de las mismas por ser posteriores en el tiempo. De más está decir, por supuesto, que en cuanto al artículo 12 recién citado, ya hemos precisado el alcance del mismo en otras oportunidades (ver dictámenes C-103-2000 del 15 de mayo del 2000 y C-092-2002 del 8 de abril del 2002) y lo que de ello se deriva en cuanto a las funciones que cumple la Casa Hogar.

La interrogante a que hacemos referencia en el párrafo precedente no se devela, incluso, del criterio de la asesoría legal que se adjunta a su consulta. De la lectura del mismo, se observan una serie de conclusiones generales sobre el tema de la vigencia de las normas jurídicas en el tiempo, incluso con cita de nuestros propios dictámenes; y con una serie de aseveraciones que no pueden ser menos que compartidas por reflejar el estado actual de la doctrina y la jurisprudencia sobre el tema de leyes especiales y generales y su específica relación. El punto es que no logramos desentrañar cuáles específicas competencias son las que están en consideración del consultante como para gestionar nuestra opinión jurídica. Y dado que nos está vedado sustituir a la Administración consultante, debemos solicitar que se haga un ejercicio de precisión en cuanto a la específica competencia o materia que se estima se encuentra en situación de antinomia normativa con relación a una disposición legal anterior.

En lo que atañe a la interrogante contenida bajo la letra b) "¿Qué si las normas a que se refiere el artículo 6 inciso b) de la ley No. 7817 pueden ser normas de procedimiento?", caben las siguientes precisiones:

El inciso que interesa al órgano consultante prescribe:

"ARTÍCULO 6.- Son deberes y atribuciones de la Junta directiva:

• a)(…)
• b)Aprobar los presupuestos y dictar las normas de gasto e inversión de la entidad. (…)" Dada la materia implícita en dicho inciso –manejo de fondos públicos y presupuestos, atendiendo a las fuentes de financiamiento de que es objeto la Casa Hogar (artículos 13, 14 y 15 de la Ley N° 7817) y su obligación de rendir liquidaciones de presupuestos ordinarios y extraordinarios ante el Órgano Contralor (artículo 6, inciso d) de la Ley N° 7817)-, es dable concluir para esta Procuraduría General que existe una competencia exclusiva y prevalente de la Contraloría General de la República para atender la misma, lo cual nos impide entrar a pronunciarnos sobre la misma (ver, en este sentido, dictamen C-023-2003 del 3 de febrero del 2003)

III. Conclusión

Atendiendo a los requisitos de admisibilidad de las consultas formuladas ante la Procuraduría General de la República, y de la competencia prevalente de la Contraloría General de la República en materia presupuestaria y de manejo de fondos públicos, nos encontramos imposibilitados de entrar a conocer el fondo de los temas consultados.

Sin otro particular, me suscribo, Iván Vincenti Rojas PROCURADOR ADJUNTO