Reconsideration on tax incentives, tourism contract, and infrastructure works in the Papagayo ProjectReconsideración sobre incentivos fiscales, contrato turístico y obras de infraestructura en el Proyecto Papagayo

Opinion: 189 of 06/23/2003 C-189-2003 June 23, 2003 Mr. Jorge Walter Bolaños Minister of Finance S. D.

Dear Mr. Minister:

I refer to the attentive official letter DM-1752-02 of December 2, 2002, sent by that Ministry via fax, through which you request reconsideration of opinion No. C-310-02 of November 15, 2002. Said request was completed by official letter No. DM-420-03 of March 11 of this year. Through this latter official letter, the Ministry of Finance indicates the reasons that ground its request for reconsideration, thus fulfilling the requirements that Article 4 of our Organic Law indicates as necessary elements for the exercise of the advisory function assigned to this Body.

Since official letter DM-420-03 was received at the Office of the Attorney General on March 13 of this year, it must be concluded that the request for reconsideration was not submitted within the period established in Article 6 of our Organic Law. However, the Office of the Attorney General proceeds to hear the arguments put forth by reason of the competence granted by Article 3 of the same Law, as if it were a reconsideration ex officio.

The Costa Rican Tourism Institute, in official letter DM-281-2003 of April 3 following, "adheres" to the Ministry of Finance's request for reconsideration.

In its request for reconsideration of opinion No. C-310-02, the Ministry of Finance refers to the necessity of signing a new tourism contract, the infrastructure of the Papagayo project, the extension of exemptions to internal development works, and the application of incentives when a project encompasses activities that can be exempted according to the law and others that cannot. These aspects are also the subject of commentary by the ICT in the indicated official letter. It can therefore be said that the three fundamental points on which the Office of the Attorney General must pronounce are: the necessity of signing a tourism contract, the concept of infrastructure works, and the possibility or not of certain activities being the object of a fiscal incentive. Consequently, the Office of the Attorney General will analyze the points in question.

Previously, it is pertinent to note that opinion No. C-310-2002 of November 15, 2002 was rendered before a request from the Ministry of Finance. The query was raised because there were doubts regarding the appropriateness of fiscal exemptions for a project that involves the creation of infrastructure in the Papagayo Project. The following was thus consulted:

"1) Considering that the cited company (referring to Ecodesarrollo Papagayo S. A.) is dedicated to carrying out basic urbanization works and internal infrastructure, is it legally appropriate to grant the tax benefits established in the preceding article to the developing company of the Project, even though this is intended to benefit only the hotel activity?".

Determining the possibility of incentivizing the undertaking of basic infrastructure activities is not foreign to the competence of the Ministry of Finance, since, as has been indicated, the object of the query is to establish whether or not a fiscal incentive can be granted to those engaged in such activities. Because it is the specific object of the query and because it comes from the body responsible for pronouncing on a specific exemption, the Office of the Attorney General proceeded to pronounce on whether the legal system provides for the enjoyment of tourism incentives for that type of activity. And, where applicable, the reasons why it does not. It is in relation to the impropriety of granting incentives that the obligation of the ICT regarding primary infrastructure is analyzed.

A.- REGARDING THE NECESSITY OF SIGNING A "TOURISM CONTRACT".

In the opinion of the Ministry of Finance, opinion No. C-310-2003 is based on criteria issued by the Office of the Attorney General as a consequence of the entry into force of Law No. 7293 of April 3, 1992, through which several of the fiscal incentives originally provided for in Law No. 6990 were reduced or eliminated. It considers that the position of the Office of the Attorney General regarding the necessity of signing a new contract in the case of expansions not originally foreseen is "understandable," insofar as those expansions had to enjoy a fiscal exemption regime different from that applicable to the original project. However, the Office of the Attorney General considers that, according to the jurisprudence of the Constitutional Chamber, the State has the power to modify the fiscal incentives applied, which is why beneficiaries lack acquired rights. The constitutional jurisprudence would imply that the criterion of the Office of the Attorney General regarding the existence of acquired rights has lost validity. The Ministry interprets that regardless of "when a contract was signed, and the incentives originally stipulated therein, said tourism contract must be adjusted over time, so that at all times the incentives that can be granted are those in force in accordance with the applicable law." It therefore considers that obligating a company, each time it wants to expand its project or make modifications to the originally proposed project, to sign a new tourism contract, results in "an unnecessary and complex process, and which could even generate problems regarding the proper oversight of the project." It considers that by means of an addendum, the new emerging conditions can be added, which will be governed, equally as the original project, by the current legal framework. "That is, that even if it concerns the original proposed project, or the expansions, remodeling, or modifications proposed, all must equally be governed by the legal provisions in force at the time of requesting the exemption." The ICT shares the criterion of the Ministry of Finance regarding the expansion of tourism contracts. In its opinion, the position of the Office of the Attorney General was based on the thesis "that upon a change in the regulations that reduced or eliminated the fiscal incentives existing in the Law, the companies that had signed their tourism contracts prior to the issuance of said reforms enjoyed an acquired right to continue enjoying the favorable regime according to the terms in which it was granted to them." It considers that, since a change occurred in the criterion of the Office of the Attorney General regarding the power to modify the applicable fiscal incentives, the beneficiaries would be subject to the variations produced in the applicable legal system, so that "regardless of when a tourism contract was signed, the incentives that can be granted will be those in force in accordance with the law applicable at the time of requesting it." Therefore, in its opinion, the obligation to sign new tourism contracts in case of expansion or modification is unnecessary; the company must fulfill the same requirements as if it were opting for a new project, since the economic and technical studies must be presented. It adds that signing new contracts for each expansion undertaken can generate confusion for oversight purposes, since a hotel could have four or five contracts referring to a single project. It gives as an example that a hotel with fifty rooms, which decides to expand by two more, would have to sign a new tourism contract for those rooms, when the same ends could be achieved with an addendum to the contract. Regarding vehicle rental companies, it notes that for each expansion of their fleet, a specific procedure is established at the regulatory level. Which would imply that for each fleet expansion, a tourism contract would have to be signed, potentially leaving the company with several tourism contracts for a single business operation.

According to the statements by the Ministry and the ICT, the nonexistence of acquired rights would lead, then, to the conclusion that signing tourism contracts is unnecessary when dealing with expansions or remodeling.

The nonexistence of acquired rights on the part of the beneficiaries of the so-called "tourism contract" was indicated by the Office of the Attorney General in opinion No. C-004-2002 of January 7, 2002 and reaffirmed in C-310-2002 of merit. The Office of the Attorney General considers that there are no elements that determine the necessity of pronouncing again on the matter. Therefore, it proceeds to determine if there is a causal relationship between "acquired rights" and the necessity of signing a tourism contract in case of expansions or modifications.

The discussion regarding the necessity of signing a tourism contract and not an addendum arose, certainly, on the occasion of the modification of the fiscal incentive regime for tourism activity by the Regulatory Law of All Existing Exemptions. From that fact, it is understandable that the necessity of a new tourism contract is now questioned when dealing with expansions or remodeling. However, the Office of the Attorney General cannot share the criterion of the Ministry and the ICT because that would imply that the beneficiary of the tourism contract could undertake any activity related to the project that at the time received the tourism contract, enjoying the incentives in force but without the need for an administrative assessment of whether or not the granting of the incentive is appropriate and, above all, the public interest present in that activity. It is worth recalling that the importance of the evaluation was highlighted not only in opinions No. C-34-93 and C-233-98 but also in 165-92 of October 14, 1992:

"The law establishes the parameters that this body must take into consideration to approve a company's application: contribution to the balance of payments, use of domestic raw materials and inputs, creation of direct and indirect jobs, effects on regional development, modernization or diversification of the national tourism supply, increases in domestic and international tourism demand, benefits reflected in other sectors. but it does not establish the requirements that must be submitted for the Regulatory Commission to proceed to pronounce on the appropriateness of granting incentives. Said requirements are regulated by Article 10 of the Regulation to the Law. It is not simply a matter of presenting certain documents proving a status or personal situation, such that the Administration merely verifies that presentation. Rather, these are requirements that oblige an evaluation: description of the activities to be developed or already developed, tourism projects, market studies, results obtained in the last fiscal period and the projects for the following two years, raw materials and materials to be used, etc. Aspects that must be assessed by the Regulatory Commission based on the provisions of Article 6 of Law No. 6990 and in accordance with the principles governing administrative action and, specifically, in the case under review, numerals 16, 17, and 15 of the General Law of Public Administration. So it can be affirmed that the presentation of the requirements established by the regulation does not originate a right for the individual. The contrary, we repeat, is to deny the need for an evaluation by the Administration in order to determine whether it is appropriate to make the incentive regime concrete and which incentives can be granted to the industry in question. It would be like affirming that any person, simply by carrying out the activity in question, has an acquired right to have the State grant them the benefits in question, without the administrative assessment on the conformity between personal interest and public interest mattering for that purpose, a conformity that must necessarily govern incentive policy." In that vein, it is pertinent to reaffirm that the so-called tourism contract is granted not with respect to the tourism activity carried out (verbi gratia, hotel services), but with respect to a specific project that must be the object of valuation. This point was extensively developed in opinion No. C-034 of March 17, 1993. It indicated:

"...incentives are granted not to develop an activity in general, for example, gastronomy service, but to carry out a program or project within that activity, for example: exploitation of a restaurant. Which means that at the time of submitting the evaluation request for a project, the interested party must specify not only the activity they will engage in but also describe the program or project they are executing or intend to execute. Aspects that are made concrete in the so-called 'tourism contract'." The qualification of an activity as tourism does not imply per se a right to obtain tourism incentives. In the same way, the fact that one has a specific tourism project that has been developed with incentives granted by the State does not imply a right for any expansion or modification to be subject to fiscal incentives. The granting of tourism incentives must involve a valuation by the Commission regarding the coincidence between the project of merit, its modification or expansion, and the public interest. By considering that once the contract is signed, the company can carry out remodeling and expansions not foreseen in the contractual document, without a new contract being necessary, and being able to enjoy the incentives in force at the time of the expansion or remodeling, it sets aside the need for that valuation and assumes that, because it is an expansion or remodeling, there is implicitly a public interest and, therefore, there automatically exists the right to obtain the benefits, with the limitation that it concerns the incentives in force. On the contrary, the Office of the Attorney General considers that the correct granting of incentives must lead to considering the need for evaluation of the project or program that the expansion consists of. This is simply because we are in the presence of a privilege regime, which is only justified insofar as it is verified that the objectives that the State has in the matter are effectively achieved.

In this order of ideas, it is pertinent to note that Article 15, in fine, of the Executive Regulation to Law No. 6990 provides:

"The qualification of tourism activity does not commit the Institute or the Commission to the granting of a tourism contract and its incentives, since these will be evaluated and approved based on the requirements established by the Law, this regulation, and the Commission." This underscores that an incentive is granted not because the activity is qualified as a tourism activity, but rather it is granted as a consequence of the evaluation conducted. That evaluation is carried out at the moment of analyzing the appropriateness of a tourism contract. Among the elements evaluated for each project is a set of economic elements, currently indicated in Article 6 of the Law and 16 of the Regulation. Among these, the project's contribution to the balance of payments, the use of domestic raw materials and inputs, the creation of direct and indirect jobs, the effects on regional development, the modernization or diversification of the national tourism supply, the increases in domestic and international tourism demand, the benefits reflected in other sectors. Covering expansions not foreseen and other modifications to the already signed contract implies that – even if several years have passed since the signing of the contract – and that economic and social conditions may have changed, the Administration will not evaluate these elements and, on the contrary, will allow incentives to be granted even when the positive effects of the developed tourism project on that zone have not been verified or are in doubt. Furthermore, in the case of expansions and even remodeling, an equivocal term, the need for evaluation becomes imperative by virtue of the effects that that expansion may have on the environment.

It could be affirmed that the valuation can be carried out by means of an addendum. In Legal Opinion No. 123-2002 of August 27, 2002, the Office of the Attorney General referred to the addendum of a contract in the following terms:

"By its nature, the addendum adds clauses to an original contract after its execution, to complete it, filling gaps, clarifying it, or amending errors. Since what is agreed in it is incorporated into the text of the contract, forming part of it, it must receive equal treatment and, in this case, be subject to an identical approval procedure." It could be considered, then, that as long as an identical approval procedure is followed, which would imply for the Administration the obligation to assess the conformity of the expansion or modification with the public interest, recourse to the addendum could be made instead of signing a new contract. However, there are elements that must be considered. The "tourism contract" cannot be indefinite. At the time of signing a "tourism contract," the Administration must indicate the term for which the incentives are granted. Recourse to the addendum could be a means to extend the enjoyment of incentives, such that the original project could continue enjoying the incentives for the term corresponding to the expanded or remodeled object. That is, using the addendum as a means to unduly extend the term granted to the project defined in the contract, which is improper.

If it were decided that the expanded or remodeled object should have the corresponding incentives, without that term benefiting the original project, we would have the situation that, since the addendum is integrated into the contract, the contract would maintain two terms within its text: one relating to the validity of the incentives regarding the original contract and the other referring to the expansion or remodeling. A contractual situation that is susceptible to giving rise to the risks and control difficulties alleged as an objection to signing new contracts. It is worth recalling the traditional position of the Office of the Attorney General to the effect that incentives are the expression of a privilege regime, for which reason this regime must be exceptional and granted only for the period necessary for the tourism project to consolidate, but it cannot be a means for the State to cover the needs of the company holding the project (opinion No. C-233-98 of November 6, 1998).

The uniformity intended via an addendum could be questioned based on the very fact that the Administration must maintain at all times the possibility of assessing which of the incentives provided for in Article 7 of the Law are appropriate to grant. There is no obligation to grant all the incentives. Article 7 of the Law clearly states that companies "may be granted, totally or partially," the listed incentives, according to the activity in which they are classified. It could well happen that for the original project it is appropriate to grant all the incentives in force at the time, but that opportunity may not exist in the case of an expansion, in the example given "the construction of two rooms" or the acquisition of some cars.

On the other hand, it is necessary to specify that the concept of "tourism contract" and the necessity of signing such a document arises in relation to tourism incentives. The Office of the Attorney General has not considered whether the concession of use of public domain land, specifically in Papagayo, constitutes an administrative contract or not. Furthermore, both contracts cannot be subsumed under the same figure, since the competence and the procedure for signing the tourism contract and the use concession are legally different, as will be indicated later. Hence, the Office of the Attorney General does not understand what effects the nature of the concession has on the opinion rendered, especially considering that it is assumed that this nature can justify the reconsideration of the opinion (see page 5 of the ICT official letter).

B.- REGARDING THE BASIC INFRASTRUCTURE OF THE PROJECT The Ministry shares with the Office of the Attorney General the view that it is the ICT's obligation to provide basic primary infrastructure for the project. But it considers that a differentiation must be made between the distinct nature of the works carried out within the Papagayo Project. It adds that there is an entire infrastructure network destined to bring public services to the various zones established to be granted in concession and that "it is infrastructure for common use within the Project." Once each concession is granted, the concessionaire assumes the obligation and responsibility to carry out the proposed tourism project within it. There would be a difference between the primary or basic infrastructure works of the project in general and the internal development infrastructure works within each concession. It requests that the Office of the Attorney General specify "regarding the distinct nature of said works as well as the responsibility for their execution." For its part, the ICT points out that it has developed and is developing, at its own cost and in collaboration with public entities, the basic infrastructure of the project (local roads, public highways, provision of electric lighting, and construction of the respective aqueducts). Infrastructure that is executed in the common zones of the Project to provide services to the concessions. The concessionaire assumes the obligation and responsibility to carry out the proposed tourism project within the concession. The works must be covered by the respective Master Plan. It adds that every tourism project requires a series of additional services that complement the respective operation and that "are concordant works" with those described within the Master Plan. These works include additional services, such as recreational facilities, internal development works: construction of internal roads, water distribution, parking, treatment plants. These works are part of the development commitments to be executed by the concessionaire to put their individual project into operation, and therefore they are under their responsibility. Hence, it considers that there is a difference between the basic or primary infrastructure works of the Project in general and the infrastructural works of internal development within each concession, which are part of each concessionaire's own project. Once each concession is granted, the concessionaire assumes the obligation and responsibility to carry out the proposed tourism project within it. There would be a difference between the primary or basic infrastructure works of the project in general and the internal development infrastructure works within each concession. It requests that the Office of the Attorney General specify "regarding the distinct nature of said works as well as the responsibility for their execution." Regarding the concessionaire Ecodesarrollo Papagayo S. A., the ICT indicates that this concession alone covers more than eight hundred hectares, almost half of the Papagayo Tourism Project, and therefore comprises a multitude of tourism works: several hotels, golf courses, vacation residential zones, marinas, and commercial zones with services for the various components of the complex. Consequently, it requires a series of works that enable, connect, and distribute services to all parts of the project within the granted concession. Regarding the "central town," it is indicated that it is a center of commerce and services for the vacation community to be developed. The ICT, for its part, is in the process of executing the "Tourist Town" indicated in Article 8 of the Law, which will be developed on lands of its property near Playa Panamá. It considers that the general analysis carried out in the opinion could lead to the erroneous interpretation that the internal development works of each particular project must be executed by the ICT. The Office of the Attorney General must clarify that said works must necessarily run under the responsibility and cost of the private investor, since these works are an integral part of the individual project, which will "ultimately become the property of the State, once the concession ends its term." Regarding basic infrastructure works, the ICT adds that it acquires the character of "urbanizer" (C-181-94), having the obligation to execute the works necessary to enable the public services leading to the concessions to be granted. A term that should be seen as equivalent to developer and exclusively in reference to the obligation to execute urban planning works, which allow enabling the lands for the purposes established in the Law and the Master Plan. Once a concession is granted, the concessionaire assumes the condition of "urbanizer" of their own particular project, having to execute the specific tourism development, including the necessary development works, which will come to have the character of public areas according to the nature of the specific project and the use to be conferred, in which case they must be ceded free of charge for public use once completed (Article 40 of the Urban Planning Law). A phrase is added to the effect that this argument does not "stick." It adds that the basic infrastructure works "are not an obligation inherent to the Institute, but a responsibility borne by the ICT." Articles 5 of Law 6758 and 8 of Law 6370 indicate that it corresponds to the ICT to carry out the basic infrastructure works of the project. Which reaffirms, on one hand, that it is the ICT's responsibility to enable the basic accesses of the Project, but not the development within each concession and, on the other hand, that this is not an "intuitu personae" obligation and can be the object of negotiation "which can occur in the same concession contract under the concept of condition." The ICT considers that it can contract with a concessionaire the undertaking of public works to be executed within their concession, provided that the basic principles of administrative contracting are not violated. For which it is required that the internal works must come to have the condition of public use. It opines that it can validly be indicated that, "in accordance with the signed contract, these [works] are carried out on behalf of the concessionaire in the name of the State, practically constituting a benefit in favor of the latter, and therefore the exception provided in Article 79.3 of the Regulation on Administrative Contracting is applicable, which permits direct contracting in the case of private entities that demonstrate their eagerness for disinterested help to the Administration and their lack of profit motive in the respective operation." It requests the reconsideration of the opinion "for the purpose of expanding it in the sense that the internal development works to be carried out within a concession under the terms previously described are not located within the concepts of 'basic infrastructure' or 'primary infrastructure' of the Papagayo Tourism Project, but rather are own and internal works of each particular project, which must be executed at the expense and under the responsibility of each concessionaire. Likewise, that in the event these internal works must be destined for public use, in accordance with the concept of the project being developed, they must be ceded by the concessionaire free of charge for public use, in their condition as 'urbanizer' of their particular project. Or, failing that, that it can be understood that the obligation to carry out the internal infrastructure works included in the concession contracts, when dealing with works that by their nature must be dedicated to public use, can be understood such that this contracting implies a public works contract, which will be carried out by the concessionaire in favor of the State at no cost to the latter." Article 8 of Law No. 6370 of September 3, 1979 provides:

"The State shall immediately and adequately finance the purchase and conditioning of necessary lands, their conservation, and the provision of primary infrastructure, to execute the tourism project in Bahía Culebra. The Costa Rican Tourism Institute is authorized to coordinate with state institutions and organizations the construction of the required works." The competence of the ICT to provide the project with primary infrastructure is reaffirmed by Article 5 of Law No. 6758, which in the relevant part states:

"For the exclusive use of the Costa Rican Tourism Institute, in terms of the execution of the project, the purchase and importation of machinery, equipment, and materials for construction, development, and execution of the tourism activity provided for in this law shall be exempt from payment of all types of taxes..." The term basic infrastructure is used in Article 8 of Law No. 6758:

"In accordance with the provisions of article six of this law, the credits necessary shall likewise be contracted so that the Costa Rican Tourism Institute may proceed to invest in and construct all the necessary works and the basic infrastructure for the total development of the project, as well as the housing and facilities necessary to build a tourist town that complements the project to be developed. For such purposes, the Institute may also request the necessary credits from the banks of the National Banking System." Law 6758 uses both expressions "primary infrastructure (infraestructura primaria)" and "basic infrastructure (infraestructura básica)." The Attorney General's Office considers that the infrastructure works that ICT is obligated to build are those that tend to bring basic public services to the different parcels that make up the Papagayo Project whose administration it assumes, as well as the creation of the corresponding communication routes. The concept of "basic infrastructure" has been defined as:

"those relating to land communications (highways and railways), maritime (ports) and air (airports), water supply (collection, treatment and distribution) and sanitation (sewer systems, drainage and treatment plants), energy supply..." Diccionario del medio ambiente. A, ANDRES BENITO-O, ROGER LOPPACHER, EINIA, Barcelona, 1994, p. 159.

It is in relation to that infrastructure that in opinion No. C-181-84 of 23 November 1984, ICT was classified as a "developer (urbanizador)," since it was considered that it was obligated to carry out the works for urban habilitation. And as a consequence, it was deemed that the concessionaires could not be obliged to carry out such works. Although it has been considered that the Urban Planning Law is not applicable and that the Papagayo Project does not technically constitute a development (urbanización), we consider that the Urban Planning Law contains elements that can help define which infrastructure ICT must build. It bears recalling that the cited Law defines development as the subdivision (fraccionamiento) and habilitation of land for urban purposes, through the opening of streets and the provision of services. Subsequently, from various provisions it follows that habilitation for the provision of services refers to transport, communications, electrification, water supply, and storm and sanitary drainage services, Articles 3 and 16. Which reaffirms that ICT must build the necessary works for the provision of those services.

It is requested that the Attorney General's Office rule for or against the following: whether the internal works must be destined for public use and must be transferred by the concessionaire free of charge to public use, or, where appropriate, that it may be understood that regarding the obligation to carry out internal infrastructure works, when dealing with works that by their nature must be dedicated to public use, the contracting implies a public works contract, to be carried out by the concessionaire in favor of the State at no cost to the latter.

Since the Law requires ICT to build the primary infrastructure, it could not be considered that "ICT may contract with the concessionaire the execution of said public works to be carried out within its concession, provided that said contracting does not violate the basic principles of administrative contracting." The contracting that ICT may carry out is referred to the works that legally correspond to it (basic infrastructure), for which it may resort to administrative contracting procedures. In the case of a public works contract, Article 57 of the Administrative Contracting Law provides that such contracting shall be carried out through public bidding, registry bidding, or restricted bidding, depending on the amount. It does not fall to the Attorney General's Office, however, to analyze whether in the case of merit the provisions of Article 79.3 of the Regulations to the Administrative Contracting Law may be resorted to, since that is the competence of the Comptroller General of the Republic.

One can only conclude that it corresponds to the Institute to build, by itself or through a public works contract, the infrastructure destined to bring public services to the different zones that may be granted in concession. The infrastructure works that the tourism project subject to the "tourism contract" requires and that cannot be considered basic or primary infrastructure works, according to the foregoing, shall be the responsibility of the concessionaire.

It is reiterated that works that by their nature are for public use must be transferred to said use, without claiming any remuneration.

A query is made as to how the foregoing is harmonized with the so-called continuity works, insofar as they follow a basic route and are built within a concession for private use. Specifically, it is desired to know "whether the works that give continuity to the basic access road built by ICT, are located within the land granted in concession, whereby their use is private tourism use, in the terms of Law No. 6758 of 4 June 1982, are part of the concession object (or of the projected development) and therefore coverable by a tourism contract and by the incentives of Law No. 6990?" It does not escape the Attorney General's Office that the argument being sustained is based on the consideration that there are infrastructure works that can be considered private. It is the case, first of all, of the possibility of building communication routes aimed at connecting the national highway with other streets within the Papagayo Project. The position of the Attorney General's Office on that point has been clear and derives from a correct assessment of the legal system. In that line of thought, it is necessary to reaffirm that the communication routes created in the Papagayo Project are public. A nature that derives from the fact that these are streets on public domain (demanial) property, which prevents considering that the concessionaire is the owner of these or can impose restrictions on their use, as occurs in tourism projects developed in other zones. As is rightly pointed out in ICT's official letter, it is the concessionaire's obligation to transfer the works free of charge to "public use" once completed. Therefore, what was indicated in Legal Opinion No. OJ-018-2002 of 4 March 2002 is reaffirmed, as it highlights the public character of the roads within the Papagayo Project:

"In particular, regarding road systems, it is worth highlighting the regime of the public roads of the Papagayo Tourism Project:

• 1)Regarding the public domain (demanial) attribute that public roads have, the Constitutional Chamber has expressed that:

'Public thoroughfares (vías generales de comunicación), whether national highways, streets, or neighborhood roads, according to the classification established by the General Law of Public Roads, belong to the public domain (Articles 261 and 263 of the Civil Code; 4, 5 and 6 of the Construction Law, 2 and 28 of the General Law of Public Roads, 44 and 45 of the Urban Planning Law' (Ruling No. 0846-95 of 15:50 hrs. of 14 February 1995. See also Rulings Nos. 6758-93 of 15:45 hrs. of 22 December 1993 and 3145 of 9:27 hrs. of 28 June 1996).

Regarding the public regime of roads, one may also consult, among others, the opinions of the Attorney General's Office numbers C-235-86 C-007-92, C-125-94, C-116-94, C-178-97, C-228-98, among others.

• 2)Property affected by law for a public use can only be disaffected by the same means. (Constitutional Chamber, No. 5026-97 of 16:21 hrs. of 27 August 1997; Superior Contentious Administrative Tribunal, First Section, resolutions numbers 7747 of 9:50 hrs. of 28 May 1985 and 9172 of 9:45 hrs. of 20 January 1987, Articles 261 and 262 of the Civil Code). In this regard, administrative acts or judicial resolutions are improper, because the law is of a higher hierarchy than these and prevails, against which no one can claim ignorance.

The destination assigned by law to a public domain space cannot be changed tacitly, implicitly, or by abusive acts either.

• 3)All land occupied by existing public highways and roads or those built in the future is State property, except for local streets, whose ownership corresponds to the municipalities (Article 2; General Law of Public Roads).
• 4)The administration of the Red Vial Nacional, comprising the national highways, corresponds to the Ministry of Public Works and Transport (MOPT), in accordance with the General Law of Public Roads, Article 1. While the Red Vial Cantonal is constituted by neighborhood roads, local streets, and unclassified roads. Its administration and guardianship is the responsibility of the respective municipalities.

(....).

• 6)Regarding the Papagayo Tourism Project, the Attorney General's Office has established that it cannot exempt itself from the diverse application of the legal system in force. The special laws for its development do not constitute a regime of exception. Therefore, the unique and specific administrative competencies that belong to other entities or organisms of the State must be respected, and which cannot be substituted by the Costa Rican Tourism Institute through directives. (Opinions Nos. C-028 and C-181, both of 1994).
• 7)The guardianship and administration of the public roads built within the Papagayo Tourism Project corresponds to the Ministry of Public Works and Transport (MOPT) or the Municipality of the place, as the case may be.

(....)".

It is requested that the use of the concept "development works (obras de urbanización)" be clarified, so that it is not confused with residential subdivision (fraccionamiento habitacional). Upon reviewing opinion No. C-310-2002, it is determined that said term has been used in the query posed by the Ministry of Finance. From that fact, in the three times the term is used in the opinion, reference is made to the query, without the Attorney General's Office having defined what those works consist of; consequently, it does not follow from the text of the opinion that it is being used in reference to residential subdivision.

C.- THE GRANTING OF EXEMPTIONS FOR INTERNAL "HABILITATION" WORKS In its submission, the Ministry of Finance points out that, according to the criterion of the Attorney General's Office, a company dedicated to the execution of infrastructure works for the tourism activity to be developed in the zone could not benefit from tourism incentives. However, if it built a hotel complex, it would require a series of facilities that would fall within the indispensable goods to be exempted, since a hotel cannot operate if it does not have basic services: water, electricity, telephone, access roads. Therefore, it asks "how to harmonize the reality of the hotel industry with the opinion rendered, and we request reconsideration on the matter." First of all, it is necessary to clarify that the impossibility of granting tourism incentives to a company dedicated to executing infrastructure works for tourism activity does not derive from the opinions of the Attorney General's Office. On the contrary, it is a consequence of the Law of Incentives for Tourism Development, which in its Article 3 exhaustively lists which tourism activities can be incentivized, and in Article 7 exhaustively lists the incentives that can be given to each of those activities.

Companies dedicated to the execution of infrastructure works for tourism activity in Papagayo cannot obtain tourism incentives, because these have not been provided for infrastructure-creating activities. To be able to enjoy incentives, it is reiterated, the activity must be contemplated in Articles 3 and 7 of the Law. Infrastructure is not only not a tourism activity, but it is also not contemplated by the Law in question. The difference in treatment between the company responsible for the infrastructure and the one that develops the hotel complex derives from the law itself. And that difference is clear: it incentivizes not the industry that enables the installation of other tourism activities, but a specific project capable of generating wealth. The hotel complex will have the right to enjoy incentives in relation to the aspects that have been included in the definition of the corresponding project.

If the hotel project enjoys incentives for works whose exclusive purpose is the basic services for all the land of the concession, this is because these are works that it must carry out in order to be able to exploit the hotel activity and whose enjoyment is exclusive to the incentivized tourism project. Since it assumes the obligation of creating the internal infrastructure for the enjoyment of the service within the hotel, it is understood that it can enjoy the corresponding incentives.

Consequently, for the company that builds infrastructure for the development of future tourism projects to be able to obtain financing through infrastructure incentives, it would be required that Law No. 6990 be amended.

The Ministry requests clarification and rendering of a criterion on "how to apply incentives proportionally with respect to the works that provide services to all the components of that particular project, when it is evident that the same covers activities that can be exemptible according to the law, even when it includes others that are not." It requests expanding the analysis on the following point: "if the concessionaire company at the level of the tourism contract was imposed as a condition the construction of basic infrastructure works, without distinguishing as to the different types of uses (within the tourism activity) that could exist in the concession, and the concessionaire was told that the goods to carry them out could be covered by exemption or incentives, what consequences does the failure to comply with the agreement generate for the contracting entity, considering that the concessionaire does comply with its obligations and carries out activities contemplated by Article 7 of Law No. 6990." In that same sense, ICT makes a reference to the "hotel complex" and to the content of the Ecodesarrollo contract. It is stated that it comprises a series of hotel works and the necessary services. Although the project includes other types of works that would not properly be elements at the service of the hotel industry, "these would not be subject to exemption within the tourism contract, since the same clearly indicates that the incorporation of the works into the tourism contract is under the understanding that the works are destined for the service of the hotel industry, otherwise they could not be subject to any exemption." It is opportune to reiterate that only projects that fall within the provisions of Articles 3 and 7 of Law 6990 can enjoy the fiscal incentives. The appropriate course is that incentives are only granted in relation to projects that can be covered under said articles. Furthermore, it does not fall to the Attorney General's Office to, by this means, address the execution of the obligations imposed on the concessionaire.

As a final point, ICT requests that the concessionaire be considered a contractor of the Institution for purposes of the construction of public use works. The concession for the use of public domain (concesión de uso del demanio público) and the public works contract are, certainly, administrative contracts. However, they are contracts of different content and, therefore, cannot be assimilated or confused. In the public works contract, the Administration contracts the construction, repair, conservation, or demolition of a real property or the execution of works aimed at modifying the ground or subsoil. Unlike the public works concession, the Administration assumes not only the risks but also the cost of the work. In that sense, the contractor executes the works in exchange for a price that is covered by the Administration.

The concession of public domain is a means by which a private individual is permitted the private use of a public domain good; that is, the right to occupy part of that domain subject to the rules governing the public domain and, therefore, Administrative Law. A right of private occupation insofar as it excludes use by others and whose origin is the concession granted in favor of the concessionaire. For this reason, it has been said that it consists of the "attribution of a special legal power over the respective public dependency (M, Marienhoff, Tratado del Dominio Público, TEA, Buenos Aires, 1960, p. 342). In the same sense, it is stated that:

"…is a legal title through which the Administration grants a private individual a real right, consisting of using and exploiting, in an exclusive manner, public domain goods for the benefit of the individual's activity and the community." M, LAFUENTE BENACHES: La concesión de dominio público, Editorial Montecorvo S. A., Madrid, 1988, p. 29.

Upon defining the scope of the right of use, the possibility for the concessionaire to carry out constructions on the public domain can be established, but that does not mean that the contract is a public works contract. Moreover, there is a difference between contracting the execution of development operations that correspond to ICT and granting the use of land for its exploitation in accordance with the Master Plan.

On the other hand, for a public works contract to allow the contractor (not concessionaire) the enjoyment of fiscal incentives, it must be so provided in the legal system. The Attorney General's Office does not find that Law No. 6758 implies the right of the ICT contractor to enjoy the exemptions that Article 5 provides for the latter. As the Institute rightly indicates, said article provides the exemption in favor of the Institute regarding the payment of all types of taxes on the purchase of construction materials for the development and execution of the tourism activity provided for in the law." Likewise, it is opportune to recall that the granting of exemptions is a matter reserved to the law. This implies that only the legislator can determine what facts or activities are exempt (on the reservation of law, cf. resolutions of the Constitutional Chamber, Nos. 1427-95 of 16:03 hrs. of 14 March 1995, 1830-99 of 16:12 hrs. of 10 March 1999, 8865-2002 of 14:43 hrs of 11 September 2002). If the Attorney General's Office were to define that in cases where a concessionaire carries out activities not incentivized by Law 6990 and others that are, a proportional treatment should be chosen, the truth is that it would be usurping the powers of the legislator. It must be reiterated, then, that only the activities expressly mentioned in Articles 3 and 7 of the Law can be the object of fiscal incentives.

CONCLUSION:

For the foregoing reasons, it is the criterion of the Attorney General's Office that:

1- It is clarified that ICT's obligation to provide the basic infrastructure to the Papagayo Project encompasses the construction of communication routes and the infrastructure necessary to provide the Project with the basic services of water supply, public sewer systems, and electricity supply.

2- The public character of the communication routes built in the Papagayo Project is reaffirmed.

3- Opinion No. C-310-2002 of 15 November 2002 is ratified in all its parts.

Of the Mr. Minister, very sincerely, Dr. Magda Inés Rojas Chaves PROCURADORA ASESORA Copy: Lic. Rodrigo Castro Fonseca Presidente Ejecutivo ICT MIRCH/mvc

Dictamen : 189 del 23/06/2003 C-189-2003 23 de junio de 2003 Licenciado Jorge Walter Bolaños Ministro de Hacienda S. D. Estimado señor Ministro:

Me refiero al atento oficio DM-1752-02 de 2 de diciembre de 2002, remitido por ese Ministerio vía fax, por medio del cual solicita reconsiderar el dictamen N° C-310-02 de 15 de noviembre de 2002. Dicha solicitud fue completada mediante el oficio N° DM-420-03 de 11 de marzo del presente año. Mediante este último oficio, el Ministerio de Hacienda señala las razones que fundamentan su solicitud de reconsideración, cumpliendo así con los requisitos que el artículo 4 de nuestra Ley Orgánica señala como elementos necesarios para el ejercicio de la función consultiva que asigna a este Organo.

Puesto que el oficio DM-420-03 fue recibido en la Procuraduría el 13 de marzo del presente año, debe concluirse que la solicitud de reconsideración no fue presentada dentro del plazo establecido en el artículo 6 de nuestra Ley Orgánica. No obstante, la Procuraduría entra a conocer de los argumentos esgrimidos en razón de la competencia dada por el artículo 3 de su misma Ley, como si se tratase de una reconsideración de oficio.

El Instituto Costarricense de Turismo, en oficio DM-281-2003 de 3 de abril siguiente, se "adhiere" a la solicitud de reconsideración del Ministerio de Hacienda.

En su solicitud de reconsideración del dictamen N° C-310-02 el Ministerio de Hacienda se refiere a la necesidad de suscripción de un nuevo contrato turístico, la infraestructura del proyecto Papagayo, la ampliación de exoneraciones a las obras de habilitación interna, la aplicación de los incentivos cuando un proyecto abarca actividades que pueden ser exoneradas conforme a la ley y otras que no lo son. Estos aspectos también son objeto de comentario por parte del ICT en el oficio que se indica. Puede entonces decirse que los tres puntos fundamentales sobre los que la Procuraduría debe pronunciarse son: necesidad de suscribir un contrato turístico, el concepto de obras de infraestructura, la posibilidad o no de que determinadas actividades sean objeto de incentivo fiscal. En consecuencia, la Procuraduría analizará los puntos en cuestión.

De previo, procede señalar que el dictamen N° C-310-2002 de 15 de noviembre de 2002 fue rendido ante una solicitud del Ministerio de Hacienda. La consulta se planteó porque existían dudas en relación con la procedencia de exoneraciones fiscales para un proyecto que implica creación de una infraestructura en el Proyecto Papagayo. Se consultó así:

"1) Considerando que la citada empresa (se refiere a Ecodesarrollo Papagayo S. A) se dedica a la realización de obras de urbanización básica e infraestructura interna, ¿procede legalmente conceder los beneficios tributarios establecidos en el artículo anterior a la empresa desarrolladora del Proyecto, a pesar de que mediante ésta se pretende beneficiar únicamente la actividad de hotelería?".

Determinar la posibilidad de incentivar la realización de actividades de infraestructura básica no es ajeno a la competencia del Ministerio de Hacienda, ya que como se ha indicado, el objeto de la consulta es establecer si se puede o no otorgar un incentivo fiscal para quien se dedica a esas actividades. Por ser objeto específico de la consulta y por provenir ésta del órgano a quien corresponde pronunciarse sobre una concreta exoneración, la Procuraduría entró a pronunciarse si el ordenamiento jurídico dispone el disfrute para ello de incentivos turísticos para ese tipo de actividad. En su caso, las razones por las cuales no procede. Es en relación con la improcedencia del otorgamiento de incentivos que se analiza la obligación del ICT respecto de la infraestructura primaria.

A.- EN ORDEN A LA NECESIDAD DE SUSCRIBIR UN "CONTRATO TURÍSTICO".

En opinión del Ministerio de Hacienda, el dictamen N° C-310-2003 se funda en criterios emitidos por la Procuraduría General como consecuencia de la entrada en vigencia de la Ley N° 7293 de 3 de abril de 1992, por la cual se disminuyeron o eliminaron varios de los incentivos fiscales previstos originalmente en la Ley N° 6990. Considera que la posición de la Procuraduría respecto de la necesidad de suscribir un nuevo contrato para el caso de las ampliaciones no previstas originalmente es "entendible", en tanto esas ampliaciones debían de gozar de un régimen fiscal de exoneraciones distinto del aplicable al proyecto original. No obstante, la Procuraduría considera que, conforme la jurisprudencia de la Sala Constitucional, el Estado tiene la potestad de modificar los incentivos fiscales aplicados, razón por la cual los beneficiarios carecen de derechos adquiridos. La jurisprudencia constitucional implicaría que el criterio de la Procuraduría sobre la existencia de derechos adquiridos ha perdido vigencia. Interpreta el Ministerio que independientemente de "cuando se haya suscrito un contrato, y de los incentivos originalmente estipulados en el mismo, dicho contrato turístico debe ir ajustándose en el tiempo, por lo que en todo momento los incentivos que pueden otorgarse son los vigentes de conformidad con la ley aplicable". Por lo que considera que obligar a una empresa, cada vez que quiera ampliar su proyecto o realizar modificaciones al proyecto originalmente propuesto, a suscribir un nuevo contrato turístico, resulta "un trámite innecesario y complejo, y que incluso podría generar problemas en cuanto a la correcta fiscalización del proyecto".

Estima que por la vía del addendum se pueden adicionar las nuevas condiciones emergentes, las cuales se regirán igualmente que el proyecto original, por el marco legal vigente. "Es decir, que aún cuando se trate del proyecto original planteado, o de las ampliaciones, remodelaciones o modificaciones que se planteen, deben de regirse todas igualmente por las disposiciones legales que se encuentren vigentes en el momento de solicitarse la exención".

El ICT comparte el criterio del Ministerio de Hacienda en orden a la ampliación de los contratos turísticos. En su criterio, la posición de la Procuraduría tenía su fundamento en la tesis de "que al existir un cambio en la normativa que reducía o eliminaba los incentivos fiscales existentes en la Ley, las empresas que hubieren suscrito sus contratos turísticos previos a la emisión de dichas reformas, gozaban de un derecho adquirido a seguir disfrutando del régimen de favor conforme a los términos en los que el mismo les fue otorgado". Considera que, al haberse operado un cambio en el criterio de la Procuraduría, en cuanto a la potestad de modificar los incentivos fiscales aplicables, los beneficiarios estarían sujetos a las variaciones que se produzcan en el ordenamiento jurídico aplicable, por lo que "independientemente de cuando se haya suscrito un contrato turístico, los incentivos que pueden otorgarse serán los vigentes de conformidad con la ley aplicable al momento de solicitar el mismo". Por lo que en su criterio, resulta innecesaria la obligación de suscribir nuevos contratos turísticos en caso de ampliación o modificación, la empresa debe de cumplir con los mismos requisitos que si optara por un nuevo proyecto, ya que deben presentarse los estudios económicos y técnicos. Agrega que el suscribir nuevos contratos por cada ampliación que se realice puede generar confusión para efectos de fiscalización, ya que un hotel podría tener cuatro o cinco contratos referidos a un solo proyecto. Pone como ejemplo que un hotel de cincuenta habitaciones, que decide ampliar en dos más, tendría que suscribir un nuevo contrato turístico para esas habitaciones, pudiendo lograrse los mismos fines con un addendum al contrato. En cuanto a las arrendadoras de vehículos, señala que para cada ampliación de su flotilla se establece un procedimiento específico a nivel reglamentario. Lo que implicaría que por cada ampliación de flotilla debería suscribirse un contrato turístico, pudiendo tener la empresa varios contratos turísticos para una única operación.

De acuerdo con lo expuesto por el Ministerio y el ICT, la inexistencia de derechos adquiridos conduciría, entonces, a que resulte innecesaria la suscripción de contratos turísticos cuando se trata de ampliaciones o remodelaciones.

La inexistencia de derechos adquiridos por parte de los beneficiarios del llamado "contrato turístico" fue señalada por la Procuraduría en el dictamen N° C-004-2002 de 7 de enero de 2002 y reafirmada en el C-310-2002 de mérito. Considera la Procuraduría que no existen elementos que determinen la necesidad de pronunciarse de nuevo sobre el tema. Por lo que se procede a determinar si existe una relación de causalidad entre los "derechos adquiridos" y la necesidad de suscribir un contrato turístico en caso de ampliaciones o modificaciones.

La discusión en orden a la necesidad de suscribir un contrato turístico y no un addendum surgió, ciertamente, con motivo de la modificación del régimen de incentivos fiscales a la actividad turística por la Ley Reguladora de todas las Exoneraciones Vigentes. De ese hecho se comprende que ahora se cuestione la necesidad de un nuevo contrato turístico cuando se trata de ampliaciones o remodelaciones. Empero, la Procuraduría no puede compartir el criterio del Ministerio y del ICT en razón de que ello implicaría que el beneficiario del contrato turístico pudiese realizar cualquier actividad relacionada con el proyecto que en su momento recibió el contrato turístico, disfrutando los incentivos vigentes pero sin necesidad de que administrativamente se valore si procede o no el otorgamiento del incentivo y sobre todo el interés público presente en esa actividad. Cabe recordar que la importancia de la evaluación fue puesta de manifiesto no sólo en los dictámenes N° C-34-93 y C-233-98 sino también en el 165-92 de 14 de octubre de 1992:

"La ley establece los parámetros que este órgano debe tomar en consideración para aprobar la solicitud de una empresa: contribución en la balanza de pagos, utilización de materias, etc. pero no establece los requisitos que deben ser presentados para que la Comisión Reguladora proceda a manifestarse respecto de la procedencia del otorgamiento de incentivos. Dichos requisitos son regulados por el artículo 10 del Reglamento a la Ley. No se trata simplemente de presentar ciertos documentos comprobatorios de un status o situación personal, de manera que la Administración se limite a comprobar esa presentación. Antes bien, se trata de requisitos que obligan a una e valuación: descripción de las Antes bien, se trata de requisitos que obligan a una e valuación: descripción de las actividades por desarrollar o desarrolladas, proyectos turísticos, estudios de mercado, resultados obtenidos en el último período fiscal y los proyectos para los dos años siguientes, materias primas y materiales por usar, etc. Aspectos que deben ser apreciados por la Comisión Reguladora a partir de lo dispuesto por el artículo 6º de la Ley N. 6990 y conforme con los principios que rigen el accionar administrativo y, concretamente, en el caso en examen los numerales 16, 17 y 15 de la Ley General de la Administración Pública. De modo que puede afirmarse que la presentación de los requisitos establecidos por el reglamento no origina un derecho para el administrado. Lo contrario, repetimos, es negar la necesidad de una evaluación por parte de la Administración a fin de determinar si procede concretizar el régimen de incentivos y cuáles son los incentivos que pueden ser otorgados a la industria en cuestión. Sería como afirmar que toda persona simplemente por realizar la actividad de que se trate tiene un derecho adquirido a que el Estado le otorgue los beneficios en cuestión, sin que importe al efecto la apreciación administrativa sobre la conformidad entre el interés personal y el interés público, conformidad que debe necesariamente regir la política de incentivos".

En ese orden de ideas, procede reafirmar que el llamado contrato turístico se otorga no respecto de la actividad turística desarrollada (verbi gratia, hotelería), sino respecto de un proyecto específico que debe ser objeto de valoración. Este punto fue desarrollado ampliamente en el dictamen N° C-034-de 17 de marzo de 1993. En él se indicó:

"...los incentivos se conceden no para desarrollar una actividad en general, por ejemplo, servicio de gastronomía, sino para realizar un programa o proyecto dentro de esa actividad, por ejemplo:

evaluación para un proyecto, el interesado debe precisar no sólo la actividad a la que se dedicará sino describir el programa o proyecto que ejecuta o pretende ejecutar. Aspectos que quedan concretizados en el llamado "contrato turístico".

La calificación de una actividad como turística no implica per se un derecho a la obtención de incentivos turísticos. En la misma forma el hecho de que se tenga un proyecto turístico determinado que se ha desarrollado con los incentivos otorgados por el Estado, no implica un derecho a que a que a cualquier ampliación o modificación se le apliquen los incentivos fiscales. El otorgamiento de los incentivos turísticos debe implicar una valoración de parte de la Comisión respecto de la coincidencia entre el proyecto de mérito, su modificación o ampliación y el interés público. Al estimar que una vez suscrito el contrato, la empresa puede realizar las remodelaciones y ampliaciones no previstas en el documento contractual, sin que sea necesario un nuevo contrato, pudiendo disfrutar de los incentivos que estén vigentes al momento de la ampliación o remodelación, deja por lado la necesidad de esa valoración y se parte de que por tratarse de una ampliación o remodelación existe implícitamente un interés público y por ello, automáticamente existe el derecho de obtener los beneficios, con la limitación de que se trata de los incentivos vigentes. Por el contrario, estima la Procuraduría que el correcto otorgamiento de los incentivos debe llevar a considerar la necesidad de la evaluación del proyecto o programa en que consiste la ampliación. Ello simplemente porque se está en presencia de un régimen de privilegio, que sólo se justifica en tanto se compruebe que los objetivos que el Estado tiene en la materia son efectivamente alcanzados.

En este orden de ideas, procede señalar que el artículo 15, in fine, del Reglamento Ejecutivo a la Ley N° 6990 dispone:

"La calificación de actividad turística no compromete al Instituto ni a la Comisión al otorgamiento de un contrato turístico y sus incentivos, ya que éstos se evaluarán y aprobarán con base en los requisitos establecidos por la Ley, este reglamento y la Comisión".

Lo que remarca que un incentivo se concede, no porque la actividad sea calificada de actividad turística, sino que se otorga como consecuencia de la evaluación que se hace. Esa evaluación se realiza al momento de analizarse la procedencia de un contrato turístico. Entre los elementos que se evalúan respecto de cada proyecto está contemplado un conjunto de elementos económicos, actualmente señalados en el artículo 6 de la Ley y 16 del Reglamento. Entre estos la contribución del proyecto a la balanza de pagos, la utilización de materias primas e insumos nacionales, la creación de empleos directos e indirectos, los efectos en el desarrollo regional, la modernización o diversificación de la oferta turística nacional, los incrementos de la demanda turística interna e internacional, los beneficios que se reflejan en otros sectores. Amparar las ampliaciones no previstas y otras modificaciones al contrato ya suscrito implica que –aún cuando hayan transcurrido varios años desde la suscripción del contrato- y que las condiciones económicas y sociales pueden haber variado, la Administración no evaluará esos elementos y, por el contrario, permitirá otorgar incentivos aún cuando no se haya comprobado o se tengan dudas sobre los efectos positivos del proyecto turístico desarrollado sobre esa zona. Por demás, tratándose de ampliaciones e incluso remodelaciones, término que es equívoco, la necesidad de evaluación se hace imperiosa en virtud de los efectos que esa ampliación puede tener sobre el ambiente.

Podría afirmarse que la valoración puede realizarse por medio del addendum. En la Opinión Jurídica N° 123-2002 de 27 de agosto de 2002, la Procuraduría se refirió al addendum de un contrato, en los siguientes términos:

"Por su naturaleza, el addendum añade cláusulas a un contrato original después de celebrado, para completarlo, supliendo vacíos, aclararlo, o enmendar errores. Como lo convenido en él se incorpora al texto del contrato, formando parte del mismo, debe tener un trato igual y someterse en el caso a un procedimiento idéntico de aprobación".

Podría estimarse, entonces, que en el tanto en que se siga un procedimiento idéntico de aprobación, que implicaría para la Administración la obligación de valorar la conformidad de la ampliación o modificación con el interés público, se podría recurrir al addendum en vez de la suscripción de un nuevo contrato. Empero, hay elementos que deben ser considerados. El "contrato turístico" no puede ser indefinido. Al momento de suscribir un "contrato turístico" la Administración debe señalar el plazo para el cual se le otorgan los incentivos. El recurrir a la vía del addendum podría ser un medio para ampliar el disfrute de los incentivos, de tal manera que el proyecto original pudiese seguir disfrutando de los incentivos por el plazo correspondiente al objeto ampliado o remodelado. Es decir, que se utilice el addendum como un medio para ampliar en forma indebida el plazo otorgado al proyecto definido en el contrato, lo cual es improcedente.

Si se optara porque el objeto ampliado o remodelado tenga los incentivos que le corresponda, sin que ese plazo beneficie al proyecto original, tendríamos que como el addendum se integra al contrato, éste mantendría dentro de su texto dos plazos: uno relativo a la vigencia de los incentivos en orden al contrato original y el otro referido a la ampliación o remodelación. Situación contractual que es susceptible de originar los riesgos y dificultades de control que se alegan como objeción para suscribir nuevos contratos. Cabe recordar la posición tradicional de la Procuraduría en orden a que los incentivos son expresión de un régimen de privilegio, por lo que este régimen debe ser excepcional y otorgarse sólo por el plazo necesario para que el proyecto turístico se consolide, pero no puede ser un medio para que el Estado sufrague las necesidades de la empresa titular del proyecto (dictamen N. C-233-98 de 6 de noviembre de 1998).

La uniformidad que se pretende vía addendum podría cuestionarse del hecho mismo de que la Administración debe mantener en todo momento la posibilidad de valorar cuáles de los incentivos que el artículo 7 de la Ley prevé, conviene otorgar. No existe obligación de otorgar todos los incentivos. El artículo 7 de la Ley claramente señala que a las empresas se les "podrán otorgar, total o parcialmente", los incentivos que se enumeran, según la actividad en que se clasifiquen. Bien podría suceder que para el proyecto original sea conveniente otorgar todos los incentivos vigentes en el momento, pero que esa oportunidad no exista en tratándose de una ampliación, en el ejemplo puesto "la construcción de dos habitaciones" o la adquisición de unos carros.

Por otra parte, cabe precisar que el concepto de "contrato turístico" y la necesidad de suscribir tal documento se plantea en relación con los incentivos turísticos. La Procuraduría no se ha planteado si la concesión de uso del demanio público, en concreto de Papagayo, constituye o no un contrato administrativo. Por demás, ambos contratos no pueden subsumirse en la misma figura, ya que la competencia y el procedimiento para suscribir el contrato turístico y la concesión de uso jurídicamente son diferentes, tal como se indicará más adelante. De allí que no entiende la Procuraduría qué efectos tiene la naturaleza de la concesión sobre lo dictaminado, máxime que se parte de que esa naturaleza puede justificar la reconsideración del dictamen (ver pag. 5 del oficio del ICT).

B.- EN CUANTO A LA INFRAESTRUCTURA BASICA DEL PROYECTO El Ministerio comparte con la Procuraduría que es obligación del ICT dotar de infraestructura básica primaria al proyecto. Pero estima que debe diferenciarse entre la distinta naturaleza de las obras que se realizan dentro del Proyecto Papagayo. Agrega que existe toda una red de infraestructura destinada a llevar los servicios públicos a las diversas zonas establecidas para ser dadas en concesión y que "es infraestructura de uso común en el Proyecto". Otorgada cada concesión, el concesionario asume la obligación y responsabilidad de realizar dentro de ésta, el proyecto turístico propuesto. Existiría una diferencia entre las obras de infraestructura primaria o básica del proyecto en general y las obras de infraestructura de habilitación interna dentro de cada concesión. Solicita se precise por parte de la Procuraduría "respecto a (sic) la distinta naturaleza de dichas obras así como la responsabilidad de su ejecución".

Por su parte, el ICT señala que ha desarrollado y desarrolla bajo su costo y en colaboración con las entidades públicas la infraestructura básica del proyecto (calles, carreteras públicas, dotación de alumbrado eléctrico y construcción de los respectivos acueductos). Infraestructura que se ejecuta en las zonas comunes del Proyecto para dotar de servicios a las concesiones. El concesionario asume la obligación y responsabilidad de realizar dentro de la concesión el proyecto turístico propuesto. Las obras deben ampararse al respectivo Plan Maestro. Añade que todo proyecto turístico requiere de una serie de servicios adicionales que complementen la operación respectiva y que "son obras concordantes" con las descritas dentro del Plan Maestro. Esas obras comprenden los servicios adicionales, como instalaciones recreativas, obras de habilitación interna: construcción de calles internas, distribución de aguas, parqueo, plantas de tratamiento. Esas obras son parte de los compromisos de desarrollo a ejecutar por el concesionario para poner en funcionamiento su proyecto individual, por lo que están bajo su responsabilidad. Por lo que estima que existe una diferencia entre las obras de infraestructura básica o primaria del Proyecto en general y las obras infraestructurales de habilitación interna dentro de cada concesión, las cuales son parte del proyecto propio de cada concesionario. Otorgada cada concesión, el concesionario asume la obligación y responsabilidad de realizar dentro de ésta, el proyecto turístico propuesto. Existiría una diferencia entre las obras de infraestructura primaria o básica del proyecto en general y las obras de infraestructura de habilitación interna dentro de cada concesión. Solicita se precise por parte de la Procuraduría "respecto a (sic) la distinta naturaleza de dichas obras así como la responsabilidad de su ejecución".

En cuanto a la concesionaria Ecodesarrollo Papagayo S. A. indica el ICT que solo esa concesión abarca más de ochocientas hectáreas, casi la mitad del Proyecto Turístico Papagayo, por lo que comprende un sinnúmero de obras turísticas: varios hoteles, campos de golf, zonas de residencias vacacionales, marinas y zonas comerciales con servicios para los diversos componentes del complejo. De allí que requiere de una serie de obras que habiliten, comuniquen y distribuyan los servicios a todas las partes del proyecto dentro de la concesión otorgada. En cuanto al "pueblo central", se indica que es un centro de comercio y servicios para la comunidad vacacional que se desarrollará. El ICT, por su parte, está en proceso de ejecución del "Pueblo Turístico" que señala el artículo 8 de la Ley, que se desarrollará en terrenos de su propiedad cercanos a Playa Panamá. Considera que el análisis general realizado en el dictamen podría llevar a interpretar erróneamente que las obras de habilitación interna de cada proyecto particular deben ser ejecutadas por el ICT. La Procuraduría debe aclarar que dichas obras deben correr necesariamente bajo la responsabilidad y costo del propio inversionista particular, ya que esas obras son parte integral del proyecto individual, las cuales quedarán "finalmente a favor del Estado, una vez que la concesión finalice su plazo". En lo que se refiere a las obras de infraestructura básica, el ICT agrega que adquiere el carácter de "urbanizador" (C-181-94), teniendo la obligación de ejecutar las obras necesarias para habilitar los servicios públicos hacia las concesiones que se otorguen. Término que debe verse como equivalente a desarrollador y exclusivamente en referencia a la obligación de ejecutar obras de urbanismo, que permiten habilitar los terrenos par fines establecidos en la Ley y en el Plan Maestro. Otorgada una concesión, el concesionario asume la condición de "urbanizador" de su propio proyecto particular, debiendo ejecutar el desarrollo turístico específico, incluyendo las obras de habilitación necesarias, las cuales llegarán a tener el carácter de áreas públicas según la naturaleza del proyecto específico y el uso que se vaya a conferir, en cuyo caso tendrá que cederlas gratuitamente al uso público una vez concluidas (artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana). Se agrega una frase en cuanto a que ese argumento no va "pegar". Añade que las obras de infraestructura básica "no son una obligación propia del Instituto, sino una responsabilidad a cargo del ICT". Los artículos 5 de la Ley 6758 y 8 de la Ley 6370 indican que corresponde al ICT realizar las obras de infraestructura básica del proyecto. Lo que reafirma, por una parte, que es responsabilidad del ICT habilitar los accesos básicos del Proyecto, pero no el desarrollo a lo interno de cada concesión y, por otra parte, que ésta no es una obligación "intuitu personae" y puede ser objeto de negociación " lo cual puede ocurrir en el mismo contrato de concesión bajo el concepto de condición". Considera el ICT que puede contratar con un concesionario la realización de las obras de carácter público a ejecutarse a lo interno de su concesión, siempre y cuando no se violenten los principios básicos de la contratación administrativa. Para lo cual se requiere que las obras internas deban llegar a tener la condición de uso público. Opina que puede válidamente indicarse que, de "conformidad con el contrato suscrito, las mismas son realizadas por cuenta del concesionario a nombre del Estado, existiendo prácticamente una regalía a favor de este último, siendo de aplicación por lo tanto, la excepción prevista en el artículo 79.3 del Reglamento de la Contratación Administrativa, que permite contratar directamente en el caso de entidades privadas que evidencien su afán de ayuda desinteresada a la Administración y su ausencia de ánimo de lucro en la respectiva operación. Se solicita reconsiderar el dictamen "a efecto de ampliar el mismo en el sentido de que las obras de habilitación interna a realizarse dentro de una concesión según los términos antes descritos, no se ubican dentro de los conceptos de "infraestructura básica" o "infraestructura primaria" del Proyecto Turístico Papagayo, sino que son obras propias e internas de cada proyecto particular, las cuales deben de ser (sic) ejecutadas por cuenta y bajo responsabilidad de cada concesionario. Asimismo, que en caso de que esas obras internas deban de destinarse (sic) al uso público, de conformidad con el concepto de proyecto que se desarrolle, las mismas deberán de ser (sic) cedidas por el concesionario en forma gratuita al uso público, en su condición de "urbanizador" de su proyecto particular. O bien, en defecto de lo anterior, que pueda entenderse que la obligación de realización de las obras de infraestructura interna incluida en los contratos de concesión, cuando se trate de obras que por su naturaleza deban de dedicarse (sic) al uso público, se pueda entender que esa contratación implica un contrato de obra pública, la cual será realizada por el concesionario a favor del Estado sin costo alguno para este último".

Dispone el artículo 8 de la Ley N° 6370 de 3 de septiembre de 1979:

"El Estado financiará inmediatamente y adecuadamente la compra y acondicionamiento de terrenos necesarios, su conservación y la dotación de la infraestructura primaria, para ejecutar el proyecto turístico en Bahía Culebra. Se autoriza al Instituto Costarricense de Turismo para coordinar con las instituciones y organismos estatales, la construcción de las obras requeridas".

La competencia del ICT para dotar al proyecto de la infraestructura primaria es reafirmada por el artículo 5 de la Ley N° 6758 de, que en lo conducente señala:

"Para el uso exclusivo del Instituto Costarricense de Turismo, en cuanto a la ejecución del proyecto, estará exonerada del pago de todo tipo de impuestos, la compra e importación de maquinaria, equipo y materiales para construcción, desarrollo y ejecución de la actividad turística prevista en esta ley...".

El término infraestructura básica se utiliza en el artículo 8 de la Ley N° 6758:

"De conformidad con lo dispuesto en el artículo sexto de esta ley, se contratarán, igualmente, los créditos que sean necesarios para que el Instituto Costarricense de Turismo proceda a invertir y a construir todas las obras necesarias y la infraestructura básica para el desarrollo total del proyecto, así como también las viviendas e instalaciones necesarias para levantar un pueblo turístico, que sea complemento del proyecto por desarrollar. Para tales efectos, el Instituto también podrá y solicitar los créditos necesarios con los bancos del Sistema Bancario Nacional".

La Ley 6758 utiliza las dos expresiones "infraestructura primaria" e "infraestructura básica". Estima la Procuraduría que las obras de infraestructura que el ICT está obligado a construir son aquéllas que tienden a llevar los servicios públicos básicos a los distintos terrenos que componen el Proyecto Papagayo cuya administración asume, así como la creación de las vías de comunicación correspondientes. El concepto de "infraestructura básica" ha sido definido como:

"las relativas a comunicaciones terrestres (carreteras y ferrocarriles) marítimas (puertos) y aéreos (aeropuertos), al abastecimiento de agua (captación, tratamiento y distribución) y al saneamiento (alcantarillado, drenajes y estaciones depuradoras), al suministro de energía..". Diccionario del medio ambiente. A, ANDRES BENITO-O, ROGER LOPPACHER, EINIA, Barcelona, 1994, p. 159.

Es en relación con esa infraestructura que en el dictamen N° C-181-84 de 23 de noviembre de 1984 se calificó al ICT de "urbanizador", ya que se consideró que estaba obligado a realizar las obras para la habilitación urbana. Y como consecuencia, se estimó que no se podía obligar a los concesionarios a realizar tales obras. Si bien se ha considerado que no resulta aplicable la Ley de Planificación Urbana y que el Proyecto Papagayo no constituye técnicamente una urbanización, estimamos que la Ley de Planificación Urbana contiene elementos que pueden contribuir a definir cuál es la infraestructura que el ICT debe construir. Cabe recordar que la citada Ley define como urbanización el fraccionamiento y habilitación de un terreno para fines urbanos, mediante apertura de calles y la provisión de servicios. Luego, de diversas disposiciones se desprende que la habilitación para provisión de servicios se refiere a los servicios de transportes, comunicaciones, electrificación, abastecimiento de agua, drenajes pluviales y sanitarios, artículos 3 y 16. Lo que viene a reafirmar que el ICT debe construir las obras necesarias para la prestación de esos servicios.

Se solicita que la Procuraduría se pronuncie a favor o en contra de lo siguiente: sea que las obras internas deben destinarse al uso público y que deben ser cedidas por el concesionario en forma gratuita al uso público, o en su caso, que puede entenderse que respecto de la obligación de realizar obras de infraestructura interna, cuando se trate de obras que por su naturaleza deban dedicarse al uso público, la contratación implica un contrato de obra pública, a realizar por el concesionario a favor del Estado sin costo alguno para este último.

Puesto que la Ley impone al ICT construir la infraestructura primaria, no podría considerarse que "el ICT puede contratar con el concesionario la realización de dichas obras de carácter público a ejecutarse a lo interno de su concesión, siempre y cuando con dicha contratación no se violenten los principios básicos de la contratación administrativa". La contratación que el ICT puede realizar está referida a las obras que legalmente le corresponde realizar (infraestructura básica), para lo cual puede recurrir a los procedimientos de contratación administrativa. En tratándose de un contrato de obra pública, el artículo 57 de la Ley de la Contratación Administrativa dispone que dichas contrataciones se realizarán por medio de licitación pública, licitación por registro o licitación restringida, según el monto. No le corresponde a la Procuraduría, empero, entrar a analizar si en el supuesto de mérito puede recurrirse a lo dispuesto en el artículo 79.3 del Reglamento de la Contratación Administrativa, ya que ello es competencia de la Contraloría General de la República.

No puede sino concluirse que corresponde al Instituto construir por sí o mediante contrato de obra pública la infraestructura destinada a llevar los servicios públicos a las distintas zonas que pueden ser dadas en concesión. Las obras de infraestructura que el proyecto turístico objeto del "contrato turístico" requiera y que no pueden ser consideradas obras de infraestructura básica o primaria, según lo expuesto, estarán a cargo del concesionario.

Se procede a reiterar que las obras que por su naturaleza sean de uso público deben ser cedidas a dicho uso, sin pretender remuneración alguna.

Se consulta cómo se armoniza lo expuesto con las llamadas obras de continuidad, en tanto siguen un trazado básico y se construyen a lo interno de una concesión de uso privativo. Específicamente, se desea conocer "si las obras que dan continuidad a la vía de acceso básica construida por el ICT, se ubican dentro del terreno dado en concesión con lo cual su uso es turístico privativo, en los términos de la Ley N° 6758 de 4 de junio de 1982, son parte del objeto de concesión (o del desarrollo proyectado) y por tanto amparables a contrato turístico y a los incentivos de al Ley N° 6990?".

No escapa a la Procuraduría que el argumento que se sostiene parte de la consideración de que existen obras de infraestructura que pueden considerarse privadas. Es el supuesto, ante todo, de la posibilidad de que se realicen vías de comunicación dirigidas a conectar la carretera nacional con otras calles dentro del Proyecto de Papagayo. La posición de la Procuraduría sobre ese punto ha sido clara y deriva de la correcta valoración del ordenamiento jurídico. En ese orden de ideas, es necesario reafirmar que las vías de comunicación que se cree en el Proyecto de Papagayo son públicas. Naturaleza que deriva de que se trata de calles en un bien demanial, lo que impide considerar que el concesionario es propietario de éstas o que puede imponer restricciones sobre su uso, tal como sucede en proyectos turísticos desarrollados en otras zonas. Como bien se señala en el oficio del ICT, es obligación del concesionario ceder las obras gratuitamente al "uso público" una vez concluidas. Se reafirma, por ende, lo indicado en la Opinión Jurídica N. OJ-018-2002 de 4 de marzo de 2002, en cuanto pone de manifiesto el carácter público de las vías dentro del Proyecto Papagayo:

"En particular, en punto a vialidad interesa destacar el régimen de las vías públicas del Proyecto Turístico de Papagayo:

• 1)Sobre el atributo demanial que tienen las vías públicas, la Sala Constitucional ha expresado que:

"Las vías generales de comunicación, sean carreteras nacionales, calles o caminos vecinales, según la clasificación que establece la Ley General de Caminos Públicos, pertenecen al dominio público (artículos 261 y 263 del Código Civil; 4, 5 y 6 de la Ley de Construcciones, 2 y 28 de la Ley General de Caminos Públicos, 44 y 45 de la Ley de Planificación Urbana" (Voto Nº 0846-95 de 15:50 hrs. del 14 de febrero de 1995. Véanse también los Votos Nos. 6758-93 de 15:45 hrs. del 22 de diciembre de 1993 y 3145 de 9:27 hrs. del 28 de junio de 1996).

Acerca del régimen público de las vías pueden confrontarse también, entre otros, los dictámenes de la Procuraduría números C-235-86 C-007-92, C-125-94, C-116-94, C-178-97, C-228-98, entre otros.

• 2)Los bienes afectados por ley a un uso público sólo pueden ser desafectados por el mismo medio. (Sala Constitucional, Nº 5026-97 de 16:21 hrs. del 27 de agosto de 1997; Tribunal Superior Contencioso Administrativo, Sección Primera, resoluciones números 7747 de 9:50 hrs. del 28 de mayo de 1985 y 9172 de 9:45 hrs. del 20 de enero de 1987, artículos 261 y 262 del Código Civil). Al efecto, son improcedentes los actos administrativos o resoluciones judiciales, pues la ley es de jerarquía superior a estos y prevalente, contra la cual nadie puede alegar ignorancia.

El destino asignado por ley a un espacio de dominio público tampoco puede cambiarse en forma tácita, implícita o por actos abusivos.

• 3)Todos los terrenos ocupados por carreteras y caminos públicos existentes o que se construyan en el futuro son propiedad del Estado, salvo las calles locales, cuyo dominio corresponde a las municipalidades (artículo 2º ; Ley General de Caminos Públicos).
• 4)La administración de la Red Vial Nacional, integrada por las carreteras nacionales, corresponde al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, conforme a la Ley General de Caminos Públicos, artículo 1º. En tanto que la Red Vial Cantonal está constituida por los caminos vecinales, las calles locales y los caminos no clasificados. Su administración y tutela compete a las municipalidades respectivas.

(....).

• 6)Con respecto al Proyecto Turístico de Papagayo, la Procuraduría General ha establecido que el mismo no puede sustraerse de la diversa aplicación del ordenamiento jurídico vigente. Las leyes especiales para su desarrollo no constituyen un régimen de excepción. Por ende, deben respetarse las competencias singulares y específicas de administración que incumben a otros entes u organismos del Estado, a los que no puede sustituir el Instituto Costarricense de Turismo a través de directrices. (Dictámenes Nos. C-028 y C-181, ambos de 1994).
• 7)La tutela y administración de las vías públicas construidas dentro del Proyecto Turístico de Papagayo, corresponde al Ministerio de Obras Públicas y Transportes o la Municipalidad del lugar, según el caso.

(....)".

Se solicita se aclare el uso del concepto "obras de urbanización", a efecto de que no se confunda con fraccionamiento habitacional. Revisado el dictamen N. C-310-2002 se determina que dicho término ha sido utilizado en la consulta planteada por el Ministerio de Hacienda. De ese hecho, en las tres veces que en el dictamen se utiliza el término se hace referencia a la consulta, sin que la Procuraduría haya entrado a definir en qué consisten esas obras; por consiguiente, del texto del dictamen no se deriva que se esté utilizando en referencia al fraccionamiento habitacional.

C.- EL OTORGAMIENTO DE EXONERACIONES PARA OBRAS DE "HABILITACION" INTERNA En su escrito, el Ministerio de Hacienda señala que, conforme el criterio de la Procuraduría, una empresa dedicada a la realización de obras de infraestructura para la actividad turística que se desarrollará en la zona no podría verse beneficiada con los incentivos turísticos. Sin embargo, si construyera un complejo hotelero requeriría una serie de facilidades que cabrían dentro de los bienes indispensables a ser exonerados, toda vez que un hotel no puede operar si no cuenta con los servicios básicos: agua, luz, teléfono, vías de acceso. Por lo que pregunta "cómo armonizar la realidad de la industria hotelera con el pronunciamiento vertido, y pedimos reconsideración sobre el particular".

En primer término, es necesario aclarar que la imposibilidad de otorgar incentivos turísticos a una empresa dedicada a realizar obras de infraestructura para la actividad turística no deriva de los dictámenes de la Procuraduría General de la República. Por el contrario, es consecuencia de la Ley de Incentivos para el Desarrollo Turístico que en su artículo 3 enumera taxativamente cuáles son las actividades turísticas que pueden ser incentivadas y en el artículo 7 enumera taxativamente los incentivos que se pueden dar a cada una de esas actividades.

Las empresas dedicadas a la realización de obras de infraestructura para la actividad turística en Papagayo no pueden obtener los incentivos turísticos, porque éstos no han sido previstos para actividades creadoras de infraestructura. Para poder disfrutar de incentivos, se reitera, se requiere que la actividad esté contemplada en los artículos 3 y 7 de la Ley. La infraestructura no sólo no es una actividad turística, sino que no se encuentra contemplada por la Ley de mérito. La diferencia de trato entre la empresa encargada de la infraestructura y la que desarrolla el complejo hotelero se deriva de la propia ley. Y esa diferencia es clara: se incentiva no la industria que posibilita la instalación de otras actividades turísticas, sino un concreto proyecto susceptible de generar riqueza. El complejo hotelero tendrá derecho al disfrute de los incentivos en relación con los aspectos que hayan sido comprendidos en la definición del proyecto correspondiente.

Si el proyecto hotelero disfruta de incentivos para obras que tienen como objeto exclusivo los servicios básicos a todos los terrenos de la concesión, ello se debe a que se trata de obras que le corresponde realizar a efecto de poder explotar la actividad hotelera y cuyo disfrute es exclusivo para el proyecto turístico incentivado. Correspondiéndole asumir la obligación de crear la infraestructura interna para el disfrute del servicio dentro del hotel, se entiende que pueda disfrutar de los incentivos correspondientes.

En consecuencia, para que la empresa que construye infraestructura para el desarrollo de futuros proyectos turísticos pueda lograr el financiamiento por vía de incentivos a la infraestructura, se requeriría que la Ley N. 6990 fuese modificada.

Solicita el Ministerio aclarar y verter criterio sobre "cómo aplicar los incentivos de forma proporcional respecto a las obras que dan servicios a todos los componentes de ese proyecto particular, cuando es evidente que el mismo ampara actividades que sí pueden ser exonerables conforme a la ley, aún y cuando incluya otras que no lo sean". Solicita ampliar el análisis sobre el siguiente punto: "si a la empresa concesionaria a nivel del contrato turístico, se le impuso como condición la construcción de las obras básicas de infraestructura, sin distinguir en cuanto a los diversos tipos de usos (dentro de la actividad turística) que pudieran existir en la concesión, y al concesionario se le indicó que los bienes para llevarlas a cabo podían ser amparadas a exoneración o incentivos, qué consecuencias genera para la entidad contratante el incumplir con el convenio, considerando que el concesionario si cumple con sus obligaciones y ejerce actividades contempladas por el artículo 7 de la Ley N° 6990".

En ese mismo sentido, el ICT hace una referencia al "complejo de hotelería" y al contenido del contrato de Ecodesarrollo. Se afirma que comprende una serie de obras hoteleras y los servicios necesarios. Si bien el proyecto incluye otro tipo de obras que no serían propiamente elementos al servicio de la hotelería, "estas no estarían siendo objeto de exoneración dentro del contrato turístico por cuanto el mismo claramente indica que la incorporación de las obras al contrato turístico es bajo el entendido de que las obras sean destinadas al servicio de la hotelería, de lo contrario no podrían ser sujetas a exoneración alguna".

Procede reiterar que sólo los proyectos que se enmarquen dentro de lo dispuesto en los artículos 3 y 7 de la Ley 6990 pueden disfrutar de los incentivos fiscales. Lo procedente es que los incentivos sólo sean otorgados en relación con proyectos que puedan ampararse en dichos artículos. Por otra parte, no le corresponde a la Procuraduría por esta vía entrar a referirse a la ejecución de las obligaciones impuestas al concesionario.

Como último punto, el ICT solicita que el concesionario sea considerado como un contratista de la Institución para efectos de la construcción de obras de uso público. La concesión de uso del demanio público y el contrato de obras públicas son, ciertamente, contratos administrativos. Empero, se trata de contratos de contenido diferente y que, por ende, no pueden ser asimilados ni confundidos. En el contrato de obra pública la Administración contrata la construcción, reparación, conservación o demolición de un bien inmueble o la realización de trabajados dirigidos a modificar el suelo o el subsuelo. A diferencia de la concesión de obra pública, la Administración asume no sólo los riesgos sino también el costo de la obra. En ese sentido, el contratista realiza las obras a cambio de un precio que es cubierto por la Administración.

La concesión de dominio público es un medio por el cual se permite a un particular el uso privativo de un bien de dominio público; es decir, el derecho de ocupar parte de ese dominio con sujeción a las reglas que rigen el demanio público y, por ende, el Derecho Administrativo. Un derecho de ocupación privativo en cuanto excluye la utilización por los demás y cuyo origen es la concesión otorgada a favor del concesionario. Por ese se ha dicho que consiste en la "atribución de un poder jurídico especial sobre la respectiva dependencia pública (M, Marienhoff, Tratado del Dominio Público, TEA, Buenos Aires, 1960, p. 342). En el mismo sentido se afirma que:

"…es un título jurídico mediante el que la Administración otorga a un particular un derecho real, consistente en usar y aprovechar, de forma excluyente, bienes de dominio público en beneficio de la actividad del particular y de la colectividad". M, LAFUENTE BENACHES: La concesión de dominio público, Editorial Montecorvo S. A., Madrid, 1988, p. 29.

Al definirse el alcance del derecho de uso se puede establecer la posibilidad de que el concesionario realice construcciones en el demanio público, pero eso no significa que el contrato sea un contrato de obra pública. Por demás, existe una diferencia entre contratar la realización de operaciones de urbanismo que le corresponden al ICT y conceder el uso de un terreno para su Por otra parte, para que un contrato de obra pública permita al contratista (que no concesionario) el disfrute de incentivos fiscales, así debe estar dispuesto en el ordenamiento legal. No encuentra la Procuraduría que de la Ley N° 6758 se desprenda el derecho del contratista del ICT de disfrutar las exoneraciones que para éste dispone el artículo 5. Como bien indica el Instituto, dicho artículo dispone la exoneración a favor del Instituto respecto del pago de todo tipo de impuestos en la compra de los materiales de construcción para el desarrollo y ejecución de la actividad turística prevista en la ley".

Asimismo, procede recordar que el otorgamiento de exoneraciones es materia de reserva de ley. Lo que implica que sólo el legislador puede determinar qué hechos o actividades están exentos (sobre la reserva de ley, cfr. resoluciones de la Sala Constitucional, Ns. 1427-95 de 16:03 hrs. del 14 de marzo de 1995, 1830-99 de 16:12 hrs. del 10 de marzo de 1999, 8865-2002 de 14:43 hrs de 11 de setiembre de 2002). Si la Procuraduría entrare a definir que en los casos en que un concesionario realice actividades no incentivadas por la Ley 6990 y otras que sí lo están, deba optarse por un tratamiento proporcional, lo cierto es que estaría usurpando las potestades del legislador. Debe reiterarse, entonces, que sólo las actividades expresamente mencionadas en los artículos 3 y 7 de la Ley pueden ser objeto de incentivos fiscales.

CONCLUSIÓN:

Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

1-. Se aclara que la obligación del ICT de dotar de la infraestructura básica al Proyecto Papagayo abarca la construcción de las vías de comunicación y de la infraestructura necesaria para dotar el Proyecto de los servicios básicos de abastecimiento de agua, alcantarillado público y suministro de energía eléctrica.

2-. Se reafirma el carácter público de las vías de comunicación que se construyan en el Proyecto Papagayo.

3-. Se ratifica en todos sus extremos el dictamen N° C-310-2002 de 15 de noviembre de 2002.

Del señor Ministro, muy atentamente, Dra. Magda Inés Rojas Chaves PROCURADORA ASESORA Copia: Lic. Rodrigo Castro Fonseca Presidente Ejecutivo ICT MIRCH/mvc