Revaluation of Public Works and Communications pensionsRevalorización de pensiones de Obras Públicas y Comunicaciones

Opinion : 147 of 05/26/2003 C-147-2003 May 26, 2003 Licenciado Jeremías Vargas National Director of Pensions S. O.

Dear Sir:

With the approval of the Deputy Attorney General of the Republic, I refer to official letter DNP-1005-2002 of July 30, 2002, by means of which the National Director of Pensions at that time, Licenciado Roy Thompson Chacón, raised to this Office some doubts regarding the guidelines that must be followed to calculate the increases to the economic benefits for pensions granted by the Public Works and Communications regimes.

We are informed in the consultation that to carry out the aforementioned readjustments, the National Directorate of Pensions issued resolution R-DNP-317-98 at 9:00 a.m. on August 17, 1998, a resolution with which the Pensioners' Associations do not agree, as they claim that their rights are violated. As a consequence of the foregoing, such associations have proposed the revaluation system that, in their opinion, is the correct one.

Specifically, the consultations raised to us are the following: "1) What is the type of revaluation that must be executed by this Directorate for the pensioners and retirees of the Public Works and Communications Regime, namely, starting from the consideration of the last base that the current pensioner enjoyed as an active employee, and from there an own base that is increased with the cost-of-living increases, or from a readjusted base, starting from the position he/she enjoyed in accordance with the modifications that the same has within the Civil Service Regime, just as would correspond to an active official? 2) Can it be considered that resolution R-DNP-317-98 and its methodology coincides with the spirit and principles of the norms that regulate the Public Works and Communications regimes? 3) If the previous answer is negative, what would be the methodology that the Directorate should apply? 4) In the cases of pensioners or retirees who had not worked the maximum of thirty years, but rather had worked a shorter period of service, (they are entitled to a percentage of the reference salary according to the original norm - thirtieths percentage), for revaluation purposes, should that percentage be applied in these cases at the moment of revaluation or not?" The legal criterion attached to the consultation (official letter AL-113-2002, of July 30, 2002, signed by Lic. Francis Zúñiga González, Head of the Legal Area of the National Directorate of Pensions) indicates that the norms where the manner of carrying out the revaluation of pensions of the Public Works and Communications regimes is provided for are very similar, and that both refer to a revaluation that takes the increase in the cost of living as a parameter and not the variations experienced by the salaries of active employees who hold positions similar to those held by those who are now pensioners.

It adds that to revaluate the economic benefits received by pensioners of both regimes, one must start from the following bases: "1) The revaluation must be carried out when a total revaluation of positions is verified, or increases in salaries are agreed upon.- 2) The improvement of retirement rights must be in the same percentage in which salaries are increased.- 3) Likewise, both the salary increase or the total revaluation of positions must be motivated by the COST OF LIVING INCREASE.- 4) Factors such as the fact that said increase must not be applied as additional salary, that it must be made to the base and based on the salary bonuses that the pensioner held in his/her active life, must be taken into account." Finally, the referenced legal criterion arrives at the following conclusions: "1).- The methodological system presented by resolution 317-98 of the National Directorate of Pensions adapts to the existing principles in the original norms that establish the right to revaluation for the pensioners or retirees of the Communications and Public Works Regimes.- 2).- The methodological procedure in attention to the indicated norm establishes an own base for each pensioner, that is, it does not use the base of the position corresponding to the period being revalued.- 3.- Unlike the system indicated by resolution 317-98, in the other systems that have been proposed, one starts from a readjusted base, the base of the period for which the cost of living is being executed, and therefore could directly apply the "technical adjustments" that correspond to the active classes." I.- ON THE TYPES OF REVALUATION OF ECONOMIC PENSION BENEFITS:

As we have already indicated in previous opinions, for example in number C-200-2001 of July 17, 2001, before the approval of the Framework Pension Law (No. 7302 of July 8, 1992) there basically existed two systems for revaluing the amount of economic pension benefits. The first of these consisted of equating the retirement benefit to the salary that active employees who were occupying a position equal to that in which the pensioner was at the time of retirement might obtain. The second consisted of periodically recognizing a percentage increase or a fixed sum equal to that which the Executive Branch might decree in favor of central government employees due to variations in the cost of living.

In the case of the Public Works regime, Law No. 19 of November 4, 1944 (Retirement Law for Public Works Employees), adopted the second of the mentioned systems as its revaluation system. Thus, its Article 13 provided: "Article 13.- When a total revaluation of positions protected by the Civil Service Regime is made, motivated by the increase in the cost of living, or for the same reason salary increases are agreed upon for Public Works and Transportation employees, the retirement or pension rights of the branch referred to in this law must be improved, ex officio, in the same percentage as the salary increase." Similarly, the "Communications Pensions and Retirements Law," No. 4 of September 23, 1940 (expressly repealed by the Postal Law, No. 7768 of April 24, 1998), provided, in its Article 16, the obligation to make increases to the pension amount taking the cost-of-living increases as the basis for this, and not the situation of active employees: "Article 16.- When a total revaluation of positions protected by the Civil Service Regime is made, motivated by the increase in the cost of living, or salary increases are agreed upon for the same reason, the retirement or pension rights of the Communications branch must be improved, in the same percentage as the salary increase." As can be observed, the wording of the two transcribed norms is very similar, and both refer to the obligation to revalue the amount of Public Works and Communications pensions respectively, applying the percentage of increase for cost of living that is agreed upon in favor of active employees.

II.- REGARDING THE NON-EXISTENCE OF AN ACQUIRED RIGHT TO A SPECIFIC REVALUATION METHOD:

In our environment, the thesis has taken root that together with the fundamental right to a pension, there exists an accessory right for the amount of the economic benefit to increase periodically, and that such increase be in the terms in which it was provided in the law at the moment the requirements for retirement were met. According to that thesis, a subsequent law cannot vary the readjustment mechanism in force at the moment the pension right was acquired without thereby violating the principle of non-retroactivity of the law.

There are pronouncements both from this Office and from the Constitutional Chamber that refer to the point. By way of example, in our opinion C-065-92 of April 13, 1992, the following was indicated: "… if the Political Constitution guarantees the principle of non-retroactivity in favor of acquired rights and consolidated legal situations and since the pension - and other economic benefits derived from it such as increases to its initial amount - forms part of the patrimonial right thus acquired at the moment of retiring, what is regulated in Article 10 of Law No. 7268 could not be applied to the beneficiaries of the National Teachers' pensions and retirements regime, who in accordance with Article 13 of the Treasury Pensions Law No. 148 of August 23, 1943 and its reforms, enjoy a percentage increase by reason of their already consolidated subjective and special legal situation, the retroactive restriction of which is prohibited, in the philosophy of constitutional numeral 34" (In a similar sense, opinions C-024-93 of February 12, 1993, and C-197-99 of October 5, 1999, may be consulted).

For its part, the Constitutional Chamber, upon analyzing that same issue, adopted a similar position. Thus, in ruling No. 5817-93 of 5:03 p.m. on November 10, 1993, in which the possibility was discussed that a subsequent law could modify the system of revaluation of pensions of former deputies, a revaluation consisting of a 30% annual increase on the pension amount, it indicated: "… within any regime, the right to a pension is constituted and acquired when the conditions or facts legally provided for so that such right may be validly granted occur in each particular case. But simultaneously with the right to the pension, the benefits that the specific regime establishes are acquired at that same moment: for example, the benefit that the pension amount will increase year by year. This benefit is not a mere expectation of a right for those who retire when the benefit is provided for, but rather it is part of the right they have acquired, and as an acquired right it is, it becomes intangible for a subsequent law, which, consequently, cannot validly suppress it, although it can improve it. The same rule applies to the legally established amount for the annual increase percentage: whoever acquires the right to a pension, acquires with it the right for the pension to increase annually, if so prescribed, and for it to increase by a certain percentage, if the law authorizes it; a percentage that, consequently, a subsequent law cannot vary to the detriment of the acquired right." The transcribed resolution adds: "… the annual increase percentage authorized by law for former deputies bears no relation to the rules that grant annual increases for the beneficiaries of other regimes. In the case of the former, the benefit is greater and constitutes a privilege that other retirees do not have. This circumstance may be repugnant to those who must apply the norm, as seems to be the case of the appellant authorities (see, in this regard, what they say in their report, especially on folio 33). But even if it were an exorbitant and contrasting benefit - an issue that the Chamber cannot address on the occasion of this appeal - the solution would be the same, as the cited principle of non-retroactivity requires it." In another ruling, No. 6464-94 of 9:18 a.m. on November 4, 1994, the Chamber indicated: "In general, this Chamber considers that whoever retires has the right for their pension to permanently comprise the benefits that the law provides, it being impossible to worsen them by the work of a subsequent law. The foregoing means that if a new procedure for readjusting the retirement amount is provided, the law cannot worsen the previous one to the detriment of the acquired rights of the beneficiaries who were already enjoying them." The thesis set forth was reiterated by the Constitutional Chamber, among others, in its resolutions 1500-96 of 9:03 a.m. on March 29, 1996, and in 4289-97 of 4:18 p.m. on July 23, 1997.

Despite the fact that there is a marked jurisprudential trend on the point, this Attorney General's Office considers that from the perspective of Social Security and its principles, it is not possible to accept the existence of an acquired right to a specific pension readjustment system. While it is true that there is a fundamental right to a pension, as well as a right, also fundamental, for the amount of that pension to be periodically revalued (so that it does not lose its purchasing power due to the influence of economic factors such as inflation), this does not mean that the legislator is unable to vary, in the future, the pension revaluation system.

Obviously, the principle of non-retroactivity of the law would not be violated if the change in the revaluation system is applied prospectively, that is, as of the effectiveness of the new law, because in that case the acquired right of the pensioner to keep in his/her patrimony the sums that he/she had received from previous revaluations would be respected.

The administration of a social security regime requires flexibility to adequately direct the resources it has available. That flexibility is affected when the legislator is inhibited from making changes to the norms that regulate the granting of both initial benefits and benefits in progress. Supporting the existence of an acquired right in favor of a person (or groups of them) to indefinitely enjoy a determined revaluation system is equivalent to petrifying the norms that at some time considered that system convenient, despite the fact that in another historical or economic context they are no longer so. That could lead to the collapse of a country's social security or even its economy in general, which would harm not only the people who have already reached the status of pensioners but also those who have justified expectations of obtaining future economic benefits from Social Security - when any of the protected contingencies arise.

Social Security must be endowed with the capacity to self-correct its course and to adapt to the changes that the economy or the country's social needs undergo. By denying the legislator the possibility of varying the applicable norms regarding the revaluation of benefits in progress, the mentioned self-correction and adaptation mechanisms are inhibited.

In other countries, such as Spain for example, the existence of an acquired right to already accrued social security benefits is admitted, but not to future ones. On the point, the Constitutional Court, in its judgment 65/1987 of May 21, 1987, indicated: "It cannot be accepted either that the challenged article violates the prohibition of retroactivity contained in art. 9.3 of the Spanish Constitution. As we indicated in our STC 42/1986, of April 10, what is prohibited in that article is retroactivity understood as the incidence of the new Law on the legal effects already produced from previous situations, so that the incidence on rights, regarding their projection toward the future, does not belong to the strict field of non-retroactivity, but rather to the protection that such rights, in the event that they experience some violation, must receive (legal basis 3rd). In accordance with this, it is appropriate to exclude the presence of constitutionally prohibited retroactive effects in the present case. Firstly because the efficacy of the norm is projected toward future situations, without attempting to establish effects derived from an incompatibility pro praeterito, from a date set prior to the Law. And, correspondingly, because neither are the consolidated rights to the benefit affected, since the beneficiary can continue receiving it under the conditions that art. 52 specifies, nor are its beneficiaries deprived of the already accrued benefits, the receipt of which is not excluded." In that same country, it has even been admitted that provisions that are to regulate the payment of social security benefits in the future may be included in budget laws. This has been resolved, among many others, in Constitutional Court judgment No. 134/87 of July 21, 1987, where it was indicated: "… a Budget Law does not only have as its object the approval of the forecast of income and expenditure authorizations of the State, but rather it can also include regulations directly related to that forecast and authorizations or to the economic policy criteria that are supported therein. According to this doctrine, it is evident that the time limit that the questioned legal precept imposes for the receipt of pensions supposes a direct reduction of budget expenditures, for which reason its inclusion in a Budget Law cannot be considered inappropriate." It is clear that what has been said up to this moment does not mean that the legislator is empowered to arbitrarily modify the manner in which the economic benefits for retirement or any other pension modality must be revalued. On the contrary, we consider that, as a minimum, that revaluation must tend to ensure that the amount of the benefit does not lose its original purchasing power, aside from the fact that - ideally - it should be a projected revaluation, in such a way that the readjustment does not occur when the economic benefit has already lost part of its purchasing power.

In our environment, the already cited Framework Pension Law, by means of which it was intended to unify the rules applicable to all contributory pension regimes charged to the National Budget (with the exception of the Judicial Branch and National Teachers' regimes), regulated the manner in which pension increases were to be executed: "Article 7: The amount of the pensions shall be readjusted when the Executive Branch decrees increases for public employees due to variations in the cost of living and in the same percentage as those decreed for them." In our judgment, based on the non-existence of an acquired right to a specific pension readjustment method, it is the transcribed Article 7 that must be applied to revalue the amount of the ongoing pensions of all contributory pension regimes charged to the national budget (with the exception of the National Teachers' and Judicial Branch regimes), regardless of whether different revaluation systems were in force at the time the right was granted.

Such an interpretation conforms to the principles of Social Security, aside from the fact that it does not violate any acquired right, since these only protect the sums that had effectively entered the patrimony of the interested party prior to the effectiveness of the new provisions.

In spite of the foregoing, as we already reviewed, there are precedents from the Constitutional Chamber that support a different thesis, precedents that because they are binding "erga omnes," in the terms provided in Article 13 of the Constitutional Jurisdiction Law, prevail even over the opinions issued by this Attorney General's Office, as was indicated, for example, in our opinion C-032-2002, of January 25, 2002. Faced with this situation, the revaluation systems in force at the moment the right to the pension was obtained must continue to be applied, at least as long as the jurisprudential position to which we have made reference is maintained.

The foregoing implies, for the effects that are of interest here, that the pensions of the Public Works and Communications regime approved before the effectiveness of the Framework Pension Law must continue to be revalued in the terms provided in Article 13 of Law No. 19 of November 4, 1944, and in Article 16 of Law No. 4 of September 23, 1940, respectively.

III.- THE INCREASES IN PUBLIC WORKS AND COMMUNICATIONS PENSIONS PROCEED WHEN THE SALARIES OF ACTIVE EMPLOYEES INCREASE DUE TO COST OF LIVING:

As we already indicated in the first section of this opinion, there are basically two systems for the revaluation of pensions: the one that consists of periodically adjusting it to the salary received by active employees who hold the same position that the interested party held before retiring; and the one that consists of applying to the pension amount the salary increases decreed by the Executive Branch due to cost-of-living increases. In the case of the Public Works and Communications regimes, the system that must be applied is the second of those mentioned.

Thus, in accordance with Article 13 of Law No. 19 of November 4, 1944, and Article 16 of Law No. 4 of September 23, 1940, both transcribed, each time a salary increase for active employees occurs, or a total revaluation of their salaries, the economic benefits received by the pensioners of those regimes must be increased by the same percentage.

The cited norms expressly indicate that the increase in the economic benefits of the pensioner shall be carried out when there are increases originating from the "increase in the cost of living." As a consequence of the foregoing, it is not appropriate to agree upon any increase when in the presence of increases for any other concept, such as, for example, for technical adjustments, reassignments, or reorganization processes. Chamber Two, in its resolution No. 349-2001 of 10:30 a.m. on June 27, 2001, referred to the matter as follows: "… in salary matters, the same can be increased for two causes: by the increase in remuneration, without alteration in the position; and by the modification of the position, upwards, within the roster (vote 98-93 of 9:05 a.m. on May 19, 1993, of this Chamber Two). Hence, one cannot take lightly and interpret the article in the sense that before any improvement, each retirement or each pension must also automatically be increased, since that depends on whether the increase occurred with alteration of the position or not (…) it is not possible to grant increases to retirements, when the salary or salaries of the position or positions that served as a basis to set the retirement have been reassigned or restructured; because, as indicated supra, that would be equivalent to recognizing the retiree an increase for tasks that he/she never performed in the position. The situation is different when one is faced with a revaluation and consequently a change in category, a point on which the appellant is correct in requesting that the increase for said concept be taken into account." Although it is true that the previous resolution refers to a case from the Judicial Branch regime, it is also true that that regime has provided a revaluation system based on the cost-of-living increase, which makes the transcribed jurisprudential precedent equally applicable to the matter under study.

Therefore, we must reiterate that revaluations to the pension amount in the case of the Public Works and Communications regimes only proceed when increases for cost of living - and not for other causes - are agreed upon in favor of active employees.

IV.- ON THE PROCEDURE FOR CALCULATING THE REVALUATION:

We are consulted whether the revaluation of Public Works and Communications pensions must be done "… starting from the consideration of the last base that the current pensioner enjoyed as an active employee, and from there an own base that is increased with the cost-of-living increases, or from a readjusted base, starting from the position he/she enjoyed in accordance with the modifications that the same has within the Civil Service Regime, just as would correspond to an active official." To answer that question, it is necessary to clarify that although the base salary that the active employee enjoyed and the additional salaries (such as the prohibition bonus, the professional career, annuities, zone bonus, etc.) are used as a parameter to set the amount of the economic benefit that the future pensioner will receive, this does not mean that once the employment relationship has ended, those components subsist. On the contrary, what the retiree receives from the social security system is a global economic allocation, which has no components.

The foregoing is so even though for the calculation of revaluations of the pension amount, one must in some cases resort to the fiction of the existence of a "base" to which the agreed-upon percentage or fixed sum for cost-of-living increases in favor of active employees would be applied. Hence, when we refer in what follows to the pension base, it must be understood that this is for purely practical purposes and not due to the fact that it has components.

Having clarified the foregoing, we must indicate that the increase that may be decreed for the cost of living for active officials must be applied to the readjusted pension base. That is, to the base that was originally attributed to the pensioner plus the subsequent revaluations.

It is not possible to take the base of an active employee who holds a position with the same characteristics as the one the current pensioner held as a basis for the calculation, because what is involved is revaluing the pension amount of the interested party, not making it equivalent to the salary of active employees.

If to carry out the revaluation, the base salary of an active employee is used, instead of the pension base of the interested party, one would switch from a "cost of living" readjustment system (which, as we already analyzed, is the one provided for the Public Works and Communications regimes) to a "position-based" readjustment system (which is the one that was provided, for example, in Article 1, subsection ch) of the Treasury Pensions Law).

Note that although it is not admissible to apply the revaluation as additional salary, since in that case the pension base would become outdated and the increase would cease to cover the "cost of living," neither is it admissible for the increase to be calculated on the base salary of the active employee; firstly, because - as we already indicated - this is another revaluation mechanism and, secondly, because when making the increases, increases that do not originate from cost-of-living increases would be taken into account, as is the case with technical readjustments.

In synthesis, we must conclude that for the calculation of the revaluation of the Public Works and Communications regime pensions, the readjusted pension base of each interested party must be used and not the base of current active employees who hold a position similar to that held by the pensioner when he/she was an active employee.

V.- ON THE REVALUATION OF PENSIONS GRANTED IN PROPORTION TO THE YEARS OF SERVICE:

Regarding this topic, we are consulted whether pensions that were not granted with the maximum years of service required by legislation - which is thirty - but rather proportionally, with periods less than that, but greater than ten years (as in the case of pensioners for disability, or that of Public Works employees over 60 years of age) must be revalued in proportion to the years of service, or if, on the contrary, the total percentage or fixed sum agreed upon as a cost-of-living increase for active employees must be applied to the pension. In other terms, the doubt consists of determining whether for a person who was granted a proportional pension, the agreed-upon percentage or fixed sum as an increase for active employees must also be applied proportionally.

Having analyzed the point - at least in what refers to the Public Works and Communications regimes about which we are consulted, and not to others, like the National Teachers', which due to its complexity requires a separate study - we must indicate that we do not find justification for pensions granted in proportion to the years of service to be revalued with a percentage or in an amount lower than that with which pensions granted based on thirty years of service are revalued.

In this regard, it must be taken into account that at the moment of initially setting the pension of those who did not reach thirty years of service, its amount was decreased proportionally to the years served, and if the revaluation of this type of pensions is done taking into account the cost-of-living increase, such an increase affects in the same percentage the amount of the pensions that were granted based on thirty years of service, as well as those that were approved taking into account a smaller quantity.

By way of example, if a person retired with 30 years of service, and the amount of their pension amounted to two hundred thousand colones, that sum loses value (due to the effect of inflation and other economic factors) in the same percentage as a pension of one hundred thousand colones that was obtained based on 15 years of service does. Hence, it is not justified to revalue the first one with a determined percentage, and the second one with only half of that percentage.

Therefore, the pensions of the regimes under study that were granted proportionally to years of service must be revalued using the full amount or percentage agreed upon for active employees due to an increase in the cost of living, and not by applying that amount or percentage proportionally.

VI.- REGARDING THE LEGAL CONFORMITY OF RESOLUTION R-DNP-317-98:

We are asked to analyze whether resolution R-DNP-317-98, issued by the National Directorate of Pensions to revalue the pensions of Public Works and Communications, accords with the spirit and the principles of the rules that regulate those regimes, which amounts to offering our opinion on the legal conformity of said resolution.

In that regard, we must indicate that this Office is unable to carry out such an analysis, in the first place, because we were not provided—as stated in the inquiry—with a copy of that resolution, but, above all, because that task is the responsibility of the active Administration and not of this Advisory Body.

This Office of the Attorney General, on repeated occasions, has addressed the inadmissibility of attending requests of that nature. As an example, in our opinion C-194-94, of December 15, 1994, it was stated:

"...the technical-legal advisory that, through its opinions and pronouncements, (the Office of the Attorney General) provides to the different organs and entities that make up the Public Administration, is limited to the analysis and clarification of the different institutes, principles, and legal rules, abstractly considered. In that line of thought, concrete matters on which a decision by the active administration is pending are not open to inquiry.

The matter that now concerns us is clearly subsumed in the indicated exception situation: although the issue is attempted to be posed in general terms, the truth is that we are invited to judge the legality of a specific administrative decision. Evidently, it is not appropriate for our advisory role to render this type of judgments [...] Aside from what has already been pointed out, note that with an eventual pronouncement on our part, we would be substituting the active administration in the adoption of a decision that corresponds only to it, given the binding nature of our criteria, with the consequent neglect of the responsibilities proper to the public agent" (The text in parentheses does not correspond to the original).

In any case, we consider that with what we have indicated in the preceding sections of this opinion, the active Administration is in a position to evaluate, by its own means, whether the resolution whose legality we are consulted about conforms to the rules and principles that govern the matter.

VII.- CONCLUSION:

Based on the foregoing, this Office of the Attorney General reaches the following conclusions:

1.- There is no acquired right to a specific revaluation method. As a consequence of this, for the revaluation of the pensions of the contributory regimes charged to the national budget (with the exception of the pensions of the National Teachers' and Judicial Branch regimes), Article 7 of the Pension Framework Law (Ley Marco de Pensiones) should be applied. Despite this, there are pronouncements from the Constitutional Chamber in the opposite sense; therefore, in the case of the Public Works and Communications regimes, for revaluing pensions granted before the entry into force of the Pension Framework Law, Article 13 of Law No. 19 of November 4, 1944, and Article 16 of Law No. 4 of September 23, 1940, respectively, must continue to be applied.

2.- The revaluation of the pensions of the Public Works and Communications regimes must be carried out when the salaries of active employees are increased due to the cost of living. Hence, it is not appropriate to grant them the increases that the active class may experience when these originate from technical adjustments, reassignments, reorganization processes, or any other reason different from an increase in the cost of living.

3.- For calculating the revaluation of the pensions of the Public Works and Communications regimes, the updated base of the pension of each of the interested parties must be used, and not the base of current employees who occupy a position similar to the one the pensioner occupied when he/she was an active employee.

4.- The pensions of Public Works and Communications that were granted proportionally to the years of service must be revalued using the full amount or percentage agreed upon for active employees due to an increase in the cost of living, and not by applying that amount or percentage proportionally.

Of the Mr. National Director of Pensions, attentively subscribed; MSc. Julio César Mesén Montoya DEPUTY ATTORNEY GENERAL

Dictamen : 147 del 26/05/2003 C-147-2003 26 de mayo del 2003 Licenciado Jeremías Vargas Director Nacional de Pensiones S. O.

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto de la República, me refiero al oficio DNP-1005-2002 del 30 de julio del 2002, por medio del cual, el Director Nacional de Pensiones de ese momento, Licenciado Roy Thompson Chacón, planteó a este Despacho algunas dudas respecto a las pautas que se deben seguir para calcular los aumentos a las prestaciones económicas por pensión que otorgan los regímenes de Obras Públicas y de Comunicaciones.

Se nos indica en la consulta que para llevar a cabo las citadas revalorizaciones, la Dirección Nacional de Pensiones emitió la resolución R- DNP-317-98 de las 9:00 horas del 17 de agosto de 1998, resolución con la cual no están de acuerdo las Asociaciones de Pensionados, pues alegan que con ella se violan sus derechos. Como consecuencia de lo anterior, tales asociaciones han propuesto el sistema de revalorización que a su juicio es el correcto.

Concretamente, las consultas que se nos plantean son las siguientes:

"1) Cuál es el tipo de revalorización que debe ejecutarse por esta Dirección a los pensionados y jubilados del Régimen de Obras Públicas y Comunicaciones, a saber, partiendo de la consideración de la última base que disfrutó como activo el actual pensionado, y a partir de ahí una base propia que se aumenta con los aumentos por costo de vida, o de una base actualizada, partiendo del puesto que disfrutó de conformidad con las modificaciones que tenga la misma dentro del Régimen del Servicio Civil, tal y como le correspondería a un funcionario activo?.

• 2)Se puede considerar que la resolución R-DNP-317-98 y su metodología concuerda con el espíritu y los principios de las normas que regulan los regímenes de Obras Públicas y Comunicaciones?.
• 3)Si la respuesta anterior es negativa, cuál sería la metodología que debería de aplicar la Dirección?.
• 4)En los casos de pensionados o jubilados que no hubiesen laborado el máximo de treinta años, sino que hubieren laborado un tiempo de servicio menor, (le corresponde un porcentaje del salario de referencia al tenor de la normativa de origen- porcentual treintavos), para efectos de revaloración debe de aplicarse en estos casos ese porcentaje al momento de revalorización o no?".

El criterio legal que se adjunta a la consulta (oficio AL-113-2002, del 30 de julio del 2002, suscrito por el Lic. Francis Zúñiga González, Jefe del Area Legal de la Dirección Nacional de Pensiones) señala que las normas donde está prevista la forma de llevar a cabo la revalorización de las pensiones de los regímenes de Obras Públicas y Comunicaciones son muy similares, y que ambas se refieren a una revalorización que toma como parámetro el aumento en el costo de la vida y no las variaciones que experimenten los salarios de los servidores activos que ocupen puestos similares a los que desempeñaron quienes ahora están pensionados.

Agrega que para revalorizar las prestaciones económicas que reciben los pensionados de ambos regímenes, hay que partir de las siguientes bases: "1) La revalorización se debe realizar cuando se verifique, o una revalorización total de puestos o se acordaren aumentos en los sueldos.- 2) La mejora de los derechos jubilatorios debe ser en el mismo porcentaje en que se incrementan los sueldos.- 3) Asimismo tanto el aumento de sueldos o la revaloración total de puestos debe de ser motivada por el AUMENTO POR COSTO DE VIDA.- 4) Debe tomarse en cuenta factores tales como el que dicho aumento no debe ser aplicado como sobresueldo, que debe realizarse a la base y con fundamento en los pluses salariales que detentó el pensionado en su vida como activo".

Finalmente, el criterio legal de referencia arriba a las siguientes conclusiones: "1).- El sistema metodológico presentado por resolución 317-98 de la Dirección Nacional de Pensiones se adapta a los principios existentes en las normas de origen que establece el derecho a la revalorización para los pensionados o jubilados de los Regímenes de Comunicaciones y Obras Públicas.- 2).- El procedimiento metodológico en atención a la normativa indicada establece una base propia para cada pensionado, o sea, no utiliza la base del puesto correspondiente al periodo que se está revalorando.- 3.- A diferencia del sistema indicado por la resolución 317-98, en los otros sistemas que se han propuesto se parte de una base actualizada, la base del período al que se está procediendo a ejecutar el costo de vida, y por ende podría aplicar directamente los "ajustes técnicos" que corresponden a las clases activas." I.- SOBRE LOS TIPOS DE REVALORIZACIÓN DE LAS PRESTACIONES ECONÓMICAS POR PENSIÓN:

Como ya hemos indicado en dictámenes anteriores, por ejemplo en el número C-200-2001 del 17 de julio del 2001, antes de la aprobación de la Ley Marco de Pensiones (n.° 7302 de 8 de julio de 1992) existían básicamente dos sistemas para revalorizar el monto de las prestaciones económicas por pensión. El primero de ellos consistía en equiparar el beneficio jubilatorio al salario que llegasen a obtener los servidores activos que estuviesen ocupando un puesto igual a aquél en el cual se encontraba el pensionado al momento de jubilarse. El segundo consistía en reconocer, periódicamente, un incremento porcentual o una suma fija igual a la que llegase a decretar el Poder Ejecutivo a favor de los servidores del gobierno central por variaciones en el costo de la vida.

En el caso del régimen de Obras Públicas, la Ley n.° 19 de 4 de noviembre de 1944 (Ley de Jubilaciones de los Empleados de Obras Públicas), adoptó como sistema de revalorización el segundo de los mencionados. Así, su artículo 13 dispuso:

"Artículo 13.- Cuando se hiciere una revaloración total de los puestos protegidos por el Régimen de Servicio Civil, motivada en el aumento del costo de la vida, o por la misma razón se acordaren aumentos de sueldos a los empleados de Obras Públicas y Transportes, los derechos jubilatorios o de pensión del ramo a que se refiere esta ley deberán mejorarse, de oficio, en el mismo porcentaje del incremento de los sueldos".

De igual modo, la "Ley de Pensiones y Jubilaciones de Comunicaciones", n.° 4 de 23 de setiembre de 1940 (derogada expresamente por la Ley de Correos, n.° 7768 de 24 de abril de 1998), disponía, en su artículo 16, la obligación de hacer aumentos al monto de la pensión tomando como base para ello los aumentos en el costo de la vida, y no la situación en que se encontraran los servidores activos:

"Artículo 16.- Cuando se hiciere una revaloración total de puestos protegidos por el Régimen de Servicio Civil, motivada por el aumento en el costo de la vida, o se acordaren aumentos de sueldos por la misma razón, los derechos jubilatorios o de pensión del ramo de Comunicaciones deberán de mejorarse, en el mismo porcentaje del incremento de los sueldos".

Como puede observarse, la redacción de las dos normas transcritas es muy similar, y ambas hacen referencia a la obligación de revalorizar el monto de las pensiones de Obras Públicas y Comunicaciones respectivamente, aplicando el porcentaje de aumento por costo de vida que se llegue a acordar a favor de los servidores activos.

II.- RESPECTO A LA INEXISTENCIA DE UN DERECHO ADQUIRIDO A UN MÉTODO DE REVALORIZACIÓN ESPECÍFICO:

En nuestro medio se ha arraigado la tesis de que conjuntamente con el derecho fundamental a la pensión, existe un derecho accesorio a que el monto de la prestación económica aumente periódicamente, y que ese aumento lo sea en los términos en que estaba previsto en la ley al momento en que se cumplieron los requisitos para el retiro. Según esa tesis, la ley posterior no puede variar el mecanismo de reajuste vigente al momento en que se adquirió el derecho a la pensión sin lesionar con ello el principio de irretroactividad de la ley.

Existen pronunciamientos tanto de este Despacho como de la Sala Constitucional que se refieren al punto. A manera de ejemplo, en nuestro dictamen C-065-92 del 13 de abril de 1992, se indicó lo siguiente:

"… si la Constitución Política garantiza el principio de irretroactividad en favor de derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas y al formar la pensión - y demás beneficios económicos que de ella se derivan como serían los aumentos a su monto inicial- parte del derecho patrimonial así adquirido al momento de jubilarse, lo regulado en el artículo 10 de la Ley Nº 7268 no podría ser aplicado a los beneficiarios del régimen de pensiones y jubilaciones del Magisterio Nacional, que de conformidad con el artículo 13 de la Ley de Pensiones de Hacienda Nº 148 del 23 de agosto de 1943 y sus reformas, gozan de un incremento porcentual en razón de su situación jurídica subjetiva y especial ya consolidada, cuya restricción retroactiva resulta prohibida, en la filosofía del numeral 34 constitucional" (En sentido similar, pueden consultarse los dictámenes C-024-93 del 12 de febrero de 1993, y el C- 197-99 del 5 de octubre de 1999).

Por su parte, la Sala Constitucional, al analizar ese mismo tema, adoptó una posición similar. Así, en la sentencia n.° 5817-93 de las 17:03 horas del 10 de noviembre de 1993, en la cual se discutió la posibilidad de que una ley posterior pudiese modificar el sistema de revalorización de las pensiones de los exdiputados, revalorización que consiste en un incremento de un 30% anual sobre el monto de la pensión, indicó:

"… dentro de un régimen cualquiera, el derecho a la pensión se constituye y adquiere cuando acaecen en cada caso particular las condiciones o hechos previstos legalmente para que tal derecho pueda válidamente concederse. Pero simultáneamente con el derecho a la pensión, se adquieren, en ese mismo momento, los beneficios que el régimen específico establezca: por ejemplo, el beneficio a que el monto de la pensión aumente año con año. Este beneficio no es una mera expectativa de derecho para quienes se jubilan cuando el beneficio está previsto, sino que es parte del derecho que ha adquirido, y como derecho adquirido que es, resulta intangible para la ley posterior, que, en consecuencia, no puede válidamente suprimirlo, aunque sí puede mejorarlo. La misma regla se aplica al monto establecido legalmente para el porcentaje de aumento anual: quien adquiere el derecho a una pensión, adquiere con él el derecho a que la pensión aumente anualmente, si así esta prescrito, y a que aumente en un cierto porcentaje, si la ley lo autoriza; porcentaje que, por consiguiente, la ley posterior no puede variar en perjuicio del derecho adquirido." La resolución transcrita agrega:

"… el porcentaje de aumento anual autorizado por la ley para los exdiputados no guarda relación con las reglas que conceden aumentos anuales para los beneficiarios de otros regímenes. En el caso de aquellos, el beneficio es mayor y configura un privilegio de que otros jubilados no disponen. Esta circunstancia puede repugnar a quienes toca aplicar la norma, como parece ser el caso de las autoridades recurridas (véase, a este respecto, lo que ellas dicen en su informe, especialmente al folio 33). Pero aún cuando se tratase de un beneficio exorbitante y contrastante - tema que la Sala no puede abordar con motivo de este recurso- la solución sería la misma, por exigirlo así el citado principio de irretroactividad".

En otra sentencia, la n.° 6464-94 de las 9:18 horas del 4 de noviembre de 1994, la Sala indicó:

"En general, esta Sala considera que quien se jubile tiene derecho a que su pensión permanentemente comprenda los beneficios que la ley dispensa, siendo imposible desmejorarlos por obra de la ley posterior. Lo anterior significa que si se prevé un nuevo procedimiento de actualización del monto jubilatorio, la ley no puede desmejorar el anterior en perjuicio de los derechos adquiridos de los beneficiarios que ya los disfrutaban".

La tesis expuesta fue reiterada por la Sala Constitucional, entre otras, en sus resoluciones 1500-96 de las 9:03 horas del 29 de marzo de 1996 y en la 4289-97 de las 16:18 horas del 23 de julio de 1997.

A pesar de que existe una marcarda tendencia jurisprudencial sobre el punto, considera esta Procuraduría que desde la perspectiva de la Seguridad Social y de sus principios, no es posible aceptar la existencia de un derecho adquirido a un sistema específico de reajuste a la pensión. Si bien es cierto, existe un derecho fundamental a la pensión, así como un derecho, también fundamental, a que el monto de esa pensión se revalorice periódicamente (para que no pierda su poder adquisitivo por la influencia de factores económicos como la inflación), ello no significa que el legislador esté imposibilitado para variar, a futuro, el sistema de revalorización de las pensiones.

Obviamente, no se lesionaría el principio de irretroactividad de la ley si el cambio en el sistema de revalorización se aplica a futuro, o sea, a partir de la vigencia de la nueva ley, pues en ese caso se estaría respetando el derecho adquirido del pensionado a conservar en su patrimonio las sumas que hubiese percibido por concepto de revalorizaciones anteriores.

La administración de un régimen de seguridad social requiere flexibilidad para orientar adecuadamente los recursos de que dispone. Esa flexibilidad se afecta cuando se inhibe al legislador para realizar cambios en las normas que regulan el otorgamiento tanto de las prestaciones iniciales, como de las prestaciones en curso. Sostener la existencia de un derecho adquirido a favor de una persona (o de grupos de ellas) a disfrutar indefinidamente de un sistema determinado de revalorización, equivale a petrificar las normas que en algún momento consideraron conveniente ese sistema, a pesar de que en otro contexto histórico o económico ya no lo sean. Eso podría llevar al colapso de la seguridad social de un país o, incluso, de su economía en general, lo cual perjudicaría no sólo a las personas que ya han alcanzado la condición de pensionados, sino también a quienes tienen expectativas justificadas de obtener en el futuro - cuando surja alguna de las contingencias protegidas- prestaciones económicas de la Seguridad Social.

La Seguridad Social debe estar dotada de capacidad para autocorregir su rumbo y para adaptarse a los cambios que experimente la economía o las necesidades sociales del país. Al negársele al legislador la posibilidad de variar las normas aplicables en cuanto a la revalorización de las prestaciones en curso, se inhiben los mecanismos de autocorrección y adaptación mencionados.

En otros países, como España por ejemplo, se admite la existencia de un derecho adquirido a las prestaciones de la seguridad social ya devengadas, pero no a las futuras. Sobre el punto, el Tribunal Constitucional, en su sentencia 65/1987 del 21 de mayo de 1987, indicó:

"No puede aceptarse tampoco que el artículo impugnado vulnere la interdicción de retroactividad contenida en el art. 9.3 C.E. Como señalábamos en nuestra STC 42/1986, de 10 de abril, lo que se prohibe en ese artículo es la retroactividad entendida como incidencia de la nueva Ley en los efectos jurídicos ya producidos de situaciones anteriores, de suerte que la incidencia en los derechos, en cuanto a su proyección hacia el futuro, no pertenece al campo estricto de la irretroactividad, sino al de la protección que tales derechos, en el supuesto de que experimenten alguna vulneración, hayan de recibir (fundamento jurídico 3.°). En consonancia con ello, procede excluir la presencia de efectos retroactivos constitucionalmente prohibidos en el presente caso. Primeramente porque la eficacia de la norma se proyecta hacia situaciones futuras, sin pretender establecer efectos derivados de una incompatibilidad pro praeterito, a partir de una fecha fijada con anterioridad a la Ley. Y, correspondientemente, porque ni se ven afectados los derechos consolidados a la prestación, ya que el beneficiario puede continuar percibiéndola en las condiciones que el art. 52 precisa, ni se priva a sus beneficiarios de las prestaciones ya devengadas, cuya percepción no se excluye." En ese mismo país se ha admitido, incluso, que disposiciones que han de regular a futuro el pago de las prestaciones de la seguridad social, se incluyan en leyes de presupuesto. Así se ha resuelto, entre muchas otras, en la sentencia del Tribunal Constitucional n.° 134/87 de 21 de julio de 1987, donde se indicó:

"… una Ley de Presupuestos no tiene sólo por objeto la aprobación de la previsión de ingresos y de las autorizaciones de gastos del Estado, sino que también puede incluirse regulaciones directamente relacionadas con aquella previsión y autorizaciones o con los criterios de política económica que en ellos se sustentan. De acuerdo con esta doctrina, es evidente que el límite temporal que para la percepción de las pensiones impone el precepto legal cuestionado supone una reducción directa de los gastos presupuestarios, por lo que no puede considerarse improcedente su inclusión en una Ley de Presupuestos".

Es claro que lo dicho hasta el momento no significa que el legislador se encuentre facultado para modificar de manera arbitraria la forma en que se deben revalorizar las prestaciones económicas por jubilación o por cualquier otra modalidad de pensión. Por el contrario, consideramos que, como mínimo, esa revalorización debe tender a asegurar que el monto de la prestación no pierda su poder adquisitivo original, aparte de que - idealmente- debe ser una revalorización proyectada, de manera tal que el reajuste no se produzca cuando la prestación económica ha perdido ya parte de su poder adquisitivo.

En nuestro medio, la Ley Marco de Pensiones ya citada, mediante la cual se pretendió unificar las reglas aplicables a todos los regímenes de pensiones contributivos con cargo al Presupuesto Nacional (con excepción del régimen del Poder Judicial y del Magisterio Nacional) reguló la forma en que debían practicarse los aumentos a las pensiones:

"Artículo 7: El monto de las pensiones se reajustará cuando el Poder Ejecutivo decrete incrementos para los servidores públicos por variaciones en el costo de la vida y en igual porcentaje que los decretados para estos".

A nuestro juicio, partiendo de la inexistencia de un derecho adquirido a un método específico de reajuste a la pensión, es el artículo 7 transcrito el que debe aplicarse para revalorizar el monto de las pensiones en curso de todos los regímenes de pensiones contributivas con cargo al presupuesto nacional (con excepción de los regímenes del Magisterio Nacional y del Poder Judicial), independientemente de que en el momento en que se otorgó el derecho estuviesen vigentes sistemas de revalorización distintos.

Tal interpretación se ajusta a los principios de la Seguridad Social, aparte de que no viola derecho adquirido alguno, pues éstos sólo protegen las sumas que hubiesen ingresado efectivamente al patrimonio del interesado con anterioridad a la vigencia de las nuevas disposiciones.

A pesar de lo anterior, como ya reseñamos, existen precedentes de la Sala Constitucional que sostienen una tesis distinta, precedentes que por ser vinculantes "erga omnes", en los términos previstos en el artículo 13 de la Ley de Jurisdicción Constitucional, privan incluso sobre los dictámenes emitidos por esta Procuraduría, según se indicó, por ejemplo, en nuestro dictamen C-032-2002, del 25 de enero de 2002. Ante esa situación, se deben seguir aplicando los sistemas de revalorización vigentes al momento en que se obtuvo el derecho a la pensión, al menos mientras se mantenga la posición jurisprudencial a que hemos hecho referencia.

Lo anterior implica, para los efectos que aquí interesan, que las pensiones del régimen de Obras Públicas y de Comunicaciones aprobadas antes de la vigencia de la Ley Marco de Pensiones, se deben seguir revalorizando en los términos previstos en el artículo 13 de la Ley n.° 19 de 4 de noviembre de 1944, y en el artículo 16 de la Ley n.° 4 de 23 de setiembre de 1940, respectivamente.

III.- LOS AUMENTOS EN LAS PENSIONES DE OBRAS PÚBLICAS Y COMUNICACIONES PROCEDEN CUANDO AUMENTEN POR COSTO DE VIDA LOS SALARIOS DE LOS SERVIDORES ACTIVOS:

Como ya indicamos en el primer apartado de este dictamen, existen básicamente dos sistemas para la revalorización de las pensiones: el que consiste en ajustarla periódicamente al salario que reciben los servidores activos que ostentan el mismo puesto que ocupó el interesado antes de pensionarse; y el que consiste en aplicar al monto de la pensión los incrementos salariales que decrete el Poder Ejecutivo por aumentos en el costo de la vida. En el caso de los regímenes de Obras Públicas y Comunicaciones, el sistema que debe aplicarse es el segundo de los mencionados.

Así, de conformidad con el artículo 13 de la Ley n.° 19 de 4 de noviembre de 1944, y el 16 de la n.° 4 de 23 de setiembre de 1940, ambos transcritos, cada vez que se produzca un aumento en los sueldos de los servidores activos, o una revalorización total de sus salarios, se deberá aumentar, en el mismo porcentaje, las prestaciones económicas que reciben los pensionados de esos regímenes.

Las normas de cita indican expresamente que el aumento en las prestaciones económicas del pensionado se llevará a cabo cuando existan incrementos originados en el "aumento del costo de la vida". Como consecuencia de lo anterior, no procede acordar incremento alguno cuando se esté en presencia de aumentos por cualquier otro concepto, como por ejemplo, por ajustes técnicos, por reasignaciones, o por procesos de reorganización. La Sala Segunda, en su resolución n.° 349-2001 de las 10:30 horas del 27 de junio del 2001, se refirió al asunto de la siguiente forma:

"… en materia de salarios, los mismos pueden ser incrementados por dos causas: por el aumento de la remuneración, sin alteración en el puesto; y por la modificación del puesto, hacia arriba, dentro del escalafón (voto 98-93 de las 9:05 horas del 19 de mayo de 1993, de esta Sala Segunda ). De ahí que no se pueda tomar a la ligera e interpretar el artículo en el sentido de que ante cualquier mejora, también se debe aumentar automáticamente cada jubilación o cada pensión, ya que ello depende de si el incremento se dio con alteración del puesto o no (…) no es posible otorgar aumentos a las jubilaciones, cuando el salario o los salarios del puesto o puestos que sirvieron de base para fijar la jubilación, han sido reasignados o reestructurados; pues, como se indicó supra, ello equivaldría a reconocerle al jubilado un incremento por tareas que nunca desempeñó en el puesto. Diferente es la situación cuando se está frente a una revaloración y por consiguiente frente a un cambio de categoría, punto en el cual sí lleva razón el recurrente, al solicitar que se le tome en cuenta el aumento por dicho concepto".

Si bien es cierto la resolución anterior se refiere a un caso del régimen del Poder Judicial, también lo es que ese régimen tiene previsto un sistema de revalorización por aumento en el costo de la vida, lo que hace que el precedente jurisprudencial transcrito sea igualmente aplicable asunto en estudio.

Así las cosas, debemos reiterar que las revalorizaciones al monto de la pensión en el caso de los regímenes de Obras Públicas y Comunicaciones, sólo proceden cuando se acuerden aumentos por costo de vida - y no por otras causas- a favor de los servidores activos.

IV.- SOBRE EL PROCEDIMIENTO PARA EL CÁLCULO DE LA REVALORIZACION:

Se nos consulta si la revalorización de las pensiones de Obras Públicas y Comunicaciones debe hacerse "… partiendo de la consideración de la última base que disfrutó como activo el actual pensionado, y a partir de ahí una base propia que se aumenta con los aumentos por costo de vida, o de una base actualizada, partiendo del puesto que disfrutó de conformidad con las modificaciones que tenga la misma dentro del Régimen del Servicio Civil, tal y como le correspondería a un funcionario activo".

Para dar respuesta a esa pregunta, es preciso aclarar que si bien el salario base que disfrutó el servidor activo y los sobresueldos (como la prohibición, la carrera profesional, las anualidades, el zonaje, etc.) se utilizan como parámetro para fijar el monto de la prestación económica que va a recibir el futuro pensionado, ello no significa que una vez terminada la relación de empleo esos componentes subsistan. Por el contrario, lo que recibe el jubilado del sistema de seguridad es una dotación económica global, que no tiene componentes.

Lo anterior es así a pesar de que para el cálculo de las revalorizaciones del monto de la pensión deba acudirse en algunos casos a la ficción de la existencia de una "base" que es a la que se le aplicaría el porcentaje o la suma fija que se acuerde por aumento en el costo de la vida a favor de los servidores activos. De ahí que cuando hagamos referencia en lo sucesivo a la base de la pensión, debe entenderse que ello obedece a fines puramente prácticos y no al hecho de que aquella tenga componentes.

Aclarado lo anterior, debemos indicar que el incremento que llegue a decretarse por aumento en el costo de la vida para los funcionarios activos debe aplicarse a la base actualizada de la pensión. O sea, a la base que originalmente se le atribuyó al pensionado más las revalorizaciones posteriores.

No es posible tomar como fundamento para el cálculo la base de un servidor activo que ocupe un puesto con las mismas características del que ocupó el actual pensionado, pues de lo que se trata es de revalorizar el monto de la pensión del interesado, no de asimilarla al salario de los servidores activos.

Si para realizar la revalorización se utiliza la base del salario de un servidor activo, en vez de la base de la pensión del interesado, se pasaría de un sistema de reajuste "por costo de vida" (que como ya analizamos es el dispuesto para los regímenes de Obras Públicas y Comunicaciones) a uno de reajuste "al puesto" (que es el que previó, por ejemplo, el artículo 1 inciso ch) de la Ley de Pensiones de Hacienda).

Obsérvese que si bien no es admisible aplicar la revalorización como sobresueldo, pues en ese caso la base de la pensión se desactualizaría y el aumento dejaría de cubrir "el costo de la vida", tampoco lo es que el incremento se calcule sobre el salario base del servidor activo; en primer lugar, porque - como ya indicamos- se trata de otro mecanismo de revalorización y, en segundo lugar, porque al realizar los incrementos se tomarían en cuenta incrementos que no se originan en aumentos por costo de vida, como es el caso de los reajustes técnicos.

En síntesis, debemos de concluir que para el cálculo de la revalorización de las pensiones de los regímenes de Obras Públicas y Comunicaciones, debe utilizarse la base actualizada de la pensión de cada uno de los interesados y no la base de los servidores activos actuales que ocupen un puesto similar al que ocupó el pensionado cuando era servidor activo.

V.- SOBRE LA REVALORIZACIÓN DE LAS PENSIONES OTORGADAS EN PROPORCION A LOS AÑOS SERVIDOS:

En cuanto a este tema, se nos consulta si las pensiones que no fueron otorgadas con el máximo de años de servicio exigido por la legislación - que es de treinta- sino proporcionalmente, con períodos inferiores a ese, pero superiores a diez años (como en el caso de los pensionados por incapacidad, o el de los empleados de Obras Públicas mayores de 60 años) deben ser revalorizadas en proporción a los años servidos, o si, por el contrario, debe aplicarse a la pensión el total del porcentaje o la suma fija que se acuerde como incremento por costo de vida para los servidores activos. En otros términos, la duda consiste en determinar si a una persona que se le otorgó una pensión proporcional, debe aplicársele también proporcionalmente el porcentaje o la suma fija que se acuerde como incremento a los servidores activos.

Analizado el punto - al menos en lo que se refiere a los regímenes de Obras Públicas y Comunicaciones sobre los cuales se nos consulta, y no a otros, como el del Magisterio Nacional, que por su complejidad requiere un estudio aparte- debemos indicar que no encontramos justificación para que las pensiones otorgadas en proporción a los años de servicio se revaloricen con un porcentaje o en un monto inferior al que se revalorizan las pensiones otorgadas con base en treinta años de servicio.

Al respecto, debe tomarse en cuenta que al momento de fijar inicialmente la pensión de quienes no alcanzaban los treinta años de servicio, se disminuyó su monto en forma proporcional a los años servidos, y si la revalorización de este tipo de pensiones se hace tomando en cuenta el aumento al costo de la vida, tal aumento afecta en el mismo porcentaje el monto de las pensiones que fueron otorgadas con base en treinta años de servicio, como el de las que fueron aprobadas tomando en cuenta una cantidad menor.

A manera de ejemplo, si una persona se pensionó con 30 años de servicio, y el monto de su pensión ascendió a doscientos mil colones, esa suma se desvaloriza (por efecto de la inflación y de otros factores económicos) en el mismo porcentaje que lo hace una pensión de cien mil colones que fue obtenida con base en 15 años de servicio. De ahí que no se justifique revalorizar la primera con un porcentaje determinado, y la segunda con sólo la mitad de ese porcentaje.

Por lo anterior las pensiones de los regímenes en estudio que fueron otorgadas en forma proporcional a los años de servicio, deben revalorizarse con el monto o porcentaje total acordado para los servidores activos por aumento en el costo de la vida, y no aplicando proporcionalmente ese monto o porcentaje.

VI.- RESPECTO AL AJUSTE A DERECHO DE LA RESOLUCION R-DNP-317-98:

Se nos solicita analizar si la resolución R-DNP-317-98, emitida por la Dirección Nacional de Pensiones para revalorizar las pensiones de Obras Públicas y Comunicaciones, concuerda con el espíritu y los principios de las normas que regulan esos regímenes, lo cual equivale a externar nuestro criterio sobre el ajuste a derecho de tal resolución.

Al respecto, debemos indicar que este Despacho se encuentra imposibilitado para realizar tal análisis, en primer lugar, porque no se nos remitió - como se indica en la consulta- copia de esa resolución, pero, sobre todo, porque esa labor corresponde realizarla a la Administración activa y no a éste Órgano Asesor.

Ya esta Procuraduría, en reiteradas ocasiones, se ha referido a la improcedencia de atender solicitudes como esa. A manera de ejemplo, en nuestro dictamen C-194-94, del 15 de diciembre de 1994, se dijo:

"...el asesoramiento técnico-jurídico que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta ( la Procuraduría) a los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la administración activa.

El asunto que ahora nos ocupa, se subsume con claridad en la indicada situación de excepción: aunque se trate de plantear la cuestión en términos generales, lo cierto es que se nos invita a juzgar la legalidad de una decisión administrativa concreta. Evidentemente, no es propio de nuestro rol consultivo verter este tipo de juicios [...] Amen de lo ya señalado, nótese que con un eventual pronunciamiento de nuestra parte, estaríamos sustituyendo a la administración activa en la adopción de una decisión que sólo a ella corresponde, en atención al carácter vinculante de nuestros criterios, con el consiguiente desatendimiento de las responsabilidades propias del agente público" (Lo escrito entre paréntesis no corresponde al original).

En todo caso, consideramos que con lo que hemos indicado en los apartados precedentes de este dictamen, la Administración activa está en posibilidad de evaluar, por sus propios medios, si la resolución por cuya legalidad se nos consulta, se adapta a las normas y principios que rigen la materia.

VII.- CONCLUSIÓN:

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

1.- No existe un derecho adquirido a un método específico de revalorización. Como consecuencia de ello, para la revalorización de las pensiones de los regímenes contributivos con cargo al presupuesto nacional (con excepción de las pensiones del régimen del Magisterio Nacional y del Poder Judicial) debería aplicarse el artículo 7 de la Ley Marco de Pensiones. A pesar de ello, existen pronunciamientos de la Sala Constitucional en sentido contrario, por lo que en el caso de los regímenes de Obras Públicas y Comunicaciones deberán seguirse aplicando, para revalorizar las pensiones otorgadas antes de la vigencia de la Ley Marco de Pensiones, los artículos 13 de la Ley n.° 19 de 4 de noviembre de 1944, y el 16 de la n.° 4 de 23 de setiembre de 1940, respectivamente.

2.- La revalorización de las pensiones de los regímenes de Obras Públicas y Comunicaciones debe realizarse cuando aumenten, por costo de vida, los salarios de los servidores activos. De ahí que no proceda reconocerles los incrementos que experimente la clase activa cuando éstos se originen en reajustes técnicos, reasignaciones, procesos de reorganización o cualquier otro motivo diferente al aumento del costo de la vida.

3.- Para el cálculo de la revalorización de las pensiones de los regímenes de Obras Públicas y Comunicaciones, debe utilizarse la base actualizada de la pensión de cada uno de los interesados y no la base de los servidores actuales que ocupen un puesto similar al que ocupó el pensionado cuando era servidor activo.

4.- Las pensiones de Obras Públicas y Comunicaciones que fueron otorgadas en forma proporcional a los años de servicio, deben revalorizarse con el monto o porcentaje total acordado para los servidores activos por aumento en el costo de la vida, y no aplicando proporcionalmente ese monto o porcentaje.

Del señor Director Nacional de Pensiones, atento se suscribe; MSc. Julio César Mesén Montoya PROCURADOR ADJUNTO