ICE regulatory authority: Guarantee Fund and Supplementary PensionsCompetencia reglamentaria del ICE: Fondo de Garantías y Pensiones Complementarias

Legal Opinion: 078 - J of 05/23/2003 OJ-078-2003 May 23, 2003 Licenciado Federico Malavassi Calvo Deputy Movimiento Libertario Fraction Legislative Assembly S. D.

Dear Deputy:

With the approval of the Deputy Attorney General, I refer to your official communication No. ML-CP-088-03 of April 22 of this year, through which you request from the Attorney General's Office of the Republic a pronouncement on the following points: "1) Whether the Board of Directors of the ICE is committing an unconstitutional act by appointing a General Manager and granting him leaves without pay for years, de facto redistributing his functions and without having a certain return date given the repeated leaves granted. 2) Whether the Regulations of the Guarantee and Savings Fund of the ICE employees and the Regulations of the Complementary Pension Regime of the ICE employees must be promulgated by the Executive Branch as established by the constitutional norm and duly published in "La Gaceta". 3) The Personnel Statute of the ICE employees promulgated by the ICE Board of Directors must be published in "La Gaceta" to be effective, and as long as it is not published, it is illegal. 4) The labor incentive regime for the employees – lawyer-notaries of the Legal Advisory Office is contra legem (sic) since it allows them to receive income from notarial certification, during working hours, while receiving full salary as employees of the Institution." The Organic Law configures the Attorney General's Office of the Republic as a consultative body of the Public Administration. A consultative function that is exercised at the request of an administrative authority. In that regard, Article 4 of the Law authorizes administrative authorities to consult the legal opinion of this Body, granting it the corresponding competence. The issuance of opinions, characterized by their binding effect, depends on the consultation being formulated by a competent administrative authority. In the present case, the consultation does not originate from an administrative authority, but from a Deputy. Notwithstanding that the Deputy lacks the legal authority to consult, the Attorney General's Office has had the deference to evacuate the consultations raised by them, as a way of collaborating with the performance of the high functions that the legal system assigns to them. The pronouncement thus issued, however, cannot produce binding effects. It is for the foregoing that the present pronouncement lacks binding effects, and must be considered as a consultative opinion.

Having thus defined the scope of the consultation, we proceed to analyze the points consulted. It should be noted, however, that according to the information available to the Attorney General's Office, the point consulted regarding the notaries of the Legal Advisory Office of the ICE is the subject of review by the Notarial Directorate. Given that circumstance, the Attorney General's Office does not proceed to pronounce on this point. Consequently, we will refer to the competence to regulate the Guarantee and Savings Fund and the Pension Regime, the principle of publicity of legal norms, and the doubt regarding the "constitutionality" of the appointment of the General Manager of the ICE.

A.- REGULATORY POWER LIES OUTSIDE THE COMPETENCE OF THE EXECUTIVE BRANCH According to the referral official communication, it is considered that the Executive Branch had the duty to regulate the provisions of Article 17 of the Decree-Law of Creation of the ICE, a duty it did not fulfill. Instead, the Board of Directors of the ICE proceeded to issue the corresponding regulations, which it is indicated have not been published.

The regulatory power is the power to issue legal norms with lower efficacy than formal law. In that sense, it consists of a power to create legal norms, norms that concur to form part of the legal system. The definition given by E. García Enterría and T. Fernández is classic: "Regulatory power is the power by virtue of which the Administration issues Regulations; it is perhaps its most intense and serious power, since it implies participating in the formation of the legal system. In this way, the Administration is not only a subject of Law subjected like others to a legal system imposed upon it, but it has the capacity to form, to a certain extent, its own legal system and even that of others...", E. GARCIA DE ENTERRIA-T, FERNÁNDEZ: Curso de Derecho Administrativo, Editorial Civitas, 1998, p. 168. In that sense, a regulation is a written norm issued by the Public Administration with lower efficacy than the law.

The regulatory power is a power subject to formal and material limits. Among the former is that of competence. The power cannot be exercised by an entity that has not been authorized by the legal system to issue regulations. The Political Constitution recognizes the Executive Branch's power to regulate laws and a power of self-organization that entails the power to issue organizational regulations. It should be noted that this power is one of principle in all Administration. Consequently, even in the absence of an express provision enabling the exercise of regulatory power in organizational matters, it could be stated that such power corresponds to every public entity and, in particular, to its highest authority.

The category of executive regulations includes all secondary norms whose purpose is to complement, develop, or specify the precepts contained in the law being regulated. The proper function of the Executive Regulation is to develop the law, specifying its contents, in order to allow its correct and timely application and, therefore, the fulfillment of the purposes it protects. However, the law frames its content and determines its scope of validity. Indeed, the regulation is subordinated to the content of the law, which constitutes its foundation of validity and, therefore, a limit to its regulation. Consequently, beyond what is provided by the law, the regulatory provision lacks validity (judgments Nos. 031-95 of 4:30 p.m. on January 3, 1995, 4571-97 of 12:54 p.m. on August 1, 1997, 7619-99 of 4:12 p.m. on October 5, 1999, and 8865-2002 of 2:43 p.m. on September 11, 2002). The law is, then, the limit of the regulation, to the point that it can be said that a regulation that exceeds it contains "ex novo legislation", in the sense of provisions not foreseen by the law that the regulation develops.

Constitutional jurisprudence has developed and applied the constitutional precept, sanctioning with the declaration of unconstitutionality the violation of the Executive Branch's power: "…As can be observed, the Chamber has been consistent in upholding the essential principle of the regulatory power of laws, in the hands of the Executive Branch, and from this perspective, not only would Article 31 of the Law on Illicit Enrichment of Public Servants, No. 6872 of June 17, 1983, be contrary to the Political Constitution, insofar as it confers upon the Comptroller General of the Republic the authority to regulate said law, but also, and by connection and in accordance with Article 89 of the Law of this Jurisdiction, the entire Regulation on the matter issued by the Comptroller General of the Republic on October 8, 1983, and published in La Gaceta No. 198 of October 20 of that same year, for being contrary to the principle of separation of State functions contained in Article 9 and the principle of the executive regulatory power of Article 140, subsection 3, both constitutional…." Constitutional Chamber, No. 2934-93 of 3:27 p.m. on June 22, 1993. "Finally, regarding the unconstitutionality of the Collection Regulation for Debts of Collection Agents with the National Fund for Agricultural Contingencies, the Chamber considers that it must be declared, as it is unconstitutional for violating Article 140, subsection d) of the Political Constitution, which confers the regulatory power upon the Executive Branch, composed of the President and the respective Minister. However, the regulation under study was issued by the Intervention Commission of the National Fund for Agricultural Contingencies. In the Chamber's judgment, the rules under study are not a Self-Organization and Service Regulation, for whose issuance the Commission would indeed have competence, but rather an Executive Regulation, since it develops the Law for the Creation of the National Fund for Agricultural Contingencies and has external effects, therefore the Commission was totally incompetent to issue a regulation of that nature. Consequently, a power of the Executive Branch has been invaded, and therefore, as to this point, the action must be upheld." Constitutional Chamber, Resolution No. 3721-97 of 4:39 p.m. on July 1, 1997. Resolution No. 12823-2001 of 10:34 a.m. on December 14, 2001, reaffirms the impossibility of the rest of the Central Administration and the Decentralized Administration to regulate laws.

Unlike that executive regulation, so-called autonomous regulations have as their function the regulation of the issuing Administration's own competence, determining the internal organization and regulating the activity of said organization. As is widely known, such regulations can be issued by autonomous entities. To be precise, it would be appropriate to point out the unconstitutionality of an organizational or service regulation of an autonomous entity, verbi gratia the ICE, issued by the Executive Branch. Regarding these regulations, the Chamber has stated: "Autonomous organizational regulations find their basis in the self-organization power of the administration itself, while autonomous service regulations have their support in the competence of the administrative head to regulate the provision of the service for which they are responsible, without the need for a prior law on the matter. These are regulations that create special subjection regimes and that come to limit the rights of citizens who have entered into relationship with the Administration." Resolution No. 9236-1999 of 8:11 p.m. on November 23, 1999.

The point is whether the regulation that creates and regulates the Guarantee and Savings Fund and, where appropriate, the Regulations of the Complementary Pension Regime have a regulatory nature. It should be noted that the answer given is in abstracto. To the extent that the text of the Regulations in question cannot be determined with certainty, it is not possible to determine whether the norms contain provisions that, by their content, are more typical of an executive regulation than of an autonomous regulation.

Article 17 of the Decree-Law that creates the ICE provides, regarding the Guarantee and Savings Fund: "The financial policy of the Institute shall be to capitalize the net profits obtained from the sale of electrical energy and from any other source that may have them, in the financing and execution of the national electrification plans and the promotion of industry based on electrical energy. The Institute must allocate the reserves and funds constituted for that purpose to the payment of labor benefits and the guarantee and savings fund for permanent personnel, and continue making the corresponding contributions in an amount no less than that contributed by the officials and employees who contribute to the fund. The fund contributed by the Institute shall belong to the Institute and shall be used for the proposed objectives, in accordance with the rules issued in this regard by its Board of Directors. Permanent personnel, according to the qualification of the same Board, must contribute to the fund with an amount no less than five percent monthly of their salaries." The regulatory competence can be analyzed from the point of view of the origin of the funds: the ICE's enabling law establishes the ICE's obligation to allocate a fund for the payment of labor benefits and a guarantee and savings fund for permanent personnel. A specific destination for certain funds is authorized. The ICE's contribution belongs to it by provision of the Law. Which implies that said funds are public funds, on the one hand, and that said funds, as part of the Entity's patrimony, are protected by its patrimonial autonomy, on the other hand. As a general rule, it does not fall to the Executive Branch to regulate how the funds belonging to an autonomous entity will be managed. The Executive Branch can issue directives, as established by the Law of Financial Administration, in relation to budgetary matters, including salaries and investments. But it cannot regulate the use of certain funds of an autonomous entity. This is how the legislator understood it, by establishing that the fund contributed by the ICE "shall be used for the proposed objectives, in accordance with the rules issued in this regard by its Board of Directors." It is the Board of Directors, then, that must determine, through regulations, how the resources of the Fund are invested and under what conditions the employees of the Entity can access the benefits that the Fund provides.

But the Fund is not only nourished by the contributions of the ICE as an employer. The Law provides for the contribution of the Entity's workers. These contributions are the property of the workers, as recognized by this Attorney General's Office in previous pronouncements (in particular, OJ-139-99 of November 22, 1999). The Executive Branch could not, without violating the limits of the regulatory power, regulate the workers' contributions and, therefore, their right over the contributed amounts. A regulation that can indeed be carried out by the ICE by virtue of the special subjection relationship established between the public entity and its servants.

It should be noted, on the other hand, that the various laws that have provided for funds similar to the ICE's guarantee fund have referred to the boards of directors of the entity to regulate the fund thus created. Such is the case of the provisions in Article 55 of the Organic Law of the National Banking System, as amended by the Law for the Modernization of the Financial System. Likewise, Article 21 of Law No. 17 of October 22, 1943, the Constitutive Law of the Costa Rican Social Security Fund (Caja Costarricense del Seguro Social) provides that the Board of Directors of the Caja shall prepare a special regime of social benefits, comprising retirement, savings, and loan funds, a social insurance plan, and other benefits. Regarding the content of the regulations on the funds, it must be taken into account that they normally regulate the administration of the fund, the granting of rights (conditions, requirements, amounts), and the investment that can be made with the fund's resources. On some occasions, provisions are established regarding the oversight of the funds. An oversight that falls, in the first instance, to the internal control bodies, whether the head of the Entity and the internal audit department (in that sense, see Legal Opinion No. OJ-042-2001 of April 20, 2001). All aspects that must be normed through an autonomous regulation.

Likewise, regarding the competence of the entity to issue regulations, the nature of the fund must be considered. In the absence of a legal norm granting it legal personality, the Guarantee and Savings Fund is constituted as an internal entity of the Institution. The nature as an organ of savings and severance assistance funds has been recognized by the Attorney General's Office on previous occasions. Thus, regarding the Fund of the National Institute of Housing and Urbanism (INVU), it has been expressed: "Although it is true that an Administrative Board of the Fund was created through regulations, it is also true that this Board has, at most, the character of a deconcentrated body of the Institute, the latter being the one ultimately responsible for the representation of the Fund." Opinion No. C-152-99 of July 27, 1999. Subsequently, regarding the Savings, Loan, Housing, Recreation, and Guarantee Fund of RECOPE workers, we stated: "It is clear, then, that although the Savings and Guarantee Fund of RECOPE workers was born into legal life through the Collective Bargaining Agreement, it does not have legal personality, and therefore cannot contract rights or obligations, unless the law so authorizes. Given that the Fund does not hold the possibility of acting legally against the workers or third parties, it is understood that it is RECOPE that acts. For example, the granting of loans from the Fund is carried out by RECOPE, and the guarantees for those loans are constituted in the name of RECOPE. (...). 2.- The Savings and Guarantee Fund is a body of RECOPE. Once it has been determined that the Savings and Guarantee Fund is not a legal entity, its nature as a body of RECOPE must be affirmed. (....) The lack of legal personality of the Savings and Guarantee Fund, coupled with its integration within the structural regime of RECOPE, determines that the nature of the Fund is that of a body of RECOPE." OJ-101-2002 of July 5, 2002. It is part of the self-organization power that belongs to the Costa Rican Institute of Electricity to regulate both the organization of the body that is created and its functioning. The intervention of an executive regulation in this area would constitute a violation of the administrative autonomy inherent to the ICE.

Regarding the Complementary Pension Regime of the ICE, it must be taken into account that said regime finds its origin in an arbitration award, as the Attorney General's Office has stated in various pronouncements (OJ-073-97 of December 8, 1997, O.J.-092-99 of August 10, 1999, and OJ-139-99 cited above). Given that the origin of the Regulations is not a law, the Executive Branch could not make use of the regulatory power over the laws to regulate said regime. In the case of an executive regulation, it must be remembered that: "a regulation will always be linked to a law from which it is a derivation and development, since otherwise the very legal nature of the regulation is violated, which defines it as a secondary norm issued to specify and faithfully enforce the content of a provision of legal rank....", Constitutional Chamber, Resolution No. 8865-2002 of 2:43 p.m. on September 11, 2002.

Since it has been considered that the existence and functioning of that pension regime are now protected under the Law of the Private Complementary Pension Regime, No. 7523 of July 7, 1995, it could be argued that the Executive Branch can regulate this Law and, in doing so, regulate the ICE's regime. While Law 7523, Article 64, provides that the Executive Branch shall regulate it, it should be noted that none of the articles of the legal text regulates the constitution, organization, and functioning of a specific regime, nor has it provided that these aspects must be established by regulation of the Executive Branch. This is explained by the very fact that the Law for the Protection of Workers repealed Articles 2 through 32 of the Law of the Private Complementary Pension Regime, which referred to pension funds and pension operators. Aspects that are today the subject of regulation by the Law for the Protection of Workers, a law that, however, does not provide that the organization and functioning of the operators and the voluntary complementary pension plans offered shall be regulated by the Executive Branch.

Furthermore, the issuance of an autonomous regulation by the Executive Branch is improper, since said Regime lies outside the internal organization of the Executive Branch, nor can it be considered that it concerns a service relationship that must be normed by the Executive Branch. It should be noted, moreover, that the various legislative provisions regarding voluntary complementary pension regimes assume the existence of a regulatory power. However, said power lies outside the Executive Branch. Indeed, voluntary regimes are regulated by general provisions issued by the National Council for Supervision of the Financial System (CONASSIF), the Superintendency of Pensions, and each specific fund or regime by the corresponding operator. Law No. 7523 provides in Article 33 that the Complementary Pension Regime shall be regulated by the Superintendency of Pensions, which "shall authorize, regulate, supervise, and oversee the plans, funds, and regimes contemplated in this law, as well as those entrusted to it by virtue of other laws, and the activity of the pension operators, of the entities authorized to administer the labor capitalization funds, and of the natural or legal persons that intervene, directly or indirectly, in the acts or contracts related to the provisions of this law." From the foregoing, it follows that the regulation of the ICE's complementary pension regime lies outside the competence of the Executive Branch, as it falls directly to the Board of Directors of the Entity. In this line of thought, it can be considered that when the Board of Directors has proceeded to approve the Regulations of the Complementary Pension Regime, regulating the conditions for the right to the benefit or the investments that can be made with the sums of the corresponding fund, said Board has acted in exercise of the competence that constitutionally and legally corresponds to it, without it being possible to consider that it has invaded the regulatory power of the Executive Branch.

B.- THE EFFECTIVENESS OF REGULATIONS DEPENDS ON THEIR PUBLICATION It is consulted whether the Personnel Statute of the ICE employees, promulgated by the Board of Directors of the Entity, must be published in La Gaceta, to be effective, and as long as it is not published, it is illegal. Publication is a requirement of effectiveness, deriving from Article 129 of the Political Charter, insofar as it provides, as relevant here: "Laws are mandatory and take effect from the day they designate; failing this requirement, ten days after their publication in the Official Gazette. No one can allege ignorance of the law, except in cases that the law itself authorizes. (....)". The publicity of the law and, by extension, of every legal norm constitutes an essential pillar of the Rule of Law, as it was configured starting from the French Revolution. Thus, to the extent that a legal norm seeks to regulate the conduct of the governed, it is imperative that it be made known to those to whom it is addressed. Especially when they have not participated in its drafting. The means to make the publicity of the law effective is publication. Publication appears as an objective guarantee of the legal system itself, intended to fix the content of the norm (cfr. Paloma, BIBLINO CAMPOS: La publicación de la Ley, Tecnos, 1993, p. 26). It is a way of maintaining the principle of legal certainty, since it gives certainty to the norms. Furthermore, publication is related to the requirement of cognoscibility of the law: no one should bear the consequences of an act if they have not been placed in a position to know the mandate of the law and, therefore, what the content of the act required of them should be.

Given the provisions of Article 129 of the Political Charter, it can be considered that the publication of legal norms is an obligation of constitutional origin. The mandatory nature of the norm derives from its publication, insofar as it determines its effectiveness. Consequently, it can be maintained that the duty of publication is imposed not only regarding laws, but also regarding executive regulations and the rest of the legal norms, including those issued by autonomous entities. Publication determines the entry into force of the norm, whether it takes effect from its publication, from the day it designates, or ten days after that publication, in accordance with the provisions of Article 129 of the Constitution and Article 7 of the Civil Code. But, additionally, publicity aims to give authenticity to the text of the norm: it is presumed, a iuris tantum presumption, that the text of the norm is what has been reproduced in La Gaceta.

To the extent that the Personnel Statute issued by the Board of Directors of the ICE must be considered as an administrative legal norm, of a regulatory nature, it follows as a logical consequence that publication is an indispensable requirement for its effectiveness. Since the Administration cannot validly apply an ineffective norm, the ICE cannot apply regulations or their amendments that have not been duly published. In opinion No. C69-96 of November 18, 1996, we stated on these points: ".... formal publication aims to make the guarantee of the publicity of legal norms and, with it, the principle of legal certainty a reality. Publication in the Official Gazette is the constitutional means of realizing the duty of publicity. Publicity that determines the binding force of the law." Regulations can be conceptualized as a type of administrative act. They are general acts, to the extent that they are directed at a plurality of addressees, all those for whom the factual situation provided in the regulation occurs. That nature of a "general administrative act" reinforces the need for publication. Article 240 of the General Law of Public Administration enshrines the general principle regarding the communication of general administrative acts. The communication of general acts must be done by means of publication.

In the Costa Rican legal system, there is no doubt that the publication of legal norms constitutes a requirement of effectiveness, not of perfection and validity of those norms. It follows from this that the norm is perfect insofar as it has been approved by the competent body and following the procedure established for that purpose. It will be valid if it substantially conforms to the legal system. As there is no identity between perfection, validity, and effectiveness, a norm can be perfect and valid but ineffective; but also, a norm can be invalid but effective. What must be clear is that the absence of publication prevents the effectiveness of the norm, affecting the norm's capacity to produce effects by regulating the factual situations it provides. Simply put, the unpublished rule cannot produce effects, and insofar as this is so, it is not capable of obligating or binding its addressees.

Certainly, in legal systems that accept that the publication of the norm forms part of the procedure for its elaboration, it is considered that publication perfects the norm and, therefore, is a requirement of validity. In such a way that the unpublished norm is invalid. In that sense, it has been indicated: "It can be affirmed, first of all, that publication is a constitutive element of the law, since, as was also analyzed previously, it is one of the acts that make up the legislative procedure, required as such by the legal system. By forming part of the law itself, the institution can likewise be defined as a necessary element for its existence. Indeed, only with publication is it possible to affirm that a law is integrated into the legal system and, after the vacatio legis has elapsed, it can acquire the mandatory nature that is proper to it. That publication constitutes a requirement for the existence of the law is evidenced, precisely, in the fact that the unpublished text lacks legal relevance for the legal system...", P. BIGLINO CAMPOS, op. cit. p. 80. In the same sense, Santamaría Pastor states: "publication is a constitutive requirement of the validity of the norms: they, simply, do not legally exist as long as they are not published in the established form; they do not obligate the members of the public apparatus nor, of course, the citizens, as jurisprudence has finally ended up accepting (after some vacillations) ..." J. A. SANTAMARÍA PASTOR: Apuntes de Derecho Administrativo. I. 1987, p. 279. A position that, as we have indicated, is not admissible in our system, in which publication is part of the integrative phase of the effectiveness of the norms.

It follows from the foregoing that the absence of publication does not determine the invalidity of the norm. Therefore, if the Personnel Statute or its amendments have not been published, the problem is one of effectiveness of the norm, without its validity being affected. In this way, the Statute could be illegal by virtue of its content, but it could not be argued that it is illegal because, it is affirmed, it has not been published. It should be noted, however, that a different situation occurs with respect to the acts of application of an ineffective norm. If the ineffective norm is applied, a problem of validity arises, not of the norm, but of the corresponding application act. This is to the extent that legal effects would be given to a norm that is not effective.

C.- THE VALIDITY OF THE GRANTING OF A WORK LEAVE It is consulted whether the ICE is acting "unconstitutionally" by appointing a General Manager and granting him a leave of absence without pay for several years, redistributing the manager's functions and without the date of return of the official being known. Given that the Political Constitution does not regulate the appointment of the managers of the autonomous institutions, nor has provision been made regarding the granting of leaves, whether these are with pay or without, it cannot be considered that the appointment of a manager can directly violate the Political Constitution. And the same can be said regarding the granting of leaves to that official. The appointment of the manager is regulated in Articles 13 of the Decree-Law creating the ICE and 6 of Law No. 4646 of October 20, 1976.

The Attorney General's Office does not disregard that the point consulted could be related to the proposed legislation aimed at allowing the Board of Directors to delegate management duties (gerencia) to the executive president. Regarding that proposal, in OJ-048-2003 of 24 March last, the Attorney General's Office referred to opinion No. 126-99 of 22 June 1999. It should be noted, however, that the factual situation you raise in your consultation differs from what was previously consulted. The consultation was issued in response to the intention for the Executive President to legally assume the General Management (Gerencia General) of the Entity, which would effectively entail a concentration of functions that could be considered contrary to the democratic principle, according to the opinion issued by the Attorney General's Office: "From this perspective, it is not consistent with the principle that informs the system for a single official of an institution to assume other positions, resulting in an accumulation of functions in a single person, which entails a dangerous concentration of power, especially when it involves the two most important positions in the institution. We must not lose sight of the fact that the existence of both positions, from a perspective more political than administrative in nature, allows for a healthy, convenient, and reasonable distribution of power within the entity. That said, the foregoing does not mean that within the organization of the Public Administration there exists 'an administrative polyarchy,' since, based on the institution of the hierarchical relationship, the superior possesses significant powers over subordinate officials (powers of appointment, command, supervision, discipline, review, and resolution of conflicts of competence) which allow them to give unity of purpose to the actions of the Public Administration. However, given the techniques inherent to Constitutional and Administrative Law, such as: parliamentary oversight of government and Public Administration activity, the principle of distribution of competences, the diversity of bodies and officials, the existence of legality and financial controls, and the need to justify every action of the Public Administration on an enabling norm, these ensure that, although the institution of the hierarchical relationship responds to a vertical conception of the exercise of power, it does not provoke an excessive concentration of power. Rather, it constitutes a necessary, indispensable technique for the Public Administration to act in an orderly and rational manner in satisfying the general interest." According to your account, the position of general manager (gerente general) of the Institution is held by a person different from the one holding the position of Executive President. Thus, from a legal standpoint, there is no accumulation of positions. Consequently, the Executive President has not assumed the functions inherent to the general manager (gerente general), since they have been distributed among different bodies, as you indicate. It is worth recalling that, in accordance with Article 95 of the General Law of the Public Administration (Ley General de la Administración Pública): "1.- The temporary or permanent absences of the employee may be covered by the immediate hierarchical superior or by the substitute who is appointed. 2. If the hierarchical superior does not wish to act as substitute, or if two months have elapsed since they began doing so, a substitute must be appointed in accordance with the law." From which it follows that, should the leave be extended for more than two months, a substitute should be appointed to exercise the corresponding functions. It is worth remembering, moreover, that the alteration of the principles governing the relationship between statute (ley) and regulation (reglamento) is a matter of legality (legalidad). Certainly, to the extent that a statute (ley) is violated, the Constitution is indirectly violated. But this is a mediate violation, which first requires the violation of the statute (ley). According to constitutional jurisprudence, the violation of a statute (ley) does not determine the unconstitutionality of the regulation (reglamento). That conclusion is applicable to the relationship between an administrative act (acto administrativo) and statute (ley). An infringement of the principle of legality (legalidad) by an administrative act (acto administrativo) does not generate a problem of constitutionality (see, among other rulings of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional), resolutions numbers 4588-97 of 15:48 hrs. on 5 August 1997, 4809-99 of 13:39 hrs. on 18 June 1999, and 8865-2002 of citation). Certainly, the situation could be analyzed from another perspective, namely the reasonableness (razonabilidad) of the position of general manager (gerente general) itself. The position forms part of the organization of ICE, as that organization results from the legal design in force. To that extent, in order to duly execute the statute (ley), the appointment must be made. Now, the existence of a position is justified insofar as the functions associated with it allow for a better satisfaction of the general interest. If the position is not effectively filled and the Institution can continue to function without problems, the reasonableness (razonabilidad) of the organization could be questioned and, therefore, whether what is appropriate is a new organizational structure, more in line with the requirements of the Entity and capable of satisfying the principle of reasonableness (razonabilidad) as a parameter of constitutionality of legal norms. A matter whose decision, in any case, falls to the legislator.

CONCLUSION: Based on the foregoing, it is the non-binding opinion of the Attorney General's Office (Procuraduría General de la República): 1-. The drafting and issuance of a Regulation for the Guarantee and Savings Fund (Fondo de Garantías y Ahorro) of the employees of the Costa Rican Electricity Institute (Instituto Costarricense de Electricidad) and the Regulation of the complementary pension regime of that Entity form part of the autonomous regulatory power (potestad reglamentaria autónoma) vested in ICE. 2-. Therefore, the Executive Branch (Poder Ejecutivo) would violate the administrative autonomy of ICE and breach the limits of its regulatory power (potestad reglamentaria) if it decided to substitute itself for ICE by regulating the said Fund and the pension regime at hand. 3-. Regulations (reglamentos), as legal norms, require publication in the official gazette La Gaceta for their effectiveness (eficacia). Such publication constitutes an indispensable requirement for the effectiveness (eficacia) of the norm. However, the absence of publication does not affect the validity (validez) of the norm. 4-. To the extent that the Personnel Statute (Estatuto de Personal) of ICE regulates the relations of ICE employees, in their capacity as such, with the Institution, it follows that it constitutes a legal norm and, as such, must be published in La Gaceta. 5-. The granting of leave without pay (permiso sin goce de sueldo) to the General Manager (Gerente General) of ICE and the extensions to said leave cannot be considered unconstitutional acts.

Respectfully, Dr. Magda Inés Rojas Chaves ADVISORY ATTORNEY GENERAL (PROCURADORA ASESORA) MIRCH/mvc

Opinión Jurídica : 078 - J del 23/05/2003 OJ-078-2003 23 de mayo de 2003 Licenciado Federico Malavassi Calvo Diputado Fracción Movimiento Libertario Asamblea Legislativa S. D. Estimado señor Diputado: Con la aprobación del Procurador General Adjunto, me refiero a su atento oficio N° ML-CP-088-03 de 22 de abril del presente año, por medio del cual solicita de la Procuraduría General de la República un pronunciamiento sobre los siguientes puntos: "1) Si la Junta Directiva del ICE está cometiendo un acto inconstitucional al nombrar un Gerente General y darle permisos sin goce de sueldo durante años, redistribuyendo de hecho sus funciones y sin tener una fecha cierta de regreso dado los reiterados permisos concedidos. 2) Si el Reglamento del Fondo de Garantías y Ahorro de los empleados del ICE y el Reglamento del Régimen de Pensiones Complementarias de los empleados del ICE deben ser promulgados por el Ejecutivo tal como lo establece la norma constitucional y debidamente publicado en "La Gaceta". 3) El Estatuto de Personal de los empleados del ICE promulgado por al Junta Directiva del ICE debe ser publicado en "La Gaceta" para que sea eficaz y mientras no se publique, es ilegal. 4) El régimen de incentivo laboral para los empleados –abogados-notarios de la Asesoría Legal es contra legue (sic) puesto que permite que perciban ingresos por concepto de cartulación, durante horas hábiles, al tiempo que reciben salario completo como empleados de la Institución". La Ley Orgánica configura a la Procuraduría General de la República como un órgano consultivo de la Administración Pública. Función consultiva que se ejerce a petición de una autoridad administrativa. De ese hecho, el artículo 4º de la Ley autoriza a las autoridades administrativas a consultar el criterio jurídico de este Organo, otorgándole la competencia correspondiente. La emisión de los dictámenes, caracterizados por su efecto vinculante, depende de que la consulta sea formulada por una autoridad administrativa competente. En el presente caso, la consulta no proviene de una autoridad administrativa, sino de un señor Diputado. No obstante, que el Diputado carece de facultad legal para consultar, la Procuraduría ha tenido la deferencia de evacuar las consultas que le planteen, como una forma de colaborar con el desempeño de las altas funciones que el ordenamiento les asigna. El pronunciamiento que así se emite, sin embargo, no puede producir efectos vinculantes. Es por lo anterior que el presente pronunciamiento carece de efectos vinculantes, debiendo considerarse como una opinión consultiva. Definidos así los alcances de la consulta, procede entrar a analizar los puntos consultados. Cabe señalar, no obstante, que de conformidad con la información con que cuenta la Procuraduría, el punto consultado respecto de los notarios de la Asesoría Legal del ICE es objeto de conocimiento por la Dirección de Notariado. Dada esa circunstancia, la Procuraduría no entra a pronunciarse sobre el punto. En consecuencia, nos referiremos a la competencia para reglamentar el Fondo de Garantías y Ahorro y el Régimen de Pensiones, el principio de publicidad de las normas jurídicas y a la duda en orden a la "constitucionalidad" del nombramiento del Gerente General del ICE. A.- LA REGLAMENTACIÓN ESCAPA A LA COMPETENCIA DEL PODER EJECUTIVO De conformidad con el oficio de remisión, se considera que el Poder Ejecutivo tenía el deber de reglamentar lo dispuesto en el artículo 17 del Decreto-Ley de Creación del ICE, deber que no cumplió. En su lugar, la Junta Directiva del ICE procedió a emitir el reglamento correspondiente, el cual no ha sido, se indica, publicado. La potestad reglamentaria es la potestad de emitir normas jurídicas con eficacia inferior a la ley formal. En ese sentido consiste en una potestad de crear normas jurídicas, normas que concurren a formar parte del ordenamiento jurídico. Es clásica la definición dada por E, García Enterría y T, Fernández: "Se llama potestad reglamentaria al poder en virtud del cual la Administración dicta Reglamentos; es quizás, su potestad más intensa y grave, puesto que implica participar en la formación del ordenamiento. De ese modo la Administración no es sólo un sujeto de Derecho sometido como los demás a su ordenamiento que le viene impuesto, sino que tiene la capacidad de formar en una cierta medida su propio ordenamiento y aún el de los demás...", E. GARCIA DE ENTERRIA-T, FERNÁNDEZ: Curso de Derecho Administrativo, Editorial Civitas, 1998, p. 168. En ese sentido, el reglamento es una norma escrita dictada por la Administración Pública con eficacia inferior a la ley. La potestad reglamentaria es una potestad sujeta a límites formales y materiales. Entre los primeros se encuentra el de la competencia. La potestad no puede ser ejercida por un organismo que no ha sido habilitado por el ordenamiento jurídico para dictar reglamentos. La Constitución Política reconoce al Poder Ejecutivo la potestad de reglamentar las leyes y una potestad de autoorganización que conlleva el poder de dictar reglamentos de organización. Es de advertir que esta potestad es de principio en toda Administración. Por consiguiente, aún en ausencia de disposición expresa habilitando el ejercicio de la potestad reglamentaria en materia de organización, cabría señalar que dicha potestad corresponde a todo organismo público y, en particular, al jerarca del mismo. Entran en esta categoría de reglamentos ejecutivos todas las normas secundarias que tengan como objeto complementar, desarrollar o precisar los preceptos contenidos en la ley que se reglamenta. La función propia del Reglamento Ejecutivo es la de desarrollar la ley, especificando sus contenidos, a fin de permitir su correcta y oportuna aplicación y, por ende, el cumplimiento de los fines que tutela. Empero, la ley enmarca su contenido y determina su ámbito de vigencia. En efecto, el reglamento está subordinado al contenido de la ley, que constituye su fundamento de validez y, por ende, un límite a la regulación. Por consiguiente, más allá de lo dispuesto por la ley, la disposición reglamentaria carece de validez (sentencias Ns. 031-95 de 16:30 hrs. del 3 de enero de 1995, 4571-97 de 12:54 hrs. del 1 de agosto de 1997, 7619-99 de 16:12 hrs de 5 de octubre de 1999 y 8865-2002 de 14:43 hrs. del 11 de setiembre de 2002). La ley es, entonces, el límite del reglamento, al punto que puede decirse que el reglamento que la sobrepase contiene una "legislación ex novo", en el sentido de disposiciones no previstas por la ley que el reglamento desarrolla. La jurisprudencia constitucional ha desarrollado y aplicado el precepto constitucional, sancionando con la declaratoria de inconstitucionalidad la violación de la potestad del Poder Ejecutivo: "…Como puede advertirse, la Sala ha sido consistente en sostener el principio esencial de la potestad reglamentaria de la leyes, en manos del Poder Ejecutivo y desde esta perspectiva resultarían contrarios a la Constitución Política, no sólo el artículo 31 de la Ley de Enriquecimiento Ilícito de los Servidores Públicos, N° 6872 de 17 de junio de 1983, en cuanto confiere a la Contraloría General de la República la facultad de reglamentar dicha ley, sino también, y por conexidad y conforme al artículo 89 de la Ley de esta Jurisdicción, todo el Reglamento sobre la materia emitido por la Contraloría General de la República el 8 de octubre de 1983 y publicado en La Gaceta N. 198 del 20 de octubre de ese mismo año, por ser contrarios al principio de separatividad de funciones del Estado contenido en el artículo 9 y el principio de la potestad reglamentaria ejecutiva del artículo 140 inciso 3, ambos constitucionales….", Sala Constitucional, N° 2934-93 de 15:27 hrs. del 22 de junio de 1993. "Finalmente, en cuanto la inconstitucionalidad del Reglamento de Cobro para las Deudas de Agentes Recaudadores con el Fondo Nacional de Contingencias Agrícolas, la Sala estima que debe declararse, pues es inconstitucional por vulnerar el artículo 140, inciso d) de la Constitución Política, que confiere al Poder Ejecutivo, compuesto por el Presidente y el Ministro respectivo, la potestad reglamentaria. Sin embargo, el reglamento en estudio fue dictado por la Comisión Interventora del Fondo Nacional de Contingencias Agrícolas. A juicio de la Sala las normas en estudio no son un Reglamento de Auto-Organización y Servicio, para cuya emisión sí tendría competencia la Comisión, sino que es un Reglamento Ejecutivo, pues desarrolla la Ley de Creación del Fondo Nacional de Contingencias Agrícolas y tiene efectos externos, por lo que la Comisión era totalmente incompetente para emitir un reglamento de esa naturaleza. En consecuencia, se ha invadido una potestad del Poder Ejecutivo, por lo que en cuanto a este extremo la acción debe ser declarada con lugar". Sala Constitucional, Resolución N° 3721-97 de 16:39 hrs. del 1 de julio de 1997. La resolución N° 12823-2001 de 10:34 hrs. del 14 de diciembre de 2001 reafirma la imposibilidad del resto de la Administración Central y de la Administración Descentralizada para reglamentar las leyes. A diferencia de ese reglamento ejecutivo, los llamados reglamentos autónomos tienen como función regular la competencia propia de la Administración emisora, determinando la organización interna y regulando la actividad de dicha organización. .Como es ampliamente conocido dichos reglamentos pueden ser emitidos por los entes autónomos. Precisando, cabría señalar la inconstitucionalidad de un reglamento de organización o de servicio de un ente autónomo, verbi gratia el ICE, emitido por el Poder Ejecutivo. Sobre estos reglamentos ha dicho la Sala: "Los reglamentos autónomos de organización encuentran su fundamento en la potestad de autoorganización de la propia administración, en tanto los reglamentos autónomos de servicio tienen su sustento en la competencia del jerarca administrativo para regular la prestación del servicio que está a cargo, sin necesidad de la existencia de una ley previa en la materia. Se trata de reglamentos que crean regímenes de sujeción especial y que vienen a limitar los derechos de los ciudadanos que han entrado en relación con la Administración". Resolución N° 9236-1999 de 20:11 hrs. de 23 de noviembre de 1999. El punto es si el reglamento que crea y regula el Fondo de Garantías y Ahorro y en su caso el Reglamento del Régimen de Pensiones Complementarias tienen naturaleza reglamentaria. Es de advertir que la respuesta que se emite es en abstracto. En la medida en que no puede determinarse con certeza cuál es el texto de los Reglamentos en cuestión, no puede entrarse a determinar si las normas contienen disposiciones que, por su contenido, son más propias de un reglamento ejecutivo que de un reglamento autónomo. Dispone el artículo 17 del Decreto-Ley que crea el ICE, en lo que respecta al Fondo de garantía y ahorro: "La política financiera del Instituto será la de capitalizar las utilidades netas que obtenga de la venta de energía eléctrica y de cualquier otra fuente que las tuviere, en la financiación y ejecución de los planes nacionales de electrificación e impulso de la industria a base de la energía eléctrica. El Instituto deberá destinar las reservas y fondos constituidos con ese objeto, al pago de prestaciones laborales y fondo de garantías y ahorro del personal permanente, y continuar efectuando los aportes correspondientes en una suma no menor a la aportada por los funcionarios y empleados que coticen para el fondo. El fondo aportado por el Instituto le pertenecerá a éste y será utilizado para los objetivos propuestos, de acuerdo con las normas que al respecto dicte su Consejo Director. E personal permanente, según calificación del mismo Consejo, deberá cotizar para el fondo con una suma no menor del cinco por ciento mensual de sus salarios". La competencia reglamentaria puede ser analizada desde el punto de vista del origen de los fondos: la Ley de creación del ICE establece la obligación del ICE de destinar un fondo para el pago de prestaciones laborales y fondo de garantía y ahorro del personal permanente. Se autoriza un destino específico para determinados fondos. El aporte del ICE pertenece a éste por disposición de la Ley. Lo que implica que dichos fondos tienen carácter de fondos públicos, por una parte y que dichos fondos como parte del patrimonio del Ente, están protegidos por su autonomía patrimonial, por otra parte. Por regla de principio no le corresponde al Poder Ejecutivo regular cómo se manejarán los fondos pertenecientes a un ente autónomo. El Ejecutivo puede emitir directrices, tal como lo establece la Ley de Administración Financiera, en relación con la materia presupuestaria, incluido salarios e inversiones. Pero no puede reglamentar el uso de determinados fondos de un ente autónomo. Así lo comprendió el legislador, al establecer que el fondo aportado por el ICE "será utilizado para los objetivos propuestos de acuerdo con las normas que al respecto dicte su Consejo Directivo". Es la Junta Directiva, entonces, la que debe determinar, por vía reglamentaria, cómo se invierten los recursos del Fondo y bajo qué condiciones los empleados del Ente pueden acceder a los beneficios que el Fondo suministra. Pero el Fondo no sólo se nutre con los aportes del ICE como patrono. La Ley prevé el aporte de los trabajadores del Ente. Estos aportes son propiedad de los trabajadores, tal como lo ha reconocido esta Procuraduría en anteriores pronunciamientos(en particular, OJ-139-99 de 22 de noviembre de 1999). No podría el Poder Ejecutivo, sin violentar los límites de la potestad reglamentaria, entrar a regular los aportes de los trabajadores y, por ende, el derecho de estos sobre los montos aportados. Una regulación que sí puede ser realizada por el ICE en virtud de la relación de sujeción especial que se establece entre el ente público y sus servidores. Es de advertir, por otra parte, que las diversas leyes que han previsto fondos similares al fondo de garantías del ICE, han remitido a las juntas directivas del ente para reglamentar el fondo que así se crea. Tal es el caso de lo dispuesto en el artículo 55 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, según reforma por la Ley de Modernización del Sistema Financiero. Asimismo, el artículo 21 de la ley N° 17 de 22 de octubre de 1943, Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social dispone que la Junta Directiva de la Caja elaborará un régimen especial de beneficios sociales, comprensivo de los fondos de retiro, de ahorro y préstamos, un plan de seguros sociales y de otros beneficios. En cuanto al contenido de los reglamentos sobre los fondos debe tomarse en cuenta que, normalmente, regulan la administración del fondo, el otorgamiento de los derechos (condiciones, requisitos, montos) y la inversión que puede hacerse con los recursos del fondo. En algunas ocasiones se establecen disposiciones sobre la fiscalización de los fondos. Una fiscalización que compete, en primer término, a los órganos de control interno, sean el jerarca del Ente y la auditoría interna (en ese sentido, véase Opinión Jurídica N° OJ-042-2001 de 20 de abril de 2001). Aspectos todos que deben ser nombrados a través de un reglamento autónomo. Asimismo, en orden a la competencia para reglamentar el órgano debe considerarse la naturaleza del fondo. En ausencia de una norma legal que le otorgue personalidad jurídica, el Fondo de Garantía y Ahorro se constituye como un órgano interno de la Institución. La naturaleza de órgano de los fondos de ahorro y auxilio de cesantía ha sido reconocida por la Procuraduría General en anteriores ocasiones, Así, respecto del Fondo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, se ha expresado: "Si bien es cierto, por vía reglamentaria se creó una Junta Administradora del Fondo, también lo es que esa Junta tiene, a lo sumo, el carácter de un órgano desconcentrado del Instituto, siendo a este último a quien corresponde, en definitiva, la representación del Fondo". Dictamen N° C-152- 99de 27 de julio de 1999. Luego, en orden al Fondo de Ahorro, Préstamo, Vivienda, Recreación y Garantía de los trabajadores de RECOPE manifestamos: "Es claro, entonces, que si bien el Fondo de Ahorro y Garantía de los trabajadores de RECOPE nació a la vida jurídica por la Convención Colectiva, no cuenta con personalidad jurídica, por lo que no puede contraer derechos ni obligaciones, salvo si la ley lo autoriza. Dado que el Fondo no ostenta la posibilidad de actuar jurídicamente frente a los trabajadores ni frente a terceros, se comprende que quien actúa es RECOPE. A modo de ejemplo, el otorgamiento de los créditos con cargo al Fondo los realiza RECOPE y las garantías de esos créditos se constituyen a nombre de RECOPE. (...). 2. - El Fondo de Ahorro y Garantía es un órgano de RECOPE Una vez determinado que el Fondo de Ahorro y Garantía no es persona jurídica debe afirmarse su naturaleza de órgano de RECOPE. (....) La falta de personalidad jurídica del Fondo de Ahorro y Garantía, aunado a su integración dentro del régimen estructural de RECOPE, determina que la naturaleza del Fondo es la de un órgano de RECOPE". OJ-101-2002 de 5 de julio de 2002. Forma parte de la potestad de autoorganización que compete al Instituto Costarricense de Electricidad regular tanto la organización del órgano que se crea como su funcionamiento. La intervención de un reglamento ejecutivo en este ámbito constituiría una violación a la autonomía administrativa propia del ICE. En orden al Régimen de Pensiones Complementarias del ICE, debe tomarse en cuenta que dicho régimen encuentra su origen en un laudo arbitral, tal como lo ha señalado la Procuraduría en diversos pronunciamientos (OJ- 073-97 de 8 de diciembre de 1997, O.J.-092-99 de 10 de agosto de 1999 y OJ-139-99 de cita) Dado que el origen del Reglamento no es una ley, no podría el Poder Ejecutivo hacer uso de la potestad reglamentaria de las leyes para regular dicho régimen. En tratándose del reglamento ejecutivo, debe recordarse que: "una reglamentación irá siempre ligada a una ley de la cual es derivación y desarrollo, pues de lo contrario se violenta la propia naturaleza jurídica del reglamento que lo define como una norma secundaria que se emite para precisar y hacer cumplir fielmente el contenido de una disposición de rango legal....", Sala Constitucional, resolución N° 8865-2002 de 14:43 hrs. de 11 de setiembre de 2002. Puesto que se ha considerado que la existencia y funcionamiento de ese régimen de pensiones encuentran hoy día amparo en la Ley del Régimen Privado de Pensiones Complementarias, N° 7523 de 7 de julio de 1995, podría argumentarse que el Poder Ejecutivo puede reglamentar esta Ley y, al hacerlo, reglamentar el régimen del ICE. Si bien la Ley 7523, artículo 64, prevé que el Ejecutivo la reglamentará, es de advertir que ninguno de los artículos del texto legal regula la constitución, organización y funcionamiento de un concreto régimen, así como tampoco ha previsto que estos aspectos deban ser establecidos por reglamento del Poder Ejecutivo. Lo cual se explica por el hecho mismo de que la Ley de Protección al Trabajador derogó los artículos 2 a 32 de la Ley del Régimen Privado de Pensiones Complementarias, los cuales se referían a los fondos de pensiones y a las operadoras de pensiones. Aspectos que hoy son objeto de regulación por la Ley de Protección al Trabajador, ley que empero, no prevé que la organización, funcionamiento de las operadoras y los planes de pensiones complementarias voluntarias que se ofrezcan sean reglamentados por el Poder Ejecutivo. Por demás, la emisión de un reglamento autónomo por parte del Poder Ejecutivo resulta improcedente, puesto que dicho Régimen escapa a la organización interna del Poder Ejecutivo y tampoco puede considerarse que se trate de una relación de servicio que deba ser normada por el Poder Ejecutivo. Es de advertir, por demás, que las diversas disposiciones legislativas en orden a los regímenes voluntarios de pensión complementaria, parten de la existencia de un poder reglamentario. Empero, dicho poder escapa al Poder Ejecutivo. En efecto, los regímenes voluntarios son regulados por disposiciones generales emitidas por el Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero, la Superintendencia de Pensiones y cada fondo o régimen específico por la operadora correspondiente. La Ley N° 7523 dispone en el artículo 33 que el Régimen de Pensiones Complementarias será regulado por la Superintendencia de Pensiones, que "autorizará, regulará, supervisará y fiscalizará los planes, fondos y regímenes contemplados en esta ley, así como aquellos que le sean encomendados en virtud de otras leyes, y la actividad de las operadoras de pensiones, de los entes autorizados para administrar los fondos de capitalización laboral y de las personas físicas o jurídicas que intervengan, directa o indirectamente, en los actos o contratos relacionados con las disposiciones de esta ley". De lo expuesto se desprende que la reglamentación sobre el régimen de pensiones complementarias del ICE escapa a la competencia del Poder Ejecutivo por recaer en forma directa en la Junta Directiva del Ente. En este orden de ideas, puede considerarse que cuando el Consejo Directivo ha procedido a aprobar el Reglamento del Régimen de Pensiones Complementarias, regulando las condiciones para el derecho al beneficio o las inversiones que pueden realizarse con las sumas del fondo correspondiente, dicho Consejo ha actuado en ejercicio de la competencia que constitucional y legalmente le corresponde, sin que pueda estimarse que haya invadido la potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo. B.- LA EFICACIA DE LOS REGLAMENTOS DEPENDE DE SU PUBLICACIÓN Se consulta si el Estatuto de Personal de los empleados del ICE, promulgado por la Junta Directiva del Ente, debe ser publicado en La Gaceta, para que sea eficaz y mientras no se publique es ilegal. La publicación es un requisito de eficacia, que deriva del artículo 129 de la Carta Política, en cuanto dispone en lo que aquí interesa: "Las leyes son obligatorias y surten efectos desde el día que ellas designen; a falta de este requisito, diez días después de su publicación en el Diario Oficial. Nadie puede alegar ignorancia de la ley, salvo en los casos que la misma autorice. (....)". La publicidad de la ley y, por extensión, de toda norma jurídica constituye un pilar esencial del Estado de Derecho, tal como éste se configura a partir de la Revolución Francesa. Así, en la medida en que una norma jurídica pretenda regular la conducta de los administrados, resulta imperativo que sea dada a conocer a quienes está destinada. Máxime cuando éstos no han participado en su elaboración. El medio para hacer efectivo la publicidad de la ley es la publicación. La publicación aparece como una garantía objetiva del propio ordenamiento, destinada a fijar el contenido de la norma (cfr. Paloma, BIBLINO CAMPOS: La publicación de la Ley, Tecnos, 1993, p. 26). Es una forma de mantener el principio de seguridad jurídica, ya que da certeza a las normas. Además, la publicación está relacionada con el requisito de cognoscibilidad de la ley: nadie debe soportar las consecuencia de un acto si no ha sido puesto en condición de conocer el mandato de la ley y por ende, cuál debe ser el contenido del acto que de él se requiere. Dado lo dispuesto por el artículo 129 de la Carta Política puede considerarse que la publicación de las normas jurídicas es una obligación de origen constitucional. La obligatoriedad de la norma deriva de su publicación, en tanto ella determina su eficacia. Por consiguiente, puede sostenerse que el deber de publicación se impone no sólo respecto de las leyes, sino también respecto de los reglamentos ejecutivos y del resto de normas jurídicas, incluidas las emitidas por los entes autónomos. La publicación determina la entrada en vigencia de la norma, sea porque ésta rige a partir de su publicación, sea a partir del día que ella designe o bien diez días después de esa publicación, conforme lo dispuesto en el numeral 129 de la Constitución y 7 del Código Civil. Pero, además, la publicidad tiene como objeto dar autenticidad al texto de la norma: se presume, presunción iuris tantum que el texto de la norma es el que ha sido reproducido en La Gaceta. En la medida en que el Estatuto de Personal emitido por la Junta Directiva del ICE debe ser tenido como una norma jurídica administrativa, de carácter reglamentario, se sigue como lógica consecuencia que la publicación es requisito indispensable para su eficacia. Puesto que la Administración no puede aplicar válidamente una norma ineficaz, el ICE no puede aplicar los reglamentos o sus reformas que no han sido debidamente publicados. En el dictamen N. C69-96 de 18 de noviembre de 1996 señalamos sobre estos puntos: ".... la publicación formal tiene como objeto hacer realidad la garantía de la publicidad de las normas jurídicas y con ella el principio de seguridad jurídica. La publicación en el Diario Oficial es el medio constitucional de plasmar el deber de publicidad. Publicidad que determina la fuerza obligatoria de la ley". Los reglamentos pueden ser conceptualizados como un tipo de acto administrativo. Se trata de actos generales, en la medida en que están dirigidos a una pluralidad de destinatarios, todos aquellos respecto de los cuales acaezca el supuesto de hecho previsto en el reglamento. Esa naturaleza de "acto administrativo general" refuerza la necesidad de publicación. El artículo 240 de la Ley General de la Administración Pública recoge el principio general en orden a la comunicación de los actos administrativos generales. La comunicación de los actos generales debe hacerse por medio de publicación. En el ordenamiento jurídico costarricense no existe duda de que la publicación de las normas jurídicas constituye un requisito de eficacia, no de perfección y validez de esas normas. Se sigue de ello que la norma es perfecta en el tanto en que haya sido aprobada por el órgano competente y siguiendo el procedimiento dispuesto para tal efecto. Será válida si se conforma sustancialmente con el ordenamiento jurídico. Como no existe una identidad entre perfección, validez y eficacia, una norma puede ser perfecta y válida pero ineficaz; pero también una norma puede ser inválida pero eficaz. Lo que sí debe resultar claro es que la ausencia de publicación impide la eficacia de la norma, afecta la capacidad de la norma para producir efectos regulando los supuestos de hecho que prevé. Simplemente, la regla no publicada no puede producir efectos y en el tanto en que ello es así, no es susceptible de obligar o vincular a sus destinatarios. Ciertamente, en los sistemas jurídicos que aceptan que la publicación de la norma forma parte del procedimiento de elaboración de ésta, se considera que la publicación perfecciona la norma y, por ende, es un requisito de validez. De manera tal que la norma no publicada es inválida. En ese sentido, se ha indicado: "Cabe afirmar, en primer lugar, , que la publicación es un elemento constitutivo de la ley, ya que, como también se analizó con anterioridad, es uno de los actos que componen el procedimiento legislativo, exigido en cuanto tal por el ordenamiento. Por formar parte de la propia ley, la institución puede definirse igualmente como elemento necesario para la existencia de la misma. En efecto, sólo con la publicación es posible afirmar que una ley se integran en el ordenamiento jurídico y, transcurrida la vacatio legis, puede adquirir la obligatoriedad que el es propia. Que la publicación constituye un requisito de existencia de la ley se pone de manifiesto, precisamente, en el hecho de que el texto no publicado carece de relevancia jurídica para el ordenamiento...", P, BIGLINO CAMPOS, op. cit. p. 80. En el mismo sentido, Santamaría Pastor manifiesta: "la publicación es un requisito constitutivo de la validez de las normas: éstas, simplemente, no existen jurídicamente en tanto no son publicadas en la forma establecida; no obligan a los integrantes del aparato público ni, desde luego, a los ciudadanos, tal y como se ha terminado por aceptar (tras algunas vacilaciones) la jurisprudencia. ..." J..A. SANTAMARÍA PASTOR: Apuntes de Derecho Administrativo. I. 1987, p. 279 Posición que, como hemos indicado, no es admisible en nuestro sistema, en el cual la publicación es parte de la fase integrativa de la eficacia de las normas. Se sigue de lo expuesto que la ausencia de publicación no determina la invalidez de la norma. Por ende, si el Estatuto de Personal o sus reformas no ha sido publicado el problema es de eficacia de la norma, sin que se afecte su validez. De ese modo, el Estado podría ser ilegal en virtud de su contenido, pero no podría sostenerse que es ilegal porque, se afirma, no ha sido publicado. Es de advertir, sin embargo, que una distinta situación se produce respecto de los actos de aplicación de una norma ineficaz. Si la norma ineficaz se aplica, se presenta un problema de validez, no de la norma, sino del acto de aplicación correspondiente. Ello en el tanto se estarían dando efectos jurídicos a una norma que no es eficaz. C.- LA VALIDEZ DEL OTORGAMIENTO DE UN PERMISO DE TRABAJO Se consulta si el ICE está actuando "inconstitucionalmente"al nombrar un Gerente General y concederle una licencia sin goce de sueldo por varios años, redistribuyendo las funciones del gerente y sin que se conozca la fecha de regreso del funcionario. Dado que la Constitución Política no regula el nombramiento de los gerentes de las instituciones autónomas ni se ha previsto en orden al otorgamiento de licencias, sean éstas con goce de sueldo o sin éste, no puede considerarse que el nombramiento de un gerente pueda violentar directamente la Constitución Política. E igual puede decirse respecto del otorgamiento de licencias a ese funcionario. El nombramiento del gerente está regulado en los artículos 13 del Decreto-Ley de creación del ICE y 6 de la Ley N° 4646 de 20 de octubre de 1976. No desconoce la Procuraduría que el punto consultado podría tener relación con la propuesta de ley, tendiente a permitir que el Consejo Directivo recargue la gerencia en el presidente ejecutivo. Ante dicha propuesta en la OJ-048-2003 de 24 de marzo anterior, la Procuraduría hizo referencia al dictamen N° 126-99 de 22 de junio de 1999. Es de advertir, sin embargo, que la situación fáctica que Ud. plantea en su consulta difiere de lo consultado anteriormente. La consulta fue emitida frente a la pretensión de que el Presidente Ejecutivo asumiera jurídicamente la Gerencia General del Ente, lo cual implicaría efectivamente una concentración de funciones, que podría considerarse contraria al principio democrático, de acuerdo con lo dictaminado por la Procuraduria: "Desde esta perspectiva, no es acorde con el principio que informa al sistema, que un funcionario de una institución asuma otros cargos, dándose una acumulación de funciones en una sola persona, lo que conlleva una peligrosa concentración del poder, sobre todo cuando se trata de los dos cargos de mayor importancia de la institución. No hay que perder de vista, que la existencia de ambos puestos, desde una perspectiva más de naturaleza política que administrativa, permiten una sana, conveniente y razonable distribución del poder dentro del ente. Ahora bien, lo anterior no significa que dentro de la organización de la Administración Pública exista "una poliarquía administrativa", ya que con base en la institución de la relación jerárquica el superior el superior posee importantes poderes sobre los funcionarios inferiores (potestades de nombramiento, mando, vigilancia, disciplinaria, revisión y resolución de conflictos de competencia ) lo que le permiten darle unidad de sentido a las acciones de la Administración Pública. Sin embargo, dada las técnicas propias del Derecho Constitucional y Administrativo, tales como: el control del parlamento sobre la actividad de gobierno y de la Administración Pública, el principio de distribución de competencias, la diversidad de órganos y funcionarios, la existencia de controles de legalidad y financiero y la necesidad de justificar toda actuación de la Administración Pública en una norma habilitante, permiten que, pese a que la institución de la relación jerárquica responde a una concepción vertical del ejercicio del poder, no provoque una concentración del poder desmedida. Más bien, constituye una técnica necesaria, indispensable, para que la Administración Pública actúe en forma ordenada y racional en la satisfacción del interés general" Según relata Ud. el puesto de gerente general de la Institución lo ocupa una persona diferente de la que ocupa el puesto de Presidente Ejecutivo. De manera que desde el punto de vista jurídico no se presenta una acumulación de puestos. Luego, el Presidente Ejecutivo no ha asumido las funciones propias del gerente general, ya que se han distribuido entre distintos órganos de acuerdo con lo que Ud. indica. Es de recordar que de conformidad con el artículo 95 de la Ley General de la Administración Pública: "1.- Las ausencias temporales o definitivas del servidor podrán ser suplidas por el superior jerárquico inmediato o por el suplente que se nombre. 2. Si el superior jerárquico no quisiere hacer la suplencia o transcurridos dos meses de iniciado su ejercicio por él, deberá nombrarse al suplente de conformidad con la ley". De lo cual se desprende que en caso de que la licencia se prorrogue por más de dos meses, debería nombrarse un sustituto para que ejerza las funciones correspondientes. Cabe recordar, por demás, que la alteración de los principios que rigen las relaciones entre la ley y el reglamento es un problema de legalidad. Ciertamente, en la medida en que se violente una ley, se violenta indirectamente la Constitución. Pero se trata de una violación mediata, que requiere de previo la violación a la ley. Conforme la jurisprudencia constitucional, la violación a la ley no determina la inconstitucionalidad del reglamento. Esa conclusión es aplicable a la relación entre acto administrativo y ley. La infracción al principio de legalidad por parte del acto administrativo no genera un problema de constitucionalidad (véase, entre otras sentencias de la Sala Constitucional, las resoluciones números 4588-97 de 15:48 hrs. del 5 de agosto de 1997, 4809-99 de 13:39 hrs. del 18 de junio de 1999 y 8865-2002 de cita). Ciertamente, la situación podría ser analizada desde otra perspectiva y es la razonabilidad del puesto mismo de gerente general. El puesto forma parte de la organización del ICE, tal como esa organización resulta del diseño legal en vigor. En esa medida, a efecto de ejecutar debidamente la ley, se debe realizar el nombramiento. Ahora bien, la existencia de un puesto se justifica en el tanto en que las funciones que le son atinentes, permitan una mejor satisfacción del interés general. Si el puesto no es efectivamente ocupado y la Institución puede continuar funcionando sin problemas, cabría cuestionarse la razonabilidad de la organización y, por ende, si lo que procede es una nueva estructura organizacional, más conforme con los requerimientos del Ente y susceptible de satisfacer el principio de razonabilidad en tanto parámetro de constitucionalidad de las normas jurídicas. Aspecto cuya decisión, en todo caso, compete al legislador. CONCLUSIÓN: Por lo antes expuesto, es criterio no vinculante de la Procuraduría General de la República: 1-. La elaboración y emisión de un Reglamento para el Fondo de Garantías y Ahorro de los empleados del Instituto Costarricense de Electricidad y del Reglamento del régimen de pensiones complementarias de ese Ente forman parte de la potestad reglamentaria autónoma que compete al ICE. 2-. Por ende, el Poder Ejecutivo violentaría la autonomía administrativa del ICE y quebrantaría los límites de su potestad reglamentaria si decidiera sustituirse al ICE, reglamentando dicho Fondo y el régimen de pensiones que nos ocupa. 3-. Los reglamentos, en tanto normas jurídicas, requieren para su eficacia de la publicación en el diario oficial La Gaceta. Esa publicación constituye un requisito indispensable para la eficacia de la norma. Empero, la ausencia de publicación no afecta la validez de la norma. 4-. En la medida en que el Estatuto de Personal del ICE regula las relaciones de los funcionarios del ICE, en su condición de tales, con la Institución, se sigue que constituye una norma jurídica y como tal debe ser publicado en La Gaceta. 5-. El otorgamiento de un permiso sin goce de sueldo al Gerente General del ICE y las prórrogas a dicho permiso no pueden considerarse como actos inconstitucionales. Del señor Diputado, muy atentamente; Dra. Magda Inés Rojas Chaves PROCURADORA ASESORA MIRCH/mvc