Lack of jurisdiction to opine on conflict of interest in housing projectIncompetencia para opinar sobre conflicto de intereses en proyecto habitacional

Opinion : 107 of 04/22/2003 C-107-2003 April 22, 2003 Licenciado Eugenio Soto López Internal Auditor Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo S. O.

Dear Sir:

With the approval of the Assistant Attorney General, I refer to your official letter A 150-2002, of September 11 of last year. I take the liberty of extending our apologies for the delay in addressing your letter, due to the large number of matters assigned to this Procuraduría.

Consultation Statement.

Given the importance of defining the object of the consultation, and the reasons why it is impossible for us to address it, we take the liberty of transcribing it in its entirety:

"As a result of the appointment of Mr. Gerardo Alvarez Herrera as executive president of the Institute in the previous administration, we consider it appropriate to make some observations regarding that event, since at that time said gentleman maintained commercial relations with the Institute, through the construction companies he owned with his family –Anexo 1- Our concern revolved around the construction of the second and third stages of the Río Nuevo project, in Corredores de Puntarenas, as it was being built by Urbanizadora Río Nuevo, S.A., a family-owned property of Mr. Gerardo, and the Institute was one of the signatory parties to the "Convenio de Cooperación para la Vivienda de Empleados Públicos y Privados" ["Cooperation Agreement for the Housing of Public and Private Employees"], with which the homes were financed.

The approval of the loans, according to the signed contract that gave rise to the Agreement, was the responsibility of a bipartite commission, composed of officials from the Institute and from Asignaciones Familiares. The appointment of its members in the case of the INVU, fell under the purview of Mr. Alvarez Herrera, as president of the Institute at that time.

It should be noted that said commission was not limited to approving loans, but the Agreement granted it other functions, such as defining the distribution of program funds, their use, and the priorities with which they were allocated. Furthermore, the Agreement granted it the responsibility of ensuring the efficient use of resources.

Upon the Institute's Board of Directors learning of the Audit considerations regarding this matter, it adopted the following agreement –Session No. 4981, Article IV, of April 27, 2002:

"After some considerations and unanimously, IT IS AGREED to instruct the Legal Advisory Office to prepare a study determining whether or not a conflict of interests existed in the case of financing to individuals purchasing homes from Urbanizadora Río Nuevo, in Corredores-Puntarenas." Although in the Board of Directors, this agreement remained pending and was never made known, the truth is that apparently on July 27, 2000, the Legal Advisory Office of the Institute sent Mr. Alvarez Herrera the requested opinion –Anexo 2, in which it was not found (sic) that there was any conflict of interests.

With all due respect, we request that you provide the opinion of that Procuraduría, regarding whether some type of conflict of interests could have existed in the processing of the loans for the Río Nuevo Project, in Corredores de Puntarenas, subsequent to the Audit report and the agreement adopted by the Institute's Board of Directors.

Attached, we take the liberty of sending you a copy of the "Convenio de Cooperación para la Vivienda de Empleados Públicos y Privados" ["Cooperation Agreement for the Housing of Public and Private Employees"], also known as the Convenio INVU-DESAF ["INVU-DESAF Agreement"]." Admissibility requirements for consultations submitted to the Procuraduría General de la República.

This Procuraduría General has been concerned with clearly determining the admissibility requirements for the consultations submitted to our knowledge. This is because it is a consultative function that finds, precisely on the matter of admissibility, express provisions at the level of its Organic Law (Ley Orgánica), which are mandatory for its officials to observe. In this regard, and by way of example, we take the liberty of the following citation from one of the criteria we have issued on this topic:

"The consultative function that the Legal System has attributed to the Procuraduría General de la República is subject to the fulfillment of a series of requirements derived from Ley 6815 of September 27, 1982 and its amendments. In this sense, it is pertinent to reiterate what was elaborated on the subject of these legal precepts in opinion C-151-2002 of June 12, 2002:

"It is worth recalling, in the first instance, several provisions of the Organic Law of the Procuraduría General de la República (Ley 6815 of September 27, 1982 and its amendments) that are relevant to the present case and that establish the requirements for an organ or institution of the Public Administration to require our technical-legal criterion:

"Article 4. Consultations:

The organs of the Public Administration, through the heads of the different administrative levels, may consult the technical-legal criterion of the Procuraduría, and must, in each case, include the opinion of the respective legal advisory office.

The consultation shall be mandatory for the Central Government, when dealing with administrative claims whose final resolution could cause considerable expenditures, according to the determination to be made for this purpose in the regulation." "Article 5. Notwithstanding the provisions of the preceding articles, matters pertaining to administrative organs that possess a special jurisdiction established by law are not consultable." The preceding norms, in relation to Article 3 subsection b) of the same Law which indicates that the opinions, pronouncements, and advice provided by the Procuraduría General shall be on "… legal questions …", have allowed the administrative jurisprudence emanating from this Advisory Body to establish the following minimum admissibility requirements, which must be analyzed prior to the substantive study of the requests presented to us:

* That the consultation is formulated by the administrative head of the respective public organ or institution.

* That the legal criterion on the subject under consultation held by the respective legal advisory office of the public organ or institution is included. Said opinion must be a specific study on the legal variables that, in the judgment of the corresponding professional, are related to the concern presented for our consideration.

* The consultations address "legal questions" in general, that is, without being able to identify a concrete case that is under study or will be decided by the consulting administration. This is because we would be contravening the nature of a superior consultative organ conferred by law, transforming ourselves into a part of the active administration." In view of the above criteria developed by the administrative jurisprudence of this Advisory Body, and making the pertinent connection with the request formulated by that Municipal Corporation, plus the opinion of its legal advisor, we state the following:

We are prevented from issuing a pronouncement regarding the substance of the matter consulted, as we have identified a concrete case within which the legal doubts have arisen. In this way, we are asked for a criterion on an employment relationship and its consequences for a particular person. Following the parameters of the jurisprudence cited above, it is evident that we are facing a failure to comply with the requirements established therein. Likewise, this Procuraduría lacks the competence to issue a criterion, as we would be arrogating to ourselves competences typical of the active Administration, given that what we definitively resolved would be mandatory for the Municipality, by which we would improperly subrogate ourselves in its decisions." (Opinion C-018-2003 of January 30, 2003) Although as a result of the enactment of Ley 8292 of August 27, 2002, Article 4 was amended in the following sense: "The organs of the Public Administration, through the heads of the different administrative levels, may consult the technical-legal criterion of the Procuraduría; in each case, they must include the opinion of the respective legal advisory office, except in the case of internal auditors, who may submit the consultation directly.", it is certainly true that the fulfillment of the other requirements outlined supra still remains for internal auditors.

In this sense, we have also specified the following in our opinions:

"There is no doubt that internal auditors are authorized to consult the Procuraduría General de la República directly. However, this is not an unrestricted power or faculty.

As is well known, the amendment introduced to our Organic Law, in its numeral 4, corrected a gap that existed in our legal system, which had been filled through abundant administrative jurisprudence from the Procuraduría General de la República. Indeed, on many occasions, consultations from auditors were addressed, when it was indicated that the respective Legal Advisory Office did not exist in the consulting organ or entity or, that that advisory office, refused to rule on the point to be consulted (see, among others, opinion C-011 of January 15, 2001).

Now, reviewing legislative file No. 14.312, the General Internal Control Law (Ley General de Control Interno) bill, the norm we are glossing appears in the original text sent by the Executive Branch to the Legislative Assembly (see folio 41 of the cited file). The same occurs in the substitute text motion approved by the Permanent Ordinary Commission on Government and Administration Affairs on August 28, 2001 and in the unanimous affirmative opinion approved on March 12, 2002 (see folios 95 and 482 of the cited file). We only find one descriptive comment made by the Department of Technical Services of the Legislative Assembly in its official letter ST144-04-02 of March 2002 (see folio 527 of legislative file No. 14.312). Thus, from the legislative background, the true scope of this norm (ratio legis) cannot be precisely extracted.

On the other hand, and although it may sound unusual, the Legislative Assembly did not pose any consultation to us on the aforementioned bill. We assume that, as it concerned a matter of exclusive and prevailing competence of the Contraloría General de la República, it considered that our criterion was unnecessary, despite the fact that our Organic Law was being amended. Thus, a valuable opportunity was lost to specify the scope of the regulations we are commenting on.

That said, allow us to express three concerns about the application of the amendment to numeral 4 of our Organic Law. The first, that the pendulum swings to the other extreme, where the internal audit offices, disdaining the internal resource that an organ or entity has (the Legal Advisory Offices), which is qualified to resolve the respective legal questions that arise for them, consult the Procuraduría General de la República directly. In sound logic, and attending to the principles of reasonableness and proportionality, which, according to the abundant jurisprudence of the Constitutional Court have constitutional status, and to the unequivocal rules of science or technique, or the elementary principles of justice, logic, or convenience (Article 16 of the Ley General de la Administración Pública [General Law of Public Administration]), when an audit office has a legal doubt, it must first turn to the legal advisor of the organ or entity where it provides its services. If this advisor does not exist or refuses to issue a pronouncement – although legally we see no reason for it – or, once it has been issued, it considers that it is necessary to seek another criterion, it is then that the respective consultation should be formulated to the Advisory Body. We must not lose sight of the fact that the Procuraduría General de la República exercises its consultative function for the entire Public Administration.

The second, that we are asked for a criterion on matters for which we lack competence. In this regard, in Legal Opinion O.J.-148 of November 18, 2002, we expressed the following:

"Although our Organic Law (Article 4) allows internal auditors to consult the Procuraduría General de la República without the need to attach the criterion of the Legal Advisory Office, this norm must be interpreted in its proper dimensions. Thus, the consultation must concern a matter in which the advisory body can validly exercise the consultative function, and not in those where other organs have exclusive and prevailing competence. In short, the exemption from the criterion of the Legal Advisory Office does not constitute a valid basis for internal audit offices to be able to request the criterion of the Procuraduría General de la República on any matter; this is only possible in those cases where we can exercise our consultative function.

In the case at hand, we are in the presence of a matter in which the Contraloría General de la República has exclusive and prevailing competence, and, therefore, the advisory body cannot exercise the consultative function by issuing a binding opinion in this case. In a matter similar to the one consulted, in opinion C-291-2000 of November 22, 2000, we expressed the following:

'In relation to the second consultation, the advisory body is incompetent to issue an opinion, given that we are facing a matter in which the Contraloría General de la República exercises a prevailing and exclusive competence. As is well known, in accordance with Article 184 of the Constitution and the Organic Law of the Contraloría General de la República, it is this body that is responsible for ruling on those matters where the correct use of public funds is at stake. In this sense, the advisory body, in several opinions, has followed this line of thought. Indeed, in legal opinions OJ-016-98 of March 6, 1998 and OJ-083-98 of October 2 of that same year, we expressed that the Contraloría General de la República is the body constitutionally responsible for the surveillance of the Public Treasury (Hacienda Pública) and legislatively, in accordance with its Organic Law, Articles 4 and 12, for which the criteria issued by the Contralor body are mandatory and binding for the Public Administration, which is clearly reflected in the cited Article 12 which establishes:

'The Contraloría General de la República is the governing body of the superior control and oversight system, contemplated in this law. The provisions, norms, policies, and directives that it dictates, within the scope of its competence, are mandatory and shall prevail over any other provisions of the passive subjects that oppose them. (…)' In the case at hand, we are facing a matter pertaining to the Public Treasury (Hacienda Pública). Indeed, as deduced from the documents provided by the consulting entity, the Internal Audit Office of the Municipality of Cartago, through official letter No. AI0132000 of August 12, 2000, referring to the extraordinary sessions, attaches the report AU 07032000 A.A.L. of July 2000 to the council. This report concludes that all the extraordinary sessions held by the council from the month of July 1999 to date have absolute nullity defects, except for those agreements taken in good faith and affecting third parties. That document recommends, among other things, that the council members must reimburse the municipal coffers the totality of the cash money received for per diems and year-end bonus corresponding to the indicated period, which they must do as soon as possible due to their irregular participation in the extraordinary sessions.

Furthermore, the Contralor body already assumed competence in this matter by issuing circular PI/ES-348 of October 27, 1999, in which it defined the procedure for calling the council to extraordinary sessions, which is amply founded on legal and doctrinal citations.'" Neither can the consultation concern a concrete case, since the exercise of the consultative function is carried out in a general and abstract manner. In this regard, in opinion 054-99 of May 5, 1999, we indicated the following:

"In accordance with Article 1 of our Organic Law, the Procuraduría General de la República is the superior technical-legal consultative body of the State, within whose competences is not that of ruling -as requested of us- on concrete matters." In that sense, our function is limited to conducting a general analysis of the scope or interpretation of legal norms.

Likewise, we are also prevented from exercising the consultative function when it involves electoral or cooperative matters. When we are in the presence of the first, it is up to the Tribunal Supremo de Elecciones to rule, since it exercises exclusive and prevailing competence in this type of matter (see, among others, legal opinions O.J.-080-2001 of June 25, 2001, and O.J.-016-2003 of February 3, 2003). When it comes to the second, it is INFOCOOP that must exercise the consultative function in that matter. In this sense, it is worth noting that the advisory body, in official letter No. PC-008 of April 30, 1997, signed by Lic. Juan Luis Montoya Segura, Civil Attorney (Procurador Civil), clearly indicated that "...it would more appropriately fall to the Instituto Nacional de Fomento Cooperativo, which by express provision of subsection n) of Article 156 (currently Article 157) of the Law on Cooperative Associations (Ley de Asociaciones Cooperativas), has the character of a national consultative organism in matters related to cooperative philosophy, doctrine, and methods…", to rule on matters concerning cooperatives. This position was followed in another opinion, C-003-99 of January 6, 1999, in which we indicated that the topic of the functions and powers of the auxiliary bodies of cooperativism is the competence of INFOCOOP, a public entity that by legal provision is competent to hear, resolve, and provide guidance on this matter.

The third, that the consultation is not circumscribed to the exercise of the internal auditor's functions. From this perspective, numeral 4 of our Organic Law does not authorize auditors to consult on matters that do not refer to or are not related to their sphere of competence. Consequently, and just as you correctly do, it is advisable for the auditor to state the reasons that lead them to seek the criterion of the Advisory Body.

Adopting the above reflections as a framework of reference, the Procuraduría General de la República will not address questions c. and d. (the topics of the countersigning (refrendo) of agreements and the economic and material benefits resulting from the loans; see in this regard, on the website of the Contraloría General de la República everything related to the refrendo, whose address is as follows: www.cgr.go.cr) of the consultation, given that they are matters that, WITHOUT A DOUBT, fall within the competences of the Contraloría General de la República and, consequently, it is that body, and not us, that has the competence to rule on those points. Furthermore, because the first aspect of the consultation is closely related to the matter of administrative contracting, in which, as already indicated supra, the Contraloría General de la República exercises exclusive and prevailing competence, we will not issue an opinion with the binding effects conferred by our Organic Law, but rather a legal opinion. In this way, the conclusions of this pronouncement are subject to what the Contraloría General de la República, definitively, resolves in all those aspects in which it is responsible for exercising its powers." (Legal Opinion O.J.-033-2003 of February 24, 2003) In view of the above background, we specify, at this time, the reasons that prevent us from issuing a pronouncement on the substance of your consultation:

In the first place, it is clear that we are in the presence of a concrete case, one that has already been studied, although motivated by other reasons, by this Procuraduría General de la República. Certainly, at the express request of the then President of the Republic, Dr. Miguel Angel Rodríguez Echeverría, the Assistant Attorney General, in a report dated November 2, 2001, communicated to the First Mandatory a series of conclusions on the investigation process that the latter had requested from the Procuraduría General de la República. It is worth mentioning that such investigative tasks are far from the normality of our competences, and are understood to be carried out in attention to the investiture of the person who requests them. What, in any case, we can affirm is that the concrete case of an official –Executive President– is identified for us in relation to a specific housing development project –Proyecto Río Nuevo, in Corredores de Puntarenas–. In the second place, as it is a matter related to the Public Treasury (Hacienda Pública), specifically concerning administrative contracting procedures, the competence to rule on a possible conflict of interests in the case described by you is held by the Contraloría General de la República, in accordance with the provisions of Articles 1, 4, 8, 11, and 29 of its Organic Law, N° 7428 of September 7, 1994 and its amendments. Note, furthermore, that in essence we are being asked for a review of the criterion expressed by the Legal Advisory Office of the Institute, since, as evidenced by the very text of your consultation, the topic of the possible conflict of interests was already analyzed by said body, through an official letter dated July 27, 2000.

It is not superfluous to indicate that pertinent inquiries were made into the actions taken by the Contraloría General de la República regarding this matter. Indeed, it is verified that through official letter J.D.-0005-2002 C, dated January 16, 2002, the Board of Directors of the INVU sent to Ms. Luis Fernando Campos Montes, Manager of the Financial Services, Economy, and Commerce Area of the Operative and Evaluative Oversight Division (División de Fiscalización Operativa y Evaluativa) of the Contraloría General de la República, the result of the investigation entrusted by that Collegiate Body on the topic of the journalistic reports that gave rise to the different investigations into the awarding of certain housing projects and their possible conflicts of interests regarding the figure of the then Executive President of the Institution. However, and having contacted the officials who, in the Contraloría General de la República, handled this matter, we are told that the topic of the possible conflict of interests, in the manner you have raised it, has not been consulted directly by any authority.

What is mentioned in the preceding paragraph is indicated as an additional element that reaffirms the competence of the Contralor Body to clarify your concerns regarding the situation that occurred, in the Proyecto Río Nuevo, after the Board of Directors agreement on the possible configuration of a conflict of interests, the report of the Institute's Legal Advisory Office, and the criterion held by that Internal Audit Office. For the foregoing reasons, it is considered appropriate to recommend that you direct your concerns to the Contraloría General de la República.

Conclusion.

In accordance with the foregoing, this Procuraduría General de la República considers that it lacks the competence to rule on the possible conflict of interests that may have arisen in the processing of the second and third stages of the Río Nuevo project, in Corredores, Puntarenas, given the family ties that the then Executive President had with the construction company of such housing development. As this is a prevailing and exclusive competence of the Contraloría General de la República, the Internal Auditor of the INVU is recommended to turn to that body for the attention of his consultation.

Without further particular, I remain, Iván Vincenti Rojas ASSISTANT ATTORNEY GENERAL (PROCURADOR ADJUNTO) Copy: Board of Directors Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo Lic. Luis Fernando Vargas Benavides Comptroller General of the Republic (Contralor General de la República)

Dictamen : 107 del 22/04/2003 C-107-2003 22 de abril del 2003 Licenciado Eugenio Soto López Auditor Interno Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo S. O. Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a su oficio A 150-2002, del día 11 de setiembre del año próximo pasado. Me permito externar a Ud. nuestras excusas por la tardanza en la atención de su oficio, motivado por la abundante cantidad de asuntos que están asignados a esta Procuraduría.

Planteamiento de la Consulta.

Dada la importancia de definir el objeto de la consulta, y los motivos por los cuales nos resulta imposible entrar al conocimiento de la misma, nos permitimos transcribir, en su integridad, la misma:

"Como resultado del nombramiento de don Gerardo Alvarez Herrera, como presidente ejecutivo del Instituto en la anterior administración, consideramos oportuno formular algunas consideraciones en torno a ese hecho, por mantener entonces dicho señor relaciones comerciales con el Instituto, por medio de las compañías constructoras que poseía con su familia –Anexo N° 1- Nuestra preocupación giró en torno a la construcción de las etapas segunda y tercera del proyecto Río Nuevo, en Corredores de Puntarenas, por ser construida por la Urbanizadora Río Nuevo, S.A., propiedad familiar de don Gerardo, y ser el Instituto una de las partes firmantes del "Convenio de Cooperación para la Vivienda de Empleados Públicos y Privados", con el cual se financiaron las viviendas.

La aprobación de los créditos, según el contrato firmado que le dio origen al Convenio, estuvo a cargo de una comisión bipartita, integrada por funcionarios del Instituto y de Asignaciones Familiares. El nombramiento de los integrantes de ella en el caso del INVU, fue del resorte del Señor Alvarez Herrera, como presidente del Instituto que era.

Cabe observar, que dicha comisión no se limitó a aprobar los créditos, sino que el Convenio le otorgó otras funciones, tales como al de definir la distribución de los fondos del programa, su utilización y las prioridades con las que se asignaban. Además, el Convenio le concedió la responsabilidad de velar por el uso eficiente de los recursos.

Al conocer de Junta Directiva del Instituto las consideraciones de Auditoría entorno a este asunto, tomó el siguiente acuerdo –Sesión N° 4981, Artículo IV, del 27 de abril del 2002:

"Luego de algunas consideraciones y por unanimidad SE ACUERDA instruir a la Dirección de Asesoría Jurídica, elaborar estudio que determine la existencia o no de conflicto de intereses en el caso del financiamiento a personas físicas que adquieren viviendas de la Urbanizadora Río Nuevo, en Corredores-Puntarenas." Aunque en Junta Directiva, este acuerdo permaneció pendiente y nunca se conoció, lo cierto es que aparentemente con fecha 27 de julio del 2000, la Asesoría Legal del Instituto le remitió al Señor Alvarez Herrera el dictamen solicitado –Anexo 2, en el que no se encuentran (sic) que haya algún conflicto de intereses.

Con el respeto que nos merece, le solicitamos externar la opinión de esa Procuraduría, acerca de si pudo haber existido algún tipo de conflicto de intereses en la tramitación de los créditos al Proyecto Río Nuevo, en Corredores de Puntarenas, con posterioridad la informe de Auditoría y al acuerdo tomado or la Junta Directiva del Instituto.

Adjunto nos permitimos enviarle copia del "Convenio de Cooperación para la Vivienda de Empleados Públicos y Privados", conocido también como Convenio INVU-DESAF." Requisitos de admisibilidad de las consultas formuladas a la Procuraduría General de la República.

Ha sido preocupación de esta Procuraduría General el determinar con claridad los requisitos de admisibilidad de las consultas que se someten a nuestro conocimiento. Ello por tratarse de una función consultiva que encuentra, precisamente en el tema de admisibilidad, disposiciones expresas a nivel de su Ley Orgánica, que resultan de acatamiento obligatorio para sus funcionarios. En este sentido, y a manera de ejemplo, nos permitimos la siguiente cita de uno de los criterios que hemos emitido en este tema:

"La función consultiva que el Ordenamiento Jurídico ha atribuido a la Procuraduría General de la República, está sujeta al cumplimiento de una serie de requisitos que derivan de la Ley N° 6815 del 27 de setiembre de 1982 y sus reformas. En este sentido, es pertinente reiterar lo que en dictamen C-151-2002 del 12 de junio del año 2002, se elaboró sobre el tema de esos preceptos de orden legal:

"Conviene recordar, en primera instancia, varias disposiciones de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Ley N° 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) que resultan atinentes al presente caso y que fijan los requisitos para que un órgano o institución de la Administración Pública requiera de nuestro criterio técnico-jurídico:

"Artículo 4. Consultas:

Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva.

La consulta será obligada para el Poder Central, cuando se trate de reclamaciones administrativas cuya resolución final pueda ocasionar considerables egresos, de acuerdo con la determinación que al efecto se hará en el reglamento." "Artículo 5. No obstante lo dispuesto en los artículos anteriores, no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley." Las anteriores normas, en relación con el artículo 3 inciso b) de la misma Ley que indica que los dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que brinde la Procuraduría General se harán sobre "… cuestiones jurídicas…", han permitido a la jurisprudencia administrativa emanada de este Organo Asesor el establecimiento de los siguientes requisitos mínimos de admisibilidad, que han ser analizados previo al estudio de fondo de las solicitudes que nos presentan:

* Que la consulta la formule el jerarca administrativo del respectivo órgano u institución pública.

* Que se acompañe el criterio legal que sobre el tema en consulta tenga la respectiva asesoría jurídica del órgano u institución pública. Dicho dictamen debe ser un estudio específico sobre las variables jurídicas que, en criterio del profesional correspondiente, tienen relación con la inquietud que se presenta a nuestra consideración.

* Las consultas versan sobre "cuestiones jurídicas" en genérico, es decir, sin que pueda identificarse un caso concreto que esté en estudio o vaya a ser decidido por parte de la administración consultante. Esto por cuanto estaríamos contraviniendo la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley, transformándonos en parte de la administración activa." Con vista en los anteriores criterios desarrollados por la jurisprudencia administrativa de este Órgano Asesor, y haciendo la relación pertinente con la solicitud formulada por esa Corporación Municipal, más el dictamen del asesor legal de ésta, manifestamos lo siguiente:

Se nos impide verter pronunciamiento en cuanto al fondo de lo consultado, ya que encontramos identificado un caso concreto dentro del cual han surgido las dudas de orden jurídico. De esta manera, se nos pide criterio sobre una relación laboral y sus consecuencias para una persona en particular. Siguiendo los parámetros de la jurisprudencia supracitada, es evidente que nos encontramos ante un incumplimiento de los requisitos allí establecidos. Asimismo, esta Procuraduría carece de competencia para emitir criterio, ya que nos estaríamos arrogando competencias típicas de la Administración activa, dado que lo que en definitiva resolviéramos sería de acatamiento obligatorio para la Municipalidad, con lo cual nos subrogaríamos impropiamente en sus decisiones." (Dictamen C-018-2003 del 30 de enero del 2003) Si bien a raíz de la promulgación de la Ley N° 8292 del 27 de agosto del 2002, el artículo 4 fue modificado en el siguiente sentido: "Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente.", es lo cierto que aún subsisten, para los auditores internos, el cumplimiento de los demás requisitos reseñados supra.

En este sentido, también hemos precisado en nuestros dictámenes lo siguiente:

"No cabe la menor duda de que los auditores internos están legitimados para consultar directamente a la Procuraduría General de la República. Empero, ésta no es una atribución o facultad irrestricta.

Como es bien sabido, la reforma que se introdujo a nuestra Ley Orgánica, en su numeral 4°, corrigió un vacío que se presentaba en nuestro ordenamiento jurídico, el cual había sido llenado por medio de una abundante jurisprudencia administrativa de la Procuraduría General de la República. En efecto, en muchas ocasiones, se evacuaron consultas a los señores auditores, cuando se indicaba que en el órgano o ente consultante no existía la respectiva Asesoría Jurídica o, esa asesoría, se negaba a pronunciarse sobre el punto a consultar (véase, entre otros, el dictamen C-011 de 15 de enero del 2001).

Ahora bien, revisando el expediente legislativo n.° 14.312, proyecto de Ley General de Control Interno, la norma que estamos glosando aparece en el texto original que envió el Poder Ejecutivo a la Asamblea Legislativa (véase el folio 41 del citado expediente). Igual ocurre en la moción de texto sustitutivo aprobada por la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos de Gobierno y Administración el 28 de agosto del 2001 y en el dictamen unánime afirmativo aprobado el 12 de marzo del 2002 (véanse los folios 95 y 482 del citado expediente). Sólo encontramos un comentario de naturaleza descriptiva que hizo el Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa en su oficio ST144-04-02 de marzo del 2002 (véase el folio 527 del expediente legislativo n.° 14.312). Así las cosas, de los antecedentes legislativos no se puede extraer, con precisión, los verdaderos alcances de esta norma (ratio legis).

Por otra parte, y aunque suene inusual, la Asamblea Legislativa no nos planteó ninguna consulta sobre el mencionado proyecto. Suponemos que, por tratarse de materia de exclusiva y prevalente competencia de la Contraloría General de la República, consideró que era innecesario nuestro criterio, pese a que se estaba reformando nuestra Ley Orgánica. Así, se perdió una valiosa oportunidad para precisar los alcances de la normativa que estamos comentando.

Dicho lo anterior, permítasenos expresar tres preocupaciones sobre la aplicación de la reforma al numeral 4 de nuestra Ley Orgánica. La primera, que el péndulo se mueva al otro extremo, donde las auditorias internas, desdeñando el recurso interno que tiene un órgano o ente (las Asesorías Jurídicas), el cual se encuentra calificado para evacuar las respectivas interrogantes legales que les asaltan, consulten directamente a la Procuraduría General de la República. En buena lógica, y atendiendo a los principios de razonabilidad y proporcionalidad, los cuales, según la abundante jurisprudencia del Tribunal Constitucional tienen rango constitucional, y a las reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, o a los principios elementales de justicia, lógica o conveniencia (artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública), cuando una auditoria tiene una duda legal debe recurrir primeramente al asesor legal del órgano o ente donde presta sus servicios. Si este no existe o se niega a emitir su pronunciamiento –aunque jurídicamente no vemos razón para ello- o, una vez que se ha emitido, considera que es necesario recabar otro criterio, es que debería formular la respectiva consulta al Órgano Asesor. No podemos perder de vista de que la Procuraduría General de la República ejerce su función consultiva para toda la Administración Pública.

La segunda, que se nos pida el criterio sobre materias que no tenemos competencia. Al respecto, en la Opinión Jurídica O.J.-148 de 18 de noviembre del 2002, expresamos lo siguiente:

"Si bien nuestra Ley Orgánica (artículo 4) les permite a los auditores internos consultarle a la Procuraduría General de la República sin necesidad de que adjunten el criterio de la Asesoría Legal, esta norma debe interpretarse en sus justas dimensiones. Así las cosas, la consulta debe versar sobre una materia en la cual el órgano asesor puede ejercer válidamente la función consultiva, no así en aquellas, en las que otros órganos, tienen una competencia exclusiva y prevalente. En pocas palabras, la eximente del criterio de la Asesoría Legal no constituye un fundamento válido para que las auditorias internas puedan requerir el criterio de la Procuraduría General de la República en cualquier materia; ello sólo es posible en aquellos supuestos donde podemos ejercer nuestra función consultiva.

En el caso que nos ocupa, estamos en presencia de una materia en la que Contraloría General de la República tiene una competencia exclusiva y prevalente, y, por ende, el órgano asesor no puede ejercer la función consultiva emitiendo un dictamen vinculante en este supuesto. En un asunto similar al consultado, en el dictamen C-291-2000 de 22 de noviembre del 2000, expresamos lo siguiente:

‘En relación con la segunda consulta el órgano asesor es incompetente para emitir un dictamen, en vista de que estamos frente a un asunto en el cual la Contraloría General de la República ejerce una competencia prevalente y exclusiva. Como es bien sabido, de conformidad con el artículo 184 constitucional y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, es a este órgano que le corresponde pronunciarse sobre aquellos asuntos donde está de por medio el uso correcto de los fondos públicos. En este sentido, el órgano asesor, en varios dictámenes, ha seguido esta línea de pensamiento. En efecto, en las opiniones jurídicas OJ-016-98 del 6 de marzo de 1998 y OJ-083-98 del 2 de octubre de ese mismo año, expresamos que la Contraloría General de la República es el órgano encargado constitucionalmente de la vigilancia de la Hacienda Pública y legislativamente, de conformidad con su Ley Orgánica, artículos 4 y 12, por los que los criterios que emite el órgano contralor son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública y vinculantes, lo cual se ve claramente plasmado en el citado artículo 12 que establece:

‘La Contraloría General de la República es el órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización superiores, contemplados en esta ley. Las disposiciones, normas, políticas y directrices que ella dicte, dentro del ámbito de su competencia, son de acatamiento obligatorio y prevalecerán sobre cualquiera otras disposiciones de los sujetos pasivos que se le opongan. (…)’ En el caso que nos ocupa, estamos frente a un asunto propio de la Hacienda Pública. En efecto, según se desprende de los documentos aportados por el ente consultante, la Auditoria Interna de la Municipalidad de Cartago, mediante el oficio n.° AI0132000 del 12 de agosto del 2000, referente a las sesiones extraordinarias, adjunta el informe AU 07032000 A.A.L. de julio de 2000 al concejo. En este informe se concluye que todas las sesiones extraordinarias realizadas por el concejo desde el mes de julio de 1999 a la fecha tienen vicios de nulidad absoluta, excepto aquellos acuerdos tomados de buena fe y que afectan a terceras personas. En ese documento se recomienda, entre otras cosas, que los señores ediles deben reintegrar a las arcas municipales la totalidad del dinero efectivo percibido por concepto de dietas y aguinaldo correspondiente al período indicado, lo que deben hacer a la brevedad posible por su participación irregular en las sesiones extraordinarias.

Además, ya el órgano contralor asumió la competencia en esta materia al emitir la circular PI/ES-348 de 27 de octubre de 1999, en la que definió el procedimiento para convocar a sesiones extraordinarias al concejo, la cual está fundamentada ampliamente en citas legales y doctrinales.’" Tampoco puede versar la consulta sobre un caso concreto, ya que el ejercicio de la función consultiva se hace en forma general y abstracta. Al respecto, en el dictamen 054-99 del 5 de mayo de 1999, indicamos lo siguiente:

"De conformidad con el artículo 1º de nuestra Ley Orgánica, la Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo técnico jurídico del Estado, dentro de cuyas competencias no se encuentra la de pronunciarnos -como se nos solicita-, sobre asuntos concretos." En ese sentido, nuestra función se limita a realizar un análisis general sobre los alcances o la interpretación de las normas jurídicas.

Asimismo, también estamos inhibidos de ejercer la función consultiva cuando se trata de materia electoral y cooperativa. Cuando estamos en presencia de la primera, a quien le corresponde pronunciarse es al Tribunal Supremo de Elecciones, ya que ejerce una competencia exclusiva y prevalente en este tipo de asuntos (véanse, entre otras, las opiniones jurídicas O.J.-080-2001 de 25 de junio del 2001, y la O.J.-016-2003 de 3 de febrero del 2003,). Cuando se trata de la segunda, es el INFOCOOP quien debe ejercer la función consultiva en esa materia. En este sentido, conviene advertir que el órgano asesor, en el oficio No. PC-008 de 30 de abril de 1997, suscrito por el Lic. Juan Luis Montoya Segura, Procurador Civil, indicó, claramente, que "...más bien correspondería al Instituto Nacional de Fomento Cooperativo, quien por disposición expresa del inciso n) del artículo 156 (actualmente es el 157) de la Ley de Asociaciones Cooperativas, tiene el carácter de organismo consultivo nacional en materias relacionadas con la filosofía, doctrina y métodos cooperativos…", pronunciarse sobre lo referente a las cooperativas. Esta postura fue seguida en otro dictamen, el C-003-99 del 6 de enero de 1999, en el que indicamos que el tema de las funciones y atribuciones de los organismos auxiliares del cooperativismo es competencia del INFOCOCOP, entidad pública que por disposición legal es competente para conocer, evacuar y orientar en esta materia.

La tercera, que la consulta no se circunscriba al ejercicio de las funciones del auditor interno. Desde esta perspectiva, el numeral 4 de nuestra Ley Orgánica no autoriza a los auditores a consultar sobre materias que no se refieran o no estén relacionadas con la esfera de su competencia. Por consiguiente, y tal y como usted acertadamente lo hace, es conveniente que el auditor señale las razones que lo mueve acudir al criterio del Órgano Asesor.

Adoptando como marco de referencia las anteriores reflexiones, la Procuraduría General de la República no evacuará las interrogantes c. y d. (los temas del refrendo de los convenios y los beneficios económicos y materiales a causa de los préstamos; véase al respecto, en el sitio de la Contraloría General de la República en Internet todo lo relativo al refrendo, cuya dirección es la siguiente: www.cgr.go.cr ) de la consulta, en vista de que son asuntos que, SIN LUGAR A DUDA, caen dentro de las competencias de la Contraloría General de la República y, por consiguiente, es ese órgano, y no nosotros, quien tiene la competencia para pronunciarse sobre esos extremos. Incluso, debido a que el primer aspecto de la consulta está estrechamente relacionado con la materia de contratación administrativa, en la cual, como ya se indicó supra, la Contraloría General de la República ejerce una competencia exclusiva y prevalente, no vamos a emitir un dictamen con los efectos vinculantes que le da nuestra Ley Orgánica, sino una opinión jurídica. De esa forma, las conclusiones de este pronunciamiento quedan supeditas a lo que la Contraloría General de la República, en definitiva, resuelva en todos aquellos aspectos en los cuales le corresponde ejercer sus atribuciones." (Opinión Jurídica O.J.-033-2003 del 24 de febrero del 2003) Con vista en los anteriores antecedentes, precisamos, en este momento, los motivos que nos impiden verter pronunciamiento en cuanto al fondo de su consulta:

En primer término, es claro que estamos en presencia de un caso concreto, mismo que ya ha sido estudiado, aunque motivado por otras razones, por parte de esta Procuraduría General de la República. Ciertamente, a raíz de una expresa solicitud del entonces Presidente de la República, Dr. Miguel Angel Rodríguez Echeverría, el Sr. Procurador General Adjunto, en informe fechado 2 de noviembre del 2001, le comunicó al Primer Mandatario una serie de conclusiones sobre el proceso de investigación que éste le había solicitado a la Procuraduría General de la República. Valga mencionar que dicho tipo de labores investigativas resultan alejadas de la normalidad de nuestras competencias, y se entienden realizadas en atención a la investidura de quién nos la solicita. Lo que, en todo caso, podemos afirmar es que se nos identifica el caso concreto de un funcionario –Presidente Ejecutivo- en relación con un determinado proyecto habitacional –Proyecto Río Nuevo, en Corredores de Puntarenas-. En segundo término, por tratarse de asuntos relacionados con la Hacienda Pública, específicamente en lo que atañe a los procedimientos de contratación administrativa, la competencia para pronunciarse sobre un eventual conflicto de intereses en el caso por Ud. reseñado la ostenta la Contraloría General de la República, en atención a lo preceptuado por los artículos 1, 4, 8, 11 y 29 de su Ley Orgánica, N° 7428 de 7 de setiembre de 1994 y sus reformas. Nótese, además, que en el fondo se nos está pidiendo una revisión del criterio externado por la Asesoría Legal del Instituto, pues tal y como se acredita del mismo texto de su consulta, el tema del posible conflicto de intereses ya fue analizado por dicho órgano, mediante oficio fechado 27 de julio del 2000.

No está de más indicarle que se hicieron las averiguaciones pertinentes sobre lo actuado por la Contraloría General de la República en torno a este asunto. Incluso, se constata que mediante oficio J.D.-0005-2002 C, de fecha 16 de enero del año 2002, la Junta Directiva del INVU remite al Ms. Luis Fernando Campos Montes, Gerente del Área de Servicios Financieros, Economía y Comercio de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa de la Contraloría General de la República, el resultado de la investigación encomendada por ese Órgano Colegiado sobre el tema de los reportajes periodísticos que dieron lugar a las distintas investigaciones sobre las adjudicaciones de determinados proyectos de vivienda y sus eventuales conflictos de intereses con respecto a la figura del entonces Presidente Ejecutivo de la Institución. Sin embargo, y habiendo contactado con los funcionarios que, en la Contraloría General de la República, atendieron este asunto, se nos indica que el tema del posible conflicto de intereses, en la forma por Ud. planteado, no ha sido consultado directamente por parte de autoridad alguna.

Lo mencionado en el párrafo precedente se indica como elemento adicional que nos reafirma la competencia del Órgano Contralor para dilucidar sus inquietudes acerca de la situación que se presentó, en el Proyecto Río Nuevo, con posterioridad al acuerdo de Junta Directiva sobre la posible configuración de un conflicto de intereses, el informe de la Asesoría Legal del Instituto y el criterio sostenido por esa Auditoría Interna. En razón de lo anterior, se estima oportuno recomendarle que dirija sus inquietudes a la Contraloría General de la República.

Conclusión.

De conformidad con lo expuesto, esta Procuraduría General de la República estima que carece de competencia para pronunciarse sobre el posible conflicto de intereses que se haya presentado en la tramitación de las etapas segunda y tercera del proyecto Río Nuevo, en Corredores, Puntarenas, dada los vínculos familiares que tuvo el entonces Presidente Ejecutivo con la empresa constructora de tal desarrollo habitacional. Por tratarse de una competencia prevalente y exclusiva de la Contraloría General de la República, se recomienda al señor Auditor Interno del INVU acudir ante aquella para la atención de su consulta.

Sin otro particular, me suscribo, Iván Vincenti Rojas PROCURADOR ADJUNTO Copia: Junta Directiva Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo Lic. Luis Fernando Vargas Benavides Contralor General de la República