Liquor license adjacent to a school — application of Article 81 of the Municipal CodePatente de venta de licores contigua a una escuela — aplicación del artículo 81 del Código Municipal

Opinion: 306 of 11/12/2002 C-306-2002 November 12, 2002 Licenciado Gerardo Mendoza Ruiz Mayor Municipality of Bagaces S. O.

Dear Mr. Mayor:

With the approval of the Deputy Attorney General, I refer to your note dated October 15 of this year, by which you present the situation arising with the Centro Turístico Termo Manía, owned by Mrs. Zelmira Castillo Briceño.

I. Purpose of the consultation

After recounting events related to the declaration of tourist interest (declaratoria de interés turístico) of the commercial business called "Centro Turístico Termo Manía", we are informed that the owner of said establishment has requested a liquor sales license (patente de venta de licores) and a restaurant license. We are also informed that the applicant has the corresponding permits from the Ministry of Health. Since the location of this business is adjacent to the educational center "Escuela República de Surinam", the Municipality is concerned whether article 81 of the Municipal Code applies in this case, given that a sector of the community considers that authorizing the sale of liquor on said premises would negatively affect their interests and those of their children.

In view of the above, the following is specifically consulted: "For all the foregoing reasons, I respectfully request the Procuraduría General de la República to dimension the powers of the Municipality in this specific case, in order to determine whether or not the LIQUOR SALES license should be granted to the Centro Turístico Termo Manía, considering that it is adjacent to the school."

II. Admissibility requirements for consultations submitted to the Procuraduría General de la República

In accordance with our Organic Law (Ley N° 6815 of September 27, 1982, and its amendments), the exercise of our advisory function requires compliance with certain requirements, which must be understood as mandatory for the requesting Administration. In this regard, we have developed, through various opinions, an administrative jurisprudence in which we highlight said requirements, of which the following is a recent example: "II. Admissibility requirements for submitting consultations to the Procuraduría General de la República. In accordance with the Organic Law of the Procuraduría General de la República, the organs of the Public Administration that request the issuance of a technical-legal opinion from this Advisory Body must meet a series of requirements. The interpretation of the legal norms that specify these requirements has generated the issuance of an administrative jurisprudence that indicates the guidelines to be followed for the consulting entities and organs. An example of this is found in opinion C-152-2002 of last June 12 of this year, where it was established: 'A dual set of reasons prevents us from proceeding with your consultation, in accordance with the reasoning I set out below: It is worth recalling, in the first instance, several provisions of the Organic Law of the Procuraduría General de la República (Ley N° 6815 of September 27, 1982, and its amendments) that are pertinent to this case and that set the requirements for an organ or institution of the Public Administration to request our technical-legal opinion: "Article 4. Consultations: The organs of the Public Administration, through the heads of the different administrative levels, may consult the technical-legal opinion of the Procuraduría, and must, in each case, attach the opinion of the respective legal advisory department. Consultation shall be mandatory for the Central Government when dealing with administrative claims whose final resolution could cause considerable expenditures, in accordance with the determination to be made in the regulation." "Article 5. Notwithstanding the provisions of the preceding articles, matters belonging to administrative organs that possess a special jurisdiction established by law are not subject to consultation." The preceding norms, in relation to Article 3(b) of the same Law, which indicates that the opinions, pronouncements, and advice provided by the Procuraduría General shall be rendered on "…legal questions…", have allowed the administrative jurisprudence emanating from this Advisory Body to establish the following minimum admissibility requirements, which must be analyzed prior to the substantive study of the requests submitted to us: That the consultation is formulated by the administrative head of the respective public organ or institution. That the legal opinion on the subject of the consultation held by the respective legal advisory department of the public organ or institution is attached. Said opinion must be a specific study of the legal variables that, in the judgment of the corresponding professional, are related to the concern presented for our consideration. The consultations concern "legal questions" in generic terms, that is, without being able to identify a specific case that is under study or that will be decided by the consulting administration. This is because we would be contravening our nature as a superior advisory body conferred by law, transforming ourselves into part of the active administration. In view of the foregoing precisions, we consider that your consultation presents at least two factors that fail to comply with the recently transcribed regulations: Firstly, since the consulting organ is an autonomous institution and in accordance with Article 18 of its enabling statute (Ley N° 4760 of May 4, 1971, and its amendments), it is plausible to determine that the administrative head of IMAS is its Board of Directors, and consequently, it would be this body that is legitimized, in light of numeral 4 of our Organic Law, to formulate the consultation that concerns that Legal Advisory Department. Indeed, our administrative jurisprudence (see opinion C-81-97 of May 20, 1997, and legal opinion OJ-130-99 of November 15, 1999) has ruled on the specific case of the impossibility for the legal advisory departments of the organs or institutions of the Public Administration to consult this Procuraduría General directly on matters of a legal nature. This is because, as expressly prescribed by Article 4 of our Organic Law, it is an admissibility requirement that the express consultation of the corresponding administrative head be accompanied by the opinion of the legal advisory department. This allows this Advisory Body to analyze the perspective that department has on the subject of interest, providing study elements that are directly related to the reality of the organ's functioning. Thus, it becomes an additional element to achieve the most suitable advice that the Procuraduría General de la República is called upon to provide to the Costa Rican Public Administration. Secondly, it is also important to highlight the impropriety of submitting specific cases to our judgment, indicating particular situations that eventually would become the subject of the organ's competencies or that could see their particular legal situations modified. This is in open contradiction with our aforementioned Article 5 and with our nature as an advisory administration. Our office's same jurisprudence has established the need for us to rule on generic situations, and for our opinion to serve as an informative and interpretative element of competencies for their application to the specific cases presented to the organ of the active administration.' Given the analysis parameters outlined, we take the liberty of specifying the aspects that, contained both in your note and in the file accompanying it, fail to comply with the admissibility postulates of our Organic Law: It is not possible for the heads of the different administrative departments with the legitimacy to formulate consultations before the Procuraduría General de la República to delegate such authority to the figure of the legal advisor of the organ or entity. This is for a dual set of reasons: on the one hand, this is not permitted by our Organic Law. Secondly, it would indirectly circumvent the obligation to submit a specific legal opinion for the consultation that interests the organ or institution. It is reasonable to assume that the decision to formulate the consultation to this Advisory Body has been weighed by the head having seen the conclusions of the legal opinion, thereby forming a clear idea of the scope of what is consulted and of the importance of deciding to formulate the request – due to the binding nature of the opinion that may be issued, Article 2 of the Organic Law. The foregoing, as is obvious in this case, would not be occurring, given that the Municipal Council (Article 12 of the Municipal Code) is not the one formulating the legal concern, thus conflicting with the articles of our Organic Law opportunely reviewed. Another reason for inadmissibility arises from the fact that the legal opinion of the corresponding advisory body of the Municipal Council is not available. As we have indicated on other occasions, it is precisely that opinion that provides the legal point of view of the consulting organ, specifying or expanding on aspects related to the subject of the procedure to be carried out before the Procuraduría and that may be of interest to us when issuing the consultation. The legal assessments made by the legal advisor in the different sessions of the Municipal Council where a legal issue has been discussed do not, in any case, fulfill this objective. Thirdly, it is evident that, in this case, we are being consulted on a specific situation concerning the operation of a commercial business dedicated to the sale of liquor. Thus, a new reason for inadmissibility is shaped, since it is clearly derivable that, by issuing our opinion on such a situation, we would be invading the sphere of active competencies of the Municipality of Liberia." (Opinion C-299-2002 of November 6, 2002) It follows from the foregoing criteria that we find ourselves, insofar as the case of the Centro Turístico Termo Manía is concerned, facing an example of non-compliance with an admissibility requirement. This is because, by expressly indicating the situation of an individual to whom our opinion would be applied, it would indirectly transfer the resolution of the interested party's request to what was ultimately concluded in our pronouncement.

Despite the foregoing, and addressing the mention made of Article 81 of the Municipal Code, this Procuraduría General allows itself to outline a criterion that may serve as a guide for the consulting Municipality. It is contained in opinion C-271-2000 of November 8, 2000, and which, as indicated, concluded: "III.- SCENARIOS IN WHICH A REQUEST FOR A LICENSE TO EXERCISE A COMMERCIAL ACTIVITY MAY BE DENIED The consultation at hand aims to determine whether the Municipal Council of Heredia may, in the exercise of administrative discretion and arguing reasons of public interest, reject permits for holding commercial fairs in the Palacio de los Deportes. In this regard, we must point out that although the exercise of commerce is not an absolute right, it can only be subject to regulation – and even restrictions when superior interests are at stake – provided that the constitutional limits of reasonableness and proportionality are not exceeded. This has been recognized by the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) in repeated jurisprudence. For example, in ruling n.° 1195-91, at 4:15 p.m. on June 25, 1991, it stated: "I.- Article 46 of the Political Constitution, cited as violated, enshrines the principle of business freedom. The referenced norm provides, as relevant, that 'Private monopolies and any act are prohibited, even if originating from a law, that threatens or restricts the freedom of commerce, agriculture, or industry.' In principle, a literal interpretation could lead us to the error of maintaining that this freedom -as such- is exempt from any type of regulation or limitation by the State and, consequently, to consider them violations of the Fundamental Charter, which is incorrect. In this line of thought, it is worth noting that constitutional norms must be interpreted harmonically, so that they are compatible under the same ideological framework that informs them. Thus, Article 28, second paragraph, of the Constitution provides that 'Private actions that do not harm public morality or order, or that do not harm third parties, are outside the reach of the law.' This norm, interpreted systematically with the one transcribed above, allows us to conclude that freedom of commerce is susceptible to regulation by the State, provided -of course- that the constitutional limits of reasonableness and proportionality are not exceeded. In this same sense, this Chamber has expressed that Article 28 of the Constitution, viewed as a guarantee, '...implies the non-existence of regulatory powers to restrict fundamental freedom or rights, and the loss of legislative powers to regulate private actions outside the exceptions of that article in its paragraph 2, which thus creates a true 'constitutional reserve' in favor of the individual, guaranteeing his freedom against his peers, but, above all, against public power.' (see ruling No. 1635-90 at 5:00 p.m. on November 14, 1990). This same guarantee is developed in Article 19 of the General Law of Public Administration, which provides: '1.- The legal regime of constitutional rights shall be reserved to the law, without prejudice to the corresponding executive regulations. 2.- Autonomous regulations are prohibited in this matter.' In the ruling transcribed above, it was expressed in that regard that '...it is not any type of state provision that can limit those private actions within the exceptions provided by said Article 28, but only those norms with the rank of law, thus expressly excluding the "decrees" or "regulatory decrees" issued by the Executive Branch, and the "autonomous regulations", issued by the same Executive Branch, or by the decentralized entities for the self-regulation of their functions or services, as well as any other norm of equal or lesser hierarchy.' Consequently, Article 28 of the Constitution (interpreted in the contrary sense), allows us to conclude that actions that harm public morality or order or that harm third parties will be susceptible to regulation by the Legislative Assembly, and not the Executive Branch by way of Decree, as this would transform freedom of commerce into a vain attempt to protect individual rights, in open violation of the Fundamental Charter. Within the hierarchy of sources, only the Law can establish limitations on that fundamental right granted by the Constitution to the individual, as understanding it otherwise would break the balance between authority and freedom, characteristic of any Rule of Law State." (The bold and underlining are not from the original). As the Chamber rightly points out, freedom of commerce is susceptible to regulation by the State; however, as it is a fundamental right, it could only be limited by formal law and in those cases where its exercise is contrary to morality, public order, or harms third parties. Consistent with the above, Article 81 of the Municipal Code establishes the grounds or reasons for which a municipal license may be denied: "The municipal license referred to in the previous article may only be denied when the activity is contrary to the law, morality, or good customs, when the establishment has not met the legal and regulatory requirements, or when the activity, due to its physical location, is not permitted by the laws or, in their absence, by the current municipal regulations." From the transcribed norm it is expressly inferred that a request to exercise a lucrative or commercial activity could only be denied by the respective Municipality if any of the following scenarios arise: a) the activity intended to be developed is contrary to law, morality, or good customs; b) the establishment does not meet the legal and regulatory requirements; and c) the activity, due to its physical location, is not permitted by the laws or, in their absence, by the current municipal regulations. On the subject, the Constitutional Chamber has indicated that "The reasoned refusal to grant a license does not constitute, by itself, an injury to any fundamental right of the interested party, since, apart from and in addition to the reasoning set out in the preceding paragraphs, it is plausible to point out that the granting or not of a permit fundamentally stems from the fulfillment of a series of requirements by the interested party, this last fact definitively determining the decision one way or another, after verifying the applicant's conditions and the circumstances of time and place, such that if the applicant does not meet them or the circumstances indicated do not allow it, the permit could consequently not be granted, without the refusal, in such case, being considered a penalty or repression, since stating the opposite would imply denying the administration the power of control over the activity, allowing any person to perform it in the way that best pleases them and where they deem appropriate, which would be detrimental to the fundamental rights of other citizens and to life in society itself" (Ruling n.° 6747-93, at 3:12 p.m. on December 22, 1993). In another later ruling, the same Chamber indicated: "(...) in order for a municipal license to be issued, it is clear that the administered party must have a series of requirements established by law, therefore, the fact that in this specific case the requested license was not granted because the area in which it is located is residential, does not violate their fundamental rights, since there are provisions that regulate the commercial activity they intend to develop and it is the Administration's responsibility to ensure that the appropriate conditions are met in commercial premises, without this restricting the right to the free exercise of commerce, a right which, in any case, is not absolute and which may be subject to regulation and even restrictions when superior interests are at stake, such as the problem of location and possible noise in residential areas." (Voto n.° 960-96, at 9:33 a.m. on February 26, 1996). From the transcribed resolutions, it follows that to obtain a municipal license or authorization to engage in a commercial activity, the interested party must comply not only with the requirements established for that purpose by the legal system; but also, the Municipal Administration must assess the circumstances of time and place where the commercial activity of interest is intended to be developed in order to determine if it is permitted. However, since it concerns the exercise of a fundamental right, municipalities could not limit or deny a commercial license for reasons other than those expressly established by Article 81 of the Municipal Code, transcribed above. And although the assessment of indeterminate legal concepts such as "morality", "public order", and "good customs" allows for some administrative discretion, it is the opinion of the Procuraduría General de la República that the granting of municipal licenses is, in principle, a regulated power. That is, as long as the interested party wishing to engage in a specific commercial activity meets the requirements established by the legal system and the circumstances of time and place where they intend to develop it allow it, the Municipal Administration could not deny it. Moreover, in the event that one of the grounds for which a commercial license may be denied is present, the respective municipality must communicate this to the interested party through a duly reasoned act, which must state the factual and legal reasons for which the request is denied." In a recent opinion, these criteria were reiterated as follows: "From the transcribed resolutions (referring to the rulings of the Constitutional Chamber numbers 960-96 and 6774-93, already reviewed in the previous citation), it follows that to obtain a municipal license or authorization to engage in a commercial activity, the establishment must comply not only with the requirements established for that purpose by the legal system; but also, the Municipal Administration must assess the circumstances of time and place where the commercial activity of interest is intended to be developed, in order to determine if it is permitted. However, since it concerns the exercise of a fundamental right, such as freedom of commerce, municipalities could not limit or deny a commercial license for reasons other than those expressly established by Article 81 of the Municipal Code, transcribed above, unless a legal norm provides an additional requirement." (Opinion C-259-2002 of September 30, 2002) This Advisory Body highlights the importance of the obligation to adequately state the reasons (within the meaning of Article 136 of the General Law of Public Administration) for the administrative act that resolves, negatively, a request from an administered party seeking authorization for a license, when they have met the requirements contained in the Legal System for that purpose. This is because, in cases involving indeterminate legal concepts such as "morality" and "good customs" contained in Article 81 of the Municipal Code, the Municipality has the obligation to adequately prove and reason why a specific request could endanger them. It follows from this that there is no predetermined rule for similar or analogous situations; rather, it is an obligation falling on the Municipal Corporation to analyze, in each case, the particularities and characteristics of the request, and apply the elementary parameters of justice, logic, and convenience (Article 16 of the General Law of Public Administration) when making the decision that, for that specific case, best satisfies those protected assets.

III. Conclusion

This Procuraduría General concludes that, in the present case, reasons for the inadmissibility of the consultation formulated are established, making it improper to refer to the possibility of granting a liquor sales license to the commercial business "Centro Turístico Termo Manía", in view of its declaration of tourist interest and its location adjacent to a public school.

It is observed that the exercise of the power provided for in Article 81 of the Municipal Code, insofar as it authorizes the denial of granting licenses for engaging in lucrative activities, imposes on the Municipality the duty to adequately state the reasons for the corresponding administrative acts and to take into account the elementary principles of justice, logic, and convenience, pursuant to what Articles 136 and 16, respectively, of the General Law of Public Administration provide in this regard.

Without further particular, I subscribe, Iván Vincenti Rojas DEPUTY ATTORNEY GENERAL

Dictamen : 306 del 12/11/2002 C-306-2002 12 de noviembre del 2002 Licenciado Gerardo Mendoza Ruiz Alcalde Municipalidad de Bagaces S. O. Estimado señor Alcalde: Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a su nota de fecha 15 de octubre del año en curso, mediante la cual nos plantea la situación que se presenta con el Centro Turístico Termo Manía, propiedad de la señora Zelmira Castillo Briceño.

I. Objeto de la consulta

Luego de hacer un recuento de hechos relacionados con la declaratoria de interés turístico de que fue objeto el negocio comercial denominado "Centro Turístico Termo Manía", se nos indica que el dueño de dicho establecimiento ha solicitado patente de venta de licores y de restaurante. También se nos informa que el solicitante cuenta con los permisos correspondientes del Ministerio de Salud. Siendo que el lugar donde se ubica este negocio se encuentra contiguo al centro educativo "Escuela República de Surinam", surge la inquietud para la Municipalidad si es este caso cabe la aplicación del artículo 81 del Código Municipal, dado que un sector de la comunidad considera que la autorización para la venta de licor en el citado local generaría afectación de sus intereses y de sus hijos.

Con vista en lo anterior, se consulta concretamente lo siguiente: "Por todo lo anterior, respetuosamente solicito a la Procuraduría General de la República dimensionar las potestades de la Municipalidad en el caso concreto, para poder determinar si se debe o no otorgar la patente de VENTA DE LICORES al Centro Turístico Termo Manía, teniendo en cuenta que se encuentra contiguo a la escuela.

II. Requisitos de admisibilidad de las consultas formuladas ante la Procuraduría General de la República

De conformidad con nuestra Ley Orgánica (Ley N° 6815 del 27 de setiembre de 1982 y sus reformas), el ejercicio de nuestra función consultiva requiere del cumplimiento de ciertos requisitos, mismos que deben entenderse de acatamiento obligatorio para la Administración gestionante. En este sentido, hemos desarrollado, a través de diversos dictámenes, una jurisprudencia administrativa en que destacamos dichos requerimientos, y de la cual el siguiente es un ejemplo reciente: "II. Requisitos de admisibilidad para el planteamiento de consultas ante la Procuraduría General de la República. De conformidad con la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, los órganos de la Administración Pública que soliciten la emisión de un criterio técnico jurídico de este Organo Asesor deben cumplir una serie de requisitos. La interpretación de las normas jurídicas en que se concretan dichos requisitos, ha generado la emisión de una jurisprudencia administrativa que señala las pautas a seguir para los entes y órganos consultantes. Ejemplo de ello lo encontramos en el dictamen C-152-2002 del pasado 12 de junio del año en curso, donde se estableció: "Un doble orden de motivos nos impide dar curso a su consulta, de conformidad con los razonamientos que de seguido le expongo: Conviene recordar, en primera instancia, varias disposiciones de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Ley N° 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) que resultan atinentes al presente caso y que fijan los requisitos para que un órgano o institución de la Administración Pública requiera de nuestro criterio técnico-jurídico: "Artículo 4. Consultas: Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva. La consulta será obligada para el Poder Central, cuando se trate de reclamaciones administrativas cuya resolución final pueda ocasionar considerables egresos, de acuerdo con la determinación que al efecto se hará en el reglamento." "Artículo 5. No obstante lo dispuesto en los artículos anteriores, no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley." Las anteriores normas, en relación con el artículo 3 inciso b) de la misma Ley que indica que las dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que brinde la Procuraduría General se harán sobre "… cuestiones jurídicas…", han permitido a la jurisprudencia administrativa emanada de este Organo Asesor el establecimiento de los siguientes requisitos mínimos de admisibilidad, que han ser analizados previo al estudio de fondo de las solicitudes que nos presentan: Que la consulta la formule el jerarca administrativo del respectivo órgano u institución pública. Que se acompañe el criterio legal que sobre el tema en consulta tenga la respectiva asesoría jurídica del órgano u institución pública. Dicho dictamen debe ser un estudio específico sobre las variables jurídicas que, en criterio del profesional correspondiente, tienen relación con la inquietud que se presenta a nuestra consideración. Las consultas versan sobre "cuestiones jurídicas" en genérico, es decir, sin que pueda identificarse un caso concreto que esté en estudio o vaya ha ser decidido por parte de la administración consultante. Esto por cuanto estaríamos contraviniendo la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley, transformándonos en parte de la administración activa. Con vista en las anteriores precisiones, consideramos que su consulta presenta al menos dos factores que incumplen la normativa recién transcrita: En primer término, siendo el órgano consultante una institución autónoma y de conformidad con el artículo 18 de la ley de creación de la misma (Ley N° 4760 del 4 de mayo de 1971 y sus reformas), es plausible determinar que el jerarca administrativo del IMAS lo es su Consejo Directivo, y consecuentemente, sería éste quien se encuentra legitimado a la luz del numeral 4° de nuestra Ley Orgánica para formular la consulta que interesa a esa Asesoría Jurídica. Incluso, nuestra jurisprudencia administrativa (ver dictamen C-81-97 del 20 de mayo de 1997 y opinión jurídica OJ-130-99 del 15 de noviembre de 1999) se ha pronunciado sobre el caso concreto de la imposibilidad de que las asesorías jurídicas de los órganos o instituciones de la Administración Pública consulten directamente a esta Procuraduría General asuntos de naturaleza jurídica. Ello por cuanto, tal y como lo prescribe expresamente el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica, es requisito de admisibilidad que a la consulta expresa del jerarca administrativo correspondiente, se acompañe el criterio de la asesoría legal. Lo anterior permite a este Organo Asesor analizar la perspectiva que tiene ese departamento sobre el tema que interesa; brindando elementos de estudio que se relacionan directamente con la realidad del funcionamiento del órgano. De suerte tal que devenga en un elemento adicional para alcanzar la más adecuada asesoría que la Procuraduría General de la República está llamada a brindar a la Administración Pública costarricense. En segundo término, también es importante destacar la improcedencia de someter a nuestro criterio casos concretos, indicando situaciones particulares que eventualmente vendrían a ser objeto de las competencias del órgano o que podrían ver modificadas sus situaciones jurídicas particulares. Ello entra en abierta contradicción con nuestro artículo 5° supra transcrito, y con nuestra naturaleza de administración consultiva. La misma jurisprudencia de nuestra oficina ha venido a sentar la necesidad de que nos pronunciemos sobre situaciones genéricas, y que nuestro dictamen sirva como elemento informador e interpretativo de las competencias para su aplicación a los casos concretos que se le presenten al órgano de la administración activa." Atendiendo los parámetros de análisis reseñados, nos permitimos puntualizar los aspectos que, contenidos tanto en su nota como en el expediente que le acompaña, incumplen los postulados de admisibilidad de nuestra Ley Orgánica: No resulta posible que los jerarcas de los distintos repartos administrativos con legitimación para la formulación de consultas ante la Procuraduría General de la República, deleguen tal atribución en la figura del asesor legal del órgano u ente. Ello por un doble orden de razones: por un lado, ello no está permitido en nuestra Ley Orgánica. En segundo lugar, se estaría obviando, indirectamente, la obligación de presentar un criterio jurídico específico para la consulta que interesa al órgano o institución. Es dable suponer que la decisión de formular la consulta a este Organo Asesor ha sido sopesada por el jerarca teniendo a la vista las conclusiones del criterio legal, con lo cual se forma una idea clara de los alcances de lo consultado y de la importancia que tiene tomar la decisión de formular la gestión –ello por la naturaleza vinculante del dictamen que se llegue a emitir, artículo 2 de la Ley Orgánica-. Lo anterior, como resulta obvio en el presente caso, no se estaría produciendo, dado que el Concejo Municipal (artículo 12 del Código Municipal) no es quien formula la inquietud de orden jurídico, con lo cual se entra en oposición con los artículos oportunamente reseñados de nuestra Ley Orgánica. Otro motivo de inadmisibilidad deviene del hecho de que no se cuenta con el criterio legal del órgano asesor correspondiente del Concejo Municipal. Tal y como lo indicáramos en otras ocasiones, es precisamente ese criterio el que da el punto de vista jurídico del órgano consultante, especificando o ampliando, aspectos relacionados con el tema de la gestión a realizar ante la Procuraduría y que pueden ser de nuestro interés al momento de evacuar la consulta. No cumple este objetivo, por demás, las apreciaciones de orden jurídico que se han vertido por el asesor legal en las diferentes sesiones del Concejo Municipal donde se ha discutido un tema de orden jurídico. En tercer lugar, resulta patente que, en el presente caso, se nos está consultando una situación específica que atañe al funcionamiento de un negocio comercial dedicado al expendio de licores. De suerte tal que se configure un nuevo motivo de inadmisibilidad, pues resulta claro derivar que, de emitir nuestro criterio sobre tal situación, estaríamos invadiendo la esfera de competencias activas de la Municipalidad de Liberia." (Dictamen C-299-2002 del 6 de noviembre del 2002) Se deduce de los anteriores criterios, que nos encontramos, en lo que atañe al caso del Centro Turístico Termo Manía, ante un ejemplo de incumplimiento de un requisito de admisibilidad. Ello por cuanto, al indicarse de modo expreso la situación de un particular al que se le aplicaría nuestro criterio, indirectamente estaría trasladando la resolución de la petición del interesado a lo que en definitiva se concluyera en nuestro pronunciamiento. A pesar de lo anterior, y atendiendo la mención que se hace del artículo 81 del Código Municipal, esta Procuraduría General se permite reseñar un criterio que puede servir de guía a la Municipalidad consultante. El mismo está contenido en el dictamen C-271-2000 del 8 de noviembre del año 2000, y que, en lo indicado, concluyó: "III.- SUPUESTOS EN LOS QUE CABE DENEGAR UNA SOLICITUD DE LICENCIA PARA EL EJERCICIO DE UNA ACTIVIDAD COMERCIAL La consulta que nos ocupa tiene por objeto determinar si el Concejo Municipal de Heredia puede, en ejercicio de la discrecionalidad administrativa y argumentando razones de interés público, rechazar los permisos para la celebración de ferias comerciales en el Palacio de los Deportes. Sobre el particular, debemos señalar que si bien el ejercicio del comercio no es un derecho absoluto, sólo puede ser objeto de regulación –y aún de restricciones cuando se encuentren de por medio intereses superiores-- siempre que no se traspasen los límites de razonabilidad y proporcionalidad constitucionales. Así lo ha reconocido en la Sala Constitucional en reiterada jurisprudencia. Por ejemplo, en sentencia n.° 1195-91, de las 16:15 horas del 25 de junio de 1991, señaló: "I.- El artículo 46 de la Constitución Política, que se cita como violado, consagra el principio de libertad empresarial. Dispone la referida norma, en lo que interesa, que «Son prohibidos los monopolios de carácter particular y cualquier acto, aunque fuera originado en una ley, que amenace o restrinja la libertad de comercio, agricultura o industria». En tesis de principio, una interpretación literal podría llevarnos al error de sostener que esa libertad -en cuanto tal- se encuentra sustraída de todo tipo de regulación o limitación por parte del Estado y, en consecuencia, estimarlas violatorias de la Carta Fundamental, lo cual es desacertado. En ese orden de ideas cabe advertir que las normas constitucionales deben interpretarse de manera armónica, de tal forma que se compatibilicen bajo el mismo techo ideológico que las informa. Así, el artículo 28 párrafo segundo de la Constitución, dispone que «Las acciones privadas que no dañen la moral o el orden públicos, o que no perjudiquen a terceros, están fuera de la acción de la ley». Dicha norma, interpretada sistemáticamente con la anteriormente transcrita, nos permite concluir que la libertad de comercio es susceptible de regulación por parte del Estado, siempre y cuando -claro está- no traspase los límites de razonabilidad y proporcionalidad constitucionales. En ese mismo sentido, esta Sala ha expresado que el artículo 28 constitucional, visto como garantía, «...implica la inexistencia de potestades reglamentarias para restringir la libertad o derechos fundamentales, y la pérdida de las legislativas para regular las acciones privadas fuera de las excepciones de ese artículo en su párrafo 2, el cual crea, así una verdadera «reserva constitucional» en favor del individuo a quien garantiza su libertad frente a sus congéneres, pero, sobre todo, frente al poder público». (véase la sentencia No. 1635-90 de las 17:00 Hrs. del 14 de noviembre de 1990). Esa misma garantía la encontramos desarrollada en el artículo 19 de la Ley General de la Administración Pública, el cual dispone: «1.- El régimen jurídico de los derechos constitucionales estará reservado a la ley, sin perjuicio de los reglamentos ejecutivos correspondientes . 2- Quedan prohibidos los reglamentos autónomos en esta materia». En el fallo transcrito supra, se expresó a ese respecto que «...no es cualquier tipo de disposición estatal la que puede limitar esas acciones privadas dentro de las excepciones previstas por dicho artículo 28, sino únicamente las normativas con rango de ley, excluyéndose así, expresamente, los «decretos» o «decretos reglamentarios» dictados por el Poder Ejecutivo, y los «reglamentos autónomos», dictados por el mismo Poder Ejecutivo, o por las entidades descentralizadas para la autorregulación de sus funciones, o servicios, lo mismo que por cualquier otra norma de igual o menor jerarquía». En consecuencia, el artículo 28 Constitucional (interpretado en sentido contrario), nos permite concluir que las acciones que dañen la moral o el orden público o que perjudiquen a terceros serán susceptibles de regulación por parte de la Asamblea Legislativa, y no el Poder Ejecutivo por vía de Decreto, pues ello sería transformar la libertad de comercio, en un vano intento de protección a los derechos del individuo, con abierta violación de la Carta Fundamental. Dentro de la jerarquía de las fuentes, solo la Ley puede establecer limitaciones a ese derecho fundamental acordado por la Constitución al individuo, pues entenderlo de otra manera sería romper el equilibrio entre autoridad y libertad, propio de todo Estado de Derecho." (Lo resaltado en negrita y sublineado no es del original). Como bien apunta la Sala, la libertad de comercio es susceptible de regulación por parte del Estado; no obstante, por tratarse de un derecho fundamental, sólo podría limitarse mediante ley formal y en aquellos casos en que su ejercicio sea contrario a la moral, al orden público o perjudique a terceros. Congruente con lo anterior, el artículo 81 del Código Municipal se encarga de establecer las causas o motivos por los cuales se puede denegar una licencia municipal: "La licencia municipal referida en el artículo anterior solo podrá ser denegada cuando la actividad sea contraria a la ley, la moral o las buenas costumbres, cuando el establecimiento no haya llenado los requisitos legales y reglamentarios o cuando la actividad, en razón de su ubicación física, no esté permitida por las leyes o, en su defecto, por los reglamentos municipales vigentes". De la norma transcrita se desprende, expresamente, que una solicitud para el ejercicio de una actividad lucrativa o comercial sólo podría ser denegada por la Municipalidad respectiva si se presenta alguno de los siguientes supuestos: a) que la actividad que se pretenda desarrollar sea contraria a la ley, la moral o las buenas costumbres; b) que el establecimiento no reúna los requisitos legales y reglamentarios; y c) que la actividad, en razón de su ubicación física, no esté permitida por las leyes o, en su defecto, por los reglamentos municipales vigentes. Sobre el particular, la Sala Constitucional ha señalado que "La negativa motivada a otorgar una patente o licencia no constituye, por si sola, una lesión a algún derecho fundamental del interesado, pues, aparte y además del razonamiento expuesto en los párrafos anteriores, es dable señalar que el otorgamiento o no de un permiso, fundamentalmente, obedece al cumplimiento de una serie de requisitos por parte del interesado, hecho este último que determina, en forma definitiva, la decisión de un sentido o en otro, previo bastanteo de las condiciones del solicitante y las circunstancias de tiempo y lugar, de tal modo que si el petente no los cumple o las circunstancias apuntadas no lo permiten, no podría en consecuencia concederse el permiso, sin que la negativa, en su caso, pueda estimarse como una pena o represión, ya que afirmar lo contrario implicaría negarle a la administración la facultad de control sobre la actividad, pudiendo cualquier persona desempeñarla en la forma que mejor le plazca y donde lo estime conveniente, lo que resultaría atentatorio de los derechos fundamentales de los demás ciudadanos y la propia vida en sociedad" (Sentencia n.° 6747-93, de las 15:12 horas del 22 de 1993). En otra sentencia posterior, la misma Sala indicó: "(...) a fin de que se extienda una licencia municipal es claro que el administrado debe contar con una serie de requisitos establecidos por ley, por ello, el hecho de que en este caso concreto no se le haya otorgado la patente solicitada en razón de que la zona en que se encuentra es residencial, no es violatorio de sus derechos fundamentales, pues existen disposiciones que regulan la actividad comercial que pretende desarrollar y corresponde a la Administración velar porque se cumplan las condiciones adecuadas en los locales comerciales, sin que ello coarte el derecho del libre ejercicio del comercio, derecho que, en todo caso, no es absoluto y que puede ser objeto de reglamentación y aún de restricciones cuando se encuentran de por medio intereses superiores, como lo son, el problema de ubicación y posibles ruidos en áreas residenciales." (Voto n.° 960-96, de las 9:33 horas del 26 de febrero de 1996). De las resoluciones transcritas se desprende que para obtener una licencia o autorización municipal para el ejercicio de una actividad comercial, el interesado deberá cumplir no sólo con los requisitos que al efecto disponga el ordenamiento jurídico; sino que, además, la Administración Municipal deberá valorar las circunstancias de tiempo y lugar donde se pretenda desarrollar la actividad comercial que interese a fin de determinar si es permitida. Ahora bien, por tratarse del ejercicio de un derecho fundamental, las municipalidades no podrían limitar o denegar una licencia comercial por causas ajenas a las que expresamente establece el artículo 81 del Código Municipal, antes transcrito. Y si bien, la valoración de conceptos jurídicos indeterminados como "moral", "orden público" y "buenas costumbres" permite cierta discrecionalidad administrativa, es criterio de la Procuraduría General de la República que el otorgamiento de licencias municipales es, en tesis de principio, una potestad reglada. Es decir, en el tanto el interesado en ejercer una determinada actividad comercial reúna los requisitos que establece el ordenamiento jurídico y las circunstancias de tiempo y lugar donde pretenda desarrollarla lo permitan, no podría la Administración Municipal denegarla. Por lo demás, en el supuesto en que presente una de las causales por las que cabe denegar una licencia comercial, la municipalidad respectiva deberá comunicarlo al interesado mediante acto debidamente motivado, en el cual deberá hacer constar las razones de hecho y de derecho por las que deniega la solicitud." En un reciente dictamen se reiteraron estos criterios del siguiente modo: "De las resoluciones transcritas (se refiere a los votos de la Sala Constitucional números 960-96 y 6774-93, ya reseñados en la anterior cita) se desprende que para obtener una licencia o autorización municipal para el ejercicio de una actividad comercial, el establecimiento deberá cumplir no sólo con los requisitos que al efecto disponga el ordenamiento jurídico; sino que, además, la Administración Municipal tendrá que valorar las circunstancias de tiempo y lugar donde se pretenda desarrollar la actividad comercial que interese, a fin de determinar si es permitida. Ahora bien, por tratarse del ejercicio de un derecho fundamental, como es la libertad de comercio, las municipalidades no podrían limitar o denegar una licencia comercial por causas ajenas a las que expresamente establece el artículo 81 del Código Municipal, antes transcrito, salvo que una norma legal disponga un requisito adicional." (Dictamen C-259-2002 del 30 de setiembre del 2002) Destaca este Organo Asesor la importancia que tiene la obligación de motivar (en la inteligencia del artículo 136 de la Ley General de la Administración Pública) adecuadamente el acto administrativo que llegue a resolver, negativamente, la petición de un administrado tendente a que se le autorice una patente, cuando para tal fin ha cumplido los requisitos contenidos en el Ordenamiento Jurídico. Ello por cuanto, en casos donde se involucren conceptos jurídicos indeterminados como lo son "moral" y "buenas costumbres" que recoge el artículo 81 del Código Municipal, es obligación de la Municipalidad acreditar y razonar adecuadamente el porqué de una determinada petición podría poner en peligro a los mismos. De ello se deriva que no exista una regla predeterminada para situaciones similares o análogas, siendo, antes bien, una obligación que recae en la Corporación Municipal el analizar, en cada caso, las particularidades y características de la petición, y en aplicación de los parámetros elementales de justicia, la lógica y la conveniencia (artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública) al tomar la decisión que, para ese caso en concreto, mejor satisfaga aquellos bienes tutelados.

III. Conclusión

Esta Procuraduría General concluye que, en el presente caso, se acreditan motivos de inadmisibilidad de la consulta formulada, siendo improcedente referirse a la posibilidad de que se otorgue patente de venta de licores al negocio comercial "Centro Turístico Termo Manía", atendiendo a su declaratoria de interés turístico y su ubicación contigua a una escuela pública. Se hace la observación que el ejercicio de la potestad contemplada en el artículo 81 del Código Municipal, en tanto autoriza la denegatoria de otorgamiento de patentes para el ejercicio de actividades lucrativas, impone a la Municipalidad el deber de motivar adecuadamente los correspondientes actos administrativos y a tener en cuenta los principios elementales de justicia, lógica y conveniencia, al tenor de lo que al efecto disponen los artículos 136 y 16, respectivamente, de la Ley General de la Administración Pública. Sin otro particular, me suscribo, Iván Vincenti Rojas PROCURADOR ADJUNTO IVR/mvc