Conflict over operating permits for comprehensive care centersConflicto de permisos de funcionamiento de centros de atención integral

Legal Opinion: 038 of 14/02/2003 C-038-2003 February 14, 2003 Doctora María del Rocío Sáenz Madrigal Minister of Health Her Office Dear Madam:

With the approval of the Deputy Attorney General, I am pleased to refer to your official letter No. DM-F-188-03 of January 30 of this year, received in my office on the 6th of this month, through which you request the opinion of the Office of the Attorney General (Procuraduría General de la República) regarding the antinomy existing between the General Health Law (Ley General de Salud) and the General Law on Comprehensive Care (Ley General de Atención Integral), which both contemplate the authority to grant habilitation (operating permit) (habilitación (permiso de funcionamiento)), accreditation (acreditación), as well as the application of sanctions for Comprehensive Care Centers (Centros de Atención Integral). Which of the two norms prevails?

I.- BACKGROUND.

A.- Opinion of the Legal Advisory Office (Asesoría Jurídica) of the consulting body.

In official letter No. DAJ-F-251-02 of January 29, 2003, signed by Licda. Flora García García, attorney for the Directorate of Legal Affairs (Dirección de Asuntos Jurídicos) of the Ministry of Health (Ministerio de Salud), the following conclusion was reached:

"However, we consider that as long as the provisions of the General Health Law are not modified or repealed, the Ministry of Health must exercise its competencies to protect the health of the population and if what exists is an apparent normative conflict, the provisions of the General Health Law should prevail, given that its Article 7 states that: 'this law and other laws, regulations, and administrative provisions relating to health are of public order (orden público) and in case of conflicts they prevail over any other provisions of equal formal validity, without prejudice to the attributions that the law confers on the autonomous institutions of the health sector.'" B.- Opinions of the Office of the Attorney General.

The Advisory Body, in an abundant body of administrative jurisprudence, has referred to the topic of conflicts of norms over time and to the various techniques that exist for their correct resolution. For this reason, we will be citing some of our legal opinions (dictámenes) to respond to your request.

II.- ON THE MERITS (SOBRE EL FONDO).

Due to the point consulted, we must refer to some general topics, among them: the techniques for resolving conflicts of norms over time, specifically: the principles of that a later norm derogates an earlier one, that a special norm prevails over a general one, and the topic of tacit derogation (derogatoria tácita).

Legal scholars have developed a series of rules to solve conflicts of norms over time. The legal operator knows that, by following these criteria, they will apply the correct norm to the situation presented. It is important to highlight that some of these norms are enshrined in the legal system; others are principles that the attorney must know to make an adequate exegesis of the legal system.

The first rule we have is the principle of normative hierarchy (jerarquización normativa), which establishes that in the legal system, some norms are superior to others. The consequences of this principle are: the superior norm prevails over the inferior one; the lower-ranking norm cannot modify the higher-ranking one; and the legal operator has the duty to always opt for the higher-ranking precept.

This principle is found in the Costa Rican legal system in Articles 7 and 10, and implicitly in Articles 121 and 140, subsections 3) and 18) of the Political Constitution (Constitución Política), in Articles 1 and 2 of the Civil Code (Código Civil), in Article 1 of The Law of Constitutional Jurisdiction (Ley de la Jurisdicción Constitucional), and in Article 6 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública).

The second is found in the principle that a later norm derogates an earlier one. This rule assumes that we are faced with norms of equal hierarchy, since if this were not the case, the technique that should be applied would be the one expressed in the previous paragraph.

In our country, this principle is contained in numeral 129 of the Political Constitution and in Article 8 of the Civil Code. In legal opinion C 122-97 of July 8, 1997, on this topic, we expressed the following:

"Our legal system regulates matters related to the derogation of norms, specifically in the final paragraph of Article 129 of the Political Constitution, in relation to Article 8 of the Civil Code.

'Article 129.-… The Law is not abrogated nor derogated, except by another later one and against its observance, disuse nor custom or practice to the contrary cannot be alleged.' 'Article 8.- Laws are only derogated by other later ones and against their observance, disuse or practice to the contrary cannot be alleged. The derogation will have the scope expressly provided and will also extend to everything that in the new law, on the same matter, is incompatible with the earlier law. By the simple derogation of a law, those that it had derogated do not regain validity.' The Office of the Attorney General has pronounced itself on this matter, basing its opinion on what was expressed by our treatise writer Alberto Brenes Córdoba in his work 'Treatise on Persons' (Tratado de las Personas) (Editorial Juricentro S.A., San José, 1986, p. 95), by affirming that 'from the doctrinal point of view, the act by which the legislator renders a law without effect is known by the name of abrogation or derogation. Terms that are used to express the action and the result of abolishing a law in its entirety or only in part. Derogation can be express or tacit, according to whether it is done in explicit terms, or whether it results from the incompatibility of the new law with the earlier law, since it is a general principle that new laws destroy old laws in everything that opposes them.'" For its part, the First Chamber (Sala Primera) of the Supreme Court of Justice, in ruling number 130 at 14:30 hours on August 26, 1992, indicated:

"The derogation of a legal norm originates from the promulgation of a later one, which causes it to lose validity. Such a principle is enshrined in our Positive Law in Article 8 of the Civil Code and in Article 129 of the Political Constitution. Likewise, as derived from said provisions, the derogation can be express or tacit. Tacit derogation occurs when incompatibility arises between the new law and the earlier one, on the same matter, thus producing contradiction..." The third is expressed in the principle that a special norm prevails over a general one. Here we are facing the assumption of norms of equal hierarchy that may or may not have the same effective date, where the legal operator must opt for the special norm over the general one. On this matter, in legal opinion C-061-2002 of February 25, 2002, we expressed the following:

"As this Consultative Body has indicated on repeated occasions, normative antinomies can be resolved through three different hermeneutical criteria: the hierarchical, that of specialty and the chronological. The applicability of the latter is affirmed, insofar as the Law of the Comptroller General (Ley de la Contraloría), No. 7428, was sanctioned on September 7, 1994, while the Law of the Central Bank (Ley del Banco Central), No. 7558, is dated November 3, 1995. However, it is known that the application of the criteria of legal hermeneutics is not absolute, that these criteria do not constitute a norm of the legal system nor a principle; they are criteria that guide the legal operator in order to determine the application of the norms. The case of the hierarchical criterion is excepted by virtue of the fact that the Constitution and the laws do establish the hierarchy of norms. Now then, the chronological criterion does not imply that every later law derogates the earlier one. This is valid if both norms are general but not when a criterion of specialty is at play." Moreover, in legal opinion C-007-2003 of January 16, 2003, we also stated the following:

"As has been evidenced by doctrine and jurisprudence, the criterion of specialty is a relational criterion, in the sense that no norm is special per se, but rather is so compared to another. The 'special' norm constitutes an exception regarding what is provided by another of more general scope. This prevents the fact scenario regulated by the norm from being comprehended within the broader scope of the general law:

'From its own definition, the relativity of the concept of special law is deduced. It is relative, first of all, by its relational nature: a norm cannot be intrinsically special, but rather must be so by comparison with another norm. Generality and specialty are not essential and absolute traits of norms. They are, rather, gradations of their scope of regulation, which, as such, only acquire meaning when compared with the scopes of regulation of other norms. But moreover: if specialty lies in concretizing a fact scenario from another broader one, it is evident that a norm, special with respect to another, can in turn be general with respect to a third, and so on successively. Specialty, as a relational characteristic of norms, is susceptible - as if dealing with a system of concentric circles - of reproducing itself indefinitely, as the normative provisions of the legal system become differentiated and concretized.' L, DIEZ-PICAZO: The Derogation of Laws (La derogación de las leyes), Civitas, Madrid, 1990, p. 345." Finally, there is the principle of parallelism of forms (paralelismo de formas), commonly known under the expression "things are undone in the same way they are done," which obligates the legal operator to follow the same procedure and observe the same requirements that applied to the creation of a certain institution, when seeking to extinguish or substantially modify it.

In another order of ideas, and to gradually approach the "crux" of the matter, it is important to transcribe the legal norms that apparently present the conflict, discarding from the outset the regulatory-level norms, since it is obvious that in the social and democratic State of Law the latter can in no way prevail over the legal ones by virtue of the legal institute of the authority, force, or efficacy of the law, from which derives, with clear clarity, the elemental principle that a lower-ranking norm cannot modify or derogate a law (passive force). The General Health Law, Law No. 5395 of October 30, 1973, indicates, in what is of interest, the following:

"ARTICLE 322.- Buildings or installations not intended for housing but occupied by persons permanently, as in the case of offices or other similar places, or transiently, as in the case of churches, places of recreation, leisure, or entertainment, and other similar places, must have the regulatory sanitary and safety conditions that guarantee the health and well-being of their attendees or occupants and the neighborhood.

ARTICLE 323.- Any private or public company or person who wishes to begin the construction of a building mentioned in the previous article or who wishes to designate an already built one for the same purposes, must request prior permission from the Ministry.

Upon completing the work and before occupying it or commencing operations, they must accredit before the health authority that it has all the requirements demanded by the technical norms issued by the Ministry.

The responsible persons must maintain them in good conditions of safety and sanitation while in operation." On the other hand, Law No. 8017 of August 29, 2000, "General Law of Comprehensive Care Centers," in its numerals 4, 6, and 7 (the last one in what is pertinent), expresses the following:

"Article 4.—Scope of application of the law. This regulation will apply to all public, private, and mixed comprehensive care centers, except for those under the tutelage, support, and supervision of the Ministry of Labor and Social Security (Ministerio de Trabajo y Seguridad Social) and the Ministry of Public Education (Ministerio de Educación Pública).

Article 6.—Creation. The Comprehensive Care Council (Consejo de Atención Integral), hereinafter referred to as the Council, is created as a body attached to the Ministry of Health. It will be responsible for authorizing, supervising, inspecting, and coordinating the proper functioning of the comprehensive care modalities for persons up to twelve years of age.

Article 7.—Functions. The Council will have the following functions:

(…)

• d)Grant to interested institutions the operating permit (permiso de funcionamiento) for comprehensive care centers, in accordance with the requirements that will be established for this purpose in the regulation of this law. e) Periodically review compliance with the requirements established for the operation of the modalities referred to in Article 4 of this Law." Adopting the foregoing as a frame of reference, it can be affirmed that regarding public, private, and mixed comprehensive care centers, with the exceptions indicated in numeral 4 of Law No. 8017, the precepts that must be applied are those found in this latter law, and not those in the General Health Law. There are several reasons to sustain this thesis. In the first place, Law No. 8017 is a special law that regulates a very particular type of installation: the comprehensive care centers. In this case, the general scope would be all buildings and installations; while the special scope is those destined for the comprehensive care of children.

In the second term, both from the literality and from the historical and legislative background of the precepts in Law No. 8017, it follows with clear clarity that the intention of the legislator (ratio legis) is that the operating permits for comprehensive care centers, as well as other functions in relation to them, be executed by the Comprehensive Care Council, and not another body of the Ministry. In other words, the legislator's idea was to concentrate this competency and others referring to comprehensive care centers in this body. Indeed, in the bill presented by Deputy Sánchez Sibaja, General Law for the Promotion and Regulation of Child Care Centers and School Homes (Ley General para la Promoción y Regulación de los Centros de Atención Infantil y Hogares Escuela), which was processed under legislative file No. 13.282, antecedent of Law No. 8017, the Council of Child Care Centers and School Homes (Consejo de Centros de Atención Infantil y Hogares Escuela, CONACI) was attached to the Ministry of Labor and Social Security (see numeral 10 of the bill in La Gaceta No. 207 of October 26, 1998). This situation provoked the opposition of the Ministry of Health, and the then Minister, Dr. Rogelio Pardo Evans, sent to the Ordinary Permanent Commission on Social Affairs of the Legislative Assembly official letter DM-011-99 of January 5, 1999, by which he forwarded the observations of the Directorate of Health Services (Dirección de Servicios de Salud) and the Child Development Center (Centro de Desarrollo Infantil) of that ministry, which were contained in official letter DSS-856-98 of December 17, 1998, signed by Licenciadas Sonia Camacho and María H. López. Regarding this, it was indicated that the bill disrespected the legal attributions of the Ministry of Public Education and the Ministry of Health, by granting CONACI the powers to grant operating permits and the supervision, coordination, verification, and follow-up on the functioning of child care centers and school homes. According to these officials, these functions should be carried out by the technical cadres, located throughout the country, of those ministries; and it corresponded to the Ministry of Labor only to enforce the existing law for the creation of daycares (guarderías) and child care centers in public, private, mixed, etc. workplaces. (See folios 38 and 46 of legislative file No. 13.282). On this matter, the Minister of Labor and Social Security at that time, Licenciado Víctor Morales M., through official letter No. DMT-0677-99 of August 26, 1999, in response to the consultation made by the legislative commission on the bill, expressed the following:

"I state at the same time that the counseling and promotion of child centers in the various workplaces, whether public or private, are framed within the competencies of the Ministry of Labor and Social Security, for which reason it is in my interest to continue with that task." Faced with this disjunctive in which the Parliament found itself (whether to attach the body to be created to the Ministry of Labor and Social Security or to the Ministry of Health), it opted for the new body to form part of the Ministry of Health. In this regard, what the Deputies of the Ordinary Permanent Commission on Social Affairs expressed in the affirmative majority report (dictamen afirmativo de mayoría) of November 2, 1999, leaves no room for doubt.

"The conclusion was reached on the importance of designating the Ministry of Health as the governing institution for the programs developed for the care of the minor population covered by this law." (See folio 246 of legislative file No. 13.282).

Based on the foregoing background, and considering also the literal wording of the precepts we are analyzing, there is no doubt that the attributions for authorizing the operation of the comprehensive care centers and other related functions correspond to the Comprehensive Care Council. Ergo, the law that must be applied, in this case, is No. 8017, and not No. 5395.

On the other hand, the idea that the legislator had in mind when issuing the new law was to create a new regulatory framework regarding the operation and supervision of this type of establishment. Indeed, in the cited affirmative majority report, the signing Deputies stated the following:

"We have sought to eliminate the excess regulation that Law 7380 established, creating expedited mechanisms for application and accreditation for the various care modalities contemplated in this initiative." (See folio No. 246 of legislative file No. 13.282).

From this perspective, it is neither logical nor consistent with the purpose of the law to affirm that the norms that must prevail are those of Law No. 5395, for the simple reason that with the promulgation of Law No. 8017, the legislator sought to create expedited mechanisms for the proper functioning of comprehensive care centers. If its purpose had been another, it would have indicated so by making the respective reference to the General Health Law.

In the fourth place, Article 7 of Law No. 5395 should not make us fall into an error of legal interpretation. This precept, in accordance with the principles and rules for resolving conflicts of norms over time—many of which form part of the Law of the Constitution (values, principles, and norms), as noted at the beginning of this study—must be interpreted in accordance with the latter. Thus, when it says that in the case of conflict it prevails over any other provision of equal formal validity, this must be understood in the sense that this other norm is neither later nor special, since if it possesses either of those attributes or both, logically the latter must prevail, and not the precepts of Law No. 5395. To depart from the argument we are developing would mean, nothing more and nothing less, disregarding the Law of the Constitution, which is not possible in a social and democratic State of Law. In this scenario, the legal operator must make a correct exegesis of the legal system.

Lastly, what has occurred with the comprehensive care centers is that, with the entry into force of Law No. 8017, Law No. 5395 was tacitly reformed, NOT REPEALED, since, as of that moment, everything concerning them corresponds to the Ministry of Health, through the Comprehensive Care Council. When we are not in the presence of buildings or installations destined for a comprehensive care center, the Ministry of Health, through the corresponding bodies, and as it has been doing since the validity of Law No. 5395, must continue exercising the attributions derived from numerals 322 and 323 of that normative body.

III.- CONCLUSION.

Regarding public, private, and mixed comprehensive care centers, with the exceptions indicated in numeral 4 of Law No. 8017, the precepts that must be applied are those found in the latter, and not those in the General Health Law.

Yours very truly and with esteem, Dr. Fernando Castillo Víquez CONSTITUTIONAL ATTORNEY (PROCURADOR CONSTITUCIONAL) FCV/Deifilia

Dictamen : 038 del 14/02/2003 C-038-2003 14 de febrero del 2003 Doctora María del Rocío Sáenz Madrigal Ministra de Salud Su Despacho Distinguida señora:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me es grato referirme a su oficio n.° DM-F-188-03 del 30 de enero del año en curso, recibido en mi despacho el 6 de los corrientes, a través del cual solicita el criterio de la Procuraduría General de la República sobre la antinomia existente entre la Ley General de Salud y la Ley General de Atención Integral, que contemplan la potestad para otorgar la habilitación ( permiso de funcionamiento), acreditación, así como la aplicación de sanciones de los Centros de Atención Integral. ¿Cuál de las dos normas prevalece?

I.- ANTECEDENTES.

A.- Criterio de la Asesoría Jurídica del órgano consultante.

En el oficio n.° DAJ-F-251-02 del 29 de enero del 2003, suscrito por la Licda. Flora García García, abogada de la Dirección de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Salud, se llega a la siguiente conclusión:

"No obstante, consideramos que mientras no se modifiquen o se deroguen disposiciones de la Ley General de Salud, el Ministerio de Salud debe ejercer sus competencias en resguardo de la salud de la población y si lo que existe es un aparente conflicto normativo, debería prevalecer lo dispuesto por la Ley General de Salud, dado que su artículo 7 señala que: ‘la presente y demás leyes, reglamentos y disposiciones administrativas relativas a la salud son de orden público y en caso de conflictos prevalecen sobre cualesquiera otras disposiciones de igual validez formal, sin perjuicio de las atribuciones que la ley confiere a las instituciones autónomas del sector salud." B.- Criterios de la Procuraduría General de la República.

El Órgano Asesor, en una abundante jurisprudencia administrativa, se ha referido al tema de los conflictos de normas en el tiempo y a las diversas técnicas que existen para su correcta solución. Por tal motivo, estaremos citando algunos de nuestros dictámenes para dar respuesta a su solicitud.

II.- SOBRE EL FONDO.

A causa del punto consultado, debemos referirnos a temas de carácter general, entre ellos: a las técnicas para resolver los conflictos de normas en el tiempo, concretamente: a los principios de que la norma posterior deroga a la anterior, de que la norma especial prevalece sobre la general, y al tema de la derogatoria tácita.

Los estudiosos del Derecho han elaborado una serie de reglas para solucionar los conflictos de normas en el tiempo. El operador jurídico sabe que, siguiendo esos criterios, aplicará la norma correcta a la situación que se le presenta. Es importante resaltar que, algunas de estas normas, están consagradas en el ordenamiento jurídico; otras, son principios que debe conocer el abogado para hacer una exégesis adecuada del sistema jurídico.

La primera regla que tenemos, es el principio de jerarquización normativa, el cual establece que en el ordenamiento jurídico existen unas normas que son superiores a otras. Las consecuencias de este principio son: la norma superior prevalece sobre la inferior; la de menor rango no puede modificar a la de superior jerarquía; y, el operador jurídico está en el deber de optar siempre por el precepto de mayor rango.

Este principio se encuentra recogido en el ordenamiento jurídico costarricense en los artículos 7 y 10, e implícitamente, en los artículos 121 y 140, incisos 3) y 18) de la Constitución Política, en los artículos 1 y 2 del Código Civil, en el artículo 1 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y en el articulo 6 de la Ley General de la Administración Pública.

La segunda, la encontramos en el principio de que la norma posterior deroga a la anterior. Esta regla supone que estamos frente a normas de igual jerarquía, ya que de no ser así, la técnica que se debería aplicar sería la expresada en el párrafo anterior.

En nuestro país este principio está recogido en el numeral 129 de la Constitución Política y en el artículo 8 del Código Civil. En el dictamen C 122- 97 del 8 de julio de 1997, sobre este tema, "Nuestro ordenamiento jurídico regula lo relacionado con la derogación de normas, específicamente en el párrafo final del artículo 129 de la Constitución Política, en relación con el artículo 8° del Código Civil.

‘Artículo 129.-… La Ley no queda abrogada ni derogada, sino por otra posterior y contra su observancia no puede alegarse desuso ni costumbre o práctica en contrario’.

‘Artículo 8.- Las leyes sólo se derogan por otras posteriores y contra su observancia no puede alegarse desuso o práctica en contrario. La derogatoria tendrá el alcance que expresamente se disponga y se extenderá también a todo aquello que en ley nueva, sobre la misma materia, sea incompatible con la ley anterior. Por la simple derogatoria de una ley no recobran vigencia la que ésta hubiere derogado’.

La Procuraduría General de la República, por su parte, se ha pronunciado en esta materia, partiendo para ello de lo expresado por nuestro Tratadista don Alberto Brenes Córdoba en su Obra ‘Tratado de las Personas’ (Editorial Juricentro S.A., San José, 1986, p. 95), al afirmar que ‘desde el punto de vista doctrinario, el acto mediante el cual el legislador deja sin efecto una ley, se conoce con el nombre de abrogación o derogación. Términos que se utilizan para expresar la acción y el resultado de abolir una ley en su totalidad o en parte nada más. La derogación puede ser expresa o tácita, según se haga en términos explícitos, o que resulte de la incompatibilidad de la ley nueva con la ley anterior, ya que es principio general, que las leyes nuevas destruyen las leyes viejas en todo aquello que se le oponga’".

Por su parte, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, en la resolución número 130 de las 14:30 horas del 26 de agosto de 1992, indicó:

"La derogación de una norma jurídica se origina en la promulgación de otra posterior, a la cual hace perder vigencia. Tal principio lo consagra nuestro Derecho Positivo en el artículo 8 del Código Civil y en el 129 de la Constitución Política. Asimismo, según se deriva de dichas disposiciones, la derogatoria puede ser expresa o tácita. La tácita sobreviene cuando surge incompatibilidad de la nueva ley con la anterior, sobre la misma materia, produciéndose así contradicción. .." La tercera, se expresa en el principio de que la norma especial prevalece sobre la general. Aquí estamos ante el supuesto de normas de igual jerarquía y que pueden tener o no la misma fecha de vigencia, debiendo optar el operador jurídico por la especial frente a la general. Sobre el particular, en el dictamen C-061-2002 de 25 de febrero del 2002, expresamos lo siguiente:

"Como ha indicado en reiteradas ocasiones este Órgano Consultivo, las antinomias normativas pueden ser resueltas a través de tres criterios hermenéuticos diferentes: el jerárquico, el de especialidad y el cronológico. Se afirma la procedencia de este último, por cuanto la Ley de la Contraloría, N. 7428, fue sancionada el 7 de septiembre de 1994, en tanto la Ley del Banco Central, N. 7558, es de 3 de noviembre de 1995. Empero, es sabido que la aplicación de los criterios de la hermenéutica jurídica no es absoluta, que estos criterios no constituyen una norma del ordenamiento ni tampoco un principio; son criterios que orientan al operador jurídico con el fin de determinar la aplicación de las normas. Se exceptúa el caso del criterio jerárquico en virtud de que la Constitución y las leyes sí establecen la jerarquía de las normas. Ahora bien, el criterio cronológico no implica que toda ley posterior deroga la anterior. Esto es válido si ambas normas son generales pero no cuando está de por medio un criterio de especialidad." Por su parte, en el dictamen C-007-2003 de 16 de enero del 2003, manifestamos también lo siguiente:

"Como ha sido puesto en evidencia por la doctrina y jurisprudencia, el criterio de especialidad es un criterio relacional, en el sentido en que ninguna norma es por sí misma especial, sino que lo es en comparación con otra. La norma "especial" constituye una excepción respecto de lo dispuesto por otra de alcance más general. Lo que impide que el supuesto de hecho regulado por la norma quede comprendido en el más amplio de la ley de alcance general:

‘De su propia definición se desprende la relatividad del concepto de ley especial. Este es relativo, ante todo, por su naturaleza relacional: una norma no puede ser intrínsecamente especial, sino que lo ha de ser por comparación con otra norma. La generalidad y la especialidad no son rasgos esenciales y absolutos de las normas. Son, más bien, graduaciones de su ámbito de regulación, que, en cuanto tales, sólo adquieren sentido cuando se parangonan con los ámbitos de regulación de otras normas. Pero es más: si la especialidad radica en concretar un supuesto de hecho a partir de otro más amplio, resulta evidente que una norma, especial con respecto a otra, puede a su vez ser general con respecto a una tercera y así sucesivamente. La especialidad, como característica relacional de las normas, es susceptible -como si de un sistema de círculos concéntricos se tratara- de reproducirse indefinidamente, a medida que las previsiones normativas del ordenamiento van diferenciándose y concretándose’. L, DIEZ-PICAZO: La derogación de las leyes, Civitas, Madrid, 1990, p. 345." Por último, está el principio del paralelismo de formas, comúnmente conocido bajo la expresión: "de que las cosas se deshacen de la misma forma en que se hacen", el que obliga al operador jurídico a seguir el mismo procedimiento y observar los mismos requisitos que se dieron para la creación una determina institución, cuando pretende extinguirla o modificarla sustancialmente.

En otro orden ideas, y para ir aproximándonos al "quid" de la cuestión, es importante transcribir las normas legales que aparentemente presentan el conflicto, descartando desde ya las normas de rango reglamentario, ya que es obvio que en el Estado social y democrático de Derecho estas últimas, de ninguna manera, pueden prevalecer sobre las legales en virtud del instituto jurídico de la autoridad, fuerza o eficacia de la ley, del cual se deriva, con claridad meridiana, el elemental principio de que una norma de rango inferior no puede modificar o derogar la ley (fuerza pasiva). La Ley General de Salud, Ley n.° 5395 de 30 de octubre de 1973, señala, en lo que interesa, lo siguiente:

"ARTICULO 322.- Los edificios o instalaciones, no destinados a la vivienda, pero que sean ocupados por personas en forma permanente, como en el caso de oficinas u otros similares o en forma transitoria, como en el caso de iglesias, lugares de recreación, esparcimiento o diversión y otros similares, deberán disponer de las condiciones sanitarias y de seguridad reglamentarias que garanticen la salud y bienestar de sus asistentes u ocupantes y del vecindario.

ARTICULO 323.- Toda empresa particular o pública o persona que desee iniciar una edificación de las aludidas en el artículo anterior o que desee destinar para los mismos fines una ya construida, deberá solicitar permiso previo al Ministerio.

Al terminar la obra y antes de ocuparla o de entrar en funciones, deberá acreditar ante la autoridad de salud que ésta dispone de todos los requisitos exigidos por las normas técnicas dictadas por el Ministerio Las personas responsables deberán mantenerlas en buenas condiciones de seguridad y saneamiento mientras esté en funciones." Por otro lado, la Ley n.° 8017 de 29 de agosto del 2000, "Ley General de Centros de Atención Integral", en sus numerales 4, 6 y 7, en lo conducente el último, expresa lo siguiente:

"Artículo 4º—Ámbito de aplicación de la ley. Esta normativa se aplicará a todos los centros de atención integral públicos, privados y mixtos, excepto a los que se encuentran bajo la tutela, el apoyo y la supervisión del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y el Ministerio de Educación Pública.

Artículo 6º—Creación. Créase el Consejo de Atención Integral, en adelante denominado Consejo, como un órgano adscrito al Ministerio de Salud. Se encargará de autorizar, supervisar, fiscalizar y coordinar el adecuado funcionamiento de las modalidades de atención integral de las personas menores hasta de doce años de edad.

Artículo 7º—Funciones. El Consejo tendrá las siguientes funciones:

(…)

• d)Otorgar a las instituciones interesadas el permiso de funcionamiento de los centros de atención integral, de acuerdo con los requisitos que para tal efecto se fijarán en el reglamento de esta ley. e) Revisar periódicamente el cumplimiento de los requisitos establecidos para el funcionamiento de las modalidades referidas en el artículo 4º de esta Ley." Adoptando como marco de referencia lo anterior, se puede afirmar que en lo tocante a los centros de atención integral públicos, privados y mixtos, con las excepciones que indica el numeral 4 de la ley n.° 8017, los preceptos que se deben aplicar son los que se encuentran en esta última ley, y no los que están en la Ley General de Salud. Existen varias razones para sostener esta tesis. En primer lugar, la ley n.° 8017 es una ley especial, que regula una tipo de instalación muy particular: los centros de atención integral. En este caso, lo general serían todas las edificaciones e instalaciones; mientras que lo especial, aquellas destinadas a la atención integral de la niñez.

En segundo término, tanto de la literalidad como de los antecedentes históricos y legislativos de los preceptos que están en la ley n.° 8017 se desprende, con claridad meridiana, que la intención del legislador (ratio legis) es que los permisos de funcionamiento de los centros de atención integral, así como otras funciones en relación a ellos, las cumpla el Consejo de Atención Integral, y no otro órgano del Ministerio. En otras palabras, la idea del legislador fue concentrar en este órgano esa competencia y otras referentes a los centros de atención integral. En efecto, en el proyecto de ley que presentó el diputado Sánchez Sibaja, Ley General para la Promoción y Regulación de los Centros de Atención Infantil y Hogares Escuela, el cual se tramitó bajo el expediente legislativo n.° 13.282, antecedente de la Ley n.° 8017, el Consejo de Centros de Atención Infantil y Hogares Escuela (CONACI) estaba adscrito al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (véase el numeral 10 de proyecto a La Gaceta n.° 207 de 26 de octubre de 1998). Esta situación provocó la oposición del Ministerio de Salud, y el Ministro de entonces, Dr. Rogelio Pardo Evans, envió a la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Sociales de la Asamblea Legislativa el oficio DM-011-99 del 5 de enero de 1999, mediante el cual remitía las observaciones de la Dirección de Servicios de Salud y del Centro de Desarrollo Infantil de ese ministerio, las que se encontraban en el oficio DSS-856-98 del 17 de diciembre de 1998, suscrito por las licenciadas Sonia Camacho y María H. López. Al respecto, se indicaba que con el proyecto de ley se irrespetaban las atribuciones legales del Ministerio de Educación Pública y del Ministerio de Salud, al concederle al CONACI las potestades de otorgar los permisos de funcionamiento y la supervisión, coordinación, verificación y darle seguimiento al funcionamiento de los centros de atención infantil y de los hogares escuelas. Según estas funcionarias, estas funciones debían ser cumplidas por los cuadros técnicos, ubicados en todo el país, de esos ministerios; correspondiendo al Ministerio de Trabajo únicamente el hacer cumplir la ley existente de creación de guarderías y centros de atención infantil en los centros de trabajo públicos, privados, mixtos, etc. (Véanse los folios 38 y 46 del expediente legislativo n.° 13.282). Sobre el particular, el Ministro de Trabajo y Seguridad Social, en ese entonces el licenciado Víctor Morales M, mediante el oficio n.° DMT-0677-99 de 26 de agosto de 1999, ante la consulta que le formuló la comisión legislativa sobre el proyecto de ley, expresó lo siguiente:

"Le manifiesto a la vez, que la asesoría y promoción de los centros infantiles en los diversos lugares de trabajo, sean públicos o privados, se enmarcan dentro de las competencias del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, razón por la cual es de mi interés continuar con esa labor." Ante esta disyuntiva en que se encontraba el Parlamento (de si adscribía el órgano que se iba a crear al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social o al Ministerio de Salud), optó por que el nuevo órgano formara parte del Ministerio de Salud. Al respecto, lo que los señores Diputados de la Comisión Permanente Ordinaria Asuntos Sociales expresaron en el dictamen afirmativo de mayoría del 2 de noviembre de 1999, no admite la menor duda.

"Se llegó a la conclusión de la importancia de designar al Ministerio de Salud como la institución rectora de los programas que se desarrollan en atención a la población menor que cubre esta ley." (Véase el folio 246 del expediente legislativo n.° 13.282).

Con base en los anteriores antecedentes, y atendiendo también a la literalidad de los preceptos que estamos glosando, no cabe la menor duda, de que las atribuciones de autorizar el funcionamiento de los centros de atención integral y otras funciones relacionadas con ellos, corresponde al Consejo de Atención Integral. Ergo, la ley que se debe aplicar, en este caso, es la n.° 8017, y no la n.° 5395.

Por otra parte, la idea que tuvo en mente el legislador, al emitir la nueva ley, fue el crear un nuevo marco regulatorio en relación con el funcionamiento y la supervisión de este tipo de establecimiento. En efecto, en el citado dictamen afirmativo de mayoría señalaron los Diputados firmantes lo siguiente:

"Hemos pretendido eliminar el exceso de regulación que establecía la ley 7380, creando mecanismos iniciativa." (Véase el folio n.° 246 del expediente legislativo n.° 13.282).

Desde esta perspectiva, no resulta lógico ni acorde con la finalidad de la ley, el afirmar que las normas que deben prevalecer son las de la ley n.° 5395, por la sencilla razón de que con la promulgación de la ley n.° 8017, el legislador pretendió crear mecanismos expeditos para el buen funcionamiento de los centros de atención integral. Si la finalidad de él hubiera sido otra, así lo habría señalado haciendo la respectiva referencia a la Ley General de Salud.

En cuarto lugar, el artículo 7 de la ley n.° 5395 no nos debe hacer caer en un error de interpretación jurídica. Este precepto, acorde con los principios y las reglas para resolver los conflictos de normas en el tiempo, las cuales muchos de ellas forman parte del Derecho de la Constitución (valores, principios y normas), tal y como se apuntó al inicio de este estudio, debe interpretarse conforme a este último. Así las cosas, cuando habla que de en caso de conflicto prevalece sobre cualesquiera otra disposición de igual validez formal, ha de entenderse en el sentido de que esa otra norma no sea posterior ni especial, ya que si posee alguno de esos atributos o ambos, lógicamente ha de prevalecer esta última, y no los preceptos de la ley n.° 5395. Apartarnos del argumento que estamos desarrollando significaría, ni más ni menos, desconocer el Derecho de la Constitución, lo cual no es posible en un Estado social y democrático de Derecho. En este supuesto, el operador jurídico tiene que hacer una exégesis correcta del ordenamiento jurídico.

Por último, lo que ocurrido con los centros de atención integral, es que con la entrada en vigencia de la ley n.° 8017 se reformó, NO SE DEROGÓ, tácitamente la ley n.° 5395, ya que, a partir de ese momento, todo lo referente a ellos corresponde al Ministerio de Salud, a través del Consejo de Atención Integral. Cuando no estamos en presencia de edificaciones o instalaciones destinadas a un centro de atención integral, el Ministerio Salud, a través de los órganos correspondientes, y tal y como lo ha venido realizando a partir de la vigencia de la ley n.° 5395, deberá continuar ejerciendo las atribuciones que se derivan de los numerales 322 y 323 de ese cuerpo normativo.

III.- CONCLUSIÓN.

En lo referente a los centros de atención integral públicos, privados y mixtos, con las excepciones que indica el numeral 4 de la ley n.° 8017, los preceptos que se deben aplicar son los que se encuentran en esta última, y no los que están en la Ley General de Salud.

De usted, con toda consideración y estima, Dr. Fernando Castillo Víquez PROCURADOR CONSTITUCIONAL FCV/Deifilia