Admissibility requirements for internal auditor consultationsRequisitos de admisibilidad para consultas de auditores internos

Opinion: 176 of 06/13/2003 C-176-2003 June 13, 2003 Licenciada Anabelle Barboza Castro Municipal Auditor Municipalidad de La Unión S. O.

Dear Madam:

With the approval of the Deputy Attorney General, I refer to your official communication AI-048-2003, dated January 30 of the current year.

Statement of the Inquiry:

You indicate that, in accordance with Article 22 subsection d) – we assume of the General Law on Internal Control – and in your role of "… warning the chief officer and the passive organs about the possible consequences that a conduct or decision taken may bring…", the following questions are formulated:

"a. May the municipal president, by reason of the powers established in Article 34 of the Código Municipal, do the following:

To be the only one to take cognizance of correspondence addressed to the Concejo Municipal, and by his own decision, without submitting it to the knowledge of the full Concejo Municipal, without any agreement to that effect, to forward it to the Committee he prefers and not even read it aloud in the Session, leaving a record of its existence only by means of a brief extract in the act of the document that, by its content, is of interest to the entire Concejo Municipal, which must act solely as a collegiate body. To reject on his own the cognizance of a motion for review (recurso de revisión) filed by one of the proprietary council members (regidores propietarios), which has been duly substantiated before the approval of the minutes, against an agreement taken by the Concejo Municipal in the previous Session that is not yet final, refusing on his own to give it the corresponding processing. By his own criterion, not to submit to consideration or vote the matter or the motion presented by one of the council members present, and on his own to order the motion or matter under discussion to be archived, and not to consider it in the following session in the event it is decided not to consider it immediately, if the proponent again requests that the matter be considered. By his own decision, to terminate the discussion of a matter that is being considered, when there are proprietary or alternate council members who still wish to participate in the discussion of the matter. To adjourn the session when he submits for approval the Minutes of the previous Session and the majority of the proprietary council members do not approve the minutes, even when the matters that were to be considered in that session are of great importance to municipal affairs. To create by his own criterion a directing body to initiate an administrative procedure against the Alcalde Municipal or the Internal Auditor. Must the Minutes of a session of the Concejo Municipal be submitted for approval. What happens if it is not approved by the majority of the Concejo Municipal. What must be the procedure to submit for review (revisión) an agreement of the Concejo Municipal by one of the council members who serves in a proprietary capacity. Can the municipal agreement that has not been finally adopted, by which a motion for revocation (recurso de revocatoria) filed against a previous agreement of the Concejo Municipal was rejected, be submitted for review in the following session. If the Concejo Municipal rejects a motion for revocation, who and in what manner must hear the subsidiary appeal (apelación en subsidio) against the same agreement. What would be the procedure that the interested party must follow to process the subsidiary appeal against a municipal agreement for which revocation was filed and this was rejected by the Concejo Municipal. Does the effectiveness of the municipal agreement be suspended while the competent body hears the subsidiary appeal against an agreement of the Concejo Municipal for which the motion for revocation was filed and this was rejected by the Concejo Municipal. As established in the Código Municipal in its Article 31 subsection a), council members are prohibited from intervening in the discussion and voting on matters in which they have a direct interest (interés directo). There is doubt as to what should be interpreted as direct interest. Furthermore, could it be interpreted as a direct interest of a council member to vote on a municipal matter that has been entrusted to him/her by means of designation to a committee or by agreement of the same Concejo Municipal when it concerns safeguarding the municipal interests that have been conferred upon him/her, claiming that because they belong to the assigned committee they have a direct interest? What is the procedure that must exist to challenge (recusar) four members of the nine council members who make up the Concejo Municipal when voting on a matter against the four members intended to be challenged? If at the time of challenging four members of the nine members who make up the Concejo Municipal, it is decided to do so individually (that is, one by one) and at the time of the vote, four council members of the nine vote in favor of the challenge, one of them is the member challenged so he/she cannot vote, and the remaining four do not raise their hands to support the challenge, could it be affirmed that even so, the council member who was subjected to the challenge procedure is challenged? For the doubt arises that, in order to adopt a municipal agreement that does not require a qualified majority, it must be adopted by five council members of the nine who make up the Concejo Municipal, especially when all are present, since according to Art. 42 of the Código Municipal, if there were a tie in the voting, as happened in this case, a new vote must be taken in the same act or the immediately following ordinary session and, if tied again, the matter shall be deemed rejected." Admissibility requirements for inquiries formulated by the internal auditor.

In accordance with the recent reform undergone by Article 4 of the Ley Orgánica de la Procuraduría General (Law No. 6815 of September 27, 1982, and its reforms), the internal audit offices of public entities and bodies may request our technical legal opinion without the need to accompany the legal opinion referred to in said numeral. However, the foregoing is not an obstacle to establishing some requirements that said public officials must indeed fulfill to directly access this Advisory Body. This point has been developed in preceding opinions, from which we allow ourselves the following citation:

"There is no doubt that internal auditors are authorized to consult directly with the Procuraduría General de la República. However, this is not an unrestricted power or authority.

As is well known, the reform introduced to our Ley Orgánica, in its numeral 4, corrected a gap that existed in our legal system, which had been filled through abundant administrative jurisprudence of the Procuraduría General de la República. In effect, on many occasions, inquiries were answered for the auditors, when it was indicated that the respective Legal Advisory Office did not exist in the consulting body or entity or, that advisory office refused to issue a statement on the point to be consulted (see, among others, opinion C-011 of January 15, 2001).

Now, reviewing legislative file No. 14.312, the bill for the General Law on Internal Control, the rule we are glossing appears in the original text sent by the Executive Branch to the Asamblea Legislativa (see folio 41 of the cited file). The same occurs in the motion for substitute text approved by the Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos de Gobierno y Administración on August 28, 2001, and in the unanimous affirmative opinion approved on March 12, 2002 (see folios 95 and 482 of the cited file). We only find a descriptive comment made by the Technical Services Department of the Asamblea Legislativa in its communication ST144-04-02 of March 2002 (see folio 527 of legislative file No. 14.312). Thus, from the legislative background, the true scope of this rule (ratio legis) cannot be extracted with precision.

On the other hand, and although it sounds unusual, the Asamblea Legislativa did not pose any inquiry to us regarding the mentioned bill. We assume that, since it concerned a matter of exclusive and prevailing competence of the Contraloría General de la República, it considered our opinion unnecessary, despite the fact that our Ley Orgánica was being reformed. Thus, a valuable opportunity was lost to specify the scope of the regulation we are commenting on.

Having said the above, allow us to express three concerns about the application of the reform to numeral 4 of our Ley Orgánica. The first, that the pendulum swings to the other extreme, where the internal audit offices, disdaining the internal resource that a body or entity has (the Legal Advisory Offices), which is qualified to address the respective legal questions that afflict them, consult directly with the Procuraduría General de la República. Logically, and attending to the principles of reasonableness and proportionality, which, according to the abundant jurisprudence of the Constitutional Court, have constitutional rank, and to the univocal rules of science or technique, or to the elementary principles of justice, logic, or convenience (Article 16 of the Ley General de la Administración Pública), when an audit office has a legal doubt, it must turn first to the legal advisor of the body or entity where it provides its services. If this advisor does not exist or refuses to issue a statement – although legally we see no reason for this – or, once a statement has been issued, it considers it necessary to gather another opinion, it is then that the respective inquiry should be formulated to the Advisory Body. We cannot lose sight of the fact that the Procuraduría General de la República exercises its advisory function for the entire Public Administration.

The second, that our opinion is requested on matters for which we lack competence. In this regard, in Legal Opinion O.J.-148 of November 18, 2002, we expressed the following:

"Even though our Ley Orgánica (Article 4) allows internal auditors to consult the Procuraduría General de la República without the need to attach the opinion of the Legal Advisory Office, this rule must be interpreted in its proper dimensions. Thus, the inquiry must concern a matter on which the advisory body can validly exercise the advisory function, not on those in which other bodies have exclusive and prevailing competence. In short, the exemption from the opinion of the Legal Advisory Office does not constitute a valid basis for internal audit offices to request the opinion of the Procuraduría General de la República on any matter; this is only possible in those cases where we can exercise our advisory function.

In the case at hand, we are in the presence of a matter in which the Contraloría General de la República has exclusive and prevailing competence, and, therefore, the advisory body cannot exercise the advisory function by issuing a binding opinion in this case. In a matter similar to the one consulted, in opinion C-291-2000 of November 22, 2000, we expressed the following:

‘In relation to the second inquiry, the advisory body lacks competence to issue an opinion, given that we are facing a matter in which the Contraloría General de la República exercises prevailing and exclusive competence. As is well known, in accordance with Article 184 of the Constitution and the Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, it is this body that is responsible for pronouncing on those matters where the correct use of public funds is at stake. In this sense, the advisory body, in several opinions, has followed this line of thought. In effect, in legal opinions OJ-016-98 of March 6, 1998, and OJ-083-98 of October 2 of that same year, we expressed that the Contraloría General de la República is the body constitutionally entrusted with the vigilance of the Public Treasury and legislatively, in accordance with its Ley Orgánica, Articles 4 and 12, by which the opinions issued by the controlling body are of mandatory observance for the Public Administration and binding, which is clearly reflected in the cited Article 12 which establishes:

‘The Contraloría General de la República is the governing body of the superior control and oversight system contemplated in this law. The provisions, norms, policies, and directives that it dictates, within the scope of its competence, are of mandatory observance and shall prevail over any other provisions of the passive subjects that oppose them. (…)’ In the case at hand, we are facing a matter pertaining to the Public Treasury. In effect, as can be inferred from the documents provided by the consulting entity, the Internal Audit Office of the Municipalidad de Cartago, through official communication No. AI0132000 of August 12, 2000, referring to extraordinary sessions, attaches report AU 07032000 A.A.L. of July 2000 to the council. This report concludes that all extraordinary sessions held by the council from July 1999 to date have flaws of absolute nullity, except for those agreements adopted in good faith and that affect third persons. That document recommends, among other things, that the council members must reimburse the municipal coffers the entirety of the cash money received for per diems (dietas) and year-end bonus corresponding to the indicated period, which they must do as soon as possible due to their irregular participation in the extraordinary sessions.

Furthermore, the controlling body already assumed competence in this matter by issuing circular PI/ES-348 of October 27, 1999, in which it defined the procedure for convening the council to extraordinary sessions, which is amply grounded in legal and doctrinal citations.’" Nor can the inquiry deal with a specific case, since the exercise of the advisory function is carried out in a general and abstract manner. In this regard, in opinion 054-99 of May 5, 1999, we indicated the following:

"In accordance with Article 1 of our Ley Orgánica, the Procuraduría General de la República is the superior technical legal advisory body of the State, within whose competences does not lie the power to pronounce – as requested of us – on specific matters." In that sense, our function is limited to carrying out a general analysis of the scope or interpretation of legal norms.

Likewise, we are also inhibited from exercising the advisory function when dealing with electoral and cooperative matters. When we are in the presence of the former, it is the Tribunal Supremo de Elecciones that must pronounce, since it exercises exclusive and prevailing competence in this type of matter (see, among others, legal opinions O.J.-080-2001 of June 25, 2001, and O.J.-016-2003 of February 3, 2003). When it concerns the latter, it is INFOCOOP that must exercise the advisory function in that area. In this sense, it is worth warning that the advisory body, in communication No. PC-008 of April 30, 1997, signed by Lic. Juan Luis Montoya Segura, Civil Attorney, clearly indicated that "...it would rather correspond to the Instituto Nacional de Fomento Cooperativo, which by express provision of subsection n) of Article 156 (currently 157) of the Ley de Asociaciones Cooperativas, has the character of a national advisory body on matters related to cooperative philosophy, doctrine, and methods…", to pronounce on matters concerning cooperatives. This position was followed in another opinion, C-003-99 of January 6, 1999, in which we indicated that the topic of the functions and powers of the auxiliary bodies of cooperativism is the competence of INFOCOOP, a public entity that by legal provision is competent to hear, address, and guide in this matter.

The third, that the inquiry does not confine itself to the exercise of the internal auditor's functions. From this perspective, numeral 4 of our Ley Orgánica does not authorize auditors to consult on matters that do not refer to or are not related to the sphere of their competence. Consequently, and just as you correctly do, it is advisable for the auditor to indicate the reasons that prompt him/her to resort to the opinion of the Advisory Body." (Legal Opinion O.J.-033-2003 of February 24, 2003. In the same sense, C-107-2003 of April 22, 2003) From the interpretative line on numeral 4 of our Ley Orgánica that derives from the foregoing transcription, it is opportune to analyze your inquiry. To this end, we deem it essential to cite Article 22 of the General Law on Internal Control, the same that is alluded to in your communication as the basis for the action before us:

"Article 22.—Powers. The internal audit office is primarily responsible for the following:

• a)Conducting audits or special studies semiannually, in relation to public funds subject to its institutional competence, including trusts, special funds, and others of a similar nature. Likewise, conducting semiannual audits or special studies on private funds and activities, in accordance with Articles 5 and 6 of the Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, insofar as these originate from transfers made by components within its institutional competence.
• b)Verifying the compliance, validity, and sufficiency of the internal control system within its institutional competence, reporting on it, and proposing pertinent corrective measures.
• c)Verifying that the active administration takes the internal control measures indicated in this Law, in cases of deconcentration of powers, or the contracting of support services with third parties; likewise, regularly examining the effective operation of critical controls in those deconcentrated units or in the provision of such services.
• d)Advising, in matters within its competence, the chief officer on whom it depends; furthermore, warning the passive organs it oversees about the possible consequences of certain conducts or decisions, when they come to its knowledge.
• e)Authorizing, by means of an opening entry, the accounting books and minute books that must be kept by the bodies subject to its institutional competence and other books that, at the discretion of the internal auditor, are necessary for strengthening the internal control system.
• f)Preparing work plans, at least in accordance with the guidelines established by the Contraloría General de la República.
• g)Preparing an annual report on the execution of the work plan and the status of the recommendations of the internal audit office, the Contraloría General de la República, and the offices of public accountants; in the latter two cases, when they come to its knowledge, without prejudice to preparing reports and presenting them to the chief officer when circumstances warrant it.
• h)Keeping the regulation for the organization and operation of the internal audit office duly updated.
• i)The other powers contemplated by the applicable legal, regulatory, and technical rules, with the limitations established in Article 34 of this Law." It is the opinion of this Advisory Body that the powers that internal audit offices are called upon to exercise have a marked relationship with the control and monitoring actions of the Public Treasury (Hacienda Pública), this latter concept being understood under the interpretation of Article 8 of the Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (Law No. 7428 of September 7, 1994). Likewise, said affirmation emerges from other powers alluded to in the General Law on Internal Control (e.g., Article 8 as it defines the set of objectives pursued by the internal control system, including: "a) Protecting and conserving public assets against any loss, waste, misuse, irregularity, or illegal act. b) Requiring reliability and timeliness of information. c) Guaranteeing efficiency and effectiveness of operations and d) Complying with the legal and technical framework."); all under the "functional" concept of internal audit: "Internal audit is the independent, objective, and advisory activity that provides assurance to the entity or body, since it is created to validate and improve its operations. It contributes to achieving institutional objectives, through the practice of a systemic and professional approach to evaluate and improve the effectiveness of risk management, control, and governance processes in the entities and bodies subject to this Law. Within an organization, the internal audit office provides citizens with a reasonable guarantee that the actions of the chief officer and the rest of the administration are executed in accordance with the legal and technical framework and sound practices." (Article 21, ibid) Without attempting to conclude that, in each and every case, the internal auditors of the public sector must demonstrate the relationship between their inquiry and the scope of their powers, it is clear that such a link must appear reasonably from the content of the action brought to the attention of the Procuraduría General de la República. Likewise, the non-requirement of the legal opinion, as has been interpreted by this Advisory Body, does not imply that, at least regarding the topic generically considered, we should not be informed of what the legal advisory office's opinion of the entity to which the auditor provides services is; or else, background from that advisory office on connected or related topics; and, as a last resort, the indication of the refusal to issue a statement on that topic.

Having analyzed the series of questions contained in communication No. AI-048-2003, the relationship existing between the norms governing the activity of a collegiate body, such as the Concejo Municipal, and any of the specific powers assigned to the internal auditor is not clearly, or at least plausibly, extracted. Likewise, since these are topics that qualify as routine – the regime of appeals against agreements of the Council – we do not understand the reasons why, at least one of them, has not been analyzed by the respective legal advisory office, in the terms specified in the preceding paragraph.

In view of the foregoing, we must conclude that it is not possible to proceed to hear your concerns given the failure to comply with the parameters that are relevant to the inquiries formulated by internal auditors based on Article 4 of our Ley Orgánica.

Conclusion.

The processing of the inquiry is denied by virtue of the fact that it does not satisfy the admissibility requirements that this Procuraduría General has established in the case of internal auditors of the Public Administration.

Without further particular, I subscribe, Iván Vincenti Rojas ADJUNCT ATTORNEY

Dictamen : 176 del 13/06/2003 C-176-2003 13 de junio del 2003 Licenciada Anabelle Barboza Castro Auditora Municipal Municipalidad de La Unión S. O. Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a su oficio AI-048-2003, del pasado 30 de enero del año en curso.

Planteamiento de la Consulta:

Indica que, de conformidad con el artículo 22 inciso d) –suponemos de la Ley General de Control Interno-, y en su labor de "… advertir al jerarca y a los órganos pasivos sobre las posibles consecuencias que pueda traer una conducta o decisión tomada…", se formulan las siguientes interrogantes:

"a. Puede el presidente municipal en razón de las atribuciones que le establece el artículo 34 del Código Municipal, hacer lo siguiente:

Conocer solamente él la correspondencia dirigida al Concejo Municipal, y por decisión propia sin someterla a conocimiento del Concejo Municipal en pleno, sin que medie acuerdo para ello, remitirla a la Comisión que prefiera y no leerla siquiera en la Sesión, dejando constancia de la existencia de la misma, únicamente mediante un pequeño extracto en el acto del documento que por su contenido, le es de interés a todos el Concejo Municipal, el cual debe actuar como órgano colegiado únicamente. Por si solo rechazar el conocimiento de un recurso de revisión interpuesto por uno de los regidores propietarios, el cual ha sido debidamente fundamentado antes de la aprobación del acta, a un acuerdo tomado por el Concejo Municipal en la Sesión anterior que aún no está firme, negándose por si solo a darle el trámite correspondiente. Por criterio propio, no someter a conocimiento o votación el asunto o la moción presentada por uno de los regidores presentes, y por si solo mandar a archivar la moción o el asunto en discusión, y no conocerlo en la sesión siguiente en caso que se decida no conocerlo de inmediato, si el proponente vuelve a solicitar que se conozca el asunto. Por decisión propia, dar por terminada la discusión de un asunto que se está conociendo, cuando existen concejales propietarios o suplentes que aún desean participar en la discusión del asunto. Levantar la sesión cuando somete a aprobación el Acta de la Sesión anterior y la mayoría de los regidores propietarios no aprueban la aprobación del acta, aún cuando los asuntos que se iban a conocer en dicha sesión son de gran importancia para el quehacer municipal. Crear por criterio propio un órgano director para iniciar procedimiento administrativo en contra del Alcalde Municipal o el Auditor Interno. Se debe someter a aprobación el Acta de una sesión del Concejo Municipal. Qué sucede si esta no es aprobado por la mayoría del Concejo Municipal. Cuál debe ser el procedimiento para someter a revisión un acuerdo del Concejo Municipal por parte de uno de los regidores que funge en propiedad. Puede ser sometido a revisión en la sesión siguiente el acuerdo municipal que no ha sido tomado en firme, con el cual rechaza un recurso de revocatoria presentado a un acuerdo del Concejo Municipal anteriormente. Si el Concejo Municipal rechaza un recurso de revocatoria, quién y en que forma debe conocer la apelación en subsidio del mismo acuerdo. Cual sería el procedimiento que debe seguir el interesado para tramitar la apelación en subsidio de un acuerdo municipal al cual le fue planteada la revocatoria y esta fue rechazada por el Concejo Municipal. Suspende la efectividad del acuerdo municipal, mientras el órgano competente conoce la apelación en subsidio de un acuerdo del Concejo Municipal al cual le fue planteado el recurso de revocatoria y este fue rechazado por el Concejo Municipal. Según lo establecido en el Código Municipal en su artículo 31 inciso a), le está prohibido a los regidores intervenir en la discusión y votación de los asuntos en que tengan ellos interés directo. Existe la duda de que se debe interpretar como interés directo. Además, ¿podría interpretarse como interés directo de un regidor el votar sobre un asunto municipal que se le ha encomendado por medio de la designación en una comisión o por acuerdo del mismo Concejo Municipal cuando se trata de resguardar los intereses municipales, que le han sido conferidos, aduciéndose que por pertenecer a la comisión asignada tienen interés directo? ¿Cuál es el procedimiento que debe existir para recusar a cuatro miembros de los nueve regidores que conforman el Concejo Municipal a la hora de votar un asunto en contra de los cuatro miembros que se pretende recusar? Si a la hora de recusar a cuatro miembros de los nueve miembros que conforman el Concejo Municipal, se decide hacerlo en forma individual, (o sea uno a uno) y a la hora de la votación, cuatro regidores de los nueve votan a favor de la recusación, uno de ellos es el miembro recusado por lo que no puede votar, y los cuatro restantes no levantan la mano para apoyar la recusación, se podría afirmar que aún así, el regidor que se sometió al proceso de recusación, está recusado? Pues la duda nace, de que para tomar un acuerdo municipal que no requiere de mayoría calificada, debe ser tomado por cinco regidores de los nueve que conforman el Concejo Municipal, máxime cuando todos están presentes, pues de acuerdo al Art. 42 del Código Municipal, si hubiese empate en la votación, como sucedió en este caso, se debe votar de nuevo en el mismo acto o la sesión ordinaria inmediata siguiente y, de empatar otra vez, el asunto se tendrá por desechado." Requisitos de admisibilidad de las consultas formuladas por el auditor interno.

De conformidad con la reciente reforma sufrida por el artículo 4° de la Ley Orgánica de la Procuraduría General (Ley N° 6815 del 27 de setiembre de 1982 y sus reformas), las auditorias internas de los entes y órganos públicos pueden solicitar nuestro criterio técnico jurídico sin necesidad de acompañar el criterio legal a que se alude en dicho numeral. Sin embargo, lo anterior no es óbice para establecer algunos requisitos que sí deberán cumplir dichos funcionarios públicos para acceder directamente a este Órgano Asesor. Este extremo ha sido desarrollado en dictámenes precedentes, de los cuáles nos permitimos la siguiente cita:

"No cabe la menor duda de que los auditores internos están legitimados para consultar directamente a la Procuraduría General de la República. Empero, ésta no es una atribución o facultad irrestricta.

Como es bien sabido, la reforma que se introdujo a nuestra Ley Orgánica, en su numeral 4°, corrigió un vacío que se presentaba en nuestro ordenamiento jurídico, el cual había sido llenado por medio de una abundante jurisprudencia administrativa de la Procuraduría General de la República. En efecto, en muchas ocasiones, se evacuaron consultas a los señores auditores, cuando se indicaba que en el órgano o ente consultante no existía la respectiva Asesoría Jurídica o, esa asesoría, se negaba a pronunciarse sobre el punto a consultar (véase, entre otros, el dictamen C-011 de 15 de enero del 2001).

Ahora bien, revisando el expediente legislativo n.° 14.312, proyecto de Ley General de Control Interno, la norma que estamos glosando aparece en el texto original que envió el Poder Ejecutivo a la Asamblea Legislativa (véase el folio 41 del citado expediente). Igual ocurre en la moción de texto sustitutivo aprobada por la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos de Gobierno y Administración el 28 de agosto del 2001 y en el dictamen unánime afirmativo aprobado el 12 de marzo del 2002 (véanse los folios 95 y 482 del citado expediente). Sólo encontramos un comentario de naturaleza descriptiva que hizo el Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa en su oficio ST144-04-02 de marzo del 2002 (véase el folio 527 del expediente legislativo n.° 14.312). Así las cosas, de los antecedentes legislativos no se puede extraer, con precisión, los verdaderos alcances de esta norma (ratio legis).

Por otra parte, y aunque suene inusual, la Asamblea Legislativa no nos planteó ninguna consulta sobre el mencionado proyecto. Suponemos que, por tratarse de materia de exclusiva y prevalente competencia de la Contraloría General de la República, consideró que era innecesario nuestro criterio, pese a que se estaba reformando nuestra Ley Orgánica. Así, se perdió una valiosa oportunidad para precisar los alcances de la normativa que estamos comentando.

Dicho lo anterior, permítasenos expresar tres preocupaciones sobre la aplicación de la reforma al numeral 4 de nuestra Ley Orgánica. La primera, que el péndulo se mueva al otro extremo, donde las auditorias internas, desdeñando el recurso interno que tiene un órgano o ente (las Asesorías Jurídicas), el cual se encuentra calificado para evacuar las respectivas interrogantes legales que les asaltan, consulten directamente a la Procuraduría General de la República. En buena lógica, y atendiendo a los principios de razonabilidad y proporcionalidad, los cuales, según la abundante jurisprudencia del Tribunal Constitucional tienen rango constitucional, y a las reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, o a los principios elementales de justicia, lógica o conveniencia (artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública), cuando una auditoria tiene una duda legal debe recurrir primeramente al asesor legal del órgano o ente donde presta sus servicios. Si este no existe o se niega a emitir su pronunciamiento –aunque jurídicamente no vemos razón para ello- o, una vez que se ha emitido, considera que es necesario recabar otro criterio, es que debería formular la respectiva consulta al Órgano Asesor. No podemos perder de vista de que la Procuraduría General de la República ejerce su función consultiva para toda la Administración Pública.

La segunda, que se nos pida el criterio sobre materias que no tenemos competencia. Al respecto, en la Opinión Jurídica O.J.-148 de 18 de noviembre del 2002, expresamos lo siguiente:

"Si bien nuestra Ley Orgánica (artículo 4) les permite a los auditores internos consultarle a la Procuraduría General de la República sin necesidad de que adjunten el criterio de la Asesoría Legal, esta norma debe interpretarse en sus justas dimensiones. Así las cosas, la consulta debe versar sobre una materia en la cual el órgano asesor puede ejercer válidamente la función consultiva, no así en aquellas, en las que otros órganos, tienen una competencia exclusiva y prevalente. En pocas palabras, la eximente del criterio de la Asesoría Legal no constituye un fundamento válido para que las auditorias internas puedan requerir el criterio de la Procuraduría General de la República en cualquier materia; ello sólo es posible en aquellos supuestos donde podemos ejercer nuestra función consultiva.

En el caso que nos ocupa, estamos en presencia de una materia en la que Contraloría General de la República tiene una competencia exclusiva y prevalente, y, por ende, el órgano asesor no puede ejercer la función consultiva emitiendo un dictamen vinculante en este supuesto. En un asunto similar al consultado, en el dictamen C-291-2000 de 22 de noviembre del 2000, expresamos lo siguiente:

‘En relación con la segunda consulta el órgano asesor es incompetente para emitir un dictamen, en vista de que estamos frente a un asunto en el cual la Contraloría General de la República ejerce una competencia prevalente y exclusiva. Como es bien sabido, de conformidad con el artículo 184 constitucional y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, es a este órgano que le corresponde pronunciarse sobre aquellos asuntos donde está de por medio el uso correcto de los fondos públicos. En este sentido, el órgano asesor, en varios dictámenes, ha seguido esta línea de pensamiento. En efecto, en las opiniones jurídicas OJ-016-98 del 6 de marzo de 1998 y OJ-083-98 del 2 de octubre de ese mismo año, expresamos que la Contraloría General de la República es el órgano encargado constitucionalmente de la vigilancia de la Hacienda Pública y legislativamente, de conformidad con su Ley Orgánica, artículos 4 y 12, por los que los criterios que emite el órgano contralor son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública y vinculantes, lo cual se ve claramente plasmado en el citado artículo 12 que establece:

‘La Contraloría General de la República es el órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización superiores, contemplados en esta ley. Las disposiciones, normas, políticas y directrices que ella dicte, dentro del ámbito de su competencia, son de acatamiento obligatorio y prevalecerán sobre cualquiera otras disposiciones de los sujetos pasivos que se le opongan. (…)’ En el caso que nos ocupa, estamos frente a un asunto propio de la Hacienda Pública. En efecto, según se desprende de los documentos aportados por el ente consultante, la Auditoria Interna de la Municipalidad de Cartago, mediante el oficio n.° AI0132000 del 12 de agosto del 2000, referente a las sesiones extraordinarias, adjunta el informe AU 07032000 A.A.L. de julio de 2000 al concejo. En este informe se concluye que todas las sesiones extraordinarias realizadas por el concejo desde el mes de julio de 1999 a la fecha tienen vicios de nulidad absoluta, excepto aquellos acuerdos tomados de buena fe y que afectan a terceras personas. En ese documento se recomienda, entre otras cosas, que los señores ediles deben reintegrar a las arcas municipales la totalidad del dinero efectivo percibido por concepto de dietas y aguinaldo correspondiente al período indicado, lo que deben hacer a la brevedad posible por su participación irregular en las sesiones extraordinarias.

Además, ya el órgano contralor asumió la competencia en esta materia al emitir la circular PI/ES-348 de 27 de octubre de 1999, en la que definió el procedimiento para convocar a sesiones extraordinarias al concejo, la cual está fundamentada ampliamente en citas legales y doctrinales.’" Tampoco puede versar la consulta sobre un caso concreto, ya que el ejercicio de la función consultiva se hace en forma general y abstracta. Al respecto, en el dictamen 054-99 del 5 de mayo de 1999, indicamos lo siguiente:

"De conformidad con el artículo 1º de nuestra Ley Orgánica, la Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo técnico jurídico del Estado, dentro de cuyas competencias no se encuentra la de pronunciarnos -como se nos solicita-, sobre asuntos concretos." En ese sentido, nuestra función se limita a realizar un análisis general sobre los alcances o la interpretación de las normas jurídicas.

Asimismo, también estamos inhibidos de ejercer la función consultiva cuando se trata de materia electoral y cooperativa. Cuando estamos en presencia de la primera, a quien le corresponde pronunciarse es al Tribunal Supremo de Elecciones, ya que ejerce una competencia exclusiva y prevalente en este tipo de asuntos (véanse, entre otras, las opiniones jurídicas O.J.-080-2001 de 25 de junio del 2001, y la O.J.-016-2003 de 3 de febrero del 2003,). Cuando se trata de la segunda, es el INFOCOOP quien debe ejercer la función consultiva en esa materia. En este sentido, conviene advertir que el órgano asesor, en el oficio No. PC-008 de 30 de abril de 1997, suscrito por el Lic. Juan Luis Montoya Segura, Procurador Civil, indicó, claramente, que "...más bien correspondería al Instituto Nacional de Fomento Cooperativo, quien por disposición expresa del inciso n) del artículo 156 (actualmente es el 157) de la Ley de Asociaciones Cooperativas, tiene el carácter de organismo consultivo nacional en materias relacionadas con la filosofía, doctrina y métodos cooperativos…", pronunciarse sobre lo referente a las cooperativas. Esta postura fue seguida en otro dictamen, el C-003-99 del 6 de enero de 1999, en el que indicamos que el tema de las funciones y atribuciones de los organismos auxiliares del cooperativismo es competencia del INFOCOCOP, entidad pública que por disposición legal es competente para conocer, evacuar y orientar en esta materia.

La tercera, que la consulta no se circunscriba al ejercicio de las funciones del auditor interno. Desde esta perspectiva, el numeral 4 de nuestra Ley Orgánica no autoriza a los auditores a consultar sobre materias que no se refieran o no estén relacionadas con la esfera de su competencia. Por consiguiente, y tal y como usted acertadamente lo hace, es conveniente que el auditor señale las razones que lo mueve acudir al criterio del Órgano Asesor." (Opinión Jurídica O.J.-033-2003 del 24 de febrero del 2003. En igual sentido, C-107-2003 del 22 de abril del 2003) De la línea interpretativa sobre el numeral 4° de nuestra Ley Orgánica que deriva de la anterior transcripción, es oportuno analizar su consulta. Para ello, estimamos indispensable citar el artículo 22 de la Ley General de Control Interno, mismo que es aludido en su oficio como fundamento para la gestión que nos ocupa:

"Artículo 22.—Competencias. Compete a la auditoría interna, primordialmente lo siguiente:

• a)Realizar auditorías o estudios especiales semestralmente, en relación con los fondos públicos sujetos a su competencia institucional, incluidos fideicomisos, fondos especiales y otros de naturaleza similar. Asimismo, efectuar semestralmente auditorías o estudios especiales sobre fondos y actividades privadas, de acuerdo con los artículos 5 y 6 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, en el tanto estos se originen en transferencias efectuadas por componentes de su competencia institucional.
• b)Verificar el cumplimiento, la validez y la suficiencia del sistema de control interno de su competencia institucional, informar de ello y proponer las medidas correctivas que sean pertinentes.
• c)Verificar que la administración activa tome las medidas de control interno señaladas en esta Ley, en los casos de desconcentración de competencias, o bien la contratación de servicios de apoyo con terceros; asimismo, examinar regularmente la operación efectiva de los controles críticos, en esas unidades desconcentradas o en la prestación de tales servicios.
• d)Asesorar, en materia de su competencia, al jerarca del cual depende; además, advertir a los órganos pasivos que fiscaliza sobre las posibles consecuencias de determinadas conductas o decisiones, cuando sean de su conocimiento.
• e)Autorizar, mediante razón de apertura, los libros de contabilidad y de actas que deban llevar los órganos sujetos a su competencia institucional y otros libros que, a criterio del auditor interno, sean necesarios para el fortalecimiento del sistema de control interno.
• f)Preparar los planes de trabajo, por lo menos de conformidad con los lineamientos que establece la Contraloría General de la República.
• g)Elaborar un informe anual de la ejecución del plan de trabajo y del estado de las recomendaciones de la auditoría interna, de la Contraloría General de la República y de los despachos de contadores públicos; en los últimos dos casos, cuando sean de su conocimiento, sin perjuicio de que se elaboren informes y se presenten al jerarca cuando las circunstancias lo ameriten.
• h)Mantener debidamente actualizado el reglamento de organización y funcionamiento de la auditoría interna.
• i)Las demás competencias que contemplen la normativa legal, reglamentaria y técnica aplicable, con las limitaciones que establece el artículo 34 de esta Ley." Es criterio de este Órgano Asesor que las competencias que están llamadas a desarrollar las auditorías internas tienen una marcada relación con las acciones de control y vigilancia de la Hacienda Pública, entendido éste último concepto bajo la inteligencia del artículo 8 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (Ley N° 7428 de 7 de setiembre de 1994). Igualmente se desprende dicha afirmación de otras competencias a que se alude en la Ley General de Control Interno (vg., artículo 8 en cuanto define el conjunto de objetivos que persigue el sistema de control interno, incluyendo: "a) Proteger y conservar el patrimonio público contra cualquier pérdida, despilfarro, uso indebido, irregularidad o acto ilegal. b) Exigir confiabilidad y oportunidad de la información. c) Garantizar eficiencia y eficacia de las operaciones y d) Cumplir con el ordenamiento jurídico y técnico."); todo bajo el concepto "funcional" de auditoría interna: "La auditoría interna es la actividad independiente, objetiva y asesora, que proporciona seguridad al ente u órgano, puesto que se crea para validar y mejorar sus operaciones. Contribuye a que se alcancen los objetivos institucionales, mediante la práctica de un enfoque sistémico y profesional para evaluar y mejorar la efectividad de la administración del riesgo, del control y de los procesos de dirección en las entidades y los órganos sujetos a esta Ley. Dentro de una organización, la auditoría interna proporciona a la ciudadanía una garantía razonable de que la actuación del jerarca y la del resto, de la administración se ejecuta conforme al marco legal y técnico y a las prácticas sanas." (artículo 21, ibid) Sin que se pretenda concluir que, en todos y cada uno de los casos, los señores auditores internos del sector público deberán acreditar la relación entre su consulta y el ámbito de sus competencias, es claro que tal vínculo debe aparecer razonablemente del contenido de la gestión elevada a conocimiento de la Procuraduría General de la República. Igualmente, la no exigencia del criterio legal, tal y como ha sido interpretada por este Órgano Asesor, no implica que, al menos, sobre el tema genéricamente considerado, se nos informe cuál es la opinión de la asesoría jurídica del ente al cual presta sus servicios el auditor; o bien, antecedentes de esa asesoría sobre temas conexos o relacionados; y, en último caso, la indicación de la negativa a emitir un pronunciamiento sobre ese tema.

Analizada la serie de interrogantes contenidas en el oficio N° AI-048-2003, no se extrae de manera diáfana, o al menos plausible, la relación existente entre las normas que rigen la actividad de un órgano colegiado, como lo es el Concejo Municipal, y alguna de las específicas competencias asignadas al auditor interno. Igualmente, siendo temas que califican como rutinarios –régimen de recursos contra acuerdos del Concejo-, no entendemos las razones por las cuáles, al menos una de ellas, no han sido analizadas por la asesoría legal respectiva, en los términos especificados en el párrafo precedente.

Con vista en lo anterior, debemos concluir que no es posible entrar a conocer sus inquietudes ante el incumplimiento de los parámetros que son atinentes a las consultas que formulan los señores auditores internos con fundamento en el artículo 4 de nuestra Ley Orgánica.

Conclusión.

Se deniega el trámite a la consulta en virtud de que la misma no satisface los requisitos de admisibilidad que esta Procuraduría General ha establecido en tratándose de los auditores internos de la Administración Pública.

Sin otro particular, me suscribo, Iván Vincenti Rojas PROCURADOR ADJUNTO