COOPESA — Termination of Negotiations and State's Unilateral Tariff-Setting PowerCOOPESA — conclusión de negociaciones y posibilidad de fijación unilateral de tarifas por el Estado

Legal Opinion: 043 - J of 03/12/2003 O.J.-043-2003 March 12, 2003 MBA. Fred Thome Inspector General Supervisory Body (Órgano Fiscalizador) Civil Aviation Technical Council (Consejo Técnico de Aviación Civil) Distinguished Sir:

With the approval of the Deputy Attorney General, I am pleased to refer to official letter OFGI-AL-02-59 of September 30, 2002, through which the opinion of the Attorney General's Office (Procuraduría General de la República) is requested on the following aspects:

"1. Whether it is legally correct that, given the legal uncertainty created by the lack of agreement between the parties, as ordered by the Administrative Litigation Court (Tribunal Contencioso Administrativo), and given the lack of compliance by COOPESA, the Administration may deem the negotiations concluded, if more than a year and a half has already elapsed without achieving an agreement between the parties.

2. Whether the request made by Alterra Partners Costa Rica, S.A., regarding the payment of the percentage of COOPESA's debt corresponding to the operator, by virtue of the Management Contract (Contrato de Gestión Interesada), for the period from May 5, 2001 (effective date of the Contract) to date, by the CETAC, is legally viable, regardless of the legal actions the latter takes against COOPESA.

3. How the Civil Aviation Technical Council (Consejo Técnico de Aviación Civil) should proceed regarding the determination of the debt amount, given that there has been no 'agreement' in the terms of the resolution of the Administrative Litigation Court (Tribunal Contencioso Administrativo).

4. How the Administration should proceed to achieve the recovery of the debt that Coopesa has for the use of space at AIJS once the amount thereof has been determined, considering the legal background in administrative and judicial proceedings." In this regard, by official letter No. PGA-352-2002 of October 8, 2002, the consulting body was warned to provide the respective legal opinion, to give the corresponding process to the consultation. In official letter No. OFGI-AL-02-066 of October 24, 2002, signed by Mr. Eng. José Durán Zonta, Acting Inspector General, he acknowledges receipt of our official letter and attaches official letters No. OFGI-AL-02-062 and No. OFGI-AL-02-065 of October 10 and 23, 2002, respectively, where he requests from the person in charge of the Legal Advisory Office of the General Directorate of Civil Aviation (Dirección General de Aviación Civil), licensed Mildred Bogantes P., the legal opinion regarding the situation of COOPESA so that the consultation presented before the Attorney General's Office could be processed. As of February 25, 2003, through official letters No. OFGI-FG-03-145 and No. OFGI-FG-03-162 of February 28 of the current year, signed by you, respective legal opinions on the situation of COOPESA are provided. This being the case, it is from that moment that we are empowered by the legal system to exercise the advisory function.

I.- NATURE OF OUR PRONOUNCEMENT.

There are at least three reasons that prevent us from exercising the advisory function in this matter through a binding opinion for the consulting body. In the first place, we are facing a specific case. On this aspect, in opinion C-044-2003 of February 19 of the current year, we expressed the following:

"The advisory function that the Legal System has attributed to the Attorney General's Office (Procuraduría General de la República) is subject to compliance with a series of requirements derived from Law No. 6815 of September 27, 1982, and its reforms. In this sense, it is worth recalling what was elaborated in opinion C-151-2002 of June 12, 2002, on the subject of those legal precepts:

'It is worth recalling, in the first instance, several provisions of the Organic Law of the Attorney General's Office (Procuraduría General de la República) (Law No. 6815 of September 27, 1982, and its reforms) that are relevant to the present case and that set the requirements for a body or institution of the Public Administration to request our technical-legal opinion:

'Article 4. Consultations: The bodies of the Public Administration, through the heads of the different administrative levels, may consult the technical-legal opinion of the Attorney General's Office (Procuraduría), having to, in each case, accompany the opinion of the respective legal advisory office. The consultation shall be mandatory for the Central Government, when it involves administrative claims whose final resolution may cause considerable expenditures, in accordance with the determination to be made in the regulations to that effect.' 'Article 5. Notwithstanding the provisions of the preceding articles, matters pertaining to administrative bodies that possess a special jurisdiction established by law are not subject to consultation.' The foregoing norms, in relation to Article 3, subsection b) of the same Law, which indicates that the opinions, pronouncements, and advice provided by the Attorney General's Office (Procuraduría General) shall be on '...legal questions...', have allowed the administrative jurisprudence emanating from this Advisory Body to establish the following minimum admissibility requirements, which must be analyzed prior to the substantive study of the requests presented to us:

* That the consultation is formulated by the administrative head of the respective public body or institution. * That the legal opinion held on the subject under consultation by the respective legal advisory office of the public body or institution is attached. Said opinion must be a specific study on the legal variables that, in the opinion of the corresponding professional, are related to the concern presented for our consideration. * The consultations deal with "legal questions" in general, that is, without it being possible to identify a specific case that is under study or is going to be decided by the consulting administration. This is because we would be contravening the nature of a superior advisory body conferred upon us by law, transforming ourselves into part of the active administration.' In view of the foregoing criteria developed by the administrative jurisprudence of this Advisory Body, and making the pertinent connection with the request formulated by the legal advisor of that Municipal Corporation, we state the following:

We find, in the present case, non-compliance with several of the admissibility requirements of the consultation, namely:

The subject called to formulate the consultation is the administrative head of the Municipality, that is, the Municipal Council. The legal opinion of the advisory body in that matter of the institution is not sent to us.

Regarding this last aspect, it is worth recalling what was said in the opinion already cited pages earlier and which relates to the importance of that legal study that must accompany the consultations and the reason why the legal advisory offices of public bodies or entities are not empowered to consult directly with this Attorney General's Office (Procuraduría):

'... our administrative jurisprudence (see opinion C-81-97 of May 20, 1997, and legal opinion OJ-130-99 of November 15, 1999) has ruled on the specific case of the impossibility of the legal advisory offices of the bodies or institutions of the Public Administration directly consulting this Attorney General's Office (Procuraduría General) on matters of a legal nature. This is because, as expressly prescribed by Article 4 of our Organic Law, it is an admissibility requirement that the express consultation of the corresponding administrative head be accompanied by the opinion of the legal advisory office. The foregoing allows this Advisory Body to analyze the perspective that that department has on the subject of interest; providing elements of study that are directly related to the reality of the body's functioning. So that it becomes an additional element to achieve the most adequate advice that the Attorney General's Office of the Republic is called upon to provide to the Costa Rican Public Administration.' Following the parameters of the aforementioned jurisprudence, it is evident that we are facing a lack of compliance with the requirements established therein." Secondly, we are facing a matter that is being litigated in the Courts of Justice (Tribunales de Justicia). Indeed, the undersigned is the representative of the State in the ordinary lawsuit filed by COOPESA against the former due to the situation arising from the application of the tariff regime in the AIJS, which is being processed under judicial file No. 01-000416-0163-C.A. Faced with this scenario, the Attorney General's Office (Procuraduría General de la República) cannot and should not exercise the advisory function, since the matter is seated in the judicial venue and, consequently, it will be the Courts of Justice that will ultimately determine which party is correct through a judgment with the character of res judicata material. On the other hand, an opinion from the Attorney General's Office could be seen as an undue interference in the exercise of the jurisdictional function by the judges, which, as is well known, is governed by the principles of exclusivity, universality, and independence of the judge.

Finally, the subject matter of the consultation is subsumable within administrative contracting, in which the Comptroller General's Office (Contraloría General de la República) exercises an exclusive and prevailing competence. From this perspective, it is not our place to rule on the problems that have arisen in the execution of an administrative contract. In this sense, we echo what was expressed by the Legal Advisory Office of the General Directorate of Civil Aviation (Dirección General de Aviación Civil), in its report on the situation of COOPESA and the DGAC regarding resolution No. 218-2001 of the Third Section of the Administrative Litigation Court (Tribunal Contencioso Administrativo), in the sense that the pronouncements of the Comptroller's Office (Contraloría) and the Attorney General's Office (Procuraduría) must be made within the framework of THEIR COMPETENCIES. Especially when the Comptroller General's Office (Contraloría General de la República) has assumed competence in this matter. Indeed, in report DFOE-0P-1/2003, the Comptroller Body reached the conclusion that the CETAC had recognized higher tariffs in favor of the operator, which meant an overpayment of $21.6 million (see page 4 of the newspaper La Nación of March 8, 2003). This fact, which is extremely serious, in addition to not having all the information on the case, inhibits us from ruling on the subject, as will be explained further on.

The foregoing reasons would be sufficient to not proceed with the consultation; however, in a desire to collaborate with the consulting body, we will issue a pronouncement under the following conditions: Firstly, given that it is a matter that should only be addressed by the Comptroller General's Office (Contraloría General de la República), we will not refer to point two of the consultation. Regarding the other three, we will address them in a general manner and, consequently, we will, to the extent that circumstances allow, abstract from the specific case. Secondly, this pronouncement is a mere legal opinion and, therefore, has no binding effect for the consulting body. The foregoing means that it constitutes, should the competent active Administration body see fit, a mere point of reference to address a topic as complex and delicate as the relationship between the CETAC and COOPESA due to the resolution of the Third Section of the Superior Administrative Litigation Court (Tribunal Superior Contencioso Administrativo).

II.- BACKGROUND.

A.- Opinion of the Legal Advisory Office of the Civil Aviation Directorate (Dirección de Aviación Civil).

Licensed professionals Felipe Alberto Córdoba Ramírez, attorney, and Mildred Bogantes Pereira, head of the Legal Directorate of the General Directorate of Civil Aviation (Dirección General de Aviación Civil), in their report on the situation of COOPESA and the DGAC regarding resolution No. 218-2001 of the Third Section of the Superior Administrative Litigation Court (Tribunal Superior Contencioso Administrativo), concluded the following:

"* The legal nature of the State-COOPESA relationship derives from a legal provision, in accordance with which contracts must be concluded for the granting of concessions for the use of public facilities, every five years, all in accordance with the LGAC, and the Administrative Contracting Law (Ley Contratación Administrativa). * Law 3219 came into force approximately ten years before the entry into force of the General Civil Aviation Law (Ley General de Aviación Civil), therefore, to the extent that the former is not compatible with the latter, the latter will prevail in its application. * According to the General Civil Aviation Law (Ley General de Aviación Civil), the exclusive competence for the setting and application of tariffs corresponds to the CETAC. Article 10 of the LGAC, subsection IX. * The Regulations for Setting Tariffs at the Juan Santamaría International Airport (Reglamento para la Fijación de Tarifas en el Aeropuerto Internacional Juan Santamaría), Executive Decree No. 57295 and its reforms, are of mandatory application to all concessionaires of spaces in the airport infrastructure. The applicable regulations do not establish any exception regarding their application, and if there were one, it would have to be express and provided by law. The non-application thereof retroactively to past debts, constituted under its validity, is therefore equally inappropriate. * The management of public funds, among which 'public resources' are of interest for the present case, is subject by its nature to an entire regime of protection and oversight, provided by public law, from which a series of responsibilities arise that seek to guarantee their good management. Rules that differ from those applicable in private law. * The State is empowered to grant payment arrangements to the administered parties for their monetary obligations, even when dealing in these cases with public resources, in supplementary application of civil and commercial regulations, but for such purposes it will be limited from waiving portions of such obligations, so their fulfillment must in all cases be total.

* Any payment arrangement must, as a mandatory condition, include as an indemnification measure the payment of interest in accordance with the rules of the Commercial Code (Código de Comercio), article 497. The payment of default interest may be established as a sanctioning rule, also pursuant to what the Commercial Code (Código de Comercio), article 498, provides for that purpose. Sufficient guarantee must be required from the administered party at the discretion of the Administration, which covers the possibility of the deterioration of the credit." B.- Opinion of the Legal Advisory Office of the Supervisory Body (Órgano Fiscalizador).

In official letter JASV-002-2002 of September 25, 2002, signed by Lic. José Antonio Solera Víquez, legal advisor of the Supervisory Body (Órgano Fiscalizador), the following is indicated:

"In the case of COOPESA, the most tangible scenarios are two:

i.- That COOPESA is charged and the project waits for that collection to become effective.

ii.- That the Project is paid and then COOPESA is charged.

In this case, the same reasoning made previously applies, with the exception that there is a slight mitigating factor of responsibility, which is that the Administration has wanted and has attempted to collect, but unsuccessfully, due to causes beyond its control. In any case, it is an aspect that the Governing Bodies must assess." III.- ON THE SUBSTANCE.

Given that several questions are posed to us, for better understanding, we will address them separately.

A.- Whether it is legally correct that, given the legal uncertainty created by the lack of agreement between the parties, as ordered by the Superior Administrative Litigation Court (Tribunal Superior Contencioso Administrativo), and given the lack of compliance by COOPESA, the Administration may deem the negotiations concluded, if more than a year and a half has already elapsed without achieving an agreement.

In our view, the answer to this question is affirmative. Not only for the reasons that Mr. Durán Zonta pointed out, but due to the fact that COOPESA deemed the negotiations broken by suing the State, where it not only challenges Executive Decree No. 29454-MOPT (Decreto Ejecutivo n.° 29454-MOPT), but also the resolution of 9:00 a.m. on March 23, 2001, of the Third Section of the Superior Administrative Litigation Court (Tribunal Superior Contencioso Administrativo). In other words, in view of the action undertaken by COOPESA, it can be affirmed that this entity considers that the ruling of the cited Court is not in accordance with Law and, consequently, it is not willing to adjust its conduct to what it orders. This being the case, as the cited resolution and the administrative act that gave rise to it are challenged, one of the parties, in this case COOPESA, decided to break off the negotiations necessary to act as ordered by the Court, and to seat the matter in the judicial venue. Based on the foregoing, the negotiations are broken because COOPESA so determined. Faced with this scenario, the Administration must interpret that legally the negotiations between it and COOPESA are legally concluded.

B.- The second question is not answered for the reasons indicated supra.

C.- How the Civil Aviation Technical Council (Consejo Técnico de Aviación Civil) should proceed regarding the determination of the debt amount, given that there has been no 'agreement' in the terms of the resolution of the Administrative Litigation Court (Tribunal Contencioso Administrativo).

As long as the status quo is maintained, little can be done, since the problem, in reality, is not that there has been no agreement between the parties, but that COOPESA challenged the act of general scope (tariff regime) and the administrative act (act of the CETAC) and the resolution of the Superior Administrative Litigation Court (Tribunal Superior Contencioso Administrativo). From this perspective, we are facing A LITIGIOUS MATTER, so before proceeding to determine the debt amount, it is necessary to await the firm judgment of the Courts of Justice (Tribunales de Justicia). In other words, the Administration cannot proceed to determine the amount of a debt when its legal basis is being questioned before the Courts of Justice. In this direction, the immediate task is to defend the interests of the State so that COOPESA's lawsuit is declared without merit and, based on that fact, a certain basis can be established. Even, given the scope of the administrative act (resolution of the Court and the act of the CETAC), the amount of the tariffs can only be set, in this scenario, by agreement of both parties. Furthermore, in the eventual case that COOPESA's lawsuit is declared without merit, after many years of litigation, possibly, the judgment with the character of res judicata material would refer us to the initial point, i.e., to adjust the conduct of the parties to what the Superior Administrative Litigation Court ordered, with the aggravating factor that COOPESA could, eventually, interpose the exception of statute of limitations (prescripción). This being the case, it would seem that COOPESA's strategy is to delay this matter as much as possible, so that the sums to be paid become time-barred by the passage of time. Hence the need to adopt other actions, as will be explained below.

4. How the Administration should proceed to achieve the recovery of the debt that Coopesa has for the use of spaces at AIJS once its amount has been determined, considering the legal background in administrative and judicial proceedings.

In my view, the resolution of the Third Section of the Administrative Litigation Court (Tribunal Contencioso Administrativo) contravenes important principles of the legal system. Subordinating the tariff regime to an agreement between the State and a private law subject is equivalent, no more and no less, to undermining an important power of sovereignty (the tariff power) of the State. It is for this reason, and with the limitations that we obviously have in our function of representation in litigation, where as judicial mandataries, in principle we must defend the administrative act, even if we do not agree with it, that we have developed the thesis that an exception regime in favor of COOPESA does not exist. On this matter, in the response to the lawsuit, we indicated the following:

"III.- The existence or not of an exception regime in favor of COOPESA.

It has been a constant in the arguments of the plaintiff to point out that an exception regime exists in favor of COOPESA. For this purpose, it states that Law No. 3219 of October 17, 1963, is a special law; based on this regulation, it develops the premise that COOPESA is exempted from the tariff power and, consequently, the rental price at the Juan Santamaría International Airport must be agreed upon by both parties through the respective contract.

Now, technically, this aspect was resolved by the improper head of the Civil Aviation Technical Council (Consejo Técnico de Aviación Civil), by revoking the act adopted in Article 6 of session No. 112-99 of December 17, 1999, "...insofar as it conditioned the granting to the Self-Managed Cooperative of Aero Industrial Services R.L. (COOPESA) of the operation certificate for the Aeronautical Services Workshop on the cancellation of the Tariff Adjustment according to the Regulations for Setting Tariffs at the Juan Santamaría International Airport (Reglamento para la Fijación de Tarifas en el Aeropuerto Internacional Juan Santamaría), Executive Decree No. 57295-MOPT of August 17, 1998" (See the "Therefore" (Por tanto) of resolution No. 218-2001 of 9:00 a.m. on March 23, 2001, of the Third Section of the Superior Administrative Litigation Court (Tribunal Superior Contencioso Administrativo)). This being the case, the administrative act being challenged is constituted by the rest of the aspects not revoked by the Court.

Although this Representation does not share the thesis of the Third Section of the Superior Administrative Litigation Court (Tribunal Superior Contencioso Administrativo), regarding the argument that Law No. 3219 excludes the application of the challenged Executive Decree, by referring the parties to the contractual route, the truth of the matter is that, rightly or wrongly, the administrative act being challenged is comprised of the CETAC agreement with the modification made to it by the cited Court acting as an improper head and, however much we might want to, at this point, we could not modify that act, much less request the judge to revoke it, since a petition in that direction would exceed our competence and our mandate as judicial representatives. As is well known, there are other legal institutes designed by Administrative Law to nullify an administrative act (revocation and declaration of harmfulness (declaratoria de lesividad)), matters that are the exclusive preserve of the active Administration, and not of this Representation.

However, as the plaintiff broadens the object of the lawsuit to other aspects and facts in which the subject of the exception regime is analyzed separately, in this area, and for the sake of the adequate defense of the State's interests, we will set out our point of view extensively.

The fact that a special law was enacted does not mean, in any way, that an exception regime has been created in favor of COOPESA, which immunizes it from the exercise of a power of sovereignty (the tariff power). Reviewing the legislative background, specifically, the bill called 'Participation of the State in the Cooperative of Aero-Industrial Services R.L. (COOPESA)', which was processed under legislative file No. 703, we find that the origin of Article 7 of the current Law is in a motion presented by Deputy Solano Orfila in the Plenary (see folios 13 and 14 of the cited file). When the motion was discussed, Deputy Ruiz Fernández expressed the following: 'I am very pleased that this motion has come to clarify one of the doubtful aspects that the bill presented, because in reality there has been no discussion in any form of the occupation of the premises that LACSA has been occupying by the Cooperative, nor the form in which these relations were to be governed. The only thing I would have to leave as an observation, and I believe that the maker of the motion would accept it, is, of course, the lease will be as the Constitution and the law mandate. I believe that a public bidding process (licitación) will have to be carried out to comply with the provisions of Article 182. That formality will have to be fulfilled so as not to incur a violation of that constitutional provision. That being so, I approve the motion with great pleasure.' (The bold text does not correspond to the original). In response, Deputy Solano Orfila responded: 'I accept the suggestion of Deputy Ruiz Fernández.' (See the minutes of the Legislative Plenary of the session of October 9, 1963). As can be inferred from the above, the legislator always had in mind that the relationship between the State and COOPESA should be regulated based on the norms and principles governing administrative contracting and, at all times, the powers granted to the former by the legal system to guarantee the public interest must be respected. The position we are following is consistent with what we expressed in opinion C-083-2000 of April 28, 2000, regarding the State's powers to recover the property subject to lease. In this regard, we pointed out the following:

"Given that the airport cannot leave the domain and control of the State, there follows from this a power of recovery of any property that comprises it and with respect to which a right of use to the private party has been granted. The power is unique but the mechanism for recovery varies.

In the case of a use concession: The exclusive exploitation of the use of public domain property (bien demanial) given in concession can come to an end for reasons of public interest, or due to non-compliance by the concessionaire. The laws that specifically regulate the public domain normally establish the grounds on which the Administration can declare the expiration (caducidad) of the concession. In the case of the Civil Aviation Law (Ley de Aviación Civil), said regulation is found in Articles 13 and following insofar as it refers to operation certificates, the granting of which entails a "concession" of public service and use of the public domain (airport and its facilities necessary for service provision). We observe that the grounds listed therein are based on the existence of undue conduct or omission on the part of the concessionaire, and it is that conduct or omission that justifies the cancellation of the operation certificate.

But the cancellation of the operation certificate does not depend solely on the occurrence of any of those grounds. To the extent that the use concession constitutes a contract, the Administration is authorized by the legal system to make use of its administrative rescission (rescisión) and termination (resolución) powers, which are implicit powers in every administrative contract. Article 11 of the Administrative Contracting Law (Ley de la Contratación Administrativa) points to force majeure, fortuitous event, or public interest as justifying grounds for the exercise of the power. This last ground is taken up by Article 73, in fine, of the Administrative Contracting Law (Ley de la Contratación Administrativa) in relation to the concession of public facilities for the provision of complementary services to the public service. Public interest justifies ending the contractual relationship and, therefore, the recovery of public facilities by the Administration.

In the case of a use permit (permiso de uso) Given the nature of the use permit (permiso de uso), the revocation powers are broader. The right of occupation that the permit generates is precarious in nature, a product of the simple tolerance of the Administration, which acts in exercise of its discretionary power. It has even been affirmed that permits do not generate a right in the head of the permit holder, but rather represent a legitimate interest in the sphere of their disposition:

'The use permit does not generate any right in favor of the permit holder, it does not constitute a perfect right, a subjective right, since by its very essence it admits being revoked without a right to compensation. It is then admitted that the permit holder only has a legitimate interest.' (J. P. ALPIZAR MONGE: Los Derechos Reales Administrativos. Graduation Thesis, Faculty of Law, University of Costa Rica, 1989, p. 69).

Article 12 of the General Civil Aviation Law regulates the causes for cancellation of provisional permits. Among them, it contemplates the illegality of the beneficiary's acts, or that their action endangers public order and safety, the abusive use of the permit or change of destination, as well as non-compliance with requirements demanded by the Civil Aviation Technical Council (Consejo Técnico de Aviación Civil). It must be understood, however, that for permits - particularly if they are not issued for airworthiness services - the provisions of Article 154 of the General Law of Public Administration apply as well, which allows revocation for reasons of duly proven opportunity or convenience. It can be said, in this sense, that as long as the public interest is somehow affected by the existence of the permit, the Administration is empowered to cancel it. In this regard, see rulings 2306-91 of 14:45 hrs. on November 6, 1991, and 5231-94 of 15:18 hrs. on August 13, 1994, of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional). In Resolution No. 5976-93 of 15:42 hrs. on November 16, 1993, the Chamber establishes:

'...the permits granted will always be on a precarious basis and revocable by the Administration, unilaterally, when reasons of necessity or general interest so indicate.' (The bold text does not correspond to the original).

Furthermore, when Law No. 3219 was enacted, in addition to the constitutional article 182 correctly cited by Deputy Ruiz Fernández, the Financial Administration Law of the Republic, Law No. 1279 of May 2, 1951, was in force, wherein, following the most accurate doctrine on the matter, the State was recognized as having the power to modify administrative contracts for reasons of public interest (article 108). In this regard, as rightly stated by the Third Section of the Contentious-Administrative Tribunal, the legal nature of the relationship between the State and COOPESA is a public facilities concession and, therefore, a typical administrative contract. This position is consistent not only with the factual reality but also with the legislative intent (ratio legis), an intention that is evident when Deputy Ruiz Fernández, a thesis supported by the proponent of the motion, Deputy Solano Orfila, indicated that the lease contract had to be in accordance with the Constitution and the law. He even went further, stating that a public bidding process should be conducted to make the respective award. From this perspective, we are facing an ADMINISTRATIVE CONTRACT and not one regulated by ORDINARY LAW, so in this matter, as the Third Section of the Superior Contentious-Administrative Tribunal well expressed, the tacit renewal of the contract does not exist.

Based on the foregoing, the relationship between the State and COOPESA is governed by the principles and rules of administrative contracting and must, for that reason alone, abide by the provisions of the Juan Santamaría International Master Plan and provide the respective performance guarantee.

We must also point out that Law No. 3219 was issued in a very particular context. Indeed, it was a State response to a conjunctural situation (solving a socioeconomic problem being experienced by a group of workers from a company that had gone bankrupt), where it was obliged to intervene. However, it is in no way legitimate to perpetuate the context of the situation in which the Law was issued and, much less, based on that orientation, to attempt to deny or ignore powers that Constitutional Law grants to the State; especially since currently the latter is not even a partner of COOPESA. As we are dealing with a typical administrative contract, the State retains all its powers intact and, therefore, can resort to them when the public interest so requires. Even the position taken by the plaintiff in this matter suggests or closely resembles the figure of the contract-law (contrato-ley), which, as is well known, disappeared from our legal system thanks to the partial reform made to the Fundamental Charter in 1974. According to the plaintiff's thesis, an inadmissible position in a social and democratic State governed by the Rule of Law, if the parties do not agree, the State could not unilaterally impose certain obligations on the individual subject to the law. This way of seeing things throws out important institutions and principles of Public Law, making it contrary to the legal system. The State, in these cases (administrative contracts), has the powers to impose on the other party all the obligations arising from this special legal regime and those required by the public interest, whether or not the individual agrees. Ergo, asserting that the contract between the State and COOPESA is a bilateral, onerous contract, excluded from the administrative contracting regime, is a fallacy.

IV.- THE UNWAIVABILITY, IMPRESCRIPTIBILITY, AND NON-TRANSFERABILITY OF PUBLIC POWERS.

The doctrine in Administrative Law is uncontroversial in the sense that the powers of the State are unwaivable, imprescriptible, and non-transferable (see, among others, rulings numbers 385-90 and 551-91 of the Constitutional Tribunal). From this perspective, and considering that this institution derives directly from Constitutional Law, the legislator, through the use of the power to legislate, cannot exceed this limit. In other words, it cannot enact a law by which the State waives, transfers, or accepts the prescription of a power. A legal norm in that direction would be openly unconstitutional.

Furthermore, as indicated supra, the ratio legis of Law No. 3219 never had the objective of removing the relationship between the State and COOPESA from the provisions of the Fundamental Charter and the laws of the Republic. Quite the contrary, the legislator always had in mind that this legal relationship was subject to the special legal regime (Administrative Law). Viewed in this way, the State, in this legal relationship, maintained and maintains intact the set of powers that Constitutional Law grants it when a typical administrative contract is present.

Even with regard to the amount of the rent and other aspects, even admitting the thesis of the Third Section of the Superior Contentious-Administrative Tribunal that it must be governed by the special law, and not by the Executive Decree (Tariff Regulation), in this scenario, the State can unilaterally impose its will on the individual subject to the law when reasons of public interest are present or when it concludes that the individual is abusing their right not to pay a reasonable and fair sum for the facilities being leased to them. Ergo, and we state this with the GREATEST EMPHASIS, the special law does not constitute a new form of the "contract-law" (contrato-ley), with the particularity that in this case it would not be conditioning the power to legislate, but rather the powers that Constitutional Law recognizes for the Executive Branch. In our view, given the evolution of Costa Rican public law and the administrative and constitutional jurisprudence, a thesis in such a direction is inadmissible.

The above means, without much effort, that the State can not only unilaterally terminate the administrative contract, recover the asset, and establish certain conditions for its respective extension, but also, when there is no agreement between both parties, it can unilaterally set the amount of the rent, as long as it is reasonable, proportional, or fair. If this thesis were not accepted, a private individual could seriously harm the public interest simply by refusing to agree with the State on an essential aspect of the administrative contract. Given this, with reasons of public interest present and involving a public asset, the relationship between the State and COOPESA cannot be given the same treatment as a relationship between private subjects.

Based on the foregoing, the challenged administrative acts conform to Constitutional Law, so the lawsuit, in all its aspects, lacks merit." (The bold text is not in the original).

However, considering that COOPESA concluded the negotiations, that the resolution of the Third Section of the Superior Contentious-Administrative Tribunal does not grant rights in its favor but rather sends the parties to reach an agreement regarding the amount to be paid, that we are in the presence of a sovereign power (the tariff authority) and that there is no exceptional regime in favor of that company, the appropriate course is for the Administration to unilaterally set the tariffs by means of a duly reasoned act (based on technical and justice reasons). Once said act is final, if COOPESA refuses to pay the sums owed, the pertinent legal actions must be initiated for their respective collection. If the line of argument we are developing were not followed, COOPESA would simply need to refuse to reach an agreement with the State to thereby prevent a fair and reasonable payment for its use of the facilities at the AIJS.

This alternative or possible scenario we are suggesting is not the only one possible, and its primary purpose would be to safeguard the public interest, for which the State would exercise its sovereign powers. In this way, the status quo would be modified, which, if maintained until the end of the lawsuit filed by COOPESA against the State, could seriously harm that interest, as explained supra.

IV.- CONCLUSIONS.

1.- The negotiations between CETAC and COOPESA are legally concluded, as the latter sued the State before the Courts of Justice.

2.- As long as the status quo is maintained, the amount owed cannot be determined, since we are in the presence of a LITIGIOUS MATTER.

3.- Given that COOPESA decided not to adjust its conduct to the order of the Superior Contentious-Administrative Tribunal, the State can unilaterally set the tariffs that this company must pay for the use of the facilities at the AIJS, all in pursuit of the public interest.

Respectfully yours, Dr. Fernando Castillo Víquez Constitutional Attorney FCV/Deifilia CI: Lic. Fernando Vargas Benavides, Comptroller General of the Republic.

Opinión Jurídica : 043 - J del 12/03/2003 O.J.-043-2003 12 de marzo del 2003 MBA. Fred Thome Inspector General Órgano Fiscalizador Consejo Técnico de Aviación Civil Distinguido señor:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me es grato referirme al oficio OFGI- AL-02-59 de 30 de setiembre del 2002, a través del cual se solicita el criterio de la Procuraduría General de la República sobre los siguientes aspectos:

"1. Si es legalmente correcto, que ante la incerteza jurídica creada por la falta de acuerdo entre las partes, según lo dispuesto por el Tribunal Contencioso administrativo, y ante la falta de cumplimiento por parte de COOPESA, que la Administración de (sic) por concluida las negociaciones, si ya han transcurrido más de un año y medio sin lograr un acuerdo de las partes.

2. Es legalmente viable la petición planteada por Alterra Partners Costa Rica, S.A., en referencia al pago del porcentaje de la deuda de COOPESA que le corresponde al gestor, en virtud del Contrato de Gestión Interesada, por el tracto que va desde el 5 de mayo del 2001 (fecha de entrada en vigencia del Contrato) a la fecha, por el CETAC, independientemente de las acciones legales que éste último tome contra COOPESA.

3. Cómo debe proceder el Consejo Técnico de Aviación Civil en referencia a la determinación del monto de la deuda, siendo que no ha existido un ‘acuerdo’ en los términos de la resolución del Tribunal Contencioso Administrativo.

4. Cómo debe proceder la Administración para lograr la recuperación de la deuda que tiene Coopesa por espacio en AIJS una vez determinado e monto de la misma, considerando los antecedentes legales en sede administrativa y judicial." Al respecto, mediante oficio n.° PGA-352-2002 de 8 de octubre del 2002 se le previno al órgano consultante aportar el criterio legal respectivo, para darle el trámite correspondiente a la consulta. En el oficio n.° OFGI-AL-02-066 del 24 de octubre del 2002, suscrito por el señor Ing. José Durán Zonta, Inspector General a.i., acusa recibo de nuestro oficio y adjunta oficios n.° OFGI- AL-02-062 y n.° OFGI-AL-02-065 de 10 y 23 de octubre del 2002, respectivamente, donde le solicita a la encargada de la Asesoría Legal de la Dirección General de Aviación Civil, licenciada Mildred Bogantes P., el criterio legal con respecto a la situación de COOPESA para que se le diera trámite a la consulta presentada ante la Procuraduría General de la República. A partir del 25 de febrero del 2003, mediante los oficios n.° OFGI-FG-03-145 y n.° OFGI-FG-03-162 del 28 de febrero del año en curso, suscritos por usted, se aportan sendos criterios legales sobre la situación de COOPESA. Así las cosas, es a partir de ese momento que estamos habilitados por el ordenamiento jurídico para ejercer la función consultiva.

I.- NATURALEZA DE NUESTRO PRONUNCIAMIENTO.

Existen al menos tres razones que nos impiden ejercer la función consultiva en este asunto a través de un dictamen vinculante para el órgano consultante. En primer lugar, estamos frente a un caso concreto. Sobre este aspecto, en el dictamen C-044-2003 del 19 de febrero del año que corre, "La función consultiva que el Ordenamiento Jurídico ha atribuido a la Procuraduría General de la República, está sujeta al cumplimiento de una serie de requisitos que derivan de la Ley N° 6815 del 27 de setiembre de 1982 y sus reformas. En este sentido, conviene recordar lo que en dictamen C-151-2002 del 12 de junio del año 2002, se elaboró sobre el tema de esos preceptos de orden legal:

‘Conviene recordar, en primera instancia, varias disposiciones de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Ley N° 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) que resultan atinentes al presente caso y que fijan los requisitos para que un órgano o institución de la Administración Pública requiera de nuestro criterio técnico-jurídico:

‘Artículo 4. Consultas:

Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva.

La consulta será obligada para el Poder Central, cuando se trate de reclamaciones administrativas cuya resolución final pueda ocasionar considerables egresos, de acuerdo con la determinación que al efecto se hará en el reglamento.’ ‘Artículo 5. No obstante lo dispuesto en los artículos anteriores, no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley.’ Las anteriores normas, en relación con el artículo 3 inciso b) de la misma Ley que indica que los dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que brinde la Procuraduría General se harán sobre ‘… cuestiones jurídicas…’, han permitido a la jurisprudencia administrativa emanada de este Organo Asesor el establecimiento de los siguientes requisitos mínimos de admisibilidad, que han ser analizados previo al estudio de fondo de las solicitudes que nos presentan:

* Que la consulta la formule el jerarca administrativo del respectivo órgano u institución pública.

* Que se acompañe el criterio legal que sobre el tema en consulta tenga la respectiva asesoría jurídica del órgano u institución pública. Dicho dictamen debe ser un estudio específico sobre las variables jurídicas que, en criterio del profesional correspondiente, tienen relación con la inquietud que se presenta a nuestra consideración.

* Las consultas versan sobre "cuestiones jurídicas" en genérico, es decir, sin que pueda identificarse un caso concreto que esté en estudio o vaya a ser decidido por parte de la administración consultante. Esto por cuanto estaríamos contraviniendo la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley, transformándonos en parte de la administración activa." Con vista en los anteriores criterios desarrollados por la jurisprudencia administrativa de este Órgano Asesor, y haciendo la relación pertinente con la solicitud formulada por el asesor legal de esa Corporación Municipal, manifestamos lo siguiente:

Nos encontramos, en el presente caso, ante el incumplimiento de varios de los requisitos de admisibilidad de la consulta, a saber:

El sujeto llamado a formular la consulta es el jerarca administrativo de la Municipalidad, es decir, el Concejo Municipal. No se nos remite el criterio legal del órgano asesor en esa materia de la institución.

Sobre este último aspecto, conviene recordar lo que se dijo en el dictamen ya citado páginas atrás y que se relaciona con la trascendencia de ese estudio legal que debe acompañarse a las consultas y de la razón por la cual no se faculta a las asesorías jurídicas de los órganos u entes públicos a consultar directamente a esta Procuraduría:

‘… nuestra jurisprudencia administrativa (ver dictamen C-81-97 del 20 de mayo de 1997 y opinión jurídica OJ-130-99 del 15 de noviembre de 1999) se ha pronunciado sobre el caso concreto de la imposibilidad de que las asesorías jurídicas de los órganos o instituciones de la Administración Pública consulten directamente a esta Procuraduría General asuntos de naturaleza jurídica. Ello por cuanto, tal y como lo prescribe expresamente el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica, es requisito de admisibilidad que a la consulta expresa del jerarca administrativo correspondiente, se acompañe el criterio de la asesoría legal. Lo anterior permite a este Organo Asesor analizar la perspectiva que tiene ese departamento sobre el tema que interesa; brindando elementos de estudio que se relacionan directamente con la realidad del funcionamiento del órgano. De suerte tal que devenga en un elemento adicional para alcanzar la más adecuada asesoría que la Procuraduría General de la República está llamada a brindar a la Administración Pública costarricense.’ Siguiendo los parámetros de la jurisprudencia supracitada, es evidente que nos encontramos ante una falta de cumplimiento de los requisitos allí establecidos." En segundo término, estamos frente a un asunto que se está ventilando en los Tribunales de Justicia. En efecto, el suscrito es el representante del Estado en el juicio ordinario que planteó COOPESA contra aquél a causa de la situación que se presenta con la aplicación del régimen tarifario en el AIJS, el cual se tramita bajo el expediente judicial n.° 01-000416-0163-C.A. Frente a este panorama, la Procuraduría General de la República no puede ni debe ejercer la función consultiva, toda vez que el tema está residenciado en sede judicial y, por consiguiente, serán los Tribunales de Justicia quienes, en definitiva, dirán a cuál de las partes le asiste la razón mediante una sentencia con el carácter de cosa juzgada material. Por otra parte, un dictamen de la Procuraduría General de la República podría verse como una interferencia indebida en el ejercicio de la función jurisdiccional por parte de los jueces, la cual, como bien se sabe, está regentada por los principios de exclusividad, universalidad e independencia del juzgador.

Por último, la materia objeto de la consulta es subsumible en la de contratación administrativa, en la cual la Contraloría General de la República ejerce una competencia exclusiva y prevalente. Desde esta perspectiva, no nos compete pronunciarnos sobre los problemas que se han presentado en la ejecución de un contrato administrativo. Este sentido, hacemos eco de lo expresado por la Asesoría Jurídica de la Dirección General de Aviación Civil, en su informe sobre la situación de COOPESA y la DGAC respecto a la resolución n.° 218-2001 de la Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo, en el sentido de que los pronunciamientos de la Contraloría y de la Procuraduría deben darse en el marco de SUS COMPENTENCIAS. Máxime cuando la Contraloría General de la República ha asumido la competencia en este asunto. En efecto, en el informe DFOE-0P-1/2003, el Órgano Contralor llegó a la conclusión que el CETAC había reconocido a favor del gestor tarifas más altas, lo que significó un sobrepago de $21.6 millones (véase la página 4ª del periódico La Nación del 8 de marzo de 2003). Este hecho, el cual es sumamente grave, además de no contar con toda la información del caso, nos inhibe de pronunciarnos sobre el tema, tal y como se explicará más adelante.

Los anteriores motivos serían suficientes para no darle curso a la consulta; empero, en un afán de colaboración con el órgano consultante emitiremos un pronunciamiento bajo las siguientes condiciones: En primer lugar, dado que es un tema que sólo debe ser tratado por la Contraloría General de la República, no nos vamos a referir al punto dos de la consulta. En cuanto a los otros tres, los abordaremos en forma general y, por consiguiente, haremos, en la medida que las circunstancias así lo permitan, abstracción del caso concreto. En segundo término, este pronunciamiento es una mera opinión jurídica y, por lo tanto, no tiene ningún efecto vinculante para el órgano consultante. Lo anterior significa, que constituye, si a bien lo tiene el órgano de la Administración activa competente, un mero punto de referencia para abordar un tema tan complejo y delicado, como es la relación entre el CETAC y COOPESA a causa de la resolución de la Sección Tercera del Tribunal Superior Contencioso Administrativo.

II.- ANTECEDENTES.

A.- Criterio de la Asesoría Legal de la Dirección de Aviación Civil.

Los licenciados Felipe Alberto Córdoba Ramírez, abogado, y Mildred Bogantes Pereira, jefe de la Dirección Jurídica de la Dirección General de Aviación Civil, en su informe sobre la situación de COOPESA y la DGAC respecto de la resolución n.° 218-2001 de la Sección Tercera del Tribunal Superior Contencioso Administrativo, concluyeron lo siguiente:

"* La naturaleza jurídica de la relación Estado-COOPESA, deviene de disposición legal, de conformidad con lo cual se deben celebrar contratos para el otorgamiento de concesiones para el uso de instalaciones públicas, cada cinco años, todo de conformidad con la LGAC, y la Ley Contratación Administrativa.

* La Ley 3219, entró en vigencia con aproximadamente diez años antes de la entrada en vigencia de la Ley General de Aviación Civil, por lo que en cuanto a la primera no sea compatible con la segunda, privará en su aplicación la segunda.

* Según la Ley Generadle Aviación Civil, la competencia exclusiva para la fijación y aplicación de tarifas corresponde al CETAC. Artículo 10 de la LGAC, inciso IX.

* El Reglamento para la Fijación de Tarifas en el Aeropuerto Internacional Juan Santamaría, Decreto Ejecutivo N.° 57295 y sus reformas es de aplicación obligatoria a todos los concesionarios de espacios en la infraestructura aeroportuaria. La normativa aplicable no establece excepción alguna en cuanto a su aplicación, y de haberla ésta tendrá que ser expresa y dispuesta por ley. No corresponde por lo anterior de igual forma su desaplicación en forma retroactiva a deudas pasadas, constituidas bajo su vigencia.

* El manejo de fondos públicos, entre los que son de interés para el presente los ‘recursos públicos, se encuentran sometido por su naturaleza al todo un régimen de protección y fiscalización, proveído por el derecho público del que genera una serie de responsabilidades que pretenden garantizar el buen manejo de los mismos. Reglas que difieren de las aplicables en el derecho privado.

* El Estado se encuentra facultado para otorgar arreglos de pago para con los administrados, frente a sus obligaciones dinerarias, aún tratándose en estos casos de recursos públicos, en aplicación supletoria de la normativa civil y comercial, pero para tales efectos estará limitado para renunciar a porciones de tales obligaciones, por lo que el cumplimiento de las mismas deberá ser en todo caso total.

* Todo arreglo de pago, deberá como condición obligatoria contemplar como medida indemnizatoria el pago de interés de conformidad con las normas del Código de Comercio, artículo 497. Podrán establecerse como regla sancionatoria el pago de intereses moratorios, también a tenor de lo que para ello disponga el Código de Comercio, artículo 498. Deberá exigirse garantía suficiente al administrado a criterio de la Administración que cobra la posibilidad de la desmejora en el crédito." B.- Criterio de la Asesoría Legal del Órgano Fiscalizador.

En el oficio JASV-002-2002 de 25 de setiembre del 2002, suscrito por el Lic. José Antonio Solera Víquez, asesor legal de Órgano Fiscalizador, se indica lo siguiente:

"En el caso de COOPESA, los escenarios más tangibles son dos:

i.- Que se cobre a COOPESA y el proyecto espere a que haga efectivo ese cobro.

ii.- Que se pague al Proyecto y luego se cobre a COOPESA.

En este caso, aplican los mismos razonamientos hechos anteriormente, con la salvedad de que hay una ligera atenuante de responsabilidad y es que la Administración sí ha querido y ha intentado cobrar, pero infructuosamente, por causas ajenas a ella misma. En todo caso es un aspecto que deberá valorar el Órganos Director." III.- SOBRE EL FONDO.

En vista de que son varias las interrogantes las que se nos plantean, para su mejor comprensión las vamos a tratar en forma separada.

A.- Si es legalmente correcto, que ante la incerteza jurídica creada por la falta de acuerdo entre las partes, según lo dispuesto por el Tribunal Superior Contencioso Administrativo, y ante la falta de cumplimiento por parte de COOPESA, que la Administración dé por concluida las negociaciones, si ya han transcurrido más de un año y medio sin lograr un acuerdo.

A nuestro modo de ver, la respuesta a esta cuestión es afirmativa. No sólo por las razones que el señor Durán Zonta señaló, sino por el hecho de que COOPESA dio por rotas las negociaciones al demandar al Estado, donde no sólo impugna el Decreto Ejecutivo n.° 29454-MOPT, sino también la resolución de las 9 horas del 23 de marzo del 2001 de la Sección Tercera del Tribunal Superior Contencioso Administrativo. En otras palabras, en vista de la acción emprendida por COOPESA, se puede afirmar que esta entidad considera que el fallo del citado Tribunal no es conforme a Derecho y, por consiguiente, no está dispuesta a ajustar su conducta a lo que él dispone. Así las cosas, al estar impugnada la citada resolución y el acto administrativo que dio origen a ella, una de las partes, en este caso COOPESA, decidió romper con las negociaciones necesarias para actuar conforme lo ordenó el Tribunal, y residenciar el asunto en sede judicial. Con base en lo anterior, las negociaciones se encuentran rotas porque así lo determinó COOPESA. Ante este panorama, la Administración debe interpretar que legalmente las negociaciones entre ella y COOPESA están legalmente concluidas.

B.- La segunda cuestión, no se responde por las razones indicadas supra.

C.- Cómo debe proceder el Consejo Técnico de Aviación Civil, en referencia a la determinación del monto de la deuda, siendo que no ha existido un ‘acuerdo’ en los términos de la resolución del Tribunal Contencioso Administrativo.

Mientras se mantenga el status quo es poco lo que se puede hacer, ya que el problema, en realidad, no es que no haya existido acuerdo entre las partes, sino que COOPESA impugnó el acto de alcance general (régimen tarifario) y el acto administrativo (acto del CETAC) y la resolución del Tribunal Superior Contencioso Administrativo. Desde esta perspectiva, estamos frente a UN ASUNTO LITIGIOSO por lo que antes de proceder a determinar el monto de la deuda, es necesario esperar la sentencia en firme de los Tribunales de Justicia. En otras palabras, la Administración no puede proceder a determinar el monto de una deuda cuando su fundamento jurídico está siendo cuestionado ante los Tribunales de Justicia. En esta dirección, la tarea inmediata es defender los intereses del Estado para que la demanda de COOPESA sea declarara sin lugar y, a partir de ese hecho, se pueda fijar una base cierta. Incluso, dado el alcance del acto administrativo (resolución del Tribunal y el acto del CETAC) el monto de las tarifas sólo puede ser fijado, en este escenario, por acuerdo de ambas partes. Incluso, en el eventual caso de que se declare sin lugar la demanda de COOPESA, después de muchos años de litigio, posiblemente, la sentencia con carácter de cosa juzgada material, nos remitiría al punto inicial, sea a ajustar las conductas de las partes a lo que dispuso el Tribunal Superior Contencioso Administrativo, con el agravante, que COOPESA podría, eventualmente, interponer la excepción de prescripción. Así las cosas, pareciera que la estrategia de COOPESA es atrasar este asunto al máximo, de forma tal que las sumas a pagar vayan prescribiendo por el transcurso del tiempo. De ahí la necesidad de adoptar otras acciones, como se explicará a continuación.

4. Cómo debe proceder la Administración para lograr la recuperación de la deuda que tiene Coopesa por la utilización de los espacios en AIJS una vez determinado su monto, considerando los antecedentes legales en sede administrativa y judicial.

A mi modo de ver, la resolución de la Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo contraviene importantes principios del ordenamiento jurídico. El supeditar el régimen tarifario a un acuerdo entre el Estado y un sujeto de Derecho privado, equivale, ni más ni menos, a menoscabar una importante potestad de imperio (la tarifaria) del Estado. Es por razón, y con las limitaciones que obviamente tenemos en nuestra función de representación en juicio, donde como mandatarios judiciales, en principio debemos de defender el acto administrativo, aunque no lo compartamos, hemos desarrollado la tesis de que no existe un régimen de excepción a favor de COOPESA. Sobre el particular, en la contestación de la demanda, indicamos lo siguiente:

"III.- La existencia o no de un régimen de excepción a favor de COOPESA.

Ha sido una constante en los alegatos de la parte actora, el señalar que existe un régimen de excepción a favor de COOPESA. Para tal propósito, expresa que la Ley n.° 3219 de 17 de octubre de 1963 es una ley especial; a partir de esta normativa desarrolla la premisa de que COOPESA está exceptuada de la potestad tarifaria y, por consiguiente, el precio del arriendo en el Aeropuerto Internacional Juan Santamaría debe ser concertado por ambas partes a través del respectivo contrato.

Ahora bien, técnicamente este aspecto fue resuelto por el jerarca impropio del Consejo Técnico de Aviación Civil, al revocar el acto adoptado en el artículo 6° de la sesión del n.° 112-99 del 17 de diciembre de 1999, " …en cuanto condicionó el otorgamiento a la Cooperativa Autogestionaria de Servicios Aero Industriales R.L. (COOPESA) del certificado de explotación del Taller de Servicios Aeronáuticos a la cancelación del ajuste de Tarifas según el Reglamento para la Fijación de Tarifas en el Aeropuerto Internacional Juan Santamaría, Decreto Ejecutivo N.° 57295-MOPT del 17 de agosto de 1998" (Véase el "Por Tanto" de la resolución n.° 218-2001 de las 9 horas del 23 de marzo del 2001 de la Sección Tercera del Tribunal Superior Contencioso Administrativo). Así las cosas, el acto administrativo que se impugna, está constituido por el resto de aspectos no revocados por el Tribunal.

Si bien esta Representación no comparte la tesis de la Sección Tercera del Tribunal Superior Contencioso Administrativo, en cuanto al argumento de que la Ley n.° 3219 excluye la aplicación del Decreto Ejecutivo impugnado, al remitir a las partes a la vía contractual, lo cierto del caso es que, bien o mal, el acto administrativo que se impugna está conformado por el acuerdo del CETAC con la modificación que le hizo el citado Tribunal actuando como jerarca impropio y, por más que quisiéramos, en este extremo, no podríamos modificar ese acto ni mucho menos solicitarle a juez que lo revoque, ya que una petición en tal dirección, excedería nuestra competencia y nuestro mandato de representantes judiciales. Como es bien sabido, existen otros institutos jurídicos diseñados por el Derecho Administrativo para dejar sin efecto un acto administrativo (la revocatoria y la declaratoria de lesividad), asunto que son de exclusivo resorte de la Administración activa, y no de esta Representación.

Empero, como el accionante amplía el objeto de la demanda a otros aspectos y hechos en los cuales se analiza en forma separada el tema del régimen de excepción, en este ámbito, y en aras de la defensa adecuada de los intereses del Estado, vamos a exponer ampliamente nuestro punto de vista.

El hecho de que se haya dictado una ley especial no significa, de ninguna manera, que se ha creado un régimen de excepción a favor de COOPESA, la cual la inmuniza frente al ejercicio de una potestad de imperio (la potestad tarifaria). Revisando los antecedentes legislativos, concretamente, el proyecto de ley denominado ‘Participación del Estado en la Cooperativa de Servicio Aero- Industriales R.L. (COOPESA)’, el cual se tramitó bajo el expediente legislativo n.° 703, encontramos que el origen del artículo 7 de la Ley actual está en una moción que presentó el diputado Solano Orfila en el Plenario (véanse folios 13 y 14 del citado expediente). Cuanto se discutió la moción, el diputado Ruiz Fernández expresó lo siguiente: ‘Me satisface mucho que esta moción haya venido aclarar uno de los aspectos dudosos que presentaba el proyecto de ley, porque en realidad aquí no se ha hablado en ninguna forma de la ocupación del local que ha venido ocupando LACSA por parte de la Cooperativa, ni la forma en que se iban a regir estas relaciones. Lo único que tendría que dejar como observación y creo que así lo aceptaría el señor mocionante, y es desde luego, el arrendamiento será conforme la Constitución y la ley lo mandan. Creo que habrá que hacer una licitación para cumplir con disposiciones del artículo 182. Esa formalidad habrá que llenarla para no incurrir en violación de esa disposición constitucional. Siendo así, yo apruebo con mucho gusto la moción.’ (Las negritas no corresponden al original). Al respecto, el diputado Solano Orfila respondió: ‘Acojo la sugerencia del Diputado Ruiz Fernández.’ (Véase el acta del Plenario Legislativo de la sesión del 9 de octubre de 1963). Como puede colegirse de lo anterior, el legislador siempre tuve en mente que la relación entre el Estado y COOPESA debía regularse con base en las normas y principios que regentan la contratación administrativa y, en todo momento, se debían respetar las potestades que le otorga el ordenamiento jurídico al primero para garantizar el interés público. La postura que estamos siguiendo es acorde con lo que expresamos en el dictamen C-083-2000 de 28 de abril del 2000, en relación con las potestades del Estado de recuperar el bien objeto del arriendo. Al respecto, señalamos lo siguiente:

"Dado que el aeropuerto no puede salir del dominio y control del Estado, se sigue de ello una potestad de recuperación de cualquier bien que lo integre y respecto del cual se haya otorga una facultad de uso al particular. La potestad es única pero varía el mecanismo para la recuperación.

En caso de una concesión de uso:

La explotación privativa del uso de un bien demanial dado en concesión puede llegar a su fin por motivos de interés público, o bien por incumplimientos del concesionario. Las leyes que regulan específicamente el demanio establecen normalmente las causales por las cuales la Administración puede declarar la caducidad de la concesión. En el caso de la Ley de Aviación Civil, dicha regulación se encuentra en los artículos 13 y siguientes en lo que se refiere a los certificados de público (aeropuerto y sus instalaciones necesarias para la prestación del servicio). Observamos que las causales que allí se enumeran parten de la existencia de una conducta u omisión indebida de parte del concesionario y es esa conducta u omisión lo que justifica la cancelación del certificado de explotación.

Pero la cancelación del certificado de explotación no depende sólo de la concurrencia de alguna de esas causales. En la medida en que la concesión de uso constituye un contrato, la Administración está autorizada por el ordenamiento para hacer uso de sus poderes de rescisión y resolución administrativas, que son potestades implícitas en todo contrato administrativo. El artículo 11 de la Ley de la Contratación Administrativa señala como motivos justificantes del ejercicio de la potestad la fuerza mayor, caso fortuito o por interés público. Este último motivo es retomado por el artículo 73, in fine de la Ley de la Contratación Administrativa en relación con la concesión de instalaciones públicas para la prestación de servicios complementarios del servicio público. El interés público justifica poner fin a la relación contractual y, por ende, la recuperación de las instalaciones públicas por parte de la Administración En el caso de un permiso de uso Dada la naturaleza del permiso de uso, las potestades de revocación son más amplias. El derecho de ocupación que genera el permiso es de carácter precario, producto de la simple tolerancia de la Administración, que actúa en ejercicio de su poder discrecional. Incluso se ha afirmado que los permisos no generan un derecho en cabeza del permisionario, sino que representan un interés legítimo en la esfera de su disposición:

‘El permiso de uso no genera derecho alguno a favor del permisionario, no constituye un derecho perfecto, un derecho subjetivo, puesto que por su propia esencia admite que sea revocado sin derecho a indemnización. Se admite entonces que el permisionario cuenta únicamente con un interés legítimo.’ (J. P. ALPIZAR MONGE: Los Derechos Reales Administrativos. Tesis de Grado, Facultad de Derecho, Universidad de Costa Rica, 1989, p. 69).

El artículo 12 de la Ley General de Aviación regula las causas de cancelación de los permisos provisionales. Entre ellas contempla la ilicitud de los actos del beneficiario, o bien que su actuación ponga en peligro el orden y la seguridad pública, el uso abusivo del permiso o el cambio de destino, así como el incumplimiento de requisitos exigidos por el Consejo Técnico de Aviación Civil. Debe entenderse, sin embargo, que para los permisos -particularmente si no son emitidos para servicios de aeronavegabilidad- rige también lo dispuesto en el artículo 154 de la Ley General de la Administración Pública, que permite la revocación por razones de oportunidad o de conveniencia debidamente comprobada. Puede decirse, en ese sentido, que en el tanto en que el interés público resulte de alguna forma afectado por la existencia del permiso, la Administración está facultada para cancelarlo. Al respecto pueden verse las sentencias 2306-91 de 14:45 hrs. del 6 de noviembre de 1991 y 5231-94 de 15:18 hrs. del 13 de agosto de 1994 de la Sala Constitucional. En la resolución N. 5976-93 de 15:42 hrs. del 16 de noviembre de 1993, la Sala establece:

‘...los permisos que se otorguen serán siempre a título precario y revocables por la Administración, unilateralmente, cuando razones de necesidad o de interés general así lo señala.’ (Las negritas no corresponden al original).

Por otra parte, cuando se dictó la Ley n.° 3219, además del numeral 182 constitucional que citó acertadamente el diputado Ruiz Fernández, estaba vigente la Ley de Administración Financiera de la República, Ley n.° 1279 de 2 de mayo de 1951, donde, siguiendo la doctrina más acertada en la materia, se le reconocía al Estado la potestad de modificar los contratos administrativos por razones de interés público (artículo 108). En esta dirección, como bien lo afirmó la Sección Tercera del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, la naturaleza jurídica de la relación entre el Estado y COOPESA es una concesión de instalaciones pública y, por ende, un típico contrato administrativo. Esta postura es conteste no solo con la realidad fáctica, sino también con el espíritu del legislador (ratio legis), intención que salta a la vista cuando el diputado Ruiz Fernández, tesis acogida por el proponente de la moción, el diputado Solano Orfila, indicó que el contrato de arrendamiento debía ser conforme a la Constitución y a la ley. Incluso fue más allá, expresó que debía hacerse una licitación pública para hacer la adjudicación respectiva. Desde esta perspectiva, estamos frente a un CONTRATO ADMINISTRATIVO y no ante uno regulado por la LEY ORDINARIA, por lo que en este asunto, como bien lo expresó la Sección Tercera del Tribunal Superior de lo Contencioso Administrativo, no existe la tacita reconducción del contrato.

Con base en lo anterior, la relación entre el Estado y COOPESA está regenta por los principios y normas de la contratación administrativa debiendo, por ese solo hecho, atenerse a lo establecido en el Plan Maestro Internacional Juan Santamaría y otorgar la respectiva garantía de cumplimiento.

También debemos señalar que la Ley n.° 3219 se emitió en un contexto muy particular. En efecto, fue una respuesta del Estado ante una situación coyuntural (resolver un problema socioeconómico que están viviendo un grupo de trabajadores de una empresa que había quebrado), donde se vio obligado a intervenir. Ahora bien, de ninguna manera, es legítimo perpetuar el contexto de la situación en la cual se emitió la Ley y, mucho menos, con base en esa orientación, pretender negar o desconocer potestades que el Derecho de la Constitución le otorgan al Estado; máxime que en la actualidad este último ni siquiera es asociado de COOPESA. Al estar ante un típico contrato administrativo, el Estado conserva intacta todas sus potestades y, por ende, puede recurrir a ellas cuando el interés público así lo amerita. Incluso, la postura que ha asumido el accionante en este asunto, nos lanza o se asemeja mucho a la figura del contrato-ley, el cual, como es bien sabido, desapareció de nuestro ordenamiento jurídico gracias a la reforma parcial que se hizo a la Carta Fundamental en el año de 1974. Según la tesis del accionante, postura inadmisible en un Estado social y democrático de Derecho, si las partes no se ponen de acuerdo, el Estado no podría imponer unilateralmente ciertas obligaciones al justiciable. Esta forma de ver las cosas, tira por la borda importantes institutos y principios del Derecho Público, por lo que resulta contraria al ordenamiento jurídico. El Estado, en estos casos (contratos administrativos), tiene las potestades para imponerle a la otra parte todas las obligaciones que se derivan de este régimen jurídico especial y aquellas que exige el interés público, esté de acuerdo o no el administrado. Ergo, es una falacia el afirmar que el contrato entre el Estado y COOPESA es un contrato bilateral, oneroso, excluido del régimen de contratación administrativa.

IV.- LA IRRENUNCIABILIDAD, INPRESCRIPTIBILIDAD E INTRANSFERIBILIDAD DE LAS POTESTADES PÚBLICAS.

Es pacífica la doctrina en el Derecho Administrativo, en el sentido de que las potestades del Estado son irrenunciables, imprescriptibles e intransferibles (véanse, entre otros, los votos números 385-90 y 551-91 del Tribunal Constitucional). Desde esta perspectiva, y en vista de que este instituto se deriva directamente del Derecho de la Constitución, el legislador, a través del uso de la potestad de legislar, no puede rebasar este límite. En otras palabras, no puede dictar una ley en la cual el Estado renuncia, transmite o acepta la prescripción de una potestad. Una norma legal en esa dirección, sería abiertamente inconstitucional.

Por otra parte, tal y como se indicó supra, la ratio legis de la Ley n.° 3219 nunca tuvo como objetivo sustraer la relación entre el Estado y COOPESA de lo que disponía la Carta Fundamental y las leyes de la República. Todo lo contrario, el legislador siempre tuvo en mente de que esta relación jurídica quedaba sometida al régimen jurídico especial (al Derecho Administrativo). Vista así las cosas, el Estado, en esta relación jurídica, mantuvo y mantiene incólume el asaz de potestades que el Derecho de la Constitución le concede cuando se está en presencia de un típico contrato administrativo.

Incluso, en lo tocante al monto del canon por concepto de arrendamiento y otros aspectos, aun admitiendo la tesis de la Sección Tercera del Tribunal Superior Contencioso Administrativo de que debe regirse por la ley especial, y no por el Decreto Ejecutivo (Reglamento Tarifario), en este supuesto, el Estado puede imponerle unilateralmente su voluntad al justiciable cuando medien razones de interés públicos o cuando llegue a la conclusión de que el administrado abusa de su derecho para no pagar una suma razonable y justa por las instalaciones que se le arriendan. Ergo, y esto lo indicamos con el MAYOR ÉNFASIS, la ley especial no constituye una nueva modalidad del "contrato- ley", con la particularidad de que este caso no estaría condicionando la potestad de legislar, sino las potestades que el Derecho de la Constitución reconocen al Poder Ejecutivo. A nuestro modo de ver, dado la evolución del Derecho público costarricense y la jurisprudencia administrativa y constitucional, una tesis en tal dirección, es inadmisible.

Lo anterior significa, sin necesidad de mucho esfuerzo, que el Estado no solo puede resolver unilateralmente el contrato administrativo, rescatar el bien, establecer ciertas condiciones para su respectiva prórroga, sino que cuando no medie el acuerdo entre ambas partes, puede unilateralmente establecer el monto del canon, siempre y cuando sea razonable, proporcional o justo. De no aceptar esta tesis, un particular podría lesionar seriamente el interés público con tan solo negarse a concertar con el Estado un aspecto esencial del contrato administrativo. Así las cosas, al mediar razones de interés público y recaer sobre un bien público, a la relación entre el Estado y COOPESA no se le puede dar el mismo tratamiento que se le otorga a una relación entre sujetos privados.

Con base en lo anterior, los actos administrativos impugnados se ajustan al Derecho de la Constitución, por lo que la demanda, en todos sus extremos, carece de fundamento." (Las negritas no están en el original).

Ahora bien, en vista de COOPESA dio por concluida las negociaciones, de que la resolución de la Sección Tercera del Tribunal Superior Contencioso Administrativo no otorga derechos a favor de ella, sino que envía a las partes ha concertar un acuerdo en relación con el monto a pagar, de que estamos en presencia de una potestad de imperio (la tarifaria) y de que no existe un régimen de excepción a favor de esa empresa, lo procedente es que la Administración, mediante un acto debidamente razonado (fundamento en razones técnicas y de justicia) fije unilateralmente las tarifas. Una vez firme dicho acto, si COOPESA se niega a pagar las sumas adeudadas, deberá entablar las acciones judiciales pertinentes para su respectivo cobro. De no seguirse la línea argumentativa que estamos desarrollando, bastaría con que COOPESA se negara a llegar a un acuerdo con el Estado para, de esa forma, impedir el pago justo y razonable por el uso que hace de las instalaciones en el AIJS.

Esta alternativa o posible escenario que estamos sugiriendo, no el único posible, y tendría como finalidad primordial resguardar el interés público, para lo cual el Estado ejercería sus potestades de imperio. De esta forma se modificaría el status quo, el cual de mantenerse hasta que finalice el juicio que planteó COOPESA contra el Estado, podría lesionar seriamente aquél, tal y como se explicó supra.

IV.- CONCLUSIONES.

1.- Las negociaciones entre el CETAC y COOPESA legalmente se encuentran concluidas, en vista de que la segunda demandó al Estado ante los Tribunales de Justicia.

2.- Mientras se mantenga el status quo, no se puede proceder a determinar el monto de lo adeudado, ya que estamos en presencia de un ASUNTO LITIGIOSO.

3.- En vista de que COOPESA determinó no ajustar su conducta a lo dispuesto por el Tribunal Superior Contencioso Administrativo, el Estado puede unilateralmente fijar las tarifas que debe pagar esta empresa por el uso de las instalaciones en AIJS, todo en aras del interés público.

De usted, con toda consideración y estima, Dr. Fernando Castillo Víquez Procurador Constitucional FCV/Deifilia CI: Lic.Fernando Vargas Benavides, Contralor General de la República.