Consultation on declaring a municipal license contrary to public interestConsulta sobre declaratoria de lesividad de patente municipal

Opinion : 299 of 11/06/2002 C-299-2002 November 6, 2002 Licenciada Johanna María Moreno Bustos Judicial Representative Municipalidad de Liberia S. O.

Estimada licenciada:

With the approval of the señor Procurador General de la República, I refer to your note, without an official number, dated October 6 of this year. We address your request below, and the reasons that prevent us from examining the merits of it:

I. Purpose of the Consultation

As indicated in the note we mentioned, we are informed of the following:

"… in compliance with agreement number one, article number five, subsection number one, ordinary session number 38-2002 of September twenty-third, two thousand two, I submit a consultation to the Procuraduría General de la República regarding the possibility that this Municipalidad has to declare harmful to the public interest the granting of the license that operates at Bar La Cartaguita located in Barrio Los Angeles de Liberia, due to complaints from neighbors about the existence of actions occurring in said bar that violate morality, the law, and good customs." Although your note also indicates that you are sending us a certified copy of the file opened for this purpose by the Municipalidad de Liberia regarding this case, the fact is that the transcript of Ordinary Session number 38-2002 dated September 23, 2002, is not attached to that copy. What we find at the end of that file is official communication AM-1364-2002, dated October 1st of this year, by which the Municipal Secretary communicates to your esteemed person a report from the Comisión de Asuntos Jurídicos and the corresponding agreement adopted by the Concejo Municipal in Article 5, Subsection 1, Agreement number 1 of Ordinary Session No. 38-2002, which reads verbatim as follows:

"Regarding the case of (sic) Bar La Cartaguita we recommend that the appeal for revocation with a subsidiary appeal filed by Mr. Jhony Madriz Mora against agreement # 4, chapter 1, subsection # 3, ordinary session no. 09-2002, held on March 4, 2002, be rejected and that, through Lic. Johann Moreno, the consultation to the Procuraduría General de la República be carried out within a period of 8 days, in order to process the appropriate procedure to establish the veracity or not of the complaints made by the residents of Bo. Los Angeles, regarding the activities carried out in said bar, since if due process is not carried out, the closure of bar La Cartaguita could not be declared, the (sic) appeal is referred to the Administrative (sic) contentious (sic) court and the act being challenged is not suspended.

IT IS AGREED:

THE CONCEJO MUNICIPAL DE LIBERIA AGREES:

TO APPROVE THE REPORT SUBMITTED BY THE COMISION DE ASUNTOS JURIDICOS.

APPROVED UNANIMOUSLY AND FINAL." (Capital letters belong to the original) Accepting that your note dated October 6 represents the consultation referred to in the preceding agreement of the Concejo Municipal de Liberia, we take the liberty of indicating the reasons why it is impossible for us to examine your consultation.

II. Admissibility Requirements for Submitting Consultations to the Procuraduría General de la República

In accordance with the Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, the organs of the Public Administration requesting the issuance of a technical-legal opinion from this Advisory Body must meet a series of requirements. The interpretation of the legal norms that specify these requirements has generated the issuance of administrative jurisprudence that establishes the guidelines to be followed by the consulting entities and organs. An example of this is found in opinion C-152-2002 of June 12 of this year, which established:

"A twofold set of reasons prevents us from proceeding with your consultation, in accordance with the reasoning I set forth below:

It is worth recalling, in the first instance, various provisions of the Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Law No. 6815 of September 27, 1982, and its amendments) that are relevant to the present case and that set the requirements for an organ or institution of the Public Administration to request our technical-legal opinion:

"Article 4. Consultations: The organs of the Public Administration, through the heads of the different administrative levels, may consult the technical-legal opinion of the Procuraduría, and must, in each case, attach the opinion of the respective legal advisory office. The consultation shall be mandatory for the Central Government when dealing with administrative claims whose final resolution could cause considerable expenses, according to the determination to be made for that purpose in the regulations." "Article 5. Notwithstanding the provisions of the preceding articles, matters pertaining to administrative organs that possess a special jurisdiction established by law are not subject to consultation." The preceding norms, in relation to Article 3, subsection b) of the same Law, which indicates that the opinions, pronouncements, and advice provided by the Procuraduría General shall be made on "… legal matters…", have allowed the administrative jurisprudence arising from this Advisory Body to establish the following minimum admissibility requirements, which must be analyzed prior to the substantive study of the requests submitted to us:

That the consultation be formulated by the administrative head of the respective public organ or institution. That the legal opinion on the topic under consultation, held by the respective legal advisory office of the public organ or institution, be attached. Said opinion must be a specific study on the legal variables that, in the judgment of the corresponding professional, are related to the concern presented for our consideration. The consultations deal with "legal matters" in general, meaning that a specific case that is under study or to be decided by the consulting administration cannot be identified. This is because we would be contravening the nature of a superior advisory body conferred upon us by law, transforming ourselves into part of the active administration.

In view of the foregoing clarifications, we consider that your consultation presents at least two factors that breach the recently transcribed regulations:

In the first place, since the consulting organ is an autonomous institution and in accordance with Article 18 of its founding law (Law No. 4760 of May 4, 1971, and its amendments), it is plausible to determine that the administrative head of IMAS is its Consejo Directivo, and consequently, it would be this body that is legitimized, in light of numeral 4 of our Ley Orgánica, to formulate the consultation that interests that Legal Advisory Office.

Indeed, our administrative jurisprudence (see opinion C-81-97 of May 20, 1997, and legal opinion OJ-130-99 of November 15, 1999) has ruled on the specific case of the impossibility for the legal advisory offices of the organs or institutions of the Public Administration to directly consult this Procuraduría General on matters of a legal nature. This is because, just as expressly prescribed by Article 4 of our Ley Orgánica, it is an admissibility requirement that the express consultation of the corresponding administrative head be accompanied by the opinion of the legal advisory office. The foregoing allows this Advisory Body to analyze the perspective that department has on the topic of interest; providing elements of study that are directly related to the reality of the organ's operation. In such a way that it becomes an additional element for achieving the most appropriate advice that the Procuraduría General de la República is called upon to provide to the Costa Rican Public Administration.

In the second place, it is also important to highlight the inadmissibility of submitting specific cases to our judgment, indicating particular situations that would eventually be subject to the organ's powers or that could have their particular legal situations modified. This openly contradicts our Article 5 transcribed above, and our nature as a consultative administration. The very jurisprudence of our office has established the necessity for us to pronounce on generic situations, and for our opinion to serve as an informing and interpretive element of the powers for their application to the specific cases presented to the organ of the active administration." Following the analysis parameters outlined, we take the liberty of specifying the aspects contained in both your note and the accompanying file that breach the admissibility postulates of our Ley Orgánica:

It is not possible for the heads of the different administrative departments with the authority to formulate consultations before the Procuraduría General de la República to delegate that power to the legal advisor of the organ or entity. This is for a twofold set of reasons: on the one hand, this is not permitted by our Ley Orgánica. Secondly, this would indirectly circumvent the obligation to present a specific legal opinion for the consultation that interests the organ or institution. It is reasonable to assume that the decision to formulate the consultation to this Advisory Body has been weighed by the head having before them the conclusions of the legal opinion, thereby forming a clear idea of the scope of what is consulted and the importance of deciding to formulate the proceeding—due to the binding nature of the opinion to be issued, Article 2 of the Ley Orgánica—. The foregoing, as is obvious in the present case, would not be occurring, given that the Concejo Municipal (Article 12 of the Código Municipal) is not the one formulating the legal inquiry, thereby coming into opposition with the articles of our Ley Orgánica timely outlined. Another ground for inadmissibility arises from the fact that the legal opinion of the corresponding advisory body to the Concejo Municipal is not provided. Just as we have indicated on other occasions, it is precisely that opinion that provides the legal viewpoint of the consulting organ, specifying or expanding on aspects related to the subject of the proceeding to be conducted before the Procuraduría and which may be of interest to us when resolving the consultation. The legal assessments made by the legal advisor during the different sessions of the Concejo Municipal where a legal matter has been discussed do not, furthermore, fulfill this objective. In the third place, it is evident that, in the present case, we are being consulted on a specific situation concerning the operation of a commercial business dedicated to the sale of liquor. In such a way that a new ground for inadmissibility is configured, since it is clearly deducible that, were we to issue our opinion on such a situation, we would be invading the sphere of active powers of the Municipalidad de Liberia.

III. Conclusion

Given the failure to comply with the requirements regarding the admissibility of consultations formulated before the Procuraduría General de la República (submission by a non-legitimized organ, omission of attaching the legal opinion, and identification of a specific case), the processing of the proceeding initiated by the judicial representative of the Municipalidad de Liberia is denied.

Without further particular, I subscribe, Iván Vincenti Rojas PROCURADOR ADJUNTO

Dictamen : 299 del 06/11/2002 C-299-2002 6 de noviembre del 2002 Licenciada Johanna María Moreno Bustos Apoderada Judicial Municipalidad de Liberia S. O.

Estimada licenciada:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su nota, sin número de oficio, fechada 6 de octubre del año en curso. De seguido nos referimos a su solicitud y a las razones que nos impiden entrar a conocer del fondo de la misma:

I. Objeto de la Consulta

Conforme a la nota que indicáramos, se nos indica lo siguiente:

"… en cumplimiento del acuerdo número uno, artículo número cinco, inciso número uno, sesión ordinaria número 38-2002 del 23 de setiembre de dos mil dos, realizo la consulta a la Procuraduría General de la República de la posibilidad que tiene esta Municipalidad de declarar lesivo para el interés público el otorgamiento de la patente que funciona en el Bar La Cartaguita situado en Barrio Los Angeles de Liberia, por existir denuncias de los vecinos de la existencia de acciones ocurridas en dicho bar que atentan contra la moral, la ley y las buenas costumbres." Si bien se indica igualmente en su nota que se nos remite copia certificada del expediente que se ha levantado al efecto por parte de la Municipalidad de Liberia sobre este caso, lo cierto es que la transcripción de la Sesión ordinaria número 38-2002 de fecha 23 de setiembre del 2002 no se acompaña a tal copia. Lo que encontramos al final de dicho expediente lo es el oficio AM-1364-2002, del pasado 1° de octubre del año en curso, mediante el cual la Secretaria Municipal le comunica a su estimable persona un informe de la Comisión de Asuntos Jurídicos y el correspondiente acuerdo adoptado por el Concejo Municipal en el Artículo 5, Inciso 1, Acuerdo número 1 de la Sesión Ordinaria N° 38-2002 y que, a la letra, indica:

"Con relación al caso de (sic) Bar La Cartaguita recomendamos que se rechace el recurso de revocatoria con apelación en subsidio que presenta el Sr. Jhony Madriz Mora del acuerdo # 4, capítulo 1, inciso # 3, sesión ordinaria no. 09-2002, celebrada el 4 de marzo del 2002 y se realice por medio de la Lic. Johann Moreno la consulta a la Procuraduría General de la República en un término de 8 días, a fin de realizar el trámite que corresponde para lograr establecer la veracidad o no de las denuncias que realizan los vecinos de Bo. Los Angeles, sobre las actividades que se realizan en dicho bar, ya que si no se realiza el debido proceso no podría declararse el cierre del bar la Cartaguita, se remite de (sic) apelación al tribunal (sic) contencioso (sic) Administrativo y no se suspenda el acto que se impugna.

SE ACUERDA:

EL CONCEJO MUNICIPAL DE LIBERIA ACUERDA:

APROBAR EL INFORME QUE PRESENTA LA COMSION DE ASUNTOS JURIDICOS.

APROBADO POR UNANIMIDAD Y EN FIRME." (Las mayúsculas pertenecen al original) Dando por sentado que su nota de fecha 6 de octubre viene a representar la consulta a que se refiere el anterior acuerdo del Concejo Municipal de Liberia, nos permitimos indicarle las razones por las cuales nos resulta imposible entrar a conocer de su consulta.

II. Requisitos de admisibilidad para el planteamiento de consultas ante la Procuraduría General de la República

De conformidad con la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, los órganos de la Administración Pública que soliciten la emisión de un criterio técnico jurídico de este Organo Asesor deben cumplir una serie de requisitos. La interpretación de las normas jurídicas en que se concretan dichos requisitos, ha generado la emisión de una jurisprudencia administrativa que señala las pautas a seguir para los entes y órganos consultantes. Ejemplo de ello lo encontramos en el dictamen C-152-2002 del pasado 12 de junio del año en curso, donde se estableció:

"Un doble orden de motivos nos impide dar curso a su consulta, de conformidad con los razonamientos que de seguido le expongo:

Conviene recordar, en primera instancia, varias disposiciones de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Ley N° 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) que resultan atinentes al presente caso y que fijan los requisitos para que un órgano o institución de la Administración Pública requiera de nuestro criterio técnico-jurídico:

"Artículo 4. Consultas:

Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva.

La consulta será obligada para el Poder Central, cuando se trate de reclamaciones administrativas cuya resolución final pueda ocasionar considerables egresos, de acuerdo con la determinación que al efecto se hará en el reglamento." "Artículo 5. No obstante lo dispuesto en los artículos anteriores, no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley." Las anteriores normas, en relación con el artículo 3 inciso b) de la misma Ley que indica que las dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que brinde la Procuraduría General se harán sobre "… cuestiones jurídicas…", han permitido a la jurisprudencia administrativa emanada de este Organo Asesor el establecimiento de los siguientes requisitos mínimos de admisibilidad, que han ser analizados previo al estudio de fondo de las solicitudes que nos presentan:

Que la consulta la formule el jerarca administrativo del respectivo órgano u institución pública. Que se acompañe el criterio legal que sobre el tema en consulta tenga la respectiva asesoría jurídica del órgano u institución pública. Dicho dictamen debe ser un estudio específico sobre las variables jurídicas que, en criterio del profesional correspondiente, tienen relación con la inquietud que se presenta a nuestra consideración. Las consultas versan sobre "cuestiones jurídicas" en genérico, es decir, sin que pueda identificarse un caso concreto que esté en estudio o vaya ha ser decidido por parte de la administración consultante. Esto por cuanto estaríamos contraviniendo la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley, transformándonos en parte de la administración activa.

Con vista en las anteriores precisiones, consideramos que su consulta presenta al menos dos factores que incumplen la normativa recién transcrita:

En primer término, siendo el órgano consultante una institución autónoma y de conformidad con el artículo 18 de la ley de creación de la misma (Ley N° 4760 del 4 de mayo de 1971 y sus reformas), es plausible determinar que el jerarca administrativo del IMAS lo es su Consejo Directivo, y consecuentemente, sería éste quien se encuentra legitimado a la luz del numeral 4° de nuestra Ley Orgánica para formular la consulta que interesa a esa Asesoría Jurídica.

Incluso, nuestra jurisprudencia administrativa (ver dictamen C-81-97 del 20 de mayo de 1997 y opinión jurídica OJ-130-99 del 15 de noviembre de 1999) se ha pronunciado sobre el caso concreto de la imposibilidad de que las asesorías jurídicas de los órganos o instituciones de la Administración Pública consulten directamente a esta Procuraduría General asuntos de naturaleza jurídica. Ello por cuanto, tal y como lo prescribe expresamente el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica, es requisito de admisibilidad que a la consulta expresa del jerarca administrativo correspondiente, se acompañe el criterio de la asesoría legal. Lo anterior permite a este Organo Asesor analizar la perspectiva que tiene ese departamento sobre el tema que interesa; brindando elementos de estudio que se relacionan directamente con la realidad del funcionamiento del órgano. De suerte tal que devenga en un elemento adicional para alcanzar la más adecuada asesoría que la Procuraduría General de la República está llamada a brindar a la Administración Pública costarricense.

En segundo término, también es importante destacar la improcedencia de someter a nuestro criterio casos concretos, indicando situaciones particulares que eventualmente vendrían a ser objeto de las competencias del órgano o que podrían ver modificadas sus situaciones jurídicas particulares. Ello entra en abierta contradicción con nuestro artículo 5° supra transcrito, y con nuestra naturaleza de administración consultiva. La misma jurisprudencia de nuestra oficina ha venido a sentar la necesidad de que nos pronunciemos sobre situaciones genéricas, y que nuestro dictamen sirva como elemento informador e interpretativo de las competencias para su aplicación a los casos concretos que se le presenten al órgano de la administración activa." Atendiendo los parámetros de análisis reseñados, nos permitimos puntualizar los aspectos que, contenidos tanto en su nota como en el expediente que le acompaña, incumplen los postulados de admisibilidad de nuestra Ley Orgánica:

No resulta posible que los jerarcas de los distintos repartos administrativos con legitimación para la formulación de consultas ante la Procuraduría General de la República, deleguen tal atribución en la figura del asesor legal del órgano u ente. Ello por un doble orden de razones: por un lado, ello no está permitido en nuestra Ley Orgánica. En segundo lugar, se estaría obviando, indirectamente, la obligación de presentar un criterio jurídico específico para la consulta que interesa al órgano o institución. Es dable suponer que la decisión de formular la consulta a este Organo Asesor ha sido sopesada por el jerarca teniendo a la vista las conclusiones del criterio legal, con lo cual se forma una idea clara de los alcances de lo consultado y de la importancia que tiene tomar la decisión de formular la gestión –ello por la naturaleza vinculante del dictamen que se llegue a emitir, artículo 2 de la Ley Orgánica-. Lo anterior, como resulta obvio en el presente caso, no se estaría produciendo, dado que el Concejo Municipal (artículo 12 del Código Municipal) no es quien formula la inquietud de orden jurídico, con lo cual se entra en oposición con los artículos oportunamente reseñados de nuestra Ley Orgánica. Otro motivo de inadmisibilidad deviene del hecho de que no se cuenta con el criterio legal del órgano asesor correspondiente del Concejo Municipal. Tal y como lo indicáramos en otras ocasiones, es precisamente ese criterio el que da el punto de vista jurídico del órgano consultante, especificando o ampliando, aspectos relacionados con el tema de la gestión a realizar ante la Procuraduría y que pueden ser de nuestro interés al momento de evacuar la consulta. No cumple este objetivo, por demás, las apreciaciones de orden jurídico que se han vertido por el asesor legal en las diferentes sesiones del Concejo Municipal donde se ha discutido un tema de orden jurídico. En tercer lugar, resulta patente que, en el presente caso, se nos está consultando una situación específica que atañe al funcionamiento de un negocio comercial dedicado al claro derivar que, de emitir nuestro criterio sobre tal situación, estaríamos invadiendo la esfera de competencias activas de la Municipalidad de Liberia.

III. Conclusión

Dado el incumplimiento de los requisitos en orden a la admisibilidad de consultas que se formulan ante la Procuraduría General de la República (suscripción por parte de un órgano no legitimado, omisión de acompañar el criterio legal, e identificación de un caso concreto) se deniega el trámite a la gestión incoada por la apoderada judicial de la Municipalidad de Liberia.

Sin otro particular, me suscribo, Iván Vincenti Rojas PROCURADOR ADJUNTO